خلاصه مدیریتی

• بیان/شرح مسئله

تأمین امنیت غذایی از مهم‌ترین اولویت‌های ملی در کشور به‌شمار می‌رود و تولید باثبات و میزان مصرف پایدار منابع پروتئین حیوانی مانند گوشت قرمز یکی از مؤلفه‌های اساسی در نیل به آن است. طی دهه گذشته، تولید گوشت قرمز در کشور روند صعودی داشته و براساس آمار وزارت جهاد کشاورزی، در سال 1402 حدود 903 هزار تن گوشت قرمز در کشور تولید شده است؛ بااین‌حال، طی سال‌های مختلف بخشی از نیاز کشور به گوشت قرمز از طریق واردات تأمین شده است. اگرچه واردات می‌تواند به‌طور مقطعی نیاز بازار را تأمین کند، اما مشکل به‌صورت اساسی برطرف نخواهد شد. در هر صورت میزان واردات گوشت قرمز به کشور در دهه گذشته از حداقل 31/5 تا حداکثر 171 هزار تن در سال بوده است. طی چند سال اخیر بازار گوشت قرمز تلاطم‌های زیادی را تجربه کرده است. یکی از تکانه‏ های جدی، کشتار دام‌های مولد در سال 1400 بود، که به‌دلیل عدم صرفه اقتصادی ناشی از تغییرات نرخ ارز، ساختار سنتی بازار، برخی تصمیم‌های غیرکارشناسی و پدیده خشکسالی اتفاق افتاد. به‌دنبال افزایش قیمت دام در سال 1402، در سال 1403 نیز واردات گسترده گوشت به صورت منجمد و گرم و همچنین واردات دام زنده در دستورکار وزارت جهاد کشاورزی قرار گرفت. این اقدام‌ها اگرچه باعث کاهش قیمت دام زنده و ممانعت از جهش قیمت گوشت قرمز شد، ولی کاهش قیمت دام به‌ویژه در بخش گوساله پرواری به اندازه‌ای بود که سبب شد فعالیت در این زیربخش مهم برای دامداران ذی‌ربط سودی نداشته باشد. به‌نظر می‌رسد اتخاذ این‌گونه سیاست‌ها، اگرچه از بروز بحران مقطعی در کوتاه‌مدت جلوگیری می‌کند، اما در بلندمدت جبران کمبود گوشت با اتکا به واردات، به کاهش تولید و افزایش وابستگی به ارز برای واردات گوشت قرمز منجر خواهد شد. بنابراین، با تداوم شرایط مذکور، چنانچه برای اصلاح این وضعیت اقدامی فوری نشود، ممکن است با وخامت هرچه بیشتر اوضاع، تجربه تلخ چند سال گذشته درخصوص کشتار دام‌های مولد به‌ویژه در بخش دام سنگین مجدداً تکرار شود که آثار منفی آن تا چند سال نظام حمکرانی، سیاستگذاری و تولیدی مرتبط با این بخش را تحت تأثیر قرار خواهد داد.

• نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

شواهد حاکی از آن است که در هشت ماه نخست سال 1403، رکورد واردات سالانه گوشت قرمز در 10 سال گذشته شکسته شد. میزان واردات تا پایان بهمن‌ماه به رقم بی‌سابقه 217/7 هزار تن رسید. وضعیت مذکور با اشباع بازار داخل و دسترسی مصرف‌کنندگان به گوشت (گرم و منجمد) با قیمت تنظیم بازار که کمتر از نصف قیمت بازار بود، سبب کاهش تقاضا برای مصرف گوشت تولید داخل و در نتیجه انباشت دام‌های پرواری به‌ویژه در واحدهای پرواربندی گوساله شد. در نتیجه اجرای سیاست مذکور، به‌رغم افزایش هزینه‌های تغذیه و قیمت نهاده‌‌های دامی و همچنین افزایش سایر هزینه‌ها، مانند هزینه‌‌های حمل و کارگری، قیمت گوساله پرواری زنده آماده کشتار در واحدهای پرواربندی به‌شدت کاهش یافت و بااینکه قیمت تمام شده آن حدود 2.200 هزار ریال به‌ازای هر کیلوگرم دام زنده برآورد می‌شد، در مقاطعی قیمت هر کیلوگرم دام زنده در بازار به کانال 1.700 هزار ریال وارد شد و در بهترین حالت به حدود 1.900 هزار ریال در ماه‌‌های پایانی سال رسید. اگرچه به‌منظور جلوگیری از وارد آمدن خسارت بیشتر به تولیدکنندگان و مدیریت بازار، براساس مصوبه شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی، خرید حمایتی گوشت قرمز به شکل پنج‌تکه منجمد کارتنی به‌ازای هر کیلوگرم 4.200 هزار ریال، در دستور کار شرکت پشتیبانی امور دام کشور قرار گرفت، ولی شرایط خرید، مانند قیمت تعیین ‌شده و نحوه پرداخت، مشوق دامداران برای فروش به دولت نبود و نتوانست مانع ضرر و خسارت دامدارن شود. گفتنی است براساس ماده (20) قانون نظام جامع دام‌پروری کشور و ماده (1) قانون اصلاح قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی، قیمت‌گذاری باید تابع ضوابط چهارگانه قانون تضمین خرید باشد، ولی قیمت حمایتی تعیین شده واجد این شرایط نبوده و با سیاست‌های کلی بخش کشاورزی درخصوص رابطه مبادله، مغایرت داشته است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های گزارش حاضر، ضمن در نظر داشتن و برنامه‌‌ریزی برای رعایت حقوق مصرف‌‌کنندگان و اخذ سیاست‌های حمایتی لازم به‌منظور تقویت قدرت خرید آنها به‌ویژه دهک‌‌های پایین درآمدی توسط دولت، به‌منظور حمایت از تولیدکنندگان، متولیان باید در کوتاه‌مدت از یک سو کاهش مدیریت شده واردات گوشت (منجمد یا گرم) را در دستور کار قرار داده و ازسوی‌دیگر، به‌منظور تأمین ذخایر استراتژیک با اتکا به منابع داخل، شرکت پشتیبانی امور دام کشور ضمن در نظر گرفتن تبصره بند «ب» ماده (33) قانون پنج‌ساله برنامه هفتم پیشرفت و قوانین دائمی مربوطه از جمله ماده (16) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، نسبت به خرید دام مازاد به قیمت و شرایطی که دامداران متضرر نشوند، از طریق ظرفیت بخش غیردولتی اقدام کند. همچنین ضرورت دارد اقدام‌های مناسبی به‌منظور کوتاه کردن دست واسطه‌های غیرضرور، عرضه مستقیم با استفاده از ظرفیت اتحادیه‌های تخصصی و سازمان میادین میوه‌وتره‌بار و فراورده‌های کشاورزی در راستای تکلیف جزء «1» بند «ح» ماده (33) قانون برنامه هفتم پیشرفت انجام شود. در بلندمدت نیز باید تنظیم و پیاده‌سازی برنامه خودکفایی گوشت قرمز در دستور کار وزارت جهاد کشاورزی قرار گیرد.

1.مقدمه

براساس سند چشم‌انداز بیست‌ساله کشور، تأمین امنیت غذایی، سلامت و رفاه جامعه از مهم‌ترین آرمان‌ها و اولویت‌های ملی است و در بند «7» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز تحت عنوان «تأمین امنیت غذا و درمان و ایجاد ذخایر راهبردی با تأکید بر افزایش کمّی و کیفی تولید (مواد اولیه و کالا)» بر آن تأکید شده است. یکی از موارد مهم در تأمین امنیت غذایی، میزان تولید پایدار داخلی و مصرف پروتئین حیوانی است که از منابعی همچون گوشت قرمز، شیر، گوشت مرغ، انواع ماکیان و تخم مرغ تأمین می‌شود. گوشت به‌عنوان منبع غذایی ارزشمند برای تأمین پروتئین حیوانی آحاد جمعیت کشور ضروری است. در سال‌های گذشته و در راستای تحقق اسناد بالادستی، میزان تولید انواع محصولات دامی کشور، روندی افزایشی داشته و براساس آمارهای منتشره ازسوی سازمان جهاد کشاورزی در سال 1403، مجموع منابع مذکور در کشور به بیش از هفده میلیون تن افزایش یافته است [1]. به‌استثنای گوشت قرمز، کشور در تولید سایر محصولات پروتئینی نیاز چندانی به واردات نداشته است. میزان واردات گوشت قرمز طی دهه گذشته با توجه به شرایط در محدوده 31/5 تا 171 هزار تن بوده است. تغییرات نرخ ارز، ساختار سنتی بازار، برخی تصمیم‌های غیرکارشناسی از جمله در زمینه نحوه خرید دام مازاد و صادرات که قابلیت اجرا و یا اثرگذاری کافی را نداشته ‏اند، همچنین پدیده خشکسالی سبب شده است طی چند سال اخیر بازار گوشت قرمز تلاطم‌های زیادی را تجربه کند؛ به‌طوری که طی سال‌های 1399 تا 1401، با وخامت اوضاع و علی‌رغم تمام تنش‌هایی که به تولیدکنندگان این بخش وارد می‌شد، ولی باز هم به‌دلیل کنترل و تعدیل انجام شده در طول مدت مذکور، در مواقعی قیمت دام زنده در بازار به ازای هر کیلوگرم، حدود 30 تا 50 هزار تومان کمتر از قیمت تمام شده بود که به کشتار دام‌های مولد منجر شد. با توجه به اثر اقدام‌های انجام شده و کاهش نسبی عرضه دام، از اوایل سال 1402 بازار دام زنده مجدداً رونق گرفت. هرچند این روند تا حدودی در سال 1403 نیز ادامه داشت، ولی در پاسخ به وضعیت مذکور، واردات گوشت به‌صورت منجمد و گرم و واردات دام زنده، در دستور کار وزارت جهاد کشاورزی قرار گرفت. هرچند این اقدام‌ها باعث کاهش قیمت دام زنده و ممانعت از افزایش قیمت گوشت قرمز شد، اما با‌این‌حال وضعیت به‌گونه‌ای رقم خورد که چنانچه اقدام مؤثری برای اصلاح این وضعیت انجام نشود، فضای سرمایه ‏گذاری در حوزه دام بیش‌‌ازپیش دچار نااطمینانی می‌شود و تولیدکنندگان خسارت‏های بیشتری متحمل می‏ شوند.

2.پیشینه

2-1. پیشینه پژوهشی

در مطالعه‌ای که ازسوی مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1376 به‌منظور بررسی وضعیت تولید شیر و گوشت در کشور انجام شد، کاهش مصرف سرانه پروتئین حیوانی به‌دلیل افزایش جمعیت کشور گزارش شده است و وجود واسطه‌ها و پایین بودن قیمت محصولات نهایی از مشکلات دام‌پروری کشور برشمرده شده است [5].

در گزارش دیگر مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1400 که اقدام‌‌های لازم به‌منظور جلوگیری از افول صنعت دام سبک کشور بررسی شد، گزینه‏ هایی همچون بازنگری در قیمت‌های مصوب خرید تعیین شده ازسوی دولت، به‌نحوی که سود معقولی برای دامدار تضمین شود، تسهیل صادرات گوشت، عرضه مستقیم گوشت در میادین محلی و تولید قراردادی با محوریت تشکل‌های مرتبط، به‌عنوان راهکارهایی برای بهبود وضعیت بازار دام سبک مورد تأکید قرار گرفته است [4]. همچنین در گزارشی از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی که سیاست‌های حمایتی دولت از پرورش‌دهندگان دام کوچک در سال 1400 مورد بررسی قرار گرفت، افزایش هزینه‌های تغذیه و پرورش، قیمت پایین فروش دام، وجود دام مازاد و رکود بازار به‌همراه پدیده خشکسالی، از عوامل فروش کشتار دام‌های مولد برشمرده شده‌اند. گزارش مذکور ضمن بررسی طرح‌های انجام شده برای مدیریت دام مازاد و تنظیم بازار، به ناکارآمدی آنها اشاره می‌کند و ضمن ارائه پیشنهادهایی به‌منظور اثربخشی آنها، بر لزوم تعیین قیمت عادلانه و دسترسی مصرف‌کنندگان به گوشت گرم در قالب شبکه‌ای مویرگی به‌منظور کاهش واسطه‌گری تأکید دارد[3].

2-2. پیشینه تقنینی

براساس سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی که در تاریخ 29 آذرماه 1391 ابلاغ شد، تأمین امنیت غذایی با تکیه بر تولید از منابع داخلی، حمایت از تولید داخل، اجرای سیاست‌های حمایتی و متعادل کردن سطح سودآوری کشاورزی با سایر بخش‌های اقتصادی، حمایت مؤثر از سامان‌دهی فرایند تولید و اصلاح نظام بازار محصولات کشاورزی با هدف بهبود رابطه مبادله بخش با سایر بخش‌ها، رعایت قیمت تمام شده محصولات اساسی، تأمین درآمد تولیدکنندگان و منافع مصرف‌کنندگان از سیاست‌های اصلی نظام در بخش کشاورزی برشمرده شده است.

براساس ماده (6) اساسنامه شرکت پشتیبانی امور دام کشور، مصوب 11 خردادماه 1376، تنظیم بازار گوشت قرمز و مباشرت در صادرات و واردات گوشت قرمز از وظایف شرکت مذکور است. طبق ماده (20) قانون نظام جامع دام‌پروری کشور مصوب 7 مردادماه 1388، دولت موظف است خرید گوشت قرمز را براساس قانون خرید تضمینی محصولات اساسی کشاورزی ضمانت کند. همچنین براساس بند «الف» تبصره «1» قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب 12 آذرماه 1399، تعیین قیمت تضمینی محصولات اساسی کشاورزی باید با در نظر گرفتن معیارهای چهارگانه شامل هزینه‌های واقعی تولید و سود متعارف، حفظ رابطه مبادله داخل و خارج بخش کشاورزی، نرخ تورم اعلامی مرکز آمار ایران و هزینه تمام شده محصول مشابه وارداتی انجام گیرد. براساس ماده (16) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب 23 تیرماه 1389 نیز «دولت مکلف است به‎منظور حمایت از تولیدات داخلی، برای واردات کلیه کالاها و محصولات بخش کشاورزی تعرفه مؤثر وضع نماید به‌گونه‎ای که نرخ مبادله همواره به نفع تولیدکننده داخلی باشد». در ماده (32) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران نیز خودکفایی تولید گوشت قرمز و در ماده (33) آن، لزوم تأمین اعتبار به‌منظور ایجاد بازارچه ‏های هفتگی و عرضه مستقیم محصولات کشاورزی با هدف کاهش قیمت کالا مورد تأکید قرار گرفته است.

جدول 1. برخی قوانین مرتبط با تولید و تنظیم بازار گوشت قرمز

 ماخذ: یافته های گزارش.

به‌رغم خوداتکایی نسبتاً بالایی که در بخش تولید گوشت قرمز وجود دارد، همواره با هدف تأمین نیاز و تنظیم بازار، بخشی از نیاز کشور از طریق واردات تأمین می‌شود که در ذیل اقدام‌های دولت و چالش‌‌های این حوزه در سال 1403 بررسی می‌شود.

3.سیاست‏های دولت در تنظیم بازار گوشت قرمز در سال 1403

بررسی عملکرد دولت در بازار گوشت قرمز نشان می‌دهد دولت در ایران هم به‌عنوان مداخله‌گر و بازیگر مستقیم (با خرید حمایتی و واردات گوشت تنظیم بازار) و هم به عنوان تنظیم‌گر (با نظارت، کنترل کیفیت و سیاست‌گذاری) عمل می‌کند. در حالی که دولت در راستای قوانین بالادستی باید با توانمندسازی تشکل‌ها، امور تصدی‌گرانه را واگذار نموده و نقش شرکت‌های دولتی و بازیگران انحصاری در بخش خصوصی را به حداقل ممکن برساند. یکی از اقدام‌های دولت به‌منظور مدیریت بازار گوشت قرمز در طول سال 1403 واردات بوده است. اگرچه واردات می‌‌تواند به‌طور مقطعی نیاز بازار را تأمین کند، اما مشکل به‌طور اساسی حل نخواهد شد. میزان واردات گوشت قرمز در بازه سال‌های 1393 تا 1403 در شکل 1 آمده است [2]. براساس اطلاعات این نمودار، طی دهه منتهی به سال 1403، واردات گوشت قرمز به کشور پیوسته انجام شده و در بازه مذکور حداقل مقدار واردات گوشت قرمز به میزان 31/5 هزار تن در سال 1400 و حداکثر واردات گوشت قرمز به میزان 170/9 هزار تن در سال 1398 بوده است. کاهش میزان واردات در سال 1400 به‌دلیل کشتار دام‌های مولد در سال مذکور به‌علت قیمت پایین دام زنده و عدم صرفه اقتصادی مناسب این فعالیت اتفاق افتاده است. البته میزان واردات از روند ثابتی تبعیت نکرده است، اما اعلان خطر از جایی شروع می‌شود که براساس آمار منتشر شده ازسوی وزارت جهاد کشاورزی در هشت ماه نخست سال 1403 رکورد ده‌‌ساله واردات شکسته شد. در یازده ماه نخست سال 1403، میزان واردات گوشت قرمز به 217/7 هزار تن به ارزش بیش از 1/2 میلیارد دلار رسید که در مقایسه با مدت مشابه سال 1402 از نظر وزنی بیش از 98 درصد رشد داشته است. به بیان دیگر، این میزان واردات حاکی از افزایش حدود دوبرابری آن در یازده ماه نخست سال 1403 نسبت به مدت مشابه در سال1402 است. ازطرف‌دیگر، میزان واردات گوشت قرمز در یازده ماه ابتدای سال 1403، میزان 27/4 درصد بیشتر از حداکثر میزان واردات طی دهه اخیر در سال 1398 بوده است. البته بخشی از واردات نیز به‌صورت دام زنده بوده و براساس آمارهای گمرک جمهوری اسلامی ایران تا پایان بهمن‌ماه 1403 حدود 10 هزار تن دام زنده نیز، که بیش از 90 درصد آن گاو بوده، غالباً از مبدأ پاکستان وارد کشور شده است.

شکل 1.  نمودار میزان واردات گوشت قرمز در 1399 - 1403[2]

براساس آمار منتشر شده ازسوی گمرک جمهوری اسلامی ایران، حدود 80 درصد واردات گوشت قرمز از منشأ گاو و گوساله بوده که بیشتر از کشورهای برزیل، ترکیه، امارت متحده عربی، پاکستان و هندوستان وارد شده است (شکل 2). حدود 2/4 درصد واردات گوشت گوساله نیز از سایر کشورها انجام شده است. در مقابل میزان صادرات گوشت قرمز طی سال‌های مورد مطالعه معمولاً صفر و یا ناچیز بوده و حداکثر میزان آن در سال 1395 و به میزان 1/98 هزار تن بوده است.

شکل 2. نمودار مبادی عمده واردات گوشت گوساله به کشور در سال 1403[7]

به‌دنبال سال 1402، دولت چهاردهم به‌منظور تسهیل واردات در سال 1403 نیز به حذف سود بازرگانی و صفر اعلام کردن آن برای واردات بخش‌های مختلف لاشه دام (شامل سردست، راسته، ران و سایر) و دام زنده (شامل گاوشیری، گاو گوشتی، گاو دومنظوره، گوسفند و بز مولد) اقدام کرد. سود بازرگانی براساس مصوبه شماره 50134 هیئت وزیران در 24 خردادماه 1403 حذف شد. در ادامه با توجه به انباشت دام و رکود بازار به‌ویژه در بخش گوساله پرواری، شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی، خرید حمایتی گوشت قرمز را در 18 آذرماه 1403 تصویب کرد. براساس مصوبه مذکور، قیمت خرید حمایتی گوشت قرمز به شکل پنج‌تکه منجمد کارتنی به‌ازای هر کیلوگرم 4200 هزار ریال اعلام شد. در این راستا و براساس اظهارات معاون امور تولیدات دامی وزیر جهاد کشاورزی در فاز نخست، خرید تضمینی 10 هزار رأس دام سنگین در کشور در دستور کار قرار گرفت. البته قیمت‌‌گذاری، چارچوب خرید و پرداخت، مشوق دامداران برای فروش دام‌های پروار شده نبود و براساس بررسی‌های میدانی و طبق نظر دست‌اندرکاران تا اسفندماه 1403 حدود 2200 تُن گوشت در قالب این طرح خریداری شد. مهلت پرداخت مطالبات دامداران در مصوبه مذکور ابهام داشت و این امر زمینه تسلط دلالان را بر بازار گوساله پروارشده فراهم می‌کرد. در این مصوبه، مهلت حداکثر دوماهه به شرکت پشتیبانی امور دام داده شده بود تا به‌صورت نقدی یا تهاتر با نهاده ‏های دامی با شرکت‏های غیردولتی مباشر تسویه حساب کند و هیچ مهلت مشخص و الزام ‏آوری برای تسویه مباشران با دامدار تعیین نشده بود. ازسوی‌دیگر، قیمت اعلامی کمتر از قیمت تمام شده برای دامدار در آن مقطع زمانی بود و عملاً در آن شرایط انگیزه‌ای برای دامدار به‌وجود نمی‌آورد. درحالی‌که، میانگین قیمت هر کیلوگرم گوشت گرم وارداتی گوساله در گمرکات کشور در سال 1403حدود 6/1 دلار بوده که با احتساب قیمت ارز در زمان ابلاغ مصوبه خرید حمایتی، معادل ریالی آن حدود 4400 هزار ریال است، ولی با نزدیک شدن به ایام پایانی سال 1403 و افزایش شدید قیمت ارز، هزینه ریالی واردات گوشت گرم گوساله بیش از 25 درصد افزایش پیدا کرد.

4. تحلیل بازار گوشت قرمز

در ادامه با هدف بررسی بازار گوشت گوساله، قیمت برخی نهاده‌های دامی منتخب، تغییرات قیمت گوشت گوساله و قیمت تمام شده دام زنده و گوشت در سال 1403 تحلیل و ارزیابی می‌شود.

4-1. تغییرات قیمت نهاده‌های دامی

روند تغییرات قیمت برخی نهاده‌های دامی منتخب شامل یونجه، کاه و جو در شکل 3 ارائه شده است. براساس اطلاعات این نمودار در سال 1403، قیمت یونجه از 167/8 هزار ریال در فروردین‌‌ماه به 197/3 هزار ریال در اسفندماه افزایش یافت که نشان‌دهنده افزایش 17/6 درصدی قیمت آن است. قیمت کاه در شروع سال 1403، 32/7 هزار ریال و در اسفندماه 38/7 هزار ریال بوده که نشان‌دهنده افزایش 18/1 درصدی قیمت آن است. قیمت جو نیز ـ به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اقلام خوراکی مورد استفاده در تهیه بخش کنسانتره‌ای جیره دام ـ از 113 هزار ریال در ابتدای سال 1403 به حدود 150 هزار ریال در اسفندماه 1403 افزایش یافت که نشان‌دهنده افزایش 33 درصدی قیمت آن است. البته باید توجه داشت که غالب دامداران در فصل برداشت این نهاده‌ها، با قیمت پایین‌تر نسبت به خرید آنها اقدام می‌کنند. بااین‌حال، مقایسه قیمت این اقلام در پایین‌ترین مقدار خود در ابتدای تیرماه 1403 نسبت به قیمت آنها در زمان مشابه در سال 1402 حاکی از افزایش قیمت یونجه و جو به‌ترتیب به میزان 19/3 و 45/3 درصد و کاهش قیمت کاه به میزان 10/1 درصد است.

شکل 3. نمودار روند تغییر قیمت نهاده‌های دامی شامل یونجه، کاه و جو در سال 1403[6]

4-2. تغییرات قیمت دام زنده

همان‌طور که در شکل 4 نیز مشاهده می‌شود، بازار گوساله پروار شده از اردیبهشت‌‌ماه تا دی‌ماه 1403، نزولی و با کاهش قیمت همراه بوده است؛ به‌طوری که در دی‌ماه، قیمت دام زنده ضمن کاهش، وارد کانال 1700 هزار ریال (حدود 10 درصد کاهش نسبت به ابتدای سال 1403) شد، درحالی‌که قیمت هر کیلوگرم گوساله زنده در سال قبل (1402)، در برخی مواقع به حدود 2800 هزار ریال نیز افزایش یافته بود. لازم به ذکر است از بهمن‌‌ماه 1403، در بازار افزایش نسبی در قیمت گوساله مشاهده شد و به حدود 1900 هزار ریال به‌ازای هر کیلوگرم در اسفندماه رسید، که به‌نظر این وضعیت بیشتر معلول شرایط اقتصاد کلان کشور از جمله افزایش شدید نرخ ارز طی دوره مذکور بوده است.

شکل 4. نمودار تغییرات قیمت دام زنده (گوساله در سال 1403-هزار ریال) [6]

4-3. قیمت تمام شده گوشت گوساله

با فرض آنکه در اسفندماه 1403، قیمت خرید گوساله پای پروار 120 کیلوگرمی، 430 میلیون ریال و هزینه تغذیه در کل دوره پروار حدود 500 میلیون ریال به‌ازای هر گوساله در طول دوره پروار باشد و همچنین لحاظ 1/5 درصد تلفات و 12 درصد سود پرواربند و در نظر گرفتن هزینه_‌های کارگری، حمل، دارو، درمان و آب و برق و گاز، قیمت تمام شده هر کیلوگرم دام زنده حدود 2200 هزار ریال برآورد می‌شود. این در حالی است که در اسفندماه 1403، قیمت فروش دام زنده در بالاترین رقم خود به حداکثر حدود 1.900 هزار ریال رسید و با این قیمت، تولید دامدار با زیان همراه بود، به‌طوری که یک پرواربند گوساله به‌ازای فروش یک رأس دام به وزن 600 کیلوگرم، 180 میلیون ریال متضرر می‌‌شد و چنانچه دامدار مذکور 50 رأس گوساله آماده کشتار داشت، برآورد مجموع زیان وارده 9 میلیارد ریال است. ازسوی‌دیگر، چنانچه قیمت دام زنده در اسفندماه 1403، از قرار حداکثر هر کیلوگرم 1.900 هزار ریال ملاک محاسبات قرار گیرد، با فرض 52/5 درصد بازده لاشه و نسبت 20 درصدی استخوان و دورریز در لاشه و 10 درصد سود فروشنده و در نظر گرفتن هزینه و منافع همه اجزای زنجیره، قیمت نهایی برای مصرف‏ کننده حدود 5660 هزار ریال خواهد بود. تفاوت بین قیمت محاسبه شده (5660 هزار ریال) و قیمت این محصول در بازار مصرف در اسفندماه 1403، که به‌طور میانگین حدود6500 هزار ریال بود، هنگام انتقال دام به کشتارگاه و یا از کشتارگاه به فروشگاه نصیب واسطه‌ها و یا فروشندگان می‌شود. بنابراین، تولید در شرایطی انجام می‌‌گرفت که گوشت گرم وارداتی گوساله تنظیم بازار در بسیاری از فروشگاه‌ها به وفور و با قیمت بین 2850 تا 3100 هزار ریال توزیع می‌‌شد.

البته به نظر می‌رسد اشکال‌هایی در مدیریت تنظیم بازار و توزیع خارج از شبکه گوشت نیز وجود داشته که نیازمند ورود نهادهای نظارتی برای بررسی دقیق‌تر این موضوع است.

5. جمع‌بندی و ارائه پیشنهادها

به دنبال رکود سال‌‌های 1399 تا 1401، بازار شاهد افزایش قیمت دام در سال 1402 بود و مهم‌ترین اقدام دولت به‌منظور کنترل این بازار، واردات منابع گوشت قرمز در سال 1403 بوده است. اگرچه در بیشتر سال‌های اخیر حدود 10 تا 15 درصد از نیاز کشور به گوشت قرمز از طریق واردات تأمین شده است، ولی میزان واردات در سال 1403 به‌حدی بالا بود که تا پایان آبان‌‌ماه 1403، رکورد واردات سالانه گوشت قرمز به کشور در10 سال گذشته شکسته شد. در پایان‌‌ بهمن‌‌ماه، رقم مذکور به عدد بی‌‌سابقه 217/7 هزار تن افزایش پیدا کرد. این وضعیت سبب شد بازار دام آماده کشتار داخل کشور، به‌رغم کاهش قیمت با رکود مواجه شود و دامداران با انباشت دام‌های پرواری خود روبه‌رو شوند. شرایط به‌گونه‌ای بود که قیمت گوساله پروار شده در سراشیبی سقوط در دی‌ماه 1403، وارد کانال 1.700 هزار ریال شد. اگرچه در ماه‌‌های پایانی سال مذکور، قیمت دام زنده به حدود 1900 هزار ریال افزایش یافت، اما هنوز با قیمت تمام شده گوساله که حدود 2.200 هزار ریال بود، فاصله نسبتاً زیادی وجود داشت.

همان‌طور که گفته شد، طبق مصوبه شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی در 18 آذرماه 1403، قیمت خرید حمایتی گوشت گوساله به‌طور منجمد کارتنی، 4200 هزار ریال اعلام شد، ولی به‌دلیل قیمت پایین خرید و شرایط پرداخت، خرید حمایتی، چندان اثربخش نبوده است. درحالی‌که طبق ماده (20) قانون نظام جامع دام‌پروری کشور و براساس قانون خرید تضمینی محصولات کشاورزی مصوب 21 شهریورماه 1368 و اصلاحات بعدی آن دولت موظف به خرید گوشت قرمز است. همچنین، براساس بند «الف» تبصره «1» قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی نیز قیمت خرید تضمینی باید با در نظر گرفتن هزینه‌های واقعی تولید تعیین شود، اما در تعیین حداقل قیمت انجام شده ازسوی شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی، ظاهراً سودی برای تولیدکننده در نظر گرفته نشده است و لذا این احکام قانونی در مصوبه شورای مذکور رعایت نشده‏اند. در این شرایط به‌منظور جبران زیان و حمایت از تولیدکننده، براساس تبصره بند «ب» ماده (33) قانون پنج‌ساله برنامه هفتم پیشرفت، زمانی که قیمت تعیین شده ازسوی دولت کمتر از قیمت بازار باشد، دولت ملزم به پرداخت مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و قیمت بازار به تولیدکننده است، اما شواهد نشان می‏دهد در این زمینه نیز اقدامی نشده است. ازسوی‌دیگر، در زمینه واردات، طبق ماده (16) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، دولت مکلف به وضع تعرفه مؤثر بر واردات محصولات کشاورزی است، به‌گونه‎ای که نرخ مبادله همواره به نفع تولیدکننده داخلی باشد و لذا این حکم قانونی نیز مورد توجه قرار نگرفته است. علاوه‌بر این، بند «ح» ماده (33) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت مبنی‌بر عرضه مستقیم محصولات کشاورزی، با هدف انتفاع دوسویه تولیدکنندگان و مصرف‌‌کنندگان نیز به‌طور مناسب اجرایی نشده، هرچند بنابر اعلام برخی مسئولان وزارت جهاد کشاورزی از اواخر سال 1403، به ‏تازگی اقدام‌های اولیه ‏ای در حال برنامه‏ ریزی است.

شایان ذکر است، چنانچه نرخ ارز در بازار آزاد به‌طور میانگین طی سه ماه پایانی سال 1403، 845 هزار ریال در نظر گرفته شود، درواقع دولت به‌ازای واردات هر کیلوگرم گوشت گرم گوساله با ارز ترجیحی، با احتساب میانگین قیمت 6/1 دلار به‌ازای هر کیلوگرم گوشت وارداتی، یارانه‏ ای حدود 3400 هزار ریال به تولید خارجی اعطا کرده، درحالی‌که دام زنده را از دامدار داخلی 200 تا 300 هزار ریال کمتر از قیمت تمام شده خریداری کرده است. ازطرف‌دیگر، به‌دلیل نبود نظارت‌های دقیق و فراگیر سازمان دام‌پزشکی کشور در مبادی واردات، بخشی از گوشت‌های وارداتی، کیفیت قابل قبولی ندارند و واردکننده بعضاً به‌جای گوشت دام پرواری، احتمالاً گوشت با کیفیت پایین‏ تر دام‌های مسن را وارد کشور کرده است. بخشی از این مشکلات به نحوه حکمرانی در این بخش تولیدی و نبود برنامه راهبردی مورد اجماع بین بازیگران نهادی از جمله معاونت امور دام، معاونت زراعت، سازمان امور عشایر، سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری از حیث مواردی مانند سبد مطلوب گوشت کشور و تعیین سهم هر یک از دام‌ها در این سبد، راهبردهای تأمین خوراک دام، سیاست‌های ناظر بر چرای باز و حمایت از تشکل‌های دامداران برمی‌گردد.

درمجموع بدیهی است درصورتی‌که ضمن در نظر داشتن و رعایت حقوق مصرف‌کنندگان، تمهید کارسازی درخصوص این بخش مهم تولیدی در کشور اندیشیده نشود و یا اینکه واردات با روند قبلی تداوم یابد، به این بخش از بدنه تولید در کشور، خسارت‌های چشمگیری وارد خواهد شد. در این راستا، اقدام‌های ذیل به‌عنوان راهکارهایی برای برون‌رفت از وضع مذکور پیشنهاد می‌‌شود:

5-1. کاهش مدیریت شده واردات دام و گوشت

به‌منظور پیشگیری از خسارت هرچه بیشتر تولید داخل، کاهش مدیریت شده واردات دام و گوشت (منجمد یا گرم) به‌همراه اقدام شرکت پشتیبانی امور دام در خرید دام مازاد با استفاده از ظرفیت بخش غیردولتی توصیه می‏ شود.

5-2. توجه به قوانین بالادستی در مصوبات شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات کشاورزی

همان‌طور که گفته شد، مصوبه شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات کشاورزی در 17 آذرماه 1403، درخصوص قیمت حمایتی اعلامی برای گوشت گوساله، ضوابط بندهای «6» و «7» سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی، ماده (20) قانون نظام جامع دام‌پروری کشور، ماده (16) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی و قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی را رعایت نکرده است. بنابراین، شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات کشاورزی باید با توجه به وضعیت موجود نسبت به بازنگری و اصلاح مصوبه مذکور اقدام کند.

5-3. عرضه مستقیم

با هدف حذف واسطه‌های غیرضرور و حمایت توأم از تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان، باید نسبت به ایجاد سازوکار عرضه مستقیم گوشت قرمز برای دامداران یا اتحادیه‌های تخصصی دامداران اقدام شود. البته این موضوع ذیل ماده (33) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در جزء «1» بند «ح» نیز مورد ‌تأکید قرار گرفته است. به‌جای سرکوب قیمت تولید داخل که به خروج و فرار سرمایه از حوزه تولیدات دامی منجر می‌شود، باید طبق مفاد ماده مذکور، زمینه عرضه مستقیم این محصولات را فراهم کرد تا هم مصرف‌کننده و هم دامدار منتفع شوند. درواقع، وقتی گوشت وارداتی می‌تواند با واسطه کمتری به‌دست مصرف‌کننده برسد، مشابه همین برنامه به طریق اولی‌تر باید برای تولید داخل پیاده‌سازی شود. استفاده از ظرفیت سازمان میادین میوه‌وتره‌بار و فراورده‌های کشاورزی، به‌نحوی که امکان عرضه مستقیم فراورده‌های گوشتی در آنها فراهم شود، می‌تواند راهگشا باشد. سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران و سازمان امور عشایر ایران نیز باید نقش مهمی در توانمندسازی تشکل‌ها و توسعه شبکه تأمین ایفا کنند.

5-4. نظارت بر تعیین ارزش گوشت متناسب با کیفیت آن

به‌دلیل نبود نظارت مناسب در کشور، همه گوشت تولیدی و وارداتی دام سنگین اعم از گوساله پرواری، ماده‌گاو، گاو حذفی و غیره به‌عنوان گوشت گوساله و باکیفیت و با قیمت گوشت گوساله پرواری به فروش می‌رسد. به‌نظر تعیین قیمت متناسب با جنس دام و کیفیت گوشت تولیدی در فروکش تب بازار اثرگذار خواهد بود. در همین راستا، در کشتارگاه‌ها باید سازوکاری ایجاد شود که تشخیص نوع گوشت چه به‌صورت بسته‌بندی و چه شقه برای همه مصرف‌کنندگان امکان‌پذیر شود تا بهای واقعی گوشت خریداری شده ازسوی مصرف‌کنندگان پرداخت شود. همچنین باید ضمن نظارت دقیق بر کیفیت دام ذبح شده و گوشت وارداتی در کشور مبدأ، با واردکنندگانی که از دولت ارز واردات گوشت باکیفیت را دریافت و با واردات گوشت با کیفیت پایین‏تر، از منابع عمومی سوءاستفاده می‏کنند برخورد جدی شود.

5-5. تنظیم برنامه خودکفایی پایدار گوشت قرمز

با توجه به اینکه، به‌استثنای سال 1403، تقریباً حدود 10 تا 15 درصد گوشت قرمز مورد نیاز کشور از طریق واردات تأمین می‌‌شود، باید برنامه‌ریزی تولید گوشت قرمز در کشور با برش‌‌های سالانه با تکیه بر ظرفیت‌‌ها، امکانات و محدودیت‌های موجود، با محوریت بهبود بهره‏ وری انجام گیرد. طی این برنامه که با ‌تأکید بر استفاده از ظرفیت تولید قراردادی خواهد بود، باید برآوردی از میزان نیاز کشور و ظرفیت تأمین آن براساس قابلیت‌‌های سرزمینی انجام شود. در تنظیم برنامه مذکور باید سرمایه‌گذاری در فناوری‌ها و حرکت به سمت دام‌های اقلیم‌سازگار که نسبت به شرایط خشکی مقاومت بالاتری دارند و ضمن داشتن ارزش تغذیه‌ای بالا، مورد توجه و توصیه مبانی طب ایرانی هستند و با ذائقه ایرانی سازگارترند؛ و در عین حال راهبردهای تنوع‌بخشی به خوراک دام تحت حاکمیت یکپارچه نهادی مورد توجه قرار گیرد.

5-6. ایجاد تعادل بین منافع تولیدکننده و مصرف ‏کننده

نکته مهمی که در مدیریت واردات و تنظیم بازار گوشت قرمز در کشور باید به آن توجه شود این است که حمایت از تولید و تولیدکننده به‌منظور برخورداری تولیدکننده از سود منطقی، به قیمت کاهش مصرف و تهدید هرچه بیشتر امنیت غذایی مصرف‌کنندگان، به‌ویژه اقشار ضعیف تمام نشود؛ درواقع سیاست‌‌ها، برنامه‌‌ریزی‌‌ها و اقدام‌های دولت باید به‌گونه‌‌ای انجام گیرد که ضمن حفظ منافع تولیدکنندگان، ملاحظات مربوط به قدرت خرید مصرف‌‌کنندگان به‌ویژه دهک‌‌های پایین درآمدی به شکل مؤثر مدنظر قرار گیرد. در این زمینه فراهم‌‌سازی امکانات عرضه مستقیم و حذف واسطه‌‌های غیرضرور می‌‌تواند بخشی از راه‌‌حل برای عموم مصرف‌‌کنندگان باشد. درعین‌حال، سیاست‌‌های حمایتی ویژه، مانند اعطای یارانه خرید گوشت به اقشار ضعیف باید به‌طور جدی در دستور کار دولت قرار گیرد.