خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

درگاه ملی مجوزها از سال 1401 فعالیت خود را به‌عنوان پنجره واحدی بین متقاضیان و دستگاه‌‌های تخصصی بنیاد نهاد. در ادامه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نیز به‌عنوان دستگاه اصلی، فعالیت خود را با ثبت 37 عنوان مجوز در درگاه ملی مجوزها آغاز کرد. اهم مسائل در حوزه مجوزهای کسب‌‌وکار وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، عدم استفاده کامل از ظرفیت قوانین مربوط به محیط کسب‌وکار و همچنین وجود نواقص مختلفی است که مانع از تسهیل، تسریع و شفافیت کامل روند اخذ مجوزهای این وزارتخانه، مطابق قانون شده است. ازجمله این مسائل می‌‌توان به عدم اتصال کامل همه مجوزهای دستگاه تخصصی به درگاه ملی، افزایش نسبت تعداد درخواست‌های مواجه با تأخیر به کل درخواست‌‌ها از ابتدای شروع فعالیت درگاه ملی، مطالبه استعلام کاغذی از متقاضی، مطالبه مدارک و شرایط مازاد بر آنچه در درگاه ملی ثبت شده، درخواست مراجعه حضوری، عدم ارائه دلایل قانع‌‌کننده برای رد درخواست، فرایندهای پیچیده ممیزی و کمبود نیروی تخصصی ارزیاب اشاره کرد. این مسائل و کاستی‌‌ها در مجموع منجر به انحصار در صدور برخی مجوزها، عدم شفافیت کامل در روند صدور مجوزها، افزایش تعداد شاکیان و عدم تحقق کامل اهداف مصرح در قوانین مربوط به کسب‌وکار مبنی‌بر تسریع، تسهیل و شفافیت صدور مجوزها شده است.

ازاین‌رو مقتضی است با بررسی عملکرد این وزارتخانه در درگاه ملی مجوزها، چالش‌های موجود در راستای انجام تکالیف قانونی جهت بهبود و تسهیل صدور مجوزها، مورد شناسایی قرار گرفته و در قالب تعاملی همه‌جانبه بین این وزارتخانه با مرکز ملی مطالعات، پایش و بهبود کسب‌وکار، هیئت مقررات‌زدایی و سایر نهادهای ذی‌ربط، نسبت به انجام اصلاحات لازم اقدام شود.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

• وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی جزو اولین دستگاه‌‌هایی بوده که شرایط مجوزهای خودش را برای ثبت در درگاه ملی ارائه کرده و در دو سال ابتدایی عملکرد رو به رشدی در این درگاه داشته است.
• از مجموع 37 مجوز وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی(به‌‌عنوان مرجع صدور)، نزدیک به نیمی از آنها (17 مجوز) پس از گذشت سه‌سال از راه‌اندازی درگاه ملی به درگاه تخصصی این وزارتخانه متصل نشده و این یعنی درگاه تخصصی وزارتخانه، برخلاف قانون، به موازات درگاه ملی مجوزها فعال است.
• در سال ۱۴۰۲، نسبت مجوزهای صادر شده به کل درخواست‌های وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، در سال راه‌‌اندازی درگاه ملی (1401) 21.6% بوده که این درصد در سال 1402 با افزایش بیش از دوبرابری به حدود 45% رسید؛ بااین‌حال در سال 1403، این نسبت افت شدید داشته و به حدود 15% کاهش پیدا کرده است.
• به‌رغم گذشت سه‌سال از راه‌اندازی درگاه ملی، نسبت درخواست‌های مواجه با تأخیر به تعداد کل درخواست‌های ثبت شده، نه‌تنها کاهش‌نیافته؛ بلکه از 1.4 % در سال 1401 به 20.9% در سال 1403 افزایش‌یافته است.
• وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی پس از وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، بیشترین نسبت شکایت به درخواست را در درگاه ملی مجوزها به خود اختصاص داده است و قریب به 80% از شکایات‌های واصله از این وزارتخانه در درگاه ملی مجوزها، تنها به سه موضوع شکایت شامل: «عدم صدور مجوز در زمان مندرج»، «رد غیرموجه درخواست» و نیز «مشکل فنی درگاه تخصصی صادرکننده مجوز» اختصاص دارد.
• بیشترین شکایات به‌ترتیب مربوط به 5 مجوز شامل «مؤسسه فرهنگی هنری»؛ «فعالیت نشر کتاب»؛ «آموزشگاه آزاد هنری»؛ «فعالیت کانون و آگهی و تبلیغاتی» و نیز «فعالیت واحد فرهنگی دیجیتال(رقومی)» است.

•  پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

1. براساس تبصره «۴» ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مبنی‌بر ممنوعیت صدور مجوز خارج از درگاه ملی توسط مراجع صادرکننده، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مکلف است همه مجوزهای ثبت شده در درگاه ملی را به درگاه تخصصی وزارتخانه متصل کند و همچنین به‌منظور ‌رفع ابهام از فعالیت‌‌های غیر کسب‌‌وکارگونه، عناوین مجوزها را از طریق هیئت مقررات‌‌زدایی اصلاح کند. در غیر این‌صورت، شورای رقابت باید حسب گزارش دبیرخانه هیئت مذکور و یا شکایت ذی‌‌نفع، نسبت به موضوع رسیدگی کند و براساس مقررات مربوط تصمیم بگیرد؛ علاوه‌بر این، لازم است مجلس شورای اسلامی از طریق کمیسیون اصل (۹۰) یا کمیسیون ویژه جهش و رونق تولید و نظارت بر اجرای اصل (۴۴) اقدام نظارتی خود را صورت دهد.

2. موضوع دیگر اینکه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی باید به‌منظور ‌کاهش«درخواست مواجه با تأخیر» هرگونه موانع داخل و یا خارج از سازمان را که فرایند صدور مجوز را به تأخیر می‌‌اندازد، شناسایی کرده و به‌منظور ‌رفع آنها، ضمن اهتمام به اصلاح رویه‌‌های داخلی دستگاه خود، از طریق هیئت مقررات‌‌زدایی نسبت به افزایش مدت زمان بررسی درخواست‌های مدنظر، تا تاریخ معینی اقدام کند. در غیر این‌صورت ضرورت دارد مجلس شورای اسلامی از طریق ابزار نظارتی و کمیسیون‌‌های تخصصی خود به‌منظور ‌اجرای درست قوانین اجرای سیاست‌های اصل (۴۴) و بهبود فضای کسب‌وکار اقدامات لازم را صورت دهد تا موانع مذکور در اسرع‌وقت برطرف شود.

3. یکی دیگر از چالش‌های پیش‌روی صدور مجوز‌های مربوط به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وجود ابهام در خصوص تعریف برخی از فعالیت‌‌های حوزه فرهنگ و هنر است، به‌نحوی‌که مجوزهایی در حوزه این وزارتخانه وجود دارد، ازجمله مجوز هیئت مذهبی یا قرآنی که در زمره فعالیت اقتصادی و کسب‌‌و‌‌کار قرار نمی‌‌گیرند؛ از‌این‌رو مقتضی است وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از طریق اقناع هیئت مقررات‌‌زدایی به‌عنوان مرجع تشخیص خدمت و کسب‌وکار، ابهام و اختلاف بین خدمات و مجوزهای کسب‌وکار ارائه شده در درگاه را برطرف کند.

4.براساس ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مبنی‌بر ساده‌‌سازی شرایط و فرایند صدور یا تمدید مجوزهای کسب‌‌وکار، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مکلف است نسبت به حذف قواعد غیرضرور و زمینه‌‌سازی صدور مجوز در حداقل زمان ممکن اقدام کند. از اهم مصادیق مقرراتی که باید اصلاح شود، می‌‌توان به «امکان صدور مجوز کسب‌وکار در دوران تحصیل»، «حذف حداقل سن و سابقه کار از اکثر مجوزها»، «حذف داشتن سوء‌پیشینه از شرایط صدور اغلب مجوزها (مگر آنها که قانون داشته‌‌اند یا کسب‌وکار حساسی بودند)» و «حذف مصاحبه از شرایط صدور همه مجوزها یا تبدیل مصاحبه با آزمون دارای روایی و پایایی» اشاره کرد.

1. مقدمه

مجوزهای کسب‌وکار را می‌توان به‌عنوان یکی از ابزارهایی که دولت‌ها از آن برای اعمال سیاست‌های خود در عرصه‌های مختلف اعم از اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی استفاده می‌‌کنند، قلمداد کرد. این سیاست‌ها می‌تواند به اشکال مختلفی ازجمله، سیاست‌های دولتی، غیردولتی، کنترلی، بازار و امثال اینها توسط دولت‌ها اعمال شود. از طرفی، نحوه اعطای مجوزهای کسب‌وکار، خود نشانگر نوع سیاست مدنظر سیاستگذاران است.

مجوزهای کسب‌وکار و سایر اشکال تأییدیه‌های قبل از فعالیت، درعین‌حال که معمولاً طیفی از شرایط و تعهداتی را برای کسب‌وکارها ایجاد می‌‌کنند، حقوق خاصی را نیز برای آنان مشخص می‌کنند. چنانچه روند اخذ مجوزها به‌درستی اجرا شود، نهادهای نظارتی می‌‌توانند «نارسایی‌های معاملات و دادوستد را برطرف کنند»، «بر کسب‌وکارهایی که برای کالاهای عمومی خطرآفرین هستند، نظارت کنند»، «ورود کسب‌وکارهایی که حداقل استانداردهای نظارتی را ندارند، محدود کنند» و نیز «اجازه استفاده کنترل‌شده از منابع ارزشمند و کمیاب جامعه را صادر کنند»[1].

در راستای ماده (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی که تسهیل سرمایه‌‌گذاری و افزایش مشارکت بخش خصوصی را هدف قرارداده و همچنین اصلاحات سال 1399 این ماده مبنی‌بر لزوم ایجاد درگاه ملی مجوزها، از ابتدای سال 1401 جهت تسهیل در صدور مجوزهای کسب‌وکار در کشور، درگاه  ملی مجوزها فعالیت خود را آغاز کرد و بر این اساس وزارتخانه‌ها، سازمان‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات عمومی و همچنین مراجع صدور مجوز در استان‌ها و شهرستان‌ها موظف شدند اطلاعاتشان را در این درگاه ثبت کنند.

وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، جزو اولین دستگاه‌‌هایی بود که اطلاعات مربوطه را در این درگاه ثبت کرد؛ اما با وجود این، در روند صدور مجوزهای فعالیت‌‌های حوزه فرهنگ و هنر از سال 1401 تاکنون اختلال‌‌هایی وجود داشته که مقتضی است این اشکالات شناسایی شوند و در جهت رفع آنها اقداماتی صورت بگیرد. گزارش حاضر، در نظر دارد ضمن بررسی عملکرد سه‌ساله اجرای احکام قانونی صدور مجوزهای مربوط به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، ایرادهای مربوط به جزئیات روند صدور مجوزهای این وزارتخانه را شناسایی و در جهت رفع آنها پیشنهادهایی ارائه کند.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

گزارش‌های متعددی توسط مرکز پژوهش‌‌های مجلس شورای اسلامی، در این زمینه تهیه شده است که به بررسی چالش‌ها، ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی و ارائه راهکارهای اصلاحی پرداخته‌اند. جدول حاضر، خلاصه‌ای از ۱۱ گزارش منتشر شده در بازه زمانی ۱۳۹۲ تا ۱۴۰۳ را ارائه می‌کند که موضوعات متنوعی ازجمله تحلیل محیط کسب‌وکار، مقررات‌زدایی، عملکرد پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزها، تجربیات بین‌المللی و نظارت بر صدور مجوزهای تخصصی را پوشش می‌دهد. این مقدمه به‌عنوان نقطه شروعی برای تحلیل عمیق‌تر محتوای جدول و استخراج یافته‌های کلیدی در گزارش اصلی مورد استفاده قرار خواهد گرفت.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: نگارنده

بررسی پیشینه گزارش‌های انجام شده، نشان می‌دهد نظام مجوزدهی کسب‌وکار ایران با چالش‌های ساختاری زیادی مواجه است که مهم‌ترین آنها پیچیدگی فرایندها با میانگین ۱۵ مرحله اداری و ۶۰ روز زمان‌بری، همراه با ناهماهنگی دستگاه‌های متولی و عدم شفافیت اطلاعات است به‌طوری‌که در ۴۰ درصد موارد، شرایط اعلام‌شده در پایگاه‌های اطلاع‌رسانی با الزامات عملی تفاوت دارد. اجرای سلیقه‌‌ای قانون توسط دستگاه‌ها و عدم تمکین به قانون در خصوص استعلامات مورد نیاز، همچنین ضعف اجرایی در عملکرد هیئت مقررات‌زدایی مشهود است،، به‌نحوی‌که تنها ۳۰ درصد مصوبات آن تا سال ۱۳۹۸ اجرایی شده و نظارت ناکافی بر دستگاه‌ها وجود دارد. این مشکلات در کنار نیاز به الگوبرداری از تجارب موفق بین‌المللی مانند سیستم «پنجره واحد» کره جنوبی یا مدل تمرکززدایی آلمان که زمان صدور مجوز را به ۷ روز کاهش می‌دهد، ضرورت اصلاحات در سه محور تحول دیجیتال (رقومی) (راه‌اندازی سامانه هوشمند ملی با قابلیت پیگیری فوری)، اصلاحات نهادی (واگذاری مجوزهای غیرحساس به بخش خصوصی و بازنگری در قوانین زائد) و نظارت هدفمند (طراحی شاخص‌های عملکردی نظیر زمان متوسط صدور و تشکیل کمیته نظارتی ویژه در مجلس) را نشان می‌دهد.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

تحول محیط کسب‌وکار در ایران در دو دهه اخیر، تحت‌تأثیر سیاست‌‌های کلان اقتصادی و قوانین مرتبط با مقررات‌‌زدایی بوده است. هفت سند قانونی مهم از سال ۱۳۸۴ تا ۱۴۰۰ در این زمینه تدوین و تصویب شده است که هریک گامی در جهت کاهش سلسله‌مراتب اداری، شفافیت مجوزدهی و تقویت بخش خصوصی برداشته‌‌اند. از سیاست‌‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی تا قانون تسهیل صدور مجوزها در سال ۱۴۰۰، نشان‌‌دهنده تلاش نظام قانونگذاری برای بهبود فضای سرمایه‌‌گذاری و رقابت‌‌پذیری اقتصادی است. در ادامه، این تحولات و تأثیرات آنها مرور می‌‌شوند.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

در دهه اخیر، نظام قانونگذاری، مسیر اصلاحات ساختاری در حوزه مجوزدهی و بهبود محیط کسب‌وکار را با جدیت پیگیری کرده است. این روند که از سال ۱۳۹۳ با قانون اصلاح مواد (1)، (۶) و (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی آغاز شد، تاکنون تحولات چشمگیری را در نظام اداری کشور ایجاد کرده است. مراحل کلیدی اصلاحات را می‌‌توان در سه دوره به شرح زیر خلاصه کرد:

۱. اصلاحات اولیه (۱۳۹۳): این اصلاحات با تعریف جامع‌تری از مجوزها همراه بود و سه نوآوری مهم داشت:

- محدودیت ۴۰ درصدی برای حضور نهادهای دولتی در هر بازار.

- الزام به شفافیت مالی دستگاه‌های دولتی.

- تعیین مهلت قانونی برای صدور مجوزها توسط هیئت مقررات‌زدایی.

۲. تحول دیجیتال (رقومی) (۱۳۹۹): اصلاحات این سال، پایگاه اطلاع‌رسانی را به «درگاه ملی مجوزها» ارتقا داد و ویژگی‌های کلیدی زیر را ایجاد کرد:

- تبدیل شدن به سامانه مدیریت یکپارچه مجوزدهی.

- الزام مراجع صدور مجوز به رعایت حداقل زمان تعیین شده.

- گسترش دامنه شمول به کلیه مراجع صدور مجوز.

۳. تکامل نظارتی (۱۴۰۰): الحاق ماده (۷ مکرر) به قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی به حکم ماده (1) قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار با دستاوردهای زیر همراه بود:

- تفکیک مجوزهای حساس (تأییدمحور) از مجوزهای عادی.

- تغییر رهیافت نظارتی از پیشینی به پسینی.

- ایجاد سازوکارهای نظارت مستمر با فناوری‌های نوین.

با وجود این، براساس آمار رسمی، درگاه ملی مجوزها تا ابتدای سال ۱۴۰۴ موفق به صدور بیش از ۷.۵ میلیون مجوز شده است. کاهش زمان صدور مجوزها از طریق تعیین سقف زمانی مشخص برای هر مجوز، شفاف‌سازی فرایندها از طریق الزام به ثبت کلیه شرایط و مدارک مورد نیاز در درگاه ملی، کاهش انحصارات به‌وسیله محدودیت سهم دستگاه‌های دولتی در بازارها و تحول نظارتی از طریق جایگزینی نظارت پسینی به‌جای پیشینی از دیگر تحولات محیط کسب‌وکار در سال‌‌های اخیر بوده است؛ با وجود این پیشرفت‌‌ها، برخی موانع ازجمله مقاومت برخی دستگاه‌های اجرایی در برابر تغییر فرایندها، عدم شفافیت کامل در برخی حوزه‌های خاص، نیاز به روزآمدسازی مستمر سازوکارهای نظارتی و ضرورت فرهنگ‌سازی در بدنه اداری و جامعه کسب‌وکار همچنان پابرجاست.

این مسیر با وجود همه چالش‌ها، دستاوردهای قابل‌توجهی در سه محور ایجاد چارچوب‌های حقوقی شفاف برای مجوزدهی (حاکمیت قانون)، کاهش فسادهای اداری از طریق سامانه‌‌ای کردن فرایندها (شفافیت) و تسریع در صدور مجوزها و کاهش هزینه‌های مبادله (کارایی) داشته است. تجربه اخیر در این زمینه نشان می‌دهد که اصلاح نظام مجوزدهی نیازمند ترکیبی از اراده سیاسی، پشتوانه قانونی و زیرساخت‌های فنی است. تداوم این روند با توجه به چالش‌های باقیمانده، می‌تواند به تحقق کامل اهداف سیاست‌‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بینجامد.

2-3. کارکردهای اصلی درگاه  ملی مجوزها

به استناد تارنمای درگاه ملی مجوزها، کارکردهای اصلی این درگاه مشتمل بر پنج مورد زیر است:

1. شفاف‌سازی شرایط، مدارک، زمان و هزینه لازم برای صدور مجوز تمام کسب‌وکارها.
2. معرفی مرجع اصلی صادرکننده مجوز هر کسب‌وکار.
3. سهل کردن شرایط، مدارک و زمان و هزینه لازم برای صدور مجوز تمام کسب‌وکارها.
4. ثبت‌نام از متقاضیان دریافت مجوز، راهنمایی و هدایت او به درگاه تخصصی صادرکننده مجوز.
5. پشتیبانی و پیگیری دریافت مجوز موردنظر متقاضی در زمان اعلام شده و پیگیری قضایی در صورت عدم صدور مجوز بدون دلیل موجه [2].

براساس کارکردهای مذکور، می‌‌توان چهار وظیفه را برای درگاه ملی مجوزها برشمرد:

 اول، اعلام شرایط، هزینه و زمان لازم برای صدور تمام  مجوزها؛

دوم، احراز هویت و نشانی و استعلامات پایانه؛

 سوم، نظارت بر درخواست و صدور غیرحضوری تمام مجوزها؛

چهارم، پیگیری شکایت و صدور مجوز خودکار به‌جای دستگاه‌‌های تأخیرکننده.

2-4. فرایند صدور مجوز در درگاه  ملی مجوزها

درگاه ملی مجوزهای کسب‌وکار، بستری برخط، تحت مدیریت دبیرخانه «هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار» است که برای همه کسب‌وکارهای موجود در کشور، شرایط، مدارک، مجوزهای پیش‌نیاز، هزینه و زمان صدور مجوز را شفاف و به صورتی قابل‌فهم، ارائه می‌کند. این درگاه، تنها مرجع رسمی اعلام شرایط صدور مجوزهای کسب‌وکار و معرفی مرجع قانونی صادرکننده همه مجوزهای کسب‌وکارها در کشور محسوب می‌شود [2].

 براساس راهنمای ارائه شده در تارنمای درگاه ملی مجوزها، ثبت درخواست مجوز در درگاه ملی مجوزها شامل 10 گام مشتمل بر: «ثبت‌نام و احراز هویت»، «یافتن صفحه راهنما»، «شناسایی یک‌مرحله‌ای یا چندمرحله‌ای بودن مجوز»، «خواندن دقیق شرایط و ثبت درخواست»، «اقرار و تعهد»، «درج سریال کارت ملی و شماره همراه کسب‌وکاری»، «کد پستی محل کار و احراز نشانی آن»، «کد مالیاتی»، «استعلامات پایه» و نیز «ورود به درگاه تخصصی» است.

شایان ذکر است در این درگاه، مجوزها شامل سه نوع خانگی، صنفی و دستگاهی هستند.

مجوزهای خانگی، 3 روزه و در یک مرحله صادر می‌شوند. برخی مجوزها مانند «پروانه کسب» و «مجوز مشاغل خانگی» نیز تک‌مرحله‌ای هستند و بین ۳ تا ٧ روزه صادر می‌شوند.

مجوزهای دیگر به‌جز این دو گروه که توسط دستگاه‌های اجرایی، نظام‌ها و کانون‌ها صادر می‌شوند، گاهی چندمرحله‌ای هستند؛ یعنی برای دریافت آنها باید چندین مرحله تأییدیه، موافقت اصولی و نظایر آنها طی شود. به اذعان درگاه  ملی مجوزها، فرایند و مراحل گرفتن هر مجوز و پیش‌مجوز در صفحه راهنمای دریافت مجوز این کسب‌وکار‌ها نشان داده شده است. ضمن اینکه گرفتن مجوزهای چندمرحله‌ای، هنوز به حد کافی آسان نشده و گاهی ماه‌ها طول می‌کشند، ولی مسیر دریافت آنها تا حد ممکن روشن شده است [3].

2-5. اهم تکالیف قانونی، تخلفات و جرائم دستگاه‌ها در درگاه ملی مجوزها

براساس مواد ( 7 و 7 مکرر) قانون اجرای سیاست‌‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، اصلاحی بهمن‌ماه سال 1399 و الحاقی اسفندماه سال 1400، چهار تکلیف قانونی برای دستگاه‌‌های متصل به درگاه ملی مجوزها تعیین و 6 تخلف نیز برای دستگاه‌های متخلف، جرم‌انگاری شده است. بر این اساس، چهار تکلیف قانونی برای دستگاه‌‌های متصل به درگاه ملی مجوزها عبارتند از:

1. اعلام شرایط، مدارک، زمان و هزینه صدور مجوزها در درگاه ملی مجوزها.
2. الکترونیک و غیرحضوری کردن فرایند ثبت درخواست تا صدور مجوزها از مسیر درگاه ملی مجوزها.
3. حذف شروط غیرضروری و دشوار از شرایط صدور مجوزها توسط هیئت مقررات‌‌زدایی.
4. تبدیل تمام مجوزهای قدیمی و کاغذی به شناسه یکتا (به‌نحوی‌که مجوز بدون کدیکتا معتبر نیست).

از طرفی، 6 تخلف تعریف شده برای دستگاه‌‌های متصل به درگاه ملی مجوزها به شرح زیر هستند:

1. اعلام نکردن شرایط صدور مجوز.
2. مطالبه شرط یا مدرکی از متقاضی که در درگاه ملی مجوزها اعلام نشده است.
3. ثبت درخواست مجوز یا تحویل مدارک یا اخذ پاسخ استعلام خارج از درگاه.
4. تأخیر در صدور مجوز از زمان اعلامی در درگاه.
5. رد بدون دلیل درخواست متقاضی واجد شرایط یا ابطال بی‌‌دلیل مجوز صادره خودکار.
6. تبدیل نکردن مجوزهای کاغذی به شناسه یکتا.

3.وضعیت عملکرد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها

3-1. دسته‌بندی خدمات و مجوزهای مرتبط با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها

به‌منظور بررسی عملکرد و وضعیت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها، در ابتدا لازم است که نوع فعالیت‌‌های فرهنگی و هنری ذیل این وزارتخانه مشخص شود. خدمات حوزه فرهنگ و هنر در درگاه ملی مجوزها به 13 دسته به شرح زیر تقسیم‌بندی می‌‌شوند:

در دسته‌بندی دیگری در درگاه ملی مجوزها، ذیل دستگاه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و دستگاه‌‌های تابعه، 37 عنوان مجوز وجود دارد که به دسته‌‌های بالا مرتبط هستند. دسته‌‌های بالا حوزه‌های اصلی فرهنگی، هنری و رسانه‌ای است (مانند موسیقی، کتاب، سینما، مطبوعات و…)، درحالی‌که جدول3 به عناوین مجوزهای مرتبط با همان حوزه‌ها اشاره دارد. این مجوزها به استناد مصوبات نشست‌‌های هیئت مقررات‌‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار در درگاه ملی مجوزها فعال شده‌‌اند که فهرست کامل آنها به همراه دستگاه تابعه، دستگاه زیرمجموعه، عنوان مجوز و شماره نشستی که در آن چنین مجوزی مصوب شده، در جدول زیر آمده است:

جدول 3. فهرست عناوین مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

مأخذ: درگاه ملی مجوزها .[2]

به‌طورکلی مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را می‌توان در چهار حوزه اصلی دسته‌بندی کرد:

اول، حوزه هنرهای نمایشی و تجسمی شامل مجوزهای مرتبط با موسیقی (تأییدیه اشعار، کنسرت‌ها و انتشار آثار)، هنرهای نمایشی (اجرای تئاتر و آموزشگاه‌های هنری) و هنرهای تجسمی (نگارخانه‌ها و نمایشگاه‌های هنری) می‌شود. این بخش، تحت نظارت معاونت امور هنری فعالیت می‌کند.

 دوم، حوزه چاپ و نشر که به دو بخش کلی تقسیم می‌شود: بخش چاپ (شامل تأسیس چاپخانه‌ها و مجوزهای چاپ) و بخش نشر (شامل انتشار کتاب و فعالیت کتابخانه‌ها). این حوزه عمدتاً زیر نظر معاونت امور فرهنگی و دفتر توسعه کتاب فعالیت دارد.

 سوم، حوزه سینما و رسانه‌های دیجیتال (رقومی) شامل مجوزهای ساخت و نمایش فیلم، فعالیت سالن‌های سینمایی، آموزشگاه‌های سینمایی و همچنین فعالیت‌های رسانه‌ای دیجیتال (رقومی) می‌شود که تحت نظارت سازمان سینمایی و مرکز فضای مجازی قرار دارند.

 چهارم، حوزه فعالیت‌های فرهنگی عمومی که شامل مجوزهای مؤسسات فرهنگی، برگزاری جشنواره‌ها و نمایشگاه‌ها، مسابقات فرهنگی و صادرات محصولات فرهنگی است. این بخش نیز زیرنظر معاونت امور فرهنگی فعالیت می‌کند.

 البته شایان ذکر است که مجوزهای سازمان حج و زیارت (دفاتر خدمات زیارتی) و فعالیت‌های قرآنی و برخی نهادهای نیمه‌مستقل (مانند بنیاد ملی بازی‌ها) در این دسته‌بندی نیامده است.

3-2. وضعیت اتصال مجوزها به درگاه ملی مجوزها

 پس از گذشت سه‌سال از شروع فعالیت درگاه ملی مجوزها، از بین 37 مجوز ثبت شده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، تنها 20 عنوان مجوز به درگاه تخصصی وزارتخانه متصل شده‌‌اند و 17 مجوز دیگر به شرح ذیل تاکنون به درگاه تخصصی این وزارتخانه متصل نشده است:

بر این اساس، عدم اتصال 46 درصد از مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به درگاه تخصصی این وزارتخانه (17 مجوز از مجموع 37 مجوز) نشان از تعلل این دستگاه در انجام‌وظیفه قانونی خود به‌‌رغم گذشت سه‌سال از راه‌اندازی درگاه  ملی مجوزها دارد. ضمن اینکه بسیاری از عناوین مجوزهای متصل نشده به درگاه تخصصی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، دربرگیرنده وظایف و رسالت‌های بنیادین این وزارتخانه است که از آن جمله می‌توان به مجوزهای «‌فعالیت فیلم‌سازی»، «چاپ هر نوع کتاب»، «مجوز اجرای نمایش» و نیز «صادرات و واردات محصولات فرهنگی و هنری» اشاره کرد. نکته حائز اهمیت دیگر این است که بخش اعظمی از درخواست مجوزها از این وزارتخانه نیز مربوط به 17 عنوان مجوزی است که هنوز توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به درگاه تخصصی این وزارتخانه متصل نشده است که به‌نظر می‌‌رسد فعالیت‌‌های مذکور در طول این سه سال، نمی‌‌تواند غیرفعال شده باشد؛ به‌بیان‌دیگر، خود وزارتخانه، رأساً مجوزهای مربوطه را صادر می‌‌کند که براساس حکم تبصره «۴» ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، این امر، ممنوع است و تخلف از اجرای قانون بوده و مقتضی است وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، نسبت به اتصال این مجوزها به درگاه ملی مجوزها یا اصلاح عناوین مجوزها از طریق هیئت مقررات‌زدایی اقدام کند؛ در غیر این‌صورت، شورای رقابت موظف است حسب گزارش دبیرخانه هیئت مذکور و یا شکایت ذی‌نفع، نسبت به موضوع رسیدگی و براساس مقررات مربوط اتخاذ تصمیم کند.

شایان ذکر است که در درگاه تخصصی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مجموعاً 116 مجوز و خدمت ارائه شده است که از این تعداد، صرفاً مجوزها و خدماتی که ماهیت کسب‌وکار دارند در درگاه ملی مجوزها ثبت شده‌‌اند و مابقی مجوزها فقط در درگاه تخصصی وزارتخانه وجود دارند. ازسوی‌دیگر مجوز «فعالیت مؤسسه فرهنگی قرآن و عترت» جزو مجوزهایی است که وضعیت نامشخصی دارد. زیرا این مجوز هم در درگاه تخصصی سازمان دارالقرآن الکریم وابسته به سازمان تبلیغات اسلامی وجود دارد و هم در درگاه تخصصی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و متقاضیان اخذ این مجوز، بین این دو دستگاه سردرگم هستند. علاوه‌بر این، مجوزهای مشترک بین وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی وابسته به سازمان صدا و سیما نیز جزو مجوزهایی هستند که نه توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی تعیین تکلیف شده‌‌اند و نه توسط هیئت مقررات‌‌زدایی، از این جهت نهادهای مذکور باید به‌منظور رفع سردرگمی متقاضیان اخذ مجوزهایی از قبیل مجوز «سامانه نمایش درخواستی فیلم (VOD)» و «گواهی ثبت پایگاه‌‌های خبری اینترنتی ایرانی» اقدامات لازم را انجام دهند.

3-3. عملکرد صدور مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

بررسی عملکرد صدور مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها از بدو راه‌اندازی درگاه در سال 1401 تا پایان سال 1403 نشانگر این است که  به‌‌رغم رشد بیش از دو برابری نسبت مجوزهای صادره به کل درخواست مجوز از سال 1401 به سال 1402، این نسبت از سال 1402 به سال 1403 با افت محسوسی روبه‌رو بوده و حدوداً به 15 درصد رسیده است. این شرایط یا حاکی از اعمال سختگیری وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در شرایط صدور مجوز یا اخذ مدارک به‌منظور ‌ایجاد انحصار جواز فعالیت برای عده‌‌ای محدود است یا اینکه، صرفاً به صدور مجوزهایی صوری در درگاه ملی اکتفا کرده و روند اصلی اخذ مجوز را از طریق درگاه تخصصی خود دنبال می‌‌کند.

جدول 4. میزان عملکرد صدور مجوز توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها (140۳-140۱)

مأخذ: همان.

3-4. ایراد فرایندی صدور مجوزها

براساس تکلیف قانونی تبصره «۴» ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن دستگاه‌ها موظفند که کلیه شرایط، مدارک، زمان و هزینه صدور مجوزها (فرایند صدور مجوزها) را در درگاه ملی مجوزها اعلام کرده و شرط یا مدرک دیگری را مطالبه نکنند. به‌‌رغم این تصریح قانونی، بررسی‌های آمار مقایسه‌ای داده‌های استعلامات مجوزها در درگاه ملی مجوزها، نشان می‌‌دهد که استعلامات «تطابق پرونده مالیاتی»، «گواهی ماده (۱۸۶) مالیات‌های مستقیم» و نیز «مدرک تحصیلی» تقریباً در همه 37 عنوان مجوز وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، غیرفعال بوده و دارای اشکال فرایندی است که عملاً اخذ مجوز از مسیر درگاه را غیرممکن ساخته است،، به‌نحوی‌که از متقاضیان درخواست می‌‌شود که با مراجعه حضوری و تحویل فیزیکی مدارک، درخواست خودشان را پیگیری کنند.

3-5. میزان تأخیر در پاسخگویی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

براساس تبصره «۲» ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن تأخیر بیش از ظرف زمانی تعیین ‌‌شده در صدور مجوز برای متقاضیانی که مدارک معتبر مصرح در درگاه یاد شده را ارائه داده‌‌اند، مصداق اخلال در رقابت موضوع ماده (۴۵) این قانون است. بر این اساس، عملکرد دستگاه‌‌های متصل به درگاه ملی مجوزها از حیث میزان پاسخگویی به‌موقع و یا تأخیر به درخواست‌های متقاضیان در درگاه می‌‌تواند معیار مناسبی برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌‌های مذکور باشد. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از سال شروع اجرای درگاه ملی مجوزها (سال 1401) تا پایان سال 1403، تعداد 42,348 درخواست مجوز در درگاه داشته و در این فاصله زمانی، هرساله حدود هفت هزار درخواست به تعداد درخواست‌های سال قبل اضافه شده است،، به‌نحوی‌که تعداد درخواست مجوز از این وزارتخانه از رقم 7,018 درخواست در سال 1401 به رقم 21,006 در سال 1403 افزایش یافته است. با وجود این، نسبت تعداد درخواست‌‌های «مواجه با تأخیر» به تعداد کل درخواست‌های ثبت شده نیز افزایشی بوده، به‌نحوی‌که از 1.4 درصد در سال 1401 به 5.6 درصد در سال 1402 و حدود 21 درصد در سال 1403 رسیده است.

جدول 5. میزان تأخیر در پاسخگویی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نسبت به درخواست‌های اخذ مجوز (140۳-140۱)

مأخذ: همان.

در تحلیل داده‌های مربوط به درخواست‌ها در سال‌های ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳، مشاهده می‌شود که کل درخواست‌ها در هر دو سال رشد قابل‌توجهی داشته‌اند. از ۷۰۱۸ درخواست در سال ۱۴۰۱، به ۱۴۳۲۴ درخواست در سال ۱۴۰۲ (افزایش ۱۰۲.۵ درصدی) و سپس به ۲۱۰۰۶ درخواست در سال ۱۴۰۳ (افزایش ۴۶.۵ درصدی) رسیده است. در مورد درخواست‌های صادره، این عدد در سال ۱۴۰۲ به ۶۴۲۶ رسید که نشان‌دهنده رشد ۳۲۴.۸ درصدی نسبت به سال قبل است؛ اما در سال ۱۴۰۳ به ۳۱۷۸ کاهش‌یافته و افت ۵۰.۵ درصدی را نشان می‌دهد. همچنین، تأخیر در پردازش درخواست‌ها در هر دو سال به‌طور قابل‌توجهی افزایش‌یافته است؛ از ۹۸ مورد تأخیر در سال ۱۴۰۱ به ۸۰۶ مورد در سال ۱۴۰۲ (افزایش ۷۲۰.۴ درصدی) و سپس به ۴۳۹۹ مورد در سال ۱۴۰۳ (افزایش ۴۴۶.۹ درصدی) رسیده است. این روند، نشان‌دهنده چالش‌هایی در روند رسیدگی به درخواست‌هاست، به‌خصوص در سال ۱۴۰۳ درحالی‌که تعداد درخواست‌ها و تأخیرها افزایش‌یافته، اما تعداد درخواست‌های صادره به‌طور قابل‌توجهی کاهش‌یافته است.

شکل ۱. نمودار میزان تأخیر در پاسخگویی وزارت فرهنگ و ارشاد در درگاه ملی مجوزها به تفکیک سال

مأخذ: نگارنده.

جایگاه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، از ابتدای فعالیت درگاه ملی مجوزها تا سال 1403 همواره جزو 10 دستگاه با بیشترین وضعیت «مواجه با تأخیر» در بین دستگاه‌‌های متصل به درگاه بوده است. به‌نحوی‌که این وزارتخانه از سال 1401 تا سال 1403 با بیش از چهل و دو هزار درخواست ثبت شده و حدود پنج هزار درخواست «مواجه با تأخیر» و نسبت 12.5 درصد تأخیر به کل درخواست‌‌هاست که از بین 31 دستگاه مورد اشاره در جدول 6، رتبه 25 را به خود اختصاص داده است.

جدول 6. وضعیت تأخیر در صدور مجوزها به تفکیک دستگاه‌ها در درگاه  ملی مجوزها (140۳-140۱)(مرتب شده براساس نسبت تأخیر)

مأخذ: .[2]

در خصوص درخواست‌های مواجه با تأخیر مربوط به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به تفکیک عنوان، مشخص بوده که تنها 4 عنوان مجوز در بازه زمانی سال 1401 تا 1403، فاقد تأخیر است. در مقابل، کل درخواست مجوزهای «گواهی انتشار و اجرای آثار موسیقایی (به‌صورت تصویری، نماهنگ و ...)»، «انتشار و اجرای موسیقی در فضای مجازی»، «گواهی انتشار نشریه داخلی»، «آگهی تبلیغاتی، تأییدیه شعر، ترانه و کلام اثر موسیقی»، «گواهی برگزاری دوره آموزش مهارتی»، «اجرای زنده موسیقی یا کنسرت» و نیز «گواهی انتشار و اجرای آثار موسیقایی (صوتی، تک آهنگ و آلبوم صوتی)» با تأخیر مواجه بوده‌اند. این در حالی است که به‌نظر می‌رسد که صدور مجوزهایی نظیر «موافقت اصولی احداث سالن نمایش فیلم و سینما»، «موافقت اصولی تأسیس چاپخانه»، «فعالیت سالن‌های نمایش فیلم و سینما»، «فعالیت نشر کتاب» و امثال آنها به مراتب دارای موانع و چالش‌های بیشتری در مقایسه با مجوزهایی مانند «گواهی برگزاری دوره آموزش مهارتی» است که در آنها کل درخواست‌ها با تأخیر مواجه شده‌اند.

جدول 7. مقایسه مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از حیث درخواست‌های مواجه با تأخیر (140۳- 140۱)

 مأخذ: همان.

این جدول، نشان‌دهنده هشت نوع مجوز فرهنگی است که همگی با تأخیر ۱۰۰٪ در صدور مواجه شده‌اند، به این معنا که تمام درخواست‌های ثبت‌شده برای هریک از این مجوزها با تأخیر پردازش شده‌اند. این مجوزها عمدتاً در سه حوزه اصلی قابل ‌دسته‌بندی هستند:

 ۱. مجوزهای مربوط به موسیقی (شامل انتشار آثار صوتی و تصویری، اجرای زنده، تأیید محتوای اشعار و انتشار در فضای مجازی) که با ۵۸۰ درخواست مواجه با تأخیر، بیشترین سهم را دارند؛

۲. مجوزهای آموزشی (گواهی برگزاری دوره‌های مهارتی با ۵۴۷ درخواست)؛

۳. مجوزهای رسانه‌ای (شامل آگهی‌های تبلیغاتی با ۱۲۷ درخواست و نشریات داخلی با ۲۳ درخواست).

در دسته دیگر، مجوزهایی با تأخیر بالای میانگین ۳0٪ به بالا وجود دارند که ۱۱ مجوز با تأخیر قابل‌توجه در این گروه قرار می‌گیرند. موارد شاخص شامل: پروانه نمایش فیلم (۹۲٪)، اجرای نمایش (۸۹٪)، فعالیت‌های فیلم‌سازی (۷۷٪)، رسانه‌های چاپی / الکترونیک (۴۹٪) و پروانه بازی‌های رایانه‌ای (۴۷٪).

 در آخر مجوزهای با تأخیر پایین‌تر از میانگین (زیر ۳۰٪) شامل ۱۲ مجوز است. نشر کتاب (۳.۸٪) و چاپخانه‌ها (۳.۶٪) که به‌دلیل سابقه طولانی در ممیزی و وجود ناشران معتبر، فرایندهای روان‌تری دارند. مؤسسات فرهنگی هنری (۷.۶٪) با وجود حجم بالای درخواست‌ها (۱۵,۴۲۳ مورد) نشان‌دهنده اثربخشی رویه‌های ثبت غیرحضوری است. کتابخانه‌ها (۵.۴ ٪) و دفاتر زیارتی (۵.۳٪) هم به‌دلیل حساسیت کمتر محتوایی، سریع‌تر پردازش می‌شوند.

الگوی تأخیر در این حوزه‌‌ها عمدتاً به مجوزهایی بر می‌‌گردد که به درگاه تخصصی وزارتخانه متصل نیستند و علت آن عمدتاً ناشی از فرایندهای ممیزی پیچیده، تعدد مراحل و رفت و برگشت‌‌های بین دستگاه تخصصی و صاحب اثر، کمبود نیروی متخصص و نهادهای تخصصی یا ناکارآمدی سازوکارهای اداری و همچنین زمان‌‌بر بودن صدور است. این عوامل در محصولات محتوامحور از قبیل شعر، کتاب، موسیقی، فیلم و بازی‌‌های رایانه‌‌ای بیشتر نمود دارد؛ ازاین‌رو حجم عمده تأخیر‌های وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در صدور مجوزهای کسب‌‌و‌‌کار به این حوزه‌‌های بازمی‌‌گردد.

3-6. وضعیت میزان شکایات از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها

وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با ۳۵۳۳۲ درخواست و ۱۸۱۳ شکایت، دارای نسبت شکایت به درخواست ۵.۱۳٪ است. این رقم نشان‌دهنده این است که به‌ازای هر ۱۰۰ درخواست، بیش از ۵ مورد شکایت ثبت شده است. این میزان شکایت در مقایسه با میانگین کلی دستگاه‌ها (2.6%)، به‌ویژه وزارتخانه‌های دارای حجم درخواست مشابه، در سطح متوسط به بالا قرار دارد. برای مثال، وزارت صمت با ۲۷۴۵۳۶ درخواست و ۳۳۷۹ شکایت، نسبت شکایت ۱.۲۳٪ دارد که بسیار پایین‌تر است. این تفاوت نشان می‌دهد فرایندهای صدور مجوزهای فرهنگی نیاز به بازنگری دارند. در مقایسه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با سایر وزارتخانه‌های پرمتقاضی، شایان ذکر است که وزارت آموزش و پرورش با ۷۹۴۵۴ درخواست و ۳۰۰۱ شکایت (نسبت ۳.۷۸٪) و وزارت بهداشت با ۸۳۶۶۱ درخواست و ۱۷۳۰ شکایت (نسبت ۲.۰۷٪)، هر دو باوجود حجم بالای درخواست‌ها، نسبت شکایت کمتری نسبت به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی دارند. در این وزارتخانه‌ها سیستم‌های صدور مجوز کارآمدتر یا دارای اختیارات تفویض‌شده به نهادهای زیرمجموعه هستند. ازاین‌رو، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از لحاظ حجم درخواست در رتبه نهم (پایین‌تر از وزارتخانه‌های بزرگی مانند جهاد کشاورزی یا راه و شهرسازی) قرار دارد، اما از لحاظ نسبت شکایت به درخواست در جایگاه نامطلوب‌تری است. علت این نقصان را می‌توان در سه عامل کلیدی جستجو کرد:

 نخست، ماهیت حساس درخواست‌های مرتبط با حوزه فرهنگ مانند مجوزهای فیلم، کتاب و فعالیت‌های هنری که به‌دلیل پیچیدگی محتوایی، نیازمند بررسی‌های چندمرحله‌ای و زمان‌بر هستند و این فرایند طولانی به نارضایتی متقاضیان دامن می‌زند.

دوم، عدم شفافیت کافی در معیارهای ارزیابی و تصمیم‌گیری درباره رد یا تأیید درخواست‌ها که موجب سردرگمی و اعتراض متقاضیان می‌شود.

 سوم، کمبود نیروی متخصص و کارآمد در زمینه بررسی محتوای فرهنگی که هم باعث کاهش سرعت پردازش درخواست‌ها شده و هم ممکن است به تصمیم‌گیری‌های غیردقیق منجر شود که این خود زمینه‌ساز افزایش شکایات شده است.

جدول 8. مراجع صدور مجوز با بیشترین نسبت شکایت به درخواست در درگاه  ملی مجوزها (140۳-140۲)

مأخذ: همان.

جدول شکایات واصله به درگاه ملی مجوزها از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نشان‌دهنده وجود چهار چالش ساختاری عمده در فرایند صدور مجوزهای این وزارتخانه است. اولین و مهم‌ترین این چالش‌ها، مشکلات فرایندی و تأخیرهای اداری است که ۶۰.۳۲٪ از کل شکایات را به خود اختصاص داده و عمدتاً شامل دو مورد اساسی می‌شود: 1. عدم صدور به‌موقع مجوزها (۳۲.۷۰٪) و 2. رد غیرموجه درخواست‌ها (۲۷.۶۲٪). این آمار گویای نقایص جدی در مدیریت زمان و شاخص‌‌های ارزیابی است که به‌نظر می‌رسد ناشی از کمبود نیروی متخصص، فرایندهای پیچیده و زمان‌بر و همچنین عدم شفافیت کافی در معیارهای تصمیم‌گیری باشد.

چالش دوم که ۲۳.۲۶٪ از شکایات را شامل می‌شود، به مشکلات فنی سامانه‌های الکترونیکی مربوط می‌شود. در این بخش، مشکلات فنی درگاه تخصصی (۱۷.۳۷٪) و درگاه ملی (۵.۸۹٪) نشان‌دهنده ضعف زیرساختی و ناتوانی سامانه‌های موجود در پاسخگویی به حجم بالای درخواست‌هاست.

سومین چالش عمده، مربوط به مطالبات مازاد بر موارد ثبت شده در درگاه ملی است که 5.1٪ از شکایات را تشکیل می‌دهد. در این بخش، درخواست مدارک و شرایط اضافی (5.۰۴٪) و هزینه‌های غیررسمی (۰.۰۶٪) به‌وضوح نشان‌دهنده عدم تطابق واحدهای صدور مجوز با قوانین مربوطه است. این وضعیت می‌تواند ناشی از ضعف نهادهای نظارتی باشد که به‌نوبه‌خود منجر به سردرگمی و نارضایتی متقاضیان شده است.

مورد دیگری که لازم است به آن اشاره شود سهم (5.71%) از شکایات است که به عدم قبول شناسه یکتا و ابطال مجوز صادره از درگاه ملی توسط درگاه تخصصی برمی‌‌گردد که به نحوی حاکی از در جریان بودن رویه‌‌های داخلی دستگاه تخصصی به موازات درگاه ملی و عدم پذیرش تأییدیه‌‌های درگاه ملی توسط دستگاه تخصصی است.

چهارمین چالش نیز مربوط به رویه‌های غیرالکترونیک است که با سهم 1.۷۶٪ از کل شکایات، اگرچه درصد کمتری را به خود اختصاص داده، اما همچنان حائز اهمیت است. مواردی مانند صدور مجوز به صورت غیرالکترونیک (۱.۲۵ ٪) و درخواست استعلام کاغذی (۰.۵۱٪) نشان می‌دهد که فرایندهای درگاه ملی به‌طور کامل در این وزارتخانه پیاده‌سازی نشده و هنوز بخشی از فرایندها به روش‌های حضوری و خارج از درگاه انجام می‌شود. این مسئله نه‌تنها باعث کاهش سرعت پردازش درخواست‌ها می‌شود، بلکه امکان بروز خطاهای انسانی و ناهماهنگی در سیستم را نیز افزایش می‌دهد. در مجموع، این چالش‌ها، تصویری روشن از نقاط ضعف سیستم صدور مجوز در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ارائه می‌دهند که نیازمند بازنگری اساسی در فرایندهای اداری، ارتقای زیرساخت‌های فنی، افزایش شفافیت و نظارت و تکمیل فرایند صدور مجوزها در درگاه ملی هستند.

جدول 9. شکایات واصله به درگاه ملی مجوزها از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به تفکیک موضوع شکایت (140۳-140۲)

مأخذ: همان.

مقایسه مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از حیث نسبت تعداد شکایات ثبت شده متقاضیان در درگاه  ملی مجوزها به تعداد کل درخواست مجوزها به تفکیک عنوان مجوز در فاصله زمانی 1401 تا 1403 در جدول 10 ذکر شده است. این جدول، حاکی از آن است که 9 عنوان مجوز که در آنها وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به‌عنوان مرجع صادرکننده مجوز است که در دوره مورد بررسی، فاقد شکایت بوده‌اند. شایان ذکر است که 6 عنوان از این 9 عنوان مربوط به مجوزهایی است که هنوز به درگاه تخصصی متصل نشده‌‌اند. بالاترین نسبت شکایت به کل درخواست‌‌ها به گواهی انتشار و اجرای آثار موسیقایی (۱۶.۷٪) و مجوز رسانه‌های چاپی و الکترونیک (۱۴.۵٪) تعلق دارد که نشان‌دهنده حساسیت این بخش‌هاست. همچنین فعالیت نشر کتاب با تعداد ۳۴۷ شکایت و 6.9% نسبت به کل درخواست‌‌ها و مؤسسات فرهنگی هنری با تعداد ۳۹۷ شکایت و 2.6% نسبت به کل درخواست‌‌ها، بیشترین تعداد شکایت را به خود اختصاص داده‌اند که می‌‌تواند به‌دلیل گستردگی این حوزه‌ها و نظارت پیچیده بر محتوا باشد. ازسوی‌دیگر، حوزه‌های میان‌رده مانند آموزشگاه‌های آزاد هنری و واحدهای فرهنگی دیجیتال (هر دو با ۵٪ شکایت) نیز نیازمند بازنگری در فرایندهای اداری هستند. بااین‌حال، فعالیت‌هایی مانند کتابخانه‌های عمومی (۳.۷٪) و چاپخانه‌ها (۲.۷٪) از ثبات نسبی برخوردارند. به‌طورکلی، تمرکز بر شفاف‌سازی مقررات، تسهیل فرایندهای صدور مجوز و نظارت کارآمدتر می‌تواند از حجم شکایات در حوزه‌های پرتنش بکاهد.

جدول 10. وضعیت شکایات مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی (1401 تا 1403 )

مأخذ: همان.

فراوانی شکایات از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها براساس عنوان مجوز و موضوع شکایت در جدول 11 ارائه شده است. این جدول، نشانگر این است که شکایات عمدتاً حول سه محور اصلی متمرکز است:

 ۱. مشکلات فرایندی با ۶۳.۷٪ از کل موارد که شامل: «رد غیرموجه درخواست» (۴۸۸ مورد)، «عدم صدور به‌موقع مجوز» (۵۶۹ مورد) و «مشکلات فنی درگاه‌ها» (۳۱۰ مورد) می‌شود.

 ۲. چالش‌های اعمال شرایط مازاد بر آنچه در درگاه ثبت شده است (۲۱.۲٪) شامل درخواست مدارک یا هزینه‌های اضافی.

 ۳. مسئله عدم‌پذیرش تأییدیه‌های درگاه توسط دستگاه تخصصی است (۱۱.۸٪) مانند مشکلات شناسه یکتا یا صدور غیرالکترونیک.

مؤسسات فرهنگی هنری با ۳۳۲ شکایت فرایندی (۶۸.۱٪ از کل شکایات این بخش) و نشر کتاب با ۲۷۳ مورد مشابه (۶۵.۵٪) بیشترین آسیب‌پذیری را در مواجهه با نظام اداری نشان می‌دهند. در مقابل، حوزه‌هایی مانند بازی‌های رایانه‌ای با ۱۰۰٪ شکایات متمرکز بر موضوعات فنی (نظیر مشکل درگاه تخصصی) الگوی متفاوتی را نمایش می‌دهند. نکته قابل‌تأمل در آموزشگاه‌های آزاد هنری، فراوانی «مطالبه مدارک اضافی» (۱۱.۸٪ از کل شکایات این بخش) است که حاکی از انحراف از اجرای قانون است.

جدول 11. فراوانی شکایات واصله در درگاه ملی مجوزها از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به تفکیک عنوان مجوز(1403-1402)

مأخذ: همان

3-7. وضعیت رد درخواست مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

وضعیت مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از حیث شاخص نسبت تعداد رد درخواست مجوز به تعداد کل درخواست مجوز در جدول 12 ارائه شده است. تمام درخواست‌های مربوط به مجوزهای این وزارتخانه که در درگاه وجود دارد، اما به درگاه تخصصی متصل نشده یا به‌صورت 100% رد شده است از قبیل «پروانه انتشار نرم‌افزار»، «صادرات و واردات محصولات فرهنگی و هنری» و «مجوز چاپ (غیر کتاب)» یا اینکه کلاً فاقد رد درخواست بوده‌‌اند و این موضوع به تنهایی، شاهدی بر انحراف از قانون و فعال بودن درگاه‌‌های تخصصی وزارتخانه به موازات درگاه ملی مجوزهاست.

در رده‌های بعدی، حوزه‌های چاپ کتاب (۸۲.۱٪)، فعالیت چاپخانه‌ها (۷۳.۰۲٪) و جشنواره‌های فرهنگی (۶۶.۷٪) قرار دارند که بیانگر چالش‌های تأیید در این حوزه‌‌هاست. نکته قابل‌تأمل، رد ۶۶.۴٪ از درخواست‌های مؤسسات فرهنگی هنری با حجم کثیر ۱۰۲,۳۸۰ درخواست رد شده است که می‌تواند نشان‌دهنده سیاست‌های بازدارنده در رشد بی‌‌ضابطه این مؤسسات باشد.

در بخش میانی جدول، نرخ رد درخواست‌های قابل‌توجهی در حوزه‌های آموزشگاه‌های آزاد هنری (۶۵.۰۳٪)، نشر کتاب (۵۶.۹ ٪) و کانون‌های آگهی و تبلیغاتی (۵۳.۹٪) مشاهده می‌‌شود. این آمار نشان می‌دهد که به‌‌رغم تأکید بر توسعه فعالیت‌های فرهنگی و آموزشی، موانع اداری قابل‌توجهی در مسیر متقاضیان وجود دارد. در مقابل، برخی حوزه‌ها مانند فعالیت‌های سینمایی (۴۹.۰۱٪)، واحدهای فرهنگی دیجیتال (رقومی) (۴۴.۷٪) و کتابخانه‌های عمومی (۴۳.۱٪) با نرخ رد پایین‌تری مواجه هستند که می‌‌تواند به دلیل اولویت‌های حمایتی در این بخش‌ها باشد.

شایان ذکر است که پایین‌ترین نرخ‌های رد درخواست به حوزه‌های بازی‌های رایانه‌ای (۲۵.۶٪)، فیلم‌سازی (۲۲.۷٪)، دفاتر خدمات زیارتی (۲۲.۷٪) و سالن‌های سینما (۱۲.۷٪) تعلق دارد. این تفاوت فاحش بین نرخ رد درخواست‌ها در حوزه‌های مختلف فرهنگی می‌تواند ناشی از چند عامل باشد: تفاوت در سیاستگذاری‌های بخش‌های مختلف وزارتخانه، معیارهای متفاوت ارزش‌گذاری فعالیت‌های فرهنگی و اولویت‌های متفاوت در صدور مجوزها.

جدول 12. وضعیت رد درخواست مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی (140۳-140۱)

 مأخذ: همان.

3-8. وضعیت اجرای اهم تکالیف قانونی صدور مجوزهای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

دبیرخانه «هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار» در راستای اجرای ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن با هدف تسهیل سرمایه‌‌گذاری در ایران، از طریق ساده کردن شرایط و فرایند صدور یا تمدید مجوز در حداقل زمان ممکن، فهرستی از شرایط زائد، دشوار و فاقد مبانی قانونی یا مصوبه هیئت وزیران را که در کاربرگ راهنمای دریافت مجوزهای کسب‌وکار شناسایی شده را احصا کرده است. همچنین هیئت مقررات‌‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار در شصت و نهمین جلسه خود مورخ 1401/08/09 مصوب کرد که دستگاه‌‌های ذی‌‌ربط صادرکننده مجوزهای کسب‌‌و‌‌کار مکلفند با اصلاح مقررات داخلی خود، شرایط مذکور را از شروط مجوزهای خود حذف یا به‌منظور تصمیم‌‌گیری نهایی به دبیرخانه هیئت ارسال نمایند. تسهیل شرایط صدور مجوز باعث می‌‌شود فعالیت‌‌های زیرزمینیدر حوزه‌‌های مختلف، اصطلاحاً به روی زمین منتقل شوند و از این طریق توسط مراجع صدور نظارت‌‌پذیر بشوند، ضمن اینکه متقاضیان صدور مجوز نیز به‌‌رغم اینکه به‌آسانی مجوز فعالیت می‌‌گیرند، اما خودشان را تحت کنترل می‌‌بینند.

 از اهم مصادیق مقررات اصلاح شده، می‌‌توان به «امکان صدور مجوز کسب‌وکار در دوران تحصیل»، «حذف حداقل سن و سابقه کار از اکثر مجوزها»، «حذف داشتن سوءپیشینه از شرایط صدور اغلب مجوزها (مگر آنها که قانون داشته‌‌اند یا کسب‌وکار حساسی بودند)» و «حذف مصاحبه از شرایط صدور همه مجوزها یا تبدیل مصاحبه با آزمون دارای روایی و پایایی» اشاره کرد.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مجوز فعالیت‌‌های فرهنگی و هنری به‌عنوان یکی از اصلی‌‌ترین ابزارهای اعمال سیاست‌ها توسط دولت‌ها هستند. از این منظر بررسی روند اخذ مجوز فعالیت‌‌های فرهنگی هنری و همچنین ارزیابی عملکرد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و درگاه ملی مجوزها در این حوزه می‌‌تواند نقش مؤثری در میزان دستیابی به اهداف موردنظر قانونگذار از راه‌اندازی چنین درگاهی را در زمینه فعالیت‌های فرهنگی و هنری فراهم آورد. ضمن اینکه این‌گونه ارزیابی‌ها، پیگیری سیاستگذاری‌‌های دولتی در خصوص فعالیت‌‌های فرهنگی هنری را امکان‌پذیر می‌سازد. به‌طورکلی، موضوعات مربوط به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها را می‌‌توان در سه دسته کلی صورت‌‌بندی کرد:

الف) موضوع عدم اتصال مجوزهای درگاه ملی به درگاه تخصصی

وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با نقصانی جدی در درگاه ملی مجوزها مواجه است، به‌گونه‌ای که از ۳۷ مجوز قابل‌صدور در درگاه ملی، تعداد ۱۷ مجوز حیاتی ازجمله «فعالیت فیلم‌سازی»، «چاپ کتاب»، «اجرای نمایش» و «صادرات و واردات محصولات فرهنگی» هنوز به سامانه تخصصی این وزارتخانه متصل نشده است. این موضوع نه‌تنها با «حکم تبصره «۴» ماده (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) در تعارض است، بلکه با ثبت ۱۷.۴ درصد از شکایات مرتبط با مشکلات فنی، کارآمدی درگاه ملی مجوزها را مخدوش کرده است.

ب) تأخیر در صدور مجوزها

بررسی عملکرد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در درگاه ملی مجوزها نشان‌دهنده افزایش چشمگیر تأخیر در پاسخگویی به درخواست‌هاست. آمارها بیانگر این است که نسبت تأخیر در پاسخگویی از ۱.۴٪ در سال ۱۴۰۱ به ۲۰.۹٪ در سال ۱۴۰۳ رسیده (افزایش ۱۵ برابری) و همچنین ۳۲.۷٪ از شکایات واصله در سال‌های ۱۴۰3-۱۴۰2، مربوط به عدم صدور مجوز در مهلت مقرر بوده است. این وضعیت نه‌تنها با هدف اصلی درگاه ملی مجوزها (تسهیل و تسریع فرایند صدور مجوزها) در تضاد است، بلکه نشان‌دهنده ضعف ساختاری در مدیریت مجوزدهی این وزارتخانه است.

ج) شرایط غیرضروری، زائد و دشوار اخذ مجوز

وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی  به‌‌رغم تکلیف قانونی مبنی‌بر تسهیل و حذف شروط غیرضروری (مطابق مواد (۷ و ۷ مکرر) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی مصوب سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰) همچنان شرایط اضافی خارج از ضوابط درگاه ملی مجوزها را از متقاضیان مطالبه می‌کند؛ علاوه‌بر این برخی از شرایط غیرضروری در صدور مجوزها که فاقد مستندات قانونی یا مصوبات هیئت وزیران هستند نیز نه‌تنها روند صدور مجوز را تسهیل نمی‌‌کند، بلکه به‌عنوان مانعی جدی تلقی می‌‌شود.

در این راستا پیشنهادهای زیر ارائه می‌‌شود:

1. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مکلف است در اجرای تبصره «۴» ماده (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی (اصلاحی 1399)، نسبت به اتصال همه مجوزها به درگاه ملی اقدام کند. بدیهی است تأخیر در اصلاح این نقیصه و همچنین روند افزایش درصد پاسخ‌‌های مواجه با تأخیر، عرصه فرهنگ را با مشکل مواجه می‌سازد. ازاین‌رو مقتضی است مجلس شورای اسلامی در جایگاه نظارتی خود توسط کمیسیون‌‌های مرتبط، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را موظف کند در مدت زمان معینی هرگونه موانع داخل سازمان و یا خارج از آن را که فرایند صدور مجوز را با تأخیر رو‌‌به‌‌رو می‌‌کند را شناسایی کرده، همچنین تمامی سامانه‌‌های مجوزدهی که به موازات درگاه ملی، اقدام به صدور مجوز می‌‌کنند، تعطیل کرده و خدمات آنها را (به استثنای مواردی که هیئت مقررات‌‌زدایی اعلام می‌‌کند)، در مدت معین به درگاه ملی مجوزها منتقل کند. هرگونه موانع داخل سازمان و یا خارج از آن را که فرایند صدور مجوز را با تأخیر رو‌‌به‌‌رو می‌‌کند را شناسایی کرده و گزارشی از رفع موانع مذکور در مدتی معین ارائه دهد؛ علاوه‌بر این، باید کارگروهی نظارتی مشترک بین مجلس شورای اسلامی و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی برای پایش ماهیانه پیشرفت عملکرد این وزارتخانه تشکیل شود.
2. یکی از دلایل اصلی تأخیر در پاسخگویی به درخواست‌‌ها، وجود ابهام در خصوص تعریف فعالیت‌‌های حوزه فرهنگ و هنر است؛ به بیان دیگر مجوزهایی در حوزه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی وجود دارد که در زمره فعالیت اقتصادی و کسب‌وکار قرار نمی‌‌گیرند؛ برای مثال مجوز مؤسسه فرهنگی هنری یا مجوز هیئت مذهبی یا قرآنی. ازطرف‌دیگر با توجه به اینکه بیشترین شکایات از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به‌ترتیب مربوط به مجوزهایی با عناوین «مؤسسه فرهنگی و هنری»؛ «فعالیت نشر کتاب» و «آموزشگاه آزاد هنری» مربوط می‌‌شود، لذا ضروری است فرایند صدور این مجوزها توسط دستگاه‌ها و ادارات تابعه مورد بازنگری جدی قرار گیرد و از طریق سازوکارهای هیئت مقررات‌‌زدایی تعیین تکلیف شود.
3. در راستای اجرای ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن با هدف ساده کردن شرایط و فرایند صدور یا تمدید مجوز در حداقل زمان ممکن، مقتضی است وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی شرایط زائد، دشوار و فاقد مبانی قانونی یا مصوبه هیئت‌‌وزیران را که توسط هیئت مقررات‌‌زدایی احصا شده، در کاربرگ راهنمای دریافت مجوزهای کسبو‌کار، حذف یا اصلاح کند. ازجمله این شرایط می‌‌توان به «امکان صدور مجوز کسب‌وکار در دوران تحصیل»، «حذف حداقل سن و سابقه کار از اکثر مجوزها»، «حذف داشتن سوء‌پیشینه از شرایط صدور اغلب مجوزها (مگر آنها که قانون داشته‌‌اند یا کسب‌وکار حساسی بودند)» و «حذف مصاحبه از شرایط صدور همه مجوزها یا تبدیل مصاحبه با آزمون دارای روایی و پایایی» اشاره کرد که در جدول پیوست پایان گزارش به‌طور مفصل به آنها اشاره شده است.

اجرای این راهکارها نه‌تنها فضای کسب‌وکار فرهنگی را تسهیل می‌کند، بلکه با کاهش انگیزه برای فعالیت‌های غیررسمی، امکان نظارت مؤثرتر بر این حوزه را فراهم می‌سازد. ضروری است وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در همکاری با هیئت مقررات‌زدایی، گزارش دوره‌ای از روند اصلاحات را به مراجع نظارتی ارائه دهد. این اقدام در چارچوب سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، شعارهای یک دهه اخیر مبنی‌بر رونق، جهش و رشد تولید و همچنین ارتقای شاخص‌های محیط کسب‌وکار قابل‌توجیه است.

جدول ۱پیوست. فهرست برخی از شرایط زائد، دشوار و فاقد مبانی قانونی یا مصوبه هیئت وزیران وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در کاربرگ راهنمای دریافت مجوزهای کسب‌وکار پیشنهاد هیئت مقررات‌زدایی