خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

تحولات ساختاری در نظام‌های حکومتی و مدیریتی بین‌المللی، همراه با ضرورت بهره‌گیری از ‌‌‌‌ظرفیت‌های اجتماعی و مردمی و کاهش تمرکز قدرت در سطوح مرکزی، سبب شده است تا مفاهیمی همچون حکمرانی چندسطحی، حکمرانی چندمرکزی و حکمرانی چندلایه به‌طور فزاینده‌ای در ادبیات علمی مورد توجه قرار گیرند. این مفاهیم بر پراکندگی قدرت از دولت مرکزی به سطوح بالاتر (فراملی)، سطوح پایین‌تر (محلی و منطقه‌ای) و همچنین شبکه‌های افقی میان بخش‌های عمومی و خصوصی تأکید دارند. در این میان، مفهوم حکمرانی چندسطحی به‌دلیل ‌‌‌‌ظرفیت‌های عملیاتی گسترده‌تر و قابلیت کاربرد در سطوح مختلف حکمرانی، اهمیت ویژه‌ای یافته است. در همین راستا توجه به مبانی نظری، سازوکارهای اجرایی و تجارب بین‌المللی در این حوزه می‌تواند راهنمای ارزشمندی برای ارتقای حکمرانی چندسطحی و ارائه توصیه‌هایی مؤثر برای مجلس شورای اسلامی باشد.

• نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

حکمرانی چندسطحی بر این نکته تأکید دارد که این مفهوم صرفاً محدود به سطوح ملی و فراملی نبوده و در سایر سطوح حکمرانی،‌ ازجمله سطح محلی نیز به‌طور مؤثر مورد استفاده و بهره‌برداری قرار گرفته است. در نظریه حکمرانی چندسطحی، دولت‌ها بازیگران انحصاری یا لزوماً اصلی خط‌مشی‌گذاری نیستند، بلکه قدرت دولت‌ به‌طور فزاینده‌ای توسط بازیگرانی که در سطوح مختلف فعالیت می‌کنند، شکل می‌گیرد و بین آنها تقسیم می‌شود. حکمرانی چندسطحی توجه را به پیچیدگی، مشارکت بین‌بخشی و رقابت در باب قدرت مشروع بین بازیگران در سطوح مختلف سرزمینی، معطوف می‌کند. درحقیقت حکمرانی چندسطحی پراکندگی تصمیم‌گیری در سطوح مختلف سرزمینی را توصیف می‌کند. حکمرانی چندسطحی چارچوبی نهادی فراهم می‌کند که در آن بازیگران دولتی و غیردولتی در سطح جهانی، ملی و محلی اقدامات خود را در شبکه‌های رسمی و غیررسمی چندسطحی هماهنگ می‌کنند.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به تنوع سطوحی که در نظام قانونگذاری، مجلس شورای اسلامی با آن مواجه است، می‌توان سه سطح کلی فراملی، ملی و محلی را در نظر آورد، به‌طوری‌که در هرکدام از سه سطح مجلس شورای اسلامی دارای کارکردها و ظرفیت‌هایی است. بر همین اساس به‌منظور ارتقای یکپارچگی و هماهنگی کارکردها و ‌‌ظرفیت‌ها و مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌شود، ظرفیت‌سازی مجلس شورای اسلامی در این سطوح مدنظر قرار گرفته و راهکارهایی در سطوح فراملی، ملی و محلی مورد توجه باشد.به‌منظور ارتقای کارکردهای حکمرانی چندسطحی مجلس شورای اسلامی در سطح فراملی موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

• تدوین برنامه راهبردی، نقشه راهبردها و اقدامات بین‌المللی مجلس شورای اسلامی.
• ایجاد و ارتقای سازوکارهای معطوف به هماهنگی کشورهای جهان اسلام در راستای تقویت و همسوسازی نظام قانونگذاری منطقه‌ای.
• ارتقای سازوکارهای معطوف به مدیریت دانش بین‌المللی در حوزه مطالعات پارلمانی با هدف به اشتراک‌گذاری تجربیات موفق پارلمانی با تأکید بر کشورهای جهان اسلام.

• در زمینه حکمرانی مجلس شورای اسلامی در لایه ملی‌ براساس شناسایی ‌‌‌‌ظرفیت‌های این نهاد توجه به پیشنهادهای زیر حائز اهمیت است:

• تقویت کارکردهای مجلس شورای اسلامی در حوزه قانونگذاری و نظارت در سطح ملی.
• تقویت نقش و توانمندی‌های مجلس شورای اسلامی در سطوح ملی و استانی با تأکید بر هماهنگی و هم‌افزایی با نهادهای فعال این سطوح‌ ازجمله شورای عالی است‌‌‌آنها و استانداری‌ها.

در نهایت نقش‌آفرینی مؤثر مجلس شورای اسلامی مستلزم بازتعریف پیوندهای آن با سطوح محلی تصمیم‌گیری، به‌ویژه از طریق بهره‌برداری هدفمند از ‌‌‌‌ظرفیت‌های نهادی موجود در استانها و حوزه‌های انتخابیه است..بر این اساس، پیشنهادهای زیر برای تقویت حکمرانی چندسطحی مجلس شورای اسلامی در سطح محلی و منطقه‌ای ارائه می‌شود:

• تقویت و توسعه مأموریتی اندیشکده‌های حکمرانی استانی مجلس شورای اسلامی.
• بهره‌گیری از رویکردهای نوآورانه و مشارکتی در اثربخشی هرچه بیشتر دفاتر نمایندگان در حوزه‌‌‌های انتخابیه و ارزیابی مستمر این دفاتر‌ مبتنی‌بر ‌‌‌‌ظرفیت‌های معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی.
• توسعه سازوکارهای مسئله یابی و دستورکارگذاری‌ مبتنی‌بر ظرفیت جوامع محلی و منطقه‌ای و اتصال آنها با مجلس شورای اسلامی از طریق اندیشکده‌های حکمرانی استانی.

1.مقدمه

در چند دهه اخیر، مفهوم حکمرانی به یکی از مفاهیم محوری در ادبیات علوم سیاسی و ‌‌‌‌سیاستگذاری عمومی بدل شده است. علت اصلی این جایگاه مرکزی، توان بالای این مفهوم در تبیین سازوکارهای متنوع مشارکت و هماهنگی میان دولت، جامعه و سایر بازیگران در اداره امور عمومی است. حکمرانی، برخلاف مدل سنتی دولت‌محور، نوعی بازتعریف از تعاملات نهادی است که می‌کوشد روابط میان نهادهای رسمی، ساختارهای غیردولتی‌‌‌‌ و شهروندان را در سطحی چندلایه و چند بازیگری بازسازی کند.

در طول قرن بیستم، با گسترش ‌‌‌‌فرایندهای جهانی‌شدن، پیچیدگی فزاینده مسائل عمومی‌‌‌‌ و کاهش کفایت نهادهای کلاسیک برای ‌‌پاسخ‌گویی مؤثر، توجه‌ به‌مقوله حکمرانی در ادبیات توسعه سیاسی به‌تدریج افزایش یافت. این توجه نه‌تنها در قالب جستجوی الگوهای جایگزین دولت‌مداری، بلکه در پرسش‌هایی بنیادین درباره جایگاه دولت - ملت، نقش نهادهای فراملی و ‌‌‌‌ظرفیت‌های کنشگری جامعه نمود یافته است.

حکمرانی به‌مثابه رویکردی نوین در اداره امور عمومی، به تقویت نقش و افزایش مشارکت بازیگران غیردولتی تأکید دارد و در طول چند دهه گذشته، محققان به دنبال توصیف چگونگی تغییر حکمرانی در جوامع غربی بوده‌اند آنچه در غالب رویکردهای حکمرانی قابل‌توجه است، تمرکززدایی ساختاری و بهره‌گیری از ‌‌‌‌ظرفیت‌های مشارکتی در سطوح و لایه‌های مختلف است که در امتداد این نگاه، مفاهیمی همچون حکمرانی چندسطحی، حکمرانی چندلایه‌ای و حکمرانی چندمرکزی شکل گرفته‌اند. اگرچه هریک از این اصطلاحات ویژگی‌های خاص خود را دارند، درعین‌حال همه به پراکندگی قدرت از دولت مرکزی به بالا (سطح فراملی)، به پایین (حوزه‌های زیرملی) و جانبی (شبکه‌های عمومی و خصوصی) اشاره می‌کنند [1].

اشکال نوین حکمرانی و بازتوزیع اختیارات، توجه گسترده‌ای را ازسوی پژوهشگران حوزه‌های اقتصاد، علوم سیاسی، جامعه‌شناسی، روابط بین‌الملل، ‌‌‌‌سیاستگذاری عمومی و مدیریت دولتی برانگیخته است. از یک‌سو، ‌‌‌‌فرایندهای تصمیم‌گیری از چارچوب نهادهای نمایندگی رسمی فراتر رفته و شبکه‌های متنوعی از بازیگران عمومی و خصوصی در سطوح گوناگون فعال و مؤثر شده‌اند. ازسوی‌دیگر، اقتدار رسمی به‌تدریج از دولت‌های مرکزی به نهادهای فراملی و حکومت‌های محلی بازتوزیع شده است [1].

هیچ اصطلاح دیگری در مطالعات حوزه خط‌مشی‌گذاری اروپا و شاید در مطالعات سیاسی مدرن اروپایی، مانند حکمرانی چندسطحی این مفهوم، الگویی تحلیلی برای تبیین نحوه عملکرد نظام ‌‌‌‌سیاستگذاری اتحادیه اروپا در عمل فراهم می‌کند. با وجود این، اجماعی بر سر تفسیر واحد از آن وجود ندارد و محققان مختلف، این مفهوم را به شیوه‌های گوناگون به‌کار برده‌اند. در اصل، حکمرانی چندسطحی برای تبیین پیچیدگی نهادی ‌‌‌‌سیاستگذاری در اتحادیه اروپا، در قیاس با ساختارهای متمرکزتر ‌‌‌‌سیاستگذاری ملی، مطرح شده است. این مفهوم برای توصیف وضعیتی به‌کار می‌رود که در آن بازیگران متکثر (از افراد گرفته تا نهادهای رسمی و غیررسمی) در سطوح مختلف سیاستگذاری، از سطح فراملی تا سطح محلی، به‌صورت هم‌زمان و غیرمتمرکز مشارکت دارند. حکمرانی چندسطحی بر تمایزات فضایی و استقلال نسبی سطوح مختلف حکمرانی دلالت دارد، اما مهم‌ترین ویژگی آن، پیوندهای میان‌سطحی است که موجب تعامل و هماهنگی در غیاب یک مرکز اقتدار واحد می‌شود. در این الگو، هیچ سطحی بر دیگری برتری ذاتی ندارد و حکمرانی حاصل ارتباطات افقی و عمودی میان سطوح مختلف است [2].

یکی از نکات مهم که در بحث حکمرانی مطرح شده جایگاه حکمرانی در سطوح مختلف محلی، ملی و بین‌المللی است و اینکه سازمان‌های سیاسی در سطوح مطرح شده نقش‌های متفاوتی در حکمرانی ایفا می‌کنند و کارکردهای چندسطحی را به وجود آورده‌اند. این کارکردهای حکمرانی به فراخور نیاز در برخی موارد به سمت پایین یعنی به سمت رویکردهای محلی و ازسوی‌دیگر به سمت بالا (خارج) – سازمان‌های بین‌المللی - تغییریافته است. تغییر جهت قدرت‌ها به معنای کاهش قدرت دولت‌های مرکزی نیست. برای نمونه، هنگامی که دولت مرکزی با تفویض اختیار و افزایش استقلال حکومت‌های محلی، بخشی از کنترل مستقیم خود را واگذار می‌کند، درعین‌حال از طریق توانمندسازی این سطوح، ظرفیت کلی حکمرانی خود را نیز تقویت می‌کند. از جنبه موضوع کنترل عمومی نیز می‌توان گفت حکمرانی چندسطحی کنترل عمومی در جامعه را افزایش می‌دهد. در رویکرد متداول دولت، این نهاد در رأس هرم قدرت قرار دارد. حکمرانی چندسطحی این تصور از دولت را در هم می‌شکند. اگرچه دولت بازیگر کلیدی باقی می‌ماند؛ اما کنترل و نفوذ خود را از طریق همکاری با سایر بخش‌ها اعمال می‌کند. حکمرانی چندسطحی، انتشار قدرت از دولت مرکزی را توصیف می‌کند. به‌عبارت‌دیگر در حکمرانی چندسطحی دولت بازیگری است که توانایی آن وابسته به همکاری با سایر بازیگران تعریف می‌شود و به تعامل و نفوذ اشاره می‌کند. دولت انحصارگر صاحب‌اختیار که در گذشته آرمانی در نظر گرفته می‌شد، دیگر توصیف قابل‌قبولی از جهان معاصر نیست.

این واقعیت که عرصه‌های حکمرانی درحال‌توسعه است به این معناست که دولت‌ها از امکانات بهتری برای تفویض مسئولیت به سطوح دیگر حکمرانی برخوردار هستند که ممکن است دولت‌ها را قادر سازد تا منابع خود را‌ به‌طور مؤثر در موضوعات و پروژه‌هایی که مهم می‌دانند، صرف کنند. حکمرانی چندسطحی امکان مشارکت ذی‌نفعان متعدد را نیز فراهم می‌سازد. این موضوع را می‌توان با ایده تداخل، مفهومی که در رویکرد توسعه سیاسی آمریکا ارائه شده است، تبیین کرد. این رویکرد پیشنهاد می‌کند که هر نظام سیاسی را می‌توان‌ براساس «لایه‌ها» یا «عرصه‌ها» دسته‌بندی کرد، به‌گونه‌ای که بازیگران هر حوزه، از منطق‌های نهادی متفاوتی تبعیت کرده و از منابع قدرت متمایزی برخوردارند. نتیجه شکل‌گیری این لایه‌های نهادی، فراهم‌شدن بستر تعامل میان بازیگران و ذی‌نفعان متنوع است. این تعامل‌ها الزاماً‌ براساس سازوکارهای رسمی قانون اساسی تعریف نمی‌شوند، بلکه ممکن است حاصل وابستگی‌های متقابل عملی میان نهادها باشند. یکی از نتایج چنین الگوهایی، گسترش مشارکت نهادها و بازیگران متنوع در ‌فرایند تصمیم‌گیری و تسهیل تصمیم‌سازی مشترک در میان سطوح مختلف حکمرانی است [55].

یکی دیگر از ویژگی‌های مهم حکمرانی چندسطحی، پویایی آن است. «پویایی» حکمرانی چندسطحی به الگوها و تنش‌های میان ثبات و تغییر در معماری‌های چندسطحی اشاره دارد. به عبارتی حکمرانی چندسطحی باید بتواند در مواجهه با پیچیدگی‌‌‌های محیطی واکنش مناسبی از خود نشان داده و سازگار شود. براساس آنچه اشاره شد می‌توان گفت به‌کارگیری حکمرانی چندسطحی در حوزه‌‌‌های مختلف سیاستگذاری می‌تواند کارایی و اثربخشی سیاست‌ها را از یک‌سو و ازسوی‌دیگر به‌دلیل مشارکت بازیگران و ذی‌نفعان در سطوح مختلف، همراهی در اجرای سیاست‌ها را افزایش دهد، اما آنچه مهم است جایگاه و نقش مجلس‌‌ به‌عنوان قوه قانونگذار در حکمرانی چندسطحی است. مجلس شورای اسلامی می‌تواند تسهیلگر و زمینه‌ساز‌ به‌کارگیری حکمرانی چندسطحی هم در رویکردهای محلی و منطقه‌ای، هم در سطوح ملی و هم در لایه فراملی باشد.

در سطح محلی، مجلس شورای اسلامی می‌تواند با تمرکز بر ‌‌‌‌ظرفیت‌های بومی و در راستای تقویت ‌فرایند تمرکززدایی، زمینه ارتقای سازوکارها و ابزارهای نهادی خود را فراهم سازد.‌ به‌عبارت‌دیگر، با تسهیل مشارکت نهادها و ‌‌‌‌ظرفیت‌های محلی در ‌فرایند حکمرانی، امکان افزایش نقش‌آفرینی بازیگران غیردولتی و نهادهای محلی در تصمیم‌سازی و اجرای سیاست‌ها فراهم می‌شود. این نکته مهم را باید به خاطر داشت که بر خلاف تصور، تمرکز‌‌زدایی‌ نه‌تنها سبب کاهش قدرت دولت و تضعیف آن‌ نمی‌شود، بلکه عاملی برای تقویت آن نیز محسوب می‌شود. علاوه‌بر این، یکی از ویژگی‌‌‌های دولت قدرتمند در توان برقراری ارتباط با بخش خصوصی و بازیگران محلی تعریف می‌شود. ازجمله موضوعاتی که ضرورت توجه به حکمرانی چندسطحی را ضروری می‌کند، توجه به آمایش سرزمینی در برنامه‌ریزی و قانونگذاری و‌ بهره‌گیری از همه ‌‌ظرفیت‌ها شامل کنشگران مردمی، کنشگران ملی و کنشگران بین‌‌‌‌المللی در این عرصه بوده که در این مطالعه مورد توجه قرار گرفته است.

2.پیشینه پژوهش

2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط

در سال‌های اخیر محققان توجه زیادی به مسئله حکمرانی چندسطحی داشته‌اند، ‌ اگرچه گستره موضوعاتی که با استفاده از حکمرانی چندسطحی مورد‌ تجزیه‌وتحلیل قرار گرفته‌‌‌اند، وسیع و متنوع است، اما تأثیر روابط بین سطوح دولت بر خط‌مشی عمومی یکی از مسائلی است که در زمینه حکمرانی چندسطحی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است [1]. برای مثال این مفهوم را برای تحلیل روندها در خط‌مشی‌های زیست‌محیطی، ادغام اتحادیه اروپا، خط‌مشی شهرداری و مهاجرت، خط‌مشی مراقبت از کودکان و بسیاری دیگر‌ به‌کار گرفته‌اند. شایان ذکر است گرچه تعداد زیادی از محققان از این مفهوم استفاده کرده‌اند، هنوز مطالعات زیادی به پیامدهای تجربی و عملی این مفهوم توجه نکرده‌اند [3].

در این بخش، مقالات و پژوهش‌های مهم مرتبط با حکمرانی چندسطحی در داخل و خارج از کشور به‌طور اجمالی معرفی می‌شود.

جدول 1. پژوهش‌های داخلی و خارجی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی

حکمرانی چندسطحی از لایه‌‌‌های مختلف در سیاست‌ها و قوانین کشور قابل طرح است که در ادامه به برخی از مهم‌ترین اسناد این حوزه در کشور خواهیم پرداخت:

جدول 2. دلالت‌‌‌های تقنینی سیاستی حکمرانی چندسطحی

مأخذ: همان.

علاوه‌بر موارد بیان شده، پیرو گسترش سازوکارهای چندسطحی در کشور، قوانینی در کشور به تصویب رسیده است که از مهم‌ترین آنها قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (1396)، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران (1372)، قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران (1384) و قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته (1393) است.

3.چیستی حکمرانی چندسطحی

۳-۱. مبانی نظری حکمرانی چندسطحی

اصطلاح حکمرانی چندسطحی توسط دانشمند علوم سیاسی، گری مارکس در سال 1993 مطرح شد[12]. تا آن زمان، حوزه مطالعات اتحادیه اروپا تحت تسلط نظریه‌های نئوکارکردگرایی بود که‌ نه‌تنها چگونگی شکل‌گیری اتحادیه اروپا، بلکه نحوه عملکرد آن را نیز توضیح می‌داد [3]. همچنین مفهوم حکمرانی چندسطحی  در امتداد نظریه غالب معاصر یعنی بین‎‌دولت‌گرایی، در سال 1991 و در قالب نظریه‌های یکپارچگی اروپا مطرح شده است [56].

از عبارت حکمرانی چندسطحی برای نشان دادن تحولات ساختاری اتحادیه اروپا پس از اصلاحات اساسی آن در سال 1988 استفاده شده است. متعاقباً مفهوم حکمرانی چندسطحی را برای استفاده گسترده‌تر در تصمیم‌گیری اتحادیه اروپا توسعه دادند [45]. البته امروزه رویکرد حکمرانی چندسطحی کاربردی فراتر از مطالعه اتحادیه اروپا پیدا کرده است.

حکمرانی چندسطحی را نظامی از مذاکره مستمر میان دولت‌های تودرتو در لایه‌‌‌های سرزمینی گوناگون(فراملی، ملی، منطقه‌ای و محلی) به‌عنوان نتیجه یک ‌فرایند گسترده ایجاد نهادی تعریف کرد‌اند. این تعریف تبدیل به تعریف اصلی و مفیدی برای این اصطلاح شده است و تعاریف بعدی که بر جنبه‌های غیرسلسله‌مراتبی، غیررسمی و مشورتی مذاکرات پرداخته‌اند با اصلاح این تعریف به دست آمده‌اند [10].

مفهوم حکمرانی چندسطحی شامل ابعاد عمودی و افقی است. عبارت چندسطحی به افزایش ارتباط متقابل عمودی بازیگران فعال در سطوح مختلف سرزمینی اشاره دارد، درحالی‌که حکمرانی نشان‌دهنده ارتباط متقابل افقی فزاینده بین دولت‌ها و بازیگران غیردولتی است [10].

«حکمرانی» (حداقل در بیشتر کاربردها) نقش فزاینده بازیگران غیردولتی را در‌ ‌‌‌سیاستگذاری و ارائه خط‌‌مشی عمومی توصیف می‌کند. این اصطلاح به معنای درک روابط پیچیده‌تر فزاینده‌ی دولت - جامعه است که در آن بازیگران شبکه در ‌‌‌‌سیاستگذاری برجسته هستند و نقش اصلی دولت، هماهنگی سیاست‌ها به جای کنترل مستقیم سیاست است[4]. ادبیات حکمرانی چندسطحی بر روابط ملی - فراملی تمرکز کرده است، درحالی‌که ملی- محلی کمتر مورد بررسی قرار گرفته است [6].

الگوی حکمرانی چندسطحی را در شرایطی مطرح شده که به سرعت به یک عبارت فراگیر برای نشان دادن پدیده‌هایی که در سه سطح تحلیلی مختلف رخ می‌دهند تبدیل شد: بسیج سیاسی، ترتیبات سیاستگذاری‌ و ساختارهای دولت[3]. می‌توان گفت که مفهوم حکمرانی چندسطحی در چارچوب مطالعات ادغام اتحادیه اروپا به‌طور عمده‌ به‌عنوان یک «الگوی جایگزین» برای رویکرد بین‌دولتی که بر نقش برجسته دولت‌ها در ‌‌‌‌فرایندهای تصمیم‌گیری تأکید دارد، ظهور کرد[47].

۳-۲. حکمرانی چندسطحی‌ به‌عنوان تجدید ساختارهای سیاسی و اداری

همان‌طور که نظریه‌پردازان حکمرانی چندسطحی اذعان داشتند، نظریه‌پردازی مناسب در مورد اینکه چگونه مفهوم حکمرانی جدید سبک جدید‌ ‌‌‌سیاستگذاری دولت را بازتعریف می‌کرد (یعنی ساختارهای نهادی مرکز - پیرامون، دولت - جامعه و روابط داخلی - خارجی) در زمان تدوین نظریه‌ها، دور از انتظار بود [3].

همان‌طور که از کلمه «چندسطحی» پیداست، مفهوم حکمرانی چندسطحی شامل بازیگران دولتی و غیردولتی متعددی است که در سطوح مختلف مانند محلی (فرع ملی)، ملی و جهانی (فراملی) قرار دارند. چالشی که نظریه‌پردازان حکمرانی چندسطحی به آن اشاره می‌کنند این است که این سطوح متنوع باید به نحوی همسو شوند تا تعریف اهداف جمعی را امکان‌پذیر کنند [12].

براساس نظریه حکمرانی چندسطحی‌‌، دولت‌ها دیگر بازیگران انحصاری یا حتی لزوماً اصلی ‌‌‌‌سیاستگذاری نیستند، بلکه قدرت دولت‌ به‌طور فزاینده‌ای توسط بازیگرانی که در سطوح مختلف فعالیت می‌کنند شکل می‌گیرد و بین آنها تقسیم می‌شود. به‌عبارت‌دیگر «نقش دولت در حال تغییر است زیرا بازیگران دولتی استراتژی‌های جدیدی در زمینه هماهنگی، هدایت و شبکه‌سازی ارائه می‌دهند که می‌توانند از خودمختاری دولت حمایت کرده و در برخی موارد آن را افزایش دهد» [4]. نقطه شروع نظریه حکمرانی چندسطحی مجموعه‌ای از ساختاردهی مجدد روابط و شیوه‌های تعامل بین دولت‌ها و سایر سطوح است این مسئله چالش‌هایی را در تعیین سازوکارهای نوین برای کنترل و ‌‌پاسخ‌گویی میان نهادهای مختلف دولتی به‌وجود می‌آورد [12].

در مفهوم حکمرانی چندسطحی، شاهد «چرخش از مرجع قدرتی واحد که در مرکز دولت به‌صورت عقلانی رفتار می‌کند به توزیع قدرت و مراکز گوناگون» هستیم. این مفهوم که برای درک ‌‌‌‌فرایندهای خط‌مشی در اتحادیه اروپا مطرح شده است. توزیع عمودی و افقی قدرت را در فرایندی توصیف می‌کند که مذاکره و پراکندگی ویژگی آن است نه اجبار و تمرکز. بنابراین در نظام حکمرانی چندسطحی، هماهنگی دارای ابعاد افقی و عمودی است و باید آن را به‌مثابه مدیریت شبکه‌ای از روابط پیچیده در نظر گرفت. بر این اساس، روش‌های رسمی هماهنگ‌سازی میان سطوح مختلف حکمرانی می‌توانند به‌صورت افقی (مانند توافق‌نامه‌ها بین واحدهای ملی یا محلی) یا عمودی (بین سطوح مختلف سرزمینی) شکل گیرند. این توافق‌نامه‌ها ممکن است دو یا چندجانبه باشند. افزون بر این، با تعمیق ‌فرایند واگذاری اختیارات و مسئولیت‌ها از سطح ملی به سطوح پایین‌تر، روش‌های غیررسمی هماهنگی نیز ممکن است توسعه یابند [44].

۳-۳. حکمرانی‌‌ چندسطحی: چالش‌های نظری، تجربی و هنجاری

حکمرانی چندسطحی مانند سایر مفاهیم رایج، خطر تبدیل شدن به چتری را دارد که بسیاری از پدیده‌های متفاوت ذیل آن قرار می‌گیرند. مفهوم حکمرانی چندسطحی فراتر از دمکراسی نمایندگی حرکت می‌کند و به همین دلیل، به سختی می‌توان آن را‌ براساس معیارهای توسعه‌یافته با اشاره به دمکراسی‌های نمایندگی ارزیابی کرد[3].

سه اصل محوری در تبیین مدل حکمرانی چندسطحی در اتحادیه اروپا طرح شده است.

 اول اینکه، دولت - ملت‌ها در ‌‌‌‌سیاستگذاری همچنان بازیگران اصلی هستند و صلاحیت تصمیم‌گیری میان آنها مشترک است[36] و در برابر بازیگرانی قرار دارند که به جای انحصار توسط دولت‌های ملی در سطوح سرزمینی مختلف سازمان‌دهی شده‌اند.

دوم اینکه، تصمیم‌گیری جمعی در اتحادیه‌ اروپا باعث می‌شود هریک از دولت‌های ملی بخش زیادی از قدرت کنترل خود را ازدست بدهند.

 سوم اینکه، عرصه‌های سیاسی، به‌جای آنکه در دل هم قرار بگیرند، چه در سطح رسمی و چه غیررسمی، با هم ارتباط متقابل دارند. بازیگران فروملی هم در عرصه ملی و هم فراملی فعالیت و در جریان این فرایند، شبکه‌های فراملی ایجاد می‌کنند. [5].

ادبیات تطبیقی حکمرانی چندسطحی بر نیاز به غلبه بر تناقضات و تنش‌‌‌های قانونی در مورد توزیع صلاحیت‌ها در سطوح مختلف جهت تسهیل یکپارچگی سیاست‌ها و غلبه بر موانع محلی برای اجرا، تأکید می‌کند [7]. درعین‌حال، سیستم‌های حکمرانی چندسطحی دارای تفویض قدرت از مرکز به فراملی و به بازیگران دولتی و غیردولتی محلی هستند [8]. به‌رغم اینکه حکمرانی چندسطحی منجر به درجاتی از «گشودن دولت»  می‌شود، بازیگران دولتی قدرت تصمیم‌گیری را حفظ کرده و اغلب شبکه‌های چندسطحی و فراملی حاکمیت محیطی را سازماندهی می‌کنند. یکی از انتقادات به ادبیات حکمرانی چندسطحی این است که جزئیات در مورد تعاملات بین سطحی «مبهم» باقی می‌مانند [6].

می‌توان گفت حکمرانی چندسطحی مفهومی تجربی است که برای توصیف اشکال جدید سازماندهی قدرت دولتی‌ مبتنی‌بر فرایندی دوگانه مفید است: افزایش توزیع قدرت بین سطوح مختلف حکومت و ایجاد ائتلاف‌های ‌‌‌‌سیاستگذاری که فقط بخشی از آنها از نمایندگان دولت تشکیل شده و در سطوح مختلف فعالیت می‌کنند. این ائتلاف‌ها تمایل دارند مرزهای بین مسئولیت‌های دولت، بازار و جامعه مدنی را از بین ببرند. این موضوع، فرصت‌های جدیدی را برای جامعه مدنی و بازیگران بازار ایجاد می‌کند تا بر ‌‌‌‌فرایندهای ‌‌‌‌سیاستگذاری تأثیر بگذارند. علاوه‌بر این، ائتلاف‌های حکومتی در طول زمان تغییر می‌کنند و هر بار که شبکه‌ای از بازیگران ایجاد می‌شود، ترکیب بازیگران، اهداف برای دستیابی، ساختار و قوانین داخلی ائتلاف بازتعریف می‌شود [46].

 هدف مفهوم حکمرانی چندسطحی درک ‌‌‌‌فرایندهای سیاسی مرتبط با ظهور نهادهای فراملی مانند اتحادیه اروپا و تسهیل‌ تجزیه‌وتحلیل ‌‌‌‌فرایندهای تصمیم‌گیری غیرمتمرکز است که در آن دولت‌ها و جامعه مدنی در سطح زیرملیتی نفوذ فزاینده‌ای دارند [3]. همان‌طور که پیش از این اشاره شد مفهوم حکمرانی چندسطحی شامل بازیگران دولتی و غیردولتی متعددی است که در سطوح مختلف مانند محلی (فرو ملی) ملی و جهانی (فراملی) قرار دارند [12]. در مجموع، بین بازیگران مختلف برای مشارکت در‌ ‌‌‌سیاستگذاری از طریق ‌‌‌‌فرایندهای حکمرانی چندسطحی پویایی و تنش وجود داشته و پیکربندی شبکه‌‌‌های حکمرانی از کشوری به کشور دیگر و از یک حوزه سیاستی به حوزه دیگر متفاوت است [46].

اگرچه حکمرانی چندسطحی یادگیری در مقیاس‌های چندگانه را تسهیل می‌کند، هیچ تضمینی وجود ندارد که بتواند با موفقیت نظام‌های پیچیده انسانی - اکولوژیکی را بررسی کند [13]. یافته‌های پژوهشی نشان می‌دهد که افزایش تعداد بازیگران و سطوح تصمیم‌گیری می‌تواند خروجی‌های محیطی را بهبود بخشد. بااین‌حال، نتایج حکمرانی چندسطحی به‌شدت وابسته به زمینه و اولویت‌های محیطی بازیگران درگیر هستند و این عوامل به‌عنوان عوامل اصلی تعیین‌کننده خروجی‌های محیطی عمل می‌کنند [21].

۳-4. حکمرانی نوع 1 و نوع 2

هوگه و مارکس (2001) در مقاله‌ای تحت عنوان «انواع حکمرانی چندسطحی»، دو نوع حکمرانی چندسطحی را معرفی کرده‌اند [44]. آنها به‌منظور ایجاد شفافیت، بین دیدگاه‌های مختلف موجود در متون مختلف تمایز قائل می‌شوند و این دو دیدگاه را نوع اول و نوع دوم حکمرانی چندسطحی نام می‌نهند [45].

نوع اول به توزیع اختیارات در حوزه‌های صلاحیت چندوظیفه‌ای و دارای انحصار سرزمینی در یک سیستم نسبتاً پایدار با سطوح و واحدهای محدود اشاره دارد [1].

به‌عبارت‌دیگر، دیدگاه اول به دنبال توزیع قدرت بین سطوح محدود است. این سطوح (بین‌المللی، ملی، منطقه‌ای، میانی و محلی) هرکدام دارای کارکردهای متنوعی در زمینه مسئولیت‌های خط‌مشی هستند و از نهادهای نمایندگی مختلف بهره می‌برند. مرزهای عضویت در این سطوح قدرت هم‌پوشانی ندارند. این ویژگی برای تمام سطوح قدرت در هر مقیاس و همچنین برای سطوح قدرت در سطوح مختلف صدق می‌کند.

نوع دوم، حوزه‌های تخصصی و دارای هم‌پوشانی سرزمینی را در یک سیستم نسبتاً انعطاف‌پذیر و غیرسطحی با تعداد زیادی حوزه به تصویر می‌کشد [1]. دیدگاه دوم نسبت به حکمرانی متفاوت است. در این دیدگاه، سطوح قدرت تخصصی در نظر گرفته می‌شود. به این صورت که‌ برای مثال خدمتی خاص را در سطح محلی ارائه کرده، مسئله منبع مشترک را حل و استاندارد مناسب را برای محصول انتخاب و کیفیت آب را در رودخانه‌ای خاص پایش یا اختلافات تجاری بین‌المللی را حل‌وفصل می‌کنند. تعداد این سطوح قدرت معمولاً زیاد و مقیاس کارشان به‌صورت ظریفی متفاوت است. این سطوح قدرت ماهیت پایداری ندارند. آنها معمولاً کوچک و منعطف‌اند و در صورت لزوم برای تغییر حکمرانی خود را تطبیق می‌دهند [3]. در جدول ۳ زیر تفاوت حکمرانی نوع 1و 2 به‌طور خلاصه مطرح شده‌اند:

جدول 3. تفاوت حکمرانی چندسطحی نوع 1و 2 [3]

اساس حکمرانی چندسطحی شامل یک دولت مرکزی و یک سیستم از سطوح غیر متقاطع دولت فرعی است [24]. سطوح حکمرانی با هم هم‌پوشانی ندارند و می‌توان آنها را به‌صورت تودرتو در نظر گرفت تا اطمینان حاصل شود که تنها یک حوزه مرتبط در هر مقیاسی وجود دارد [44]. در این دیدگاه، اقتدار نسبتاً پایدار است و تحلیل‌ها به جای سیاست‌های خاص، بر حکومت‌های جداگانه (تقسیم نشدنی) متمرکز است [45]. یکی از ویژگی‌‌‌های نوع یک حکمرانی چندسطحی کم بودن تعداد سلسله‌مراتب بین حوزه‌هاست [23].

در دیدگاه نوع 1 حکمرانی چندسطحی، قدرت بین سطوح یا مراجع قدرت گوناگون در شماری از سطوح سرزمینی توزیع می‌شود. این سطوح یا مراجع قدرت (بین‌المللی، ملی، منطقه‌ای، میانی یا محلی) «چندمنظوره‌اند». زیرا آنها کارکردهای گوناگونی وظایف و مسئولیت‌های خط‌مشی مختلفی داشته و در بسیاری از موارد، مانند اتحادیه اروپا، حوزه‌‌‌های حکمرانی و نهادهای نمایندگی مختلفی دارند [24].

پایه و اساس حکمرانی چندسطحی نوع دوم، مجموعه‌ای از حوزه‌هاست که در مقیاس‌های سرزمینی متعددی فعالیت می‌کنند و دارای وظایف اختصاصی هستند، به‌طوری‌که به ساکنان توسط سازمان‌‌‌های دولتی مختلف به جای دولت خدمات ارائه می‌شود.

در نوع دوم، حوزه‌های حکمرانی چندسطحی برای ‌‌پاسخ‌گویی به نیازهای متغیر ساکنان جامعه ساختار یافته‌اند. به این ترتیب، مرزها و عضویت در حوزه ها می‌تواند سال به سال در نوسان باشند [44]. در الگوی دوم، تمرکز بر مسئله یادگیری است. رودز در این زمینه پیشگام است که دو ویژگی شبکه‌ای را برای تعریف حکمرانی ضروری دانست: شبکه‌های خودسازمانده و بین‌سازمانی‌. بازیگران حاضر در تعاملات حکمرانی خصوصیات زیر را دارند:

نوع دوم حکمرانی‌ چندسطحی، چشم‌اندازی از حکمرانی ارائه می‌کند که «یک مجموعه پیچیده، متغیر و مجموعه‌ای از حوزه‌‌‌های بیشمار و دارای هم‌پوشانی» است. این حوزه‌ها، اغلب با هم تداخل دارند و برای تغییر حکمرانی انعطاف‌پذیر هستند [45].

در عصر کنونی، در غیاب سیستم‌های هماهنگی سلسله‌مراتبی قدرتمند برای مدیریت آثار فراملی، حکمرانی نوع دوم به‌طور گسترده‌ای رواج یافته است. این ساختارهای حکمرانی متنوع هستند و طیف وسیعی از بازیگران را دربر‌می‌گیرند: برخی صرفاً نهادهای دولتی را هماهنگ می‌کنند، گروهی دیگر ترکیبی از نهادهای دولتی و غیردولتی را دربرمی‌گیرند‌ و بعضی نیز کاملاً به بخش غیردولتی اختصاص دارند. از منظر تاریخی، بیش از ۱۵۰ معاهده بین‌المللی زیست‌محیطی میان دولت‌ها به امضا رسیده که نیمی از ‌‌‌آنها پس از سال ۱۹۷۰ تدوین شده‌اند. دامنه جغرافیایی این توافق‌نامه‌ها بسیار متغیر است و از سطح جهانی تا منطقه‌ای (شامل مناطق غیرهمجوار) را پوشش می‌دهد. اکثر این رژیم‌های حکمرانی بر چالش‌های مرتبط با حوزه‌های عملکردی خاص مانند تغییرات اقلیمی، حفاظت از لایه ازن و مسائل حمل‌ونقل متمرکز هستند [1].

قابل‌توجه است که بسیاری از نظام‌های حکمرانی فراملی ماهیت غیردولتی دارند. برخی حوزه‌ها، امکان خودتنظیمی را به شرکت‌ها می‌دهند (مانند شورای تجارت جهانی برای توسعه پایدار). در میان بیش از ۲۵۰۰۰ سازمان بین‌المللی غیردولتی، تعداد قابل‌توجهی ترتیبات حکمرانی فراملی موضوع‌محور وجود دارد. درنتیجه، یک جامعه مدنی جهانی در حوزه‌های تخصصی با هم‌پوشانی‌های سرزمینی و ماهیت متغیر شکل گرفته که مسئولیت ‌‌‌‌سیاستگذاری در مرزهای ملی و بین‌المللی را برعهده دارد [1].

۴. کارکردهای حکمرانی چندسطحی

۴-۱. کارکردها

در این بخش، کارکردهای اصلی حکمرانی چندسطحی بررسی می‌شود. کارکردهای حکمرانی چندسطحی را به پنج دسته به شرح جدول زیر تقسیم کرده‌اند[2].

جدول 4. کارکردهای اصلی حکمرانی چندسطحی

۴-۲. کارکردهای اصلی (1993)

۴-۲-۱. صلاحیت قانونی، اختیار و کارایی

اهمیت فزاینده‌ حکمرانی در سطوح فروملی و جایگاه تصمیم‌گیری و ارتباطات در این سطح با سایر سطوح، بر اهمیت حکمرانی چندسطحی تاکید دارد که «سیستمی متشکل از تعاملات پیوسته میان دولت‌های تودرتو در سطوح مختلف سرزمینی است» که درنتیجه «‌فرایند گسترده‌ی نهادسازی و بازتخصیص تصمیمات» به‌وجود آمده، بر صلاحیت های قانونی، اختیار و کارایی در سطوح مختلف تاکید داشته و برخی از وظایف متمرکز حکومت را دگرگون کرده است[2].

۴-۲-۲. منطقه‌ای‌سازی

میان حکمرانی چندسطحی و آثار موجود در زمینه‌ی منطقه‌ای‌سازی هم‌پوشانی وجود دارد. به خصوص ازآنجاکه حکمرانی چندسطحی در ابتدا از دیدگاه فشارهای کارکردی برای منطقه‌ای‌سازی با هدف تطابق خط‌مشی‌ها مطالعه می‌شد که به معنای ایجاد سازوکارهایی است که دسترسی به منافع منطقه‌ای و مشارکت فعال ‌‌‌آنها در ‌فرایند خط‌مشی را ممکن می‌سازد.

سه راهکار برای «معضل شمول و عدم شمول» برای بازیگران چندسطحی عبارت بودند از: توالی سلسله‌مراتبی، هم‌بستگی / گسستگی انعطاف‌پذیری و همراهی آزادانه.  حکمرانی چندسطحی بر تقسیم و پراکندگی قدرت به جای تجمع اختیارات تأکید می‌کرد، درحالی‌که الگوهای جدید میان‌سازمانی را مطرح و تعدیلات مشترک (الگوهای تطبیق) ازسوی نهادها درنتیجه‌ تعاملات چندسطحی ایجاد شد. چالش‌هایی که برای تضمین هماهنگی و نمایندگی سیاسی پیش‌روی ساختارهای داخلی قرار داشت شامل غلبه بر تقسیمات و تعارضات افقی میان یا درون نهادهای سیاسی - اداری منطقه‌ای و بهبود روابط عمودی سرد یا دچار بی‌اعتمادی میان سطوح ملی و فراملی می‌شد [28].

۴-۳. کارکردهای عملیاتی (1997)

۴-۳-۱. خط‌‌مشی / مطالعات کشوری و مطالعات اجرایی

مطالعات موردی کشورها بیانگر تداوم کنترل مرکزی در مواجهه با رویکردهای محلی متفاوت هستند. در این میان، ‌‌‌‌فرایندهای منطقه‌ای‌سازی منجر به ایجاد تمایز نهادی شده‌اند که خود، زمینه‌ساز ظهور ‌‌‌‌ظرفیت‌های اداری متنوع در سطوح مختلف ‌‌‌‌سیاستگذاری شده است. الگوی حکمرانی چندسطحی در حوزه‌های متعددی‌ ازجمله سیاست‌های زیست‌محیطی، مخابرات، ایمنی غذایی و نوآوری سیاستی‌ به‌کار گرفته شده است. افزون بر این، تلاش‌هایی برای اعمال این رویکرد در سایر عرصه‌ها صورت گرفته است. در مجموع، می‌توان نوعی هم‌پوشانی روشن میان تمرکز اولیه بر منطقه‌ای‌سازی به‌عنوان یک ‌فرایند اداری و پیامدهای اجرایی ‌‌‌‌سیاستگذاری مشاهده کرد [2].

۴-۳-۲. حل مسئله، هماهنگی، یادگیری

به‌دلیل رشد شبکه‌های فراملی، یادگیری خط‌مشی در مکان‌های متعددی صورت می‌گرفت. همکاری و تعامل باعث تقویت تبادل ایده‌ها، تخصص فنی و اطلاعات و همچنین ترویج هنجارها و ارزش‌ها شد. در این زمینه می‌توان به شبکه‌های همکاری بین‌المللی اشاره کرد که از سایر کشورها در حوزه مرتبط خود تقلید می‌کردند [32]. درواقع، حکمرانی چندسطحی به‌عنوان بستری برای یادگیری و آزمون ایده‌های نوین عمل کرد و با فراهم‌ کردن امکان دسترسی به دیدگاه‌های بیرونی، به عبور از بن‌بست‌های سیاسی و مالی کمک کرد [34].

۴-۴. کارکردهای ترکیبی (2003)

۴-۴-۱. شیوه‌های جدید حکمرانی

روش باز هماهنگی که در سال 2000 معرفی شد، نخستین چارچوب جدی بود که به‌عنوان رقیبی برای الگوی حکمرانی چندسطحی مطرح شد. این رویکرد جدید، ساختارهای حکمرانی را ساختاری «غیرمتمرکز» و «چندکانونی» در نظر می‌گیرد. افزون بر این، با به‌کارگیری روش باز هماهنگی، ‌‌‌‌فرایندهای فرعی ‌‌‌‌سیاستگذاری نیز دستخوش نوعی رادیکال‌سازی می‌شوند؛ به‌گونه‌ای که تغییراتی اساسی در نقش‌ها، سطوح و شیوه‌های تنظیم سیاست‌ها رخ می‌دهد [2]. حکمرانی چندسطحی پیوندهای غیر سلسله‌مراتبی را برای هماهنگی سیاست‌های وابسته به هم، امکان‌پذیر کرد، اما‌ به‌نظر می‌رسد محققان شرایط لازم برای اطمینان از هماهنگی سیاست مؤثر و درنتیجه هم‌گرایی را دست‌کم گرفته بودند، مانند تفاوت‌های زیاد بین کشورهای عضو و مناطق از نظر اختیارات بودجه و صلاحیت‌‌‌های قانونی. می‌توان ساحت حکمرانی را‌ به‌عنوان یک «محیط اطلاعاتی چندسطحی» تصور کرد که در آن ارتباطات و پردازش داده‌ها‌ براساس ابعاد پیچیدگی (تراکم، ساختارپذیری، ناهمگونی) تعیین می‌شود. حکمرانی چندسطحی با گشودن عرصه‌های تصمیم‌گیری و فراهم ‌کردن دسترسی گسترده‌تر به اطلاعات و دانش، موجب توانمندسازی بازیگران شد. در این چارچوب، حکمرانی غیررسمی و پراکنده نیز در تعامل و پیوند با حکمرانی رسمی و ساختارمند قرار می‌گیرد و درنهایت در دل آن ادغام می‌شود [2].

۴-۴-۲. نهادگرایی جدید، نظریه اصیل - وکیل

«حکمرانی چندسطحی و چندمرکزی» در مرکز جعبه‌ای قرار دارد که شامل ۶ نوع نهادگرایی (عقلانی، تاریخی، معرفتی، حقوقی، سیاسی و جامعه‌شناختی) است. حکمرانی چندسطحی در اینجا به صورت زیر تعریف می‌شود:

سازوکار اتخاذ تصمیمات الزام‌آور که بازیگران متعددی را که از لحاظ سیاسی مستقل و در حوزه‌های مختلف وابسته به‌هم هستند (اعم از خصوصی و عمومی) درگیر می‌کندمحبوبیت حکمرانی چندسطحی به‌دلیل بی‌طرفی توصیفی آن و «سازگاری فرضی تقریباً با هریک از نظریه‌های نهادی و حتی چندین مورد از نظریه‌های پیشین » است. برای مثال، نقطه قوت آن انعطاف‌پذیری و بی‌طرفی آن بوده، درحالی‌که محدودیت آن قدرت توزیعی و بینش آن است.  درحالی‌که این حکمرانی چندسطحی تصویری دقیق از ساختار اجرایی پیچیده سیاست انسجام ترسیم می‌کند، اما مشخص نمی‌کند که کدام بازیگران، در کدام سطوح، از نظر علّی مهم هستند [2].

حکمرانی چندسطحی به‌دلیل برابر دانستن مشارکت چندسطحی در تصمیم‌گیری با مفهوم حکمرانی مورد انتقاد قرار گرفته است. این انتقاد به این نکته اشاره دارد که حکمرانی چندسطحی توضیح نمی‌دهد چرا برخی سطوح در این ‌فرایند توانمند می‌شوند و قدرت بیشتری پیدا می‌کنند، درحالی‌که برخی دیگر تضعیف می‌شوند؟ همچنین، درگیری‌های ناشی از تصمیم‌گیری در چارچوب چندسطحی نیز یکی دیگر از مواردی است که این مدل حکمرانی با آن مواجه است. عدم شفافیت در توجیه این نابرابری‌های قدرت میان سطوح مختلف حکمرانی، یکی از جنبه‌های اصلی انتقاد از این رویکرد به شمار می‌رود. از نقطه‌نظر هنجاری، حکمرانی چندسطحی‌ براساس کارایی عملکردی، ‌‌پاسخ‌گویی و مشروعیت ‌‌‌دمکراتیک رشد کرده است [2].

۴-۵. کارکردهای هنجاری (2003)

 ۴-۵-۱. مشروعیت،‌ دمکراسی، ‌‌پاسخ‌گویی

حکمرانی چندسطحی را رویکردی از بالابه‌پایین و تکنوکراتیک می‌دانستند که البته نهادهای ‌‌‌دمکراتیک در آن به حاشیه رانده می‌شدند؛ «دمکراتیک‌سازی» حکمرانی چندسطحی به معنای تنظیم شراکت‌ها یا به چالش کشیدن اصل شراکت معرفی‌شده در سال 1998 با اصل پارلمانی است که با هدف افزایش مشروعیت پیاده‌سازی خط‌مشی صورت می‌گیرد [37]. هارلو و راولینگز (2006) «کمبود ‌‌پاسخ‌گویی» را در حکمرانی‌ چندسطحی که خود حول شبکه‌های خودساماندهی و خودتنظیمی شکل می‌گیرد، شناسایی کردند. با توجه به اینکه حکمرانی اساساً حول همکاری و هماهنگی است، سیستم‌های کنترل دولت سنتی «تضعیف» شدند [2]. افزایش شبکه‌ها در حکمرانی چندسطحی به‌دلیل شفافیت ضعیف، حضور کم‌رنگ نمایندگان مدنی موجب «جدایی» حکمرانی از مدار ‌‌‌دمکراتیک می‌شود. حکمرانی چندسطحی «مانع» نوعی از ‌‌پاسخ‌گویی است که به نظارت ‌‌‌دمکراتیک (سیاسی) و همچنین نظارت اداری، مالی و قانونی نیاز دارد. تفکیک منابع قدرت در میان سطوح مختلف موجب می‌شود که تکنوکرات‌ها فاقد ‌‌پاسخ‌گویی سیاسی واقعی باشند [38].

۴-۵-۲. کنشگری‌ مبتنی‌بر هویت (اجتماعی، هویت‌های جمعی، احزاب سیاسی، عرصه عمومی)

حکمرانی چندسطحی باید فراتر از کارکردگرایی، به معماری قلمروها و مبانی هویتی توجه کند. از دید آنان، حکمرانی نه‌تنها ابزاری برای تأمین منافع جمعی، بلکه بازتابی از جامعه و هویت شهروندان است. به همین دلیل، ‌فرایند یکپارچه‌سازی زمانی معنادار است که با بسیج هویتی (حرکت اجتماعی‌ مبتنی‌بر هویت) همراه شود، به‌ویژه در مواردی که ساختارهای سیاسی موجود ناکارآمد یا ناکافی‌اند. آنان همچنین نقد می‌کنند که فرض‌های اولیه درباره بی‌اهمیت بودن افکار عمومی یا بی‌تأثیر بودن اختلافات حزبی و منطقه‌ای، با واقعیت‌های جدید تطابق ندارند [40].

۴-۶. کارکردهای مقایسه‌ای (2007)

۴-۶-۱. حکمرانی جهانی و نهادهای بین‌المللی

حکمرانی جهانی و نهادهای بین‌المللی از مفهوم حکمرانی چندسطحی در حوزه‌هایی مانند جهانی‌سازی و توسعه، حقوق بین‌الملل، امور مالی و تجارت بهره می‌گیرند و کاربرد آن فراتر از سطوح ملی را مورد بررسی قرار می‌دهند. حدود یک دهه پیش، کنودت در سال 2004 تلاش کرد تا مفهوم حکمرانی چندسطحی را از ریشه‌های مرتبط با خط‌مشی ساختاری آن جدا و زمینه بین‌المللی را بهتر در این مفهوم لحاظ کند. او با تحلیل سازمان تجارت جهانی، به بررسی این موضوع پرداخت که چگونه درهم‌تنیدگی بین‌المللی اتحادیه اروپا بر تغییرات سازمانی این اتحادیه و ساختار رسمی تصمیم‌گیری در اروپا تأثیر می‌گذارد. در سال‌های اخیر، پژوهشگران، رویکردی هماهنگ‌تر با چشم‌انداز بین‌المللی اتخاذ کرده‌اند. این رویکرد با توجه به فراملی بودن بسیاری از مسائل خط‌مشی و نیاز به ارائه راهکارهایی ازسوی جامعه جهانی از طریق سازوکارهای حکمرانی جهانی، منطقی‌ به‌نظر می‌رسد [41].

۴-۶-۲. منطقه‌گرایی

تحول تدریجی به سمت نظم نوین جهانی را باید با «پارادایم حکمرانی چندسطحی جهانی و‌ مبتنی‌بر دانش» تئوریزه کرد. «تحول دانش با موتور محرک فناوری اطلاعات و ارتباطات» موجب ظهور بازیگران فراملی و ‌‌‌‌فرایندهای منطقه‌ای بیشتری می‌شود که همگی بر حکمرانی در سطوح مختلف مرتبط با هم در سطح منطقه‌ای تأثیرگذارند [2].

۴-۶-۳. ترسیم آینده: فرایندها، وظایف و تعاملات اداری

ترسیم آینده در حوزه حکمرانی چندسطحی نیازمند تغییر تمرکز از بررسی نهادهای چندسطحی به تحلیل عمیق‌تر بازیگران درون این نهادهاست. تاکنون، بیشتر آثار موجود در این حوزه بر نهادهای چندسطحی به‌عنوان واحدهای یکپارچه تمرکز داشته‌اند، اما تحقیقات آینده می‌توانند به بررسی هویت‌های فردی و جمعی بازیگران این نهادها بپردازند. این بررسی می‌تواند نشان دهد که چگونه ‌‌‌‌فرایندهای عملکردی، حل مسئله و تقسیم وظایف به شکل‌گیری، تبیین و تحول این هویت‌ها کمک می‌کنند. به‌طور خاص، پیشنهاد می‌شود که پژوهش‌ها به مراحل اولیه خط‌مشی‌گذاری، به‌جای صرفاً تمرکز بر مرحله پیاده‌سازی، توجه کنند؛ چراکه این رویکرد می‌تواند ابعاد جدیدی از تأثیرگذاری ‌‌‌‌سیاستگذاری بر تصورات و مکان‌ها را روشن کند. همچنین، پژوهشگران خواستار تمرکز بیشتر بر ترسیم تعاملات اداری از طریق ‌‌‌‌فرایندهای خط‌مشی‌گذاری و شناسایی نوع تصمیم‌گیری‌های عملی هستند که در این تعاملات نقش دارند. این تغییر دیدگاه می‌تواند به درک بهتر نحوه عملکرد نهادهای حکمرانی چندسطحی و تعاملات درونی ‌‌‌آنها منجر شود [2].

شکل زیر نمایش تصویری آثار حوزه‌ حکمرانی چندسطحی است که در آن پنج «کاربرد» و 10 «نقطه کانونی» به‌طور نسبی مرتب شده‌اند و میان کاربردهای اصلی، کارکردی، ترکیبی، اصولی و تطبیقی آثار حکمرانی چندسطحی تمایز قائل شده است. این دورنما از حکمرانی چندسطحی تکامل پژوهش‌های این حوزه در طول زمان را نشان می‌دهد.

5.تجارب بین‌‌‌‌المللی حکمرانی چندسطحی

۵-۱. تجربه یک: حکمرانی چندسطحی آب در دهلی

حکمرانی آب یک مفهوم کاملاً پیچیده است و محققان، سازمان‌ها و مؤسسات آن را با توجه به حوزه‌های تخصصی خود تعریف می‌کنند. تفکر اولیه در مورد حکمرانی آب‌‌ مبتنی‌بر سیستم‌های متمرکزی بود که بر نقش دولت‌ها در مدیریت آب تأکید می‌کرد. در شرایط کنونی، اصطلاح حکمرانی آب‌ به‌طور گسترده‌تری برای توصیف آن‌ به‌عنوان سیستم‌های سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و اداری برای مدیریت منابع آب و ارائه خدمات آب در سطوح مختلف جامعه استفاده می‌شود. برنامه توسعه سازمان ملل متحد در سال 2013، حکمرانی آب را‌ به‌عنوان مجموعه‌ای از سیستم‌های اداری تعریف کرده که شامل نهادهای رسمی (مانند قوانین و سیاست‌ها) و غیررسمی (مانند روابط قدرت) است. این حکمرانی شامل بازیگران مختلف از بخش‌ها و حوزه‌های گوناگون است که دیدگاه‌ها، ارزش‌ها و منافع خود را در تصمیم‌گیری‌های مربوط به منابع آب بیان می‌کنند و هرکدام نقش‌ها و مسئولیت‌های خاصی دارند. در دهلی، حکمرانی آب تحت‌تأثیر چندین بازیگر رسمی و غیررسمی و نهادهای مختلف در سطوح مختلف قرار دارد.

 دهلی، به‌عنوان یک ایالت، شهر و پایتخت هند، مدیریت آب آن به شکل چند مرکزی انجام می‌شود. این بخش به بررسی نحوه مدیریت آب در دهلی می‌پردازد و نقش و عملکرد نهادهای مختلف، حوزه‌های قضایی ‌‌‌آنها و مسئولیت‌های تأمین آب در سطوح فراملی، ملی، منطقه‌ای، ایالتی و محلی را تحلیل می‌کند. در این راستا،‌ به‌نظر می‌رسد که حکمرانی آب در دهلی با پراکندگی زیادی همراه است.

حکمرانی پیچیده دهلی: دهلی به‌خاطر اینکه پایتخت هند است، ویژگی‌های خاصی در مدیریت دارد. این شهر، میزبان دولت مرکزی و نهادهای بین‌المللی است که به آن هویت جهانی می‌بخشد. دهلی در سال 1991 به‌عنوان یک ایالت شناخته شد و این دوگانگی باعث پیچیدگی حکمرانی در آن شده است. بنابراین، حکمرانی در دهلی شامل سطوح مرکزی، ایالتی و محلی است.

در سال 1957، قانون شهرداری دهلی تصویب شد که تغییرات جدیدی در حکمرانی محلی ایجاد کرد. طبق این قانون، دهلی به 80 بخش کوچک تقسیم شد و هر بخش نماینده‌ای از میان مردم محلی انتخاب کرد. این قانون در سال 2011 اصلاح و به سه شهرداری جدید (دهلی جنوبی، شمالی و شرقی) تقسیم شد. علاوه‌بر این شهرداری‌ها، دو نهاد محلی دیگر نیز در دهلی وجود دارند که به ساکنان خدمات ارائه می‌دهند: شورای شهرداری دهلی نو و هیئت کانتون دهلی.

حکمرانی چندسطحی و کاربرد آن در دهلی: همان‌طور که اشاره شد سازوکارهای حکمرانی در دهلی دارای ماهیت پیچیده‌ای هستند و این امر در مورد حکمرانی آب که در آن سطوح مختلف حکمرانی در سطوح مختلف درگیر هستند، صادق است.

شکل 2. مؤسسات چند مقیاسی درگیر در حکمرانی دهلی[25]

اتکا به کشورهای همسایه برای آب: دهلی،‌ یکی از سریع‌ترین شهرهای در حال رشد هند است که در کنار رودخانه یامونا واقع شده است. این شهر در یک منطقه نیمه‌خشک قرار دارد و به‌شدت به منابع آبی حوضه گنگ، حوضه فرعی یامونا، حوضه ایندوس و همچنین منابع آب زیرزمینی خود وابسته است. رودخانه یامونا، تنها رودخانه‌ای است که از مرزهای اداری دهلی عبور می‌کند. بااین‌حال، تنها 10 درصد از آب مصرفی دهلی از منابع زیرزمینی تأمین می‌شود. به همین دلیل، دهلی برای تأمین 90 درصد آب روزانه خود به مناطق همسایه وابسته است. در مناطق مسکونی، شبکه آبرسانی لوله‌کشی وجود دارد. جدول 5 سهم آب دهلی را طبق توافق‌نامه نشان می‌دهد.

جدول 5. منابع آب برای هیئت‌مدیره دهلی، 2020 [25]

جدول 6. تخصیص آب از رودخانه یامونا به NCT دهلی[25]

  BCM میلیارد مترمکعب است.

 رمزگشایی حکمرانی آب دهلی در سطوح مختلف: مدیریت آب در دهلی به‌دلیل ویژگی‌ها و ساختار اداری خاص این شهر،‌ به‌طور قابل‌توجهی پیچیده و درهم‌تنیده است، به‌گونه‌ای که آن را از سایر شهرهای هند متمایز می‌سازد. در سطح بین‌المللی، نهادهایی نظیر سازمان ملل متحد، بانک جهانی، بانک ژاپن و بانک توسعه آسیایی در تأمین مالی پروژه‌های مرتبط با بخش آب همکاری دارند و این همکاری‌ها به نوبه خود بر گفتمان ملی آب در هند تأثیر می‌گذارد.

در سطح ملی، نهادهای مختلفی‌ ازجمله دولت مرکزی، کمیسیون مرکزی آب زیرزمینی، دادگاه ملی سبز، سازمان بهداشت عمومی و مهندسی محیط زیست و سازمان توسعه دهلی در مدیریت آب این شهر نقش دارند. این نهادها‌، به‌طور فعال در ‌‌‌‌فرایندهای ‌‌‌‌سیاستگذاری و تدوین دستورالعمل‌ها مشارکت می‌کنند.

با توجه به وابستگی متقابل سیستم مدیریت آب در دهلی، اهمیت هماهنگی در سطوح افقی و عمودی به‌وضوح نمایان می‌شود. این هماهنگی ضروری است تا بتوان به شکل مؤثری به چالش‌های موجود در حوزه مدیریت آب پاسخ داد و از منابع آب به نحو بهینه بهره‌برداری کرد.

جدول 7. مؤسسات درگیر در مدیریت آب دهلی[25]

سطح فراملی: گفتمان جهانی آب و فاضلاب به‌طور عمده توسط نهادهای بین‌دولتی،‌ ازجمله سازمان ملل متحد و بخش‌های مختلف آن هدایت می‌شود. به‌طور مشابه، آژانس‌های مالی بین‌المللی مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول نیز در این زمینه نقش مهمی ایفا می‌کنند.

در گذشته، بانک جهانی به تأمین مالی پروژه‌های بزرگ در هند، شامل ساخت سدها، سیستم‌های آبیاری و کانال‌ها، پرداخته است. در دهه 1990، با تصویب اصلاحات خصوصی‌سازی و جهانی‌سازی در هند، بانک جهانی تلاش کرد تا مشارکت بخش خصوصی را از طریق انتشار نشریات، برگزاری سمینارها و اجرای پروژه‌های مختلف ترویج کند. تلاش‌های خصوصی‌سازی آب در دهلی در اوایل سال 2000، به‌وضوح نشان‌دهنده اعمال سیاست‌های فراملی در این حوزه بود. یکی دیگر از اقدامات جهت ترویج مشارکت بخش خصوصی در بخش آب دهلی، تهیه پیش‌نویس لایحه اصلاحات آب و فاضلاب دهلی در سال 2003 بود. این اقدامات‌ به‌طورکلی نشان‌دهنده تغییرات کلان در سیاستگذاری‌های آب و فاضلاب در سطح فراملی و ملی است.

در سطح ملی: مدیریت و توسعه منابع آب‌ براساس قانون اساسی هند برعهده ایالت‌های جداگانه است. بنابراین، حکمرانی آب در هند در سطح ایالت غیرمتمرکز است. درحالی‌که دولت مرکزی بودجه‌ای را برای دولت‌های ایالتی برای اجرای پروژه‌های سطح ملی فراهم می‌کند، ایالت‌ها نیز مسئول اجرا و نظارت بر این پروژه‌ها هستند.

ایالت‌ها، دارای مؤسسات مختلفی برای توسعه و مدیریت منابع آب هستند، مانند مقامات نظارتی، ادارات آب، ادارات آبیاری‌ و ادارات امور عمومی. ازآنجاکه آب، موضوع ایالتی است، ایالت‌های ساحلی می‌توانند نقش عمده‌ای در تخصیص آب به کشورهای همسایه داشته باشند. این امر در مورد هاریانا و دهلی و سایر ایالت‌ها کاملاً مشهود است که منجر به مناقشات آب بین ایالتی در هند می‌شود، مانند اختلاف آب بین ایالت‌های کارناتاکا و تامیل نادو.

در شرایط فعلی، منطقه دهلی به‌شدت به مخازن مستقر در فواصل زیاد متکی است. زیرا فاقد منابع آب طبیعی کافی به شکل رودخانه است.

در سطح منطقه‌ای، مدیریت منابع آب به‌عهده هیئت رودخانه یامونا است که وظیفه تنظیم و تأمین آب از تمامی انبارها و رگبارها را برعهده دارد. بااین‌حال، آلودگی در بسیاری از مناطق تأثیر قابل‌توجهی بر کیفیت آب دارد. به‌ویژه، غلظت بالای آمونیاک در رودخانه یامونا به‌طور مستقیم ناشی از فعالیت‌های صنعتی در مناطق بالادست است. منطقه پانیپات در ایالت هاریانا، واقع در 85 کیلومتری بالادست دهلی، دارای بیش از 2000 واحد رنگرزی پارچه است. این واحدها از مواد شیمیایی مختلف،‌ ازجمله فرمالدئید و ترکیبات آلی، به همراه مقادیر متغیری از آمونیاک استفاده می‌کنند. اکثر این واحدها به‌طور غیرقانونی فعالیت کرده‌اند و به همین دلیل، آمونیاک را از طریق سیستم‌های زهکشی مستقیماً به رودخانه یامونا تخلیه می‌کنند. این شرایط‌ نه‌تنها کیفیت آب این رودخانه را تحت تأثیر قرار می‌دهد، بلکه به چالش‌های زیست‌محیطی و بهداشتی نیز دامن می‌زند.

برای مدیریت چالش‌های مختلف در حوزه آب، سازمان مرکزی آب‌های زیرزمینی به دستور دیوان عالی کشور تأسیس شده و به‌عنوان یک نهاد مجوزدهنده فعالیت می‌کند. این سازمان، مسئول تنظیم و مدیریت منابع آب زیرزمینی است. به‌طورکلی، نهادهای مختلفی که در اداره آب در دهلی فعالیت می‌کنند، در سطوح مختلف سازمان‌دهی شده‌اند و جزئیات این سازمان‌ها و روابط ‌‌‌آنها در شکل زیر به‌روشنی نمایش داده شده است:

شکل 3. سازمان‌های مؤثر در اداره آب دهلی[25]

۵-۲. تجربه دو: حکمرانی‌ چندسطحی، هماهنگی سیاست‌ها و واکنش‌های محلی به کووید-19: مقایسه چین و ایالات متحده

چین

چین، به‌طور سنتی به‌عنوان کشوری با سیستم اقتدارگرا و سلسله‌مراتبی شناخته می‌شود. این کشور در چهار دهه گذشته شاهد روندی از تمرکززدایی و بازاری‌سازی بوده است. این اصلاحات موجب انتقال حجم قابل‌توجهی از اختیارات و مسئولیت‌های تصمیم‌گیری به دولت‌های محلی شده و درنتیجه یک سیستم حکمرانی را شکل داده که مشخصه آن اقتدارگرایی با کنترل سیاسی متمرکز و اجرای سیاست‌های غیرمتمرکز است.

در میان این تغییرات، دولت مرکزی چین باید فراتر از روش‌های سنتی فرمان و کنترل حرکت کند و به دنبال راه‌های جدیدی برای رسیدن به اهداف ملی و اجرای برنامه‌های سیاستی در ساختار حکومتی چندسطحی باشد. یک نمونه مشابه از این نوع اقتدارگرایی غیرمتمرکز را می‌توان در سیستم یکپارچه مدیریت اضطراری بهداشت عمومی چین مشاهده کرد که پس از شیوع بیماری سارس در سال 2003 ایجاد شد (شکل ۴).

شکل 4. ساختار نهادی مدیریت اضطراری بهداشت عمومی در چین[57]

به‌طور عمودی، دولت مرکزی – به رهبری شورای ایالتی – مسئول برنامه‌ریزی کلی، تصمیم گیری و مدیریت پاسخ‌های اضطراری بهداشت عمومی است. هر استان، مسئول اجرای دستورالعمل‌های دولت مرکزی و همچنین هماهنگی و هدایت واکنش‌های محلی در محدوده صلاحیت خود است. به‌صورت افقی، در هر سطح دولتی، کمیسیون بهداشت، وظیفه رهبری پاسخ‌های بهداشت عمومی را برعهده دارد، درحالی‌که سایر سازمان‌ها مسئول مدیریت جنبه‌های مختلف واکنش به بحران هستند.

آمریکا

ایالات متحده‌، به‌طور سنتی‌ به‌عنوان یک سیستم فدرالی و ‌‌‌دمکراتیک شناخته می‌شود که در آن استقلال محلی و مشارکت ارزشمند بخش خصوصی و جامعه مدنی از اهمیت بالایی برخوردار است. سیستم مدیریت اورژانس بهداشت عمومی در این کشور‌ به‌طور تاریخی رویکردی غیرمتمرکز داشته؛ اما از سال 2001، تغییراتی به‌منظور ایجاد یک شبکه هماهنگی چندلایه‌ به‌طور چشمگیری انجام شده است. براساس چارچوب ملی واکنش (NRF) و سیستم مدیریت رویداد ملی (NIMS)، یک واحد فرماندهی متمرکز مسئولیت هماهنگی و اطمینان از اجرای اقدامات یکپارچه در میان سازمان‌ها و سطوح مختلف دولت را برعهده دارد. در مواقع اضطراری بهداشت عمومی، دولت‌های ایالتی رهبری پاسخ‌ها را به‌عهده می‌گیرند و بر واکنش‌های محلی نظارت می‌کنند. درصورتی‌که نیاز به حمایت بیشتری ازسوی دولت فدرال باشد، آن دولت‌ براساس درخواست‌های ایالت‌ها مداخله کرده و منابع و کمک‌های لازم را ارائه می‌دهد.

شکل 5. ساختار نهادی مدیریت اورژانس بهداشت عمومی در ایالات متحده[57]

استان هوبی، چین در مقایسه با نیویورک، ایالات متحده آمریکا: کانون‌های یک بیماری همه‌گیر جهانی

قانون پیشگیری و کنترل بیماری‌های عفونی چین تصریح می‌کند که طبقه‌بندی هر بیماری جدید‌ به‌عنوان یک بیماری عفونی که اساساً پاسخ اضطراری بالاترین سطح را به دنبال دارد - باید توسط دولت مرکزی (یعنی شورای ایالتی) تأیید شود. تلاش اولیه کمیسیون ملی بهداشت و مرکز کنترل و پیشگیری از بیماری‌های چین برای پاسخ سریع در حوزه‌های عملکردی خود (مانند تشخیص و درمان) نتوانست پاسخ‌های مناسبی را توسط دولت‌های استانی یا شهری ایجاد کند. تا زمانی که کارشناسان ارشد بیماری‌های عفونی کشور، توسط کمیسیون ملی بهداشت و مرکز کنترل و پیشگیری از بیماری‌های چین، وضعیت را به دولت مرکزی در 20 ژانویه 2020 گزارش کردند، انتقال ویروس در جامعه از کنترل خارج شد. در 20 ژانویه، رئیس‌جمهور شی، خواستار تلاش‌های هماهنگ ملی برای مهار انتقال ویروس شد و شورای دولتی‌ به‌طور رسمی ویروس کرونای جدید را‌ به‌عنوان بیماری عفونی در اولویت قرار داد که باعث بسیج سراسری برای مبارزه با همه‌گیری شد. با اشاره دولت مرکزی، دولت شهرداری ووهان در 23 ژانویه قرنطینه بی‌سابقه خود را در سطح شهر اجرا کرد.

برخلاف چین، در ایالات متحده، دولت‌های ایالتی مسئولیت رهبری مبارزه با همه‌گیری را برعهده گرفته‌اند. با افزایش موارد ابتلا در سراسر کشور، خودمختاری قوی‌تر دولت‌های ایالتی که از نظام فدرالی ایالات متحده ناشی می‌شود، به فرمانداران دوسوم ایالت‌ها اجازه داد تا پیش از اعلام وضعیت اضطراری ملی توسط رئیس‌جمهور ترامپ در 13 مارس، اقدامات اضطراری بهداشت عمومی را آغاز کنند. درعین‌حال، نبود هماهنگی منسجم و به‌موقع ازسوی دولت فدرال موجب شد که ایالت‌ها‌ به‌طور مستقل تصمیم بگیرند که چه زمانی و چگونه به ویروس کرونا واکنش نشان دهند. در این میان، نیویورک‌ به‌عنوان اولین ایالت، در 17 مارس دستور ماندن در خانه را صادر کرد و 43 ایالت دیگر نیز به دنبال آن، دستور توقف فعالیت‌ها را در 20 مارس اعلام کردند.

 در این بخش، دیدگاه حکمرانی چندسطحی به‌منظور تحلیل مقایسه‌ای سیاست‌های داخلی در پاسخ به بحران کووید 19 در دو کشور چین و ایالات متحده که هر یک دارای نظام‌های سیاسی متفاوتی هستند، مورد بررسی قرار می‌گیرد. هدف این تحلیل، بررسی نحوه هماهنگی مدیریت بحران سلامت عمومی میان بازیگران سیاسی در سطوح، قلمروها و بخش‌های مختلف است و همچنین بررسی اینکه چگونه ساختارها و شیوه‌های گوناگون، مکانیسم‌های هماهنگی پاسخ‌های سیاسی را در طول همه‌گیری کووید 19 شکل داده‌اند. به‌رغم تفاوت‌های موجود در نظام‌های سیاسی این دو کشور، هر دو نشان‌دهنده نوعی «هماهنگی ترکیبی» هستند که شامل تعاملات افقی و عمودی است.

هر دو شهر هوبی و نیویورک درگیر ترکیب‌های انعطاف‌پذیری از حالت‌های هماهنگی از فرماندهی و کنترل و هدایت، تا مذاکره و پشتیبانی بودند.

نقش فعال‌تر دولت ایالت نیویورک نشان‌دهنده احترام به خودمختاری ایالتی در سیستم فدرال ایالات متحده و همچنین نقش هماهنگ‌کننده اولیه ایالت‌ها در سیستم واکنش اضطراری ایالات متحده بود. این سیستم به ایالت نیویورک اجازه می‌داد تا اقدامات مستقل و تهاجمی انجام دهد، دولت‌های محلی، مشاغل خصوصی و شهروندان را بسیج کرده و همکاری‌های بین ایالتی را آغاز کند، درحالی‌که رهبری فدرال در هدایت یک استراتژی سراسری وجود نداشت.

 اما در چین، تصویر نسبتاً متضادی با آمریکا مشاهده شد. نقش ضعیف‌تر در هماهنگی تلاش‌های مشترک چندسطحی برای مهار شیوع بیماری در حوزه قضایی خود، منعکس‌کننده ماهیت متمرکزتر حکمرانی چندسطحی چین است. اما اتکای بیش از حد به دولت مرکزی ممکن است به تضعیف توانایی دولت‌های محلی برای شناسایی سریع و واکنش به یک بحران جدید بهداشت عمومی منجر شود. همان‌طور که اشاره شد، دولت‌های محلی تمایلی برای انجام اقدامات تهاجمی بدون تأیید دولت مرکزی و حتی دستورالعمل‌های صریح و یا توانایی اجرای آن اقدامات بدون حمایت دولت مرکزی نداشتند.

درعین‌حال، حکمرانی چندسطحی مستلزم تقسیم کار و تخصیص اختیارات به‌صورت انعطاف‌پذیر در سطوح و بخش‌های مختلف است که باید با توجه به ابعاد خارجی چالش‌های ‌‌‌‌سیاستگذاری صورت گیرد. بحران‌های بهداشت عمومی که جنبه ملی و حتی جهانی دارند، نظیر شیوع کووید 19، نیازمند یک استراتژی ملی منسجم است که باید تحت هماهنگی و نظارت دولت ملی اجرا شود. بااین‌حال، پاسخ به شیوع‌های محلی و نگرانی‌های شهروندان، مستلزم اتخاذ ابتکارات محلی و ایجاد همکاری افقی میان دولت، بخش بازار و جامعه مدنی است.

۵-۳. تجربه سه: حکمرانی آب در اتحادیه اروپا

هدف دستورالعمل چارچوب آب (WFD) حفاظت و بهبود کیفیت آب در سراسر اروپا از طریق یک رویکرد یکپارچه و چندسطحی در مدیریت منابع آب است. این تلاش به‌منظور دستیابی به کیفیت مطلوب آب در اروپا تا سال 2027 طراحی شده است. در این بخش، بررسی می‌شود که چگونه برداشت‌های بصری از ساختار قانونگذاری در 9 کشور عضو اتحادیه اروپا می‌تواند تفاوت‌های موجود در اجرای WFD و دستورالعمل‌های مرتبط با حفاظت از آب را نشان دهد و به درک بهتر این ‌فرایند کمک کند.

کشورهای پرتغال، آلمان و فرانسه به‌طور جامع مورد مطالعه قرار گرفته‌اند. این سه کشور نقاط شروع، مسیرها و نتایج متفاوتی در حکمرانی آب دارند. نکات کلیدی شامل پیچیدگی ساختارهای حکمرانی آب، لابی‌گری بخش‌های مختلف و جدول زمانی الزامی برای اجرای WFD است.

آب آشامیدنی سالم برای رفاه عمومی حیاتی است و نقش مهمی در پشتیبانی از اقتصاد سالم ایفا می‌کند. در اتحادیه اروپا، آلودگی منابع آب عمدتاً ناشی از فعالیت‌های کشاورزی،‌ ازجمله استفاده از نیترات‌ها و آفت‌کش‌ها، به‌عنوان منبع اصلی آلودگی شناخته می‌شود. با وجود چندین دهه قوانین زیست‌محیطی و اجرای سیاست‌های مرتبط، این آلاینده‌ها هنوز هم چالشی بزرگ محسوب می‌شوند.

با معرفی دستورالعمل چارچوب آب (WFD) در سال 2000، رویکرد حکمرانی آب به سمت یک مدل جامع‌تر، هماهنگ و یکپارچه تغییر یافت. WFD براساس مجموعه‌ای از الزامات پایه و رویه‌های مشخص، جدول زمانی مشخصی برای اجرای آن در تمامی کشورهای عضو فراهم می‌آورد. این دستورالعمل، هدفی مشترک را برای دستیابی به وضعیت اکولوژیکی و شیمیایی «خوب» برای تمامی منابع آبی تا سال 2027 تعیین کرده است.

کشورهای عضو در انتخاب بین رویکرد متمرکز یا غیرمتمرکز در ساختارهای حکومتی خود آزادی عمل دارند. در رویکرد غیرمتمرکز، تصمیم‌گیری و مسئولیت‌ها در سطوح استانی، منطقه‌ای یا محلی انجام می‌شود، درحالی‌که رویکرد متمرکز به ساختار حکمرانی از بالا به پایین اشاره دارد که در آن تصمیم‌گیری‌ها در سطح ملی صورت می‌گیرد.

برخی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا از رویکرد تمرکززدایی و واگذاری مسئولیت‌ها به شهرداری‌های محلی در زمینه مدیریت آب حمایت می‌کنند. به‌طورکلی، کشورهای اروپایی رویکردهای متنوعی را در خصوص مدیریت منابع آب اتخاذ کرده‌اند که به‌طور خلاصه به شرح زیر است:

• دانمارک (تونو و آلبورگ): این کشور نمایانگر یک رویکرد از بالابه‌پایین است که در آن قوانین ملی به‌طور جدی در مدیریت آب اعمال می‌شود. در سطح سیاست‌ها و برنامه‌های منطقه‌ای و حوضه‌های آبریز، شاهد یک ساختار حکومتی بسیار متمرکز هستیم.
• انگلستان: در انگلستان، مسئولیت انتقال دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا به سطوح منطقه‌ای واگذار شده، اما مدیریت آب به‌طور عمده متمرکز باقی مانده است. در سطح حوضه‌های آبریز، مجموعه‌ای از قوانین وجود دارد که ممکن است نشان‌دهنده حرکت به سمت تمرکززدایی باشد.
• فرانسه: الگوی توزیع در ساختار حکمرانی آب در فرانسه نشان‌دهنده یک سیستم غیرمتمرکز است که مسئولیت‌ها را در میان لایه‌های مختلف توزیع می‌کند.
• آلمان: آلمان دارای رویکرد متمرکز در سطح ملی است، اما در ایالت فدرال نیدرزاکسن به سمت تمرکززدایی در سطح منطقه‌ای حرکت می‌کند.
• هلند: هلند رویکردی متمرکز دارد و قوانین ملی در شکل‌گیری سیاست‌ها نقش مهمی ایفا می‌کنند. تمرکززدایی بیشتر در مراحل اجرایی و عملیاتی مشاهده می‌شود.
• ایرلند شمالی: در ایرلند شمالی، مدیریت آب عمدتاً متمرکز است و ساختار حکمرانی به‌طور قابل‌توجهی تحت تأثیر این تمرکز قرار دارد.
• پرتغال: پرتغال دارای قوانین قانونی قوی در سطح ملی است که رویکرد متمرکزی در انتقال دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا را نشان می‌دهد. بااین‌حال، سیستم حکمرانی آب به‌طور عمده غیرمتمرکز است.
• رومانی: مدیریت آب در رومانی به‌شدت متمرکز است و انتقال دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا در سطح ملی انجام می‌شود.
• اسلوونی: اسلوونی، نمایانگر یک رویکرد متمرکز در قوانین ملی است، درحالی‌که در سطوح اجرایی، عدم تمرکز قابل مشاهده است.

به‌طورکلی، می‌توان نتیجه‌گیری کرد که دانمارک و رومانی دارای متمرکزترین چارچوب‌های حکمرانی آب هستند، درحالی‌که فرانسه و پرتغال بیشترین درجه تمرکززدایی را در ساختارهای حاکمیتی خود نشان می‌دهند. در مورد انگلستان و ایرلند شمالی، مسئولیت انتقال دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا به سطوح منطقه‌ای واگذار شده که این امر بیانگر وجود یک ساختار حکومتی متمرکز در این کشورهاست.

انگلستان همچنین دارای درجاتی از قوانین قانونی و غیرقانونی در سطح حوضه‌های آبریز بوده که ممکن است نشان‌دهنده حرکت به سمت تمرکززدایی باشد. در آلمان، به‌ویژه در ایالت نیدرزاکسن، انتقال دستورالعمل‌های اتحادیه اروپا در سطح ملی انجام می‌شود که نشان‌دهنده یک رویکرد متمرکز در این سطح است. سپس این رویکرد به سطوح منطقه‌ای و بعد از آن به سطح حوضه و زمین کشاورزی تسری می‌یابد که این امر نمایانگر آرایش غیرمتمرکزتری است. همچنین، هلند و اسلوونی نیز رویکرد متمرکزی را در سطح ملی نشان می‌دهند، درحالی‌که در سطوح منطقه‌ای، حوضه آبریز و زمین کشاورزی، حرکت به سمت تمرکززدایی مشاهده می‌شود. این تنوع در چارچوب‌های حکمرانی آب، چالش‌ها و فرصت‌های مختلفی را برای مدیریت منابع آبی در کشورهای مختلف به‌وجود می‌آورد.

براساس اطلاعات موجود در جدول، فرانسه و پرتغال هر دو به سمت رویکردی چندسطحی در حکمرانی حرکت کرده‌اند که این تغییرات ناشی از تحولاتی قابل‌توجه در فرهنگ سیاسی و افزایش ابعاد نهادها و ‌‌‌‌فرایندهای سازمانی است.

در پرتغال، در دوران ریاضت اقتصادی که به‌دلیل نیاز به کاهش هزینه‌ها و کسری بودجه به وجود آمد، حرکتی به سمت تمرکزگرایی مشاهده می‌شود. در فرانسه نیز، با تصویب سومین قانون تمرکززدایی،‌ به‌نظر می‌رسد که رویکرد حکمرانی چندسطحی در سطوح منطقه‌ای ادامه دارد، درحالی‌که تمرکز در سطح ملی نیز همچنان وجود دارد.

در آلمان، ایالت‌های فدرال‌‌ علاوه‌بر پیروی از قوانین ملی، قوانین آب خاص خود را دارند که ممکن است در ایالت‌های مختلف متفاوت باشد. اصل خودمختاری ایالت‌های فدرال به‌طور محکم در قانون اساسی آلمان گنجانده شده و این امر به تقویت ساختار حکومتی کمک می‌کند. درنتیجه، حاکمیت آب در آلمان به‌طور قابل‌توجهی هماهنگ، پیچیده، پراکنده و متنوع است.

۵-۴. تجربه چهار: چالش‌های حکمرانی چندسطحی برای اجرای سیاست‌های جهانی در آفریقا

در این بخش به بررسی هدایت ملی و همکاری‌های میان سطوح مختلف دولت در اجرای برنامه‌ها در شهرهای آفریقایی، به‌ویژه در کنیا و کیپ‌تاون در آفریقای جنوبی پرداخته می‌شود. این تحلیل نشان می‌دهد که برای اجرای مؤثر سیاست‌های توسعه پایدار، وجود یک چارچوب قوی برای تعامل و هماهنگی میان ذی‌نفعان در تمامی سطوح حکمرانی ضروری است. این هماهنگی تنها زمانی ممکن است که هر دو رویکرد از بالا به پایین و پایین به بالا به‌طور همزمان و هماهنگ مورد استفاده قرار گیرند.

کنیا و آفریقای جنوبی‌ ازجمله حامیان فعال تصویب برنامه‌های توسعه پایدار محسوب می‌شوند. در کنیا، رهبری فعال دولت ملی در راستای اجرای اهداف توسعه پایدار، دنبال شده است. این در حالی است که در آفریقای جنوبی، راهنمایی ملی به دولت‌های محلی و منطقه‌ای در مورد اجرای برنامه‌های توسعه ملی عمدتاً وجود نداشته است. در نتیجه، بیشتر کارها در زمینه توسعه پایدار در سطح شهرها بدون حمایت یا همکاری با سایر حوزه‌های دولتی انجام شده است. در مورد دستور کار جدید شهری، در هر دو کشور کار مقدماتی مختصری انجام شده است، اما این تلاش‌ها عمدتاً در سطح دولت ملی صورت گرفته و به‌طور مستقیم با فعالیت‌ها در سطح شهری یا اهداف توسعه پایدار ارتباط نداشته است.

ازاین‌رو، در حین شناسایی و تعریف نقش شهرها و سایر بخش‌های محلی در اجرای اهداف جهانی و انطباق محلی آنها، باید به وابستگی متقابل بین سطوح مختلف حکمرانی و اهمیت همکاری میان سطوح ملی و محلی نیز توجه شود. بااین‌حال، در بسیاری از کشورها، همکاری چندسطحی هنوز در مراحل ابتدایی قرار دارد و گاهی اوقات با چالش‌هایی مواجه است، زیرا این تلاش‌ها یا به‌صورت از بالا به پایین انجام می‌شوند یا از پایین به بالا.

با تصویب قانون مناطق شهری و شهرها در سال 2012، نهادهای محلی‌ به‌عنوان دولت‌های منطقه‌ای ظهور کردند. براساس این قانون، دولت‌ها در سطوح ملی و محلی به‌طور متمایز و درعین‌حال وابسته به یکدیگر عمل می‌کنند و روابط متقابل خود را‌‌ براساس مشورت و همکاری برقرار می‌سازند. علاوه‌بر این، مسئولیت‌های قابل‌توجهی به نهادهای محلی محول شده است. شایان ذکر است که تمامی وظایف دولت مرکزی به بخش‌های محلی واگذار نشده است؛ ‌برای مثال، خدمات پلیس، آموزش، حمل‌ونقل و ارتباطات همچنان تحت نظارت و مدیریت دولت مرکزی باقی مانده‌اند.

نیاز به یک چارچوب یا سازوکار هماهنگی جامع (شورای حکام) برای حمایت از واگذاری مسئولیت‌ها، همگام‌سازی عملکردهای موازی واگذار شده و واگذار نشده‌ و جلوگیری از تضادها در حین اجرا به وضوح احساس می‌شود. نقش شورای حکام این است که برای تسهیل هماهنگی و نهادینه‌سازی انتقال عملیات از سطح ملی به محلی،‌ به‌طور فعال وارد عمل شود. به همین منظور، نقاط کانونی اهداف توسعه پایدار در تمامی نهادهای محلی ایجاد شده است، اما این اقدام هنوز نتوانسته به کارکرد مطلوبی دست یابد.‌ به‌عبارت‌دیگر، درحالی‌که حکمرانی چندسطحی وجود دارد، به‌دلیل روابط کاری ضعیف بین سطوح مختلف دولت، این حکمرانی در عمل‌ به‌طور مؤثری اجرا نمی‌شود.

مانند کنیا، دولت آفریقای جنوبی نیز در ‌‌‌‌فرایندهای جهانی که به تدوین برنامه توسعه پس از سال 2015 منجر شد، نقش فعالی ایفا کرد. بااین‌حال، در مقایسه با کنیا، این تلاش‌ها به سرعت به ایجاد سازوکارهای نهادی برای برنامه‌ریزی و اجرای اهداف توسعه پایدار در سطح ملی تبدیل نشد. در سال 2019 دولت آفریقای جنوبی تشکیل دو کمیته ملی را که وظیفه اجرای اهداف توسعه پایدار را برعهده داشتن تصویب کرد. فقدان هماهنگی نهادی یکی از نکاتی است که در اجرای توسعه پایدار و بومی‌‌سازی آن در آفریقای جنوبی مطرح می‌شود. عدم هماهنگی در آفریقای جنوبی از آن جهت رخ داده است که تلاش‌ها پیرامون اهداف توسعه پایدار توسط اداره ملی برنامه‌ریزی، نظارت و ارزیابی و مرتبط با برنامه توسعه ملی کشور انجام شده است، درحالی‌که بومی‌سازی توسط اداره ملی سکونت‌گاه‌های انسانی هدایت می‌شود. علاوه‌بر این هیچ سازوکار نهادی برای مشارکت فعال دولت‌های محلی در اجرای خط مشی‌های توسعه‌ای ایجاد نشده است. فقدان هدایت و رهبری ملی قوی در ‌‌‌‌فرایندهای حکمرانی چندسطحی تنها در شرایطی که سیستم‌‌‌های فرعی و بین دولتی قوی و مستقر وجود دارد، مشکل‌ساز نخواهد بود. تقسیم‌بندی در کشور آفریقای جنوبی در سطح شهری این‌گونه است که شهرداری‌ها به رده‌‌‌های «الف»، «ب» و «ج» تقسیم شده‌اند. شهرداری‌های موسوم به رده‌‌‌های الف نماینده هشت شهرداری کلان‌شهری کشور هستند که دارای اختیارات اجرایی و قانونگذاری انحصاری در حوزه‌های خود هستند. بر خلاف دو دسته دیگر که از چنین قدرتی برخوردار نیستند. در مجموع، این بدان معناست که سیستم حکومت محلی آفریقای جنوبی بسیار ناهموار است‌ و نمایانگر چشم‌اندازی با طیف وسیعی از نیازها، قدرت‌ها، منابع و ‌‌‌‌ظرفیت‌های مختلف است.

۶. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

حکمرانی چندسطحی‌ به‌عنوان یک رویکرد نوین در مدیریت امور عمومی و حکمرانی، قابلیت اجرا در نظام حکمرانی کشور ایران را داراست. این رویکرد در سطح نهادهای حکومتی، قوای سه‌گانه، سازمان‌های دولتی و نهادهای حاکمیتی قابل بهره‌برداری است. مجلس شورای اسلامی،‌ به‌عنوان یکی از ارکان اصلی جمهوری اسلامی ایران که وظایف قانون‌گذاری و نظارت را برعهده دارد، ظرفیت بهره‌گیری از ایده‌های مرتبط با حکمرانی چندسطحی را داشته و می‌تواند این رویکرد را در سطوح فراملی، ملی و محلی‌ به‌کار بندد.

یکی از موضوعات مهمی که می‌تواند به‌عنوان راهنمای عملی برای مجلس شورای اسلامی مورد توجه قرار گیرد، توجه به نقش و مشارکت بازیگران مختلف در سطوح گوناگون حکمرانی است. برای مثال، تقویت ‌‌‌‌ظرفیت‌های محلی، منطقه‌ای و فراملی‌ ازجمله اقداماتی است که مجلس شورای اسلامی می‌تواند از طریق ‌فرایند قانونگذاری و نظارت زمینه تحقق یا تسهیل آن را فراهم کند.

این اقدامات می‌توانند زمینه تحقق تمرکززدایی را در مدیریت و تصمیم‌گیری فراهم سازند. تمرکززدایی به معنای واگذاری بخشی از اختیارات و تصمیم‌گیری‌ها از سطح ملی به سطوح منطقه‌ای و محلی است. ازجمله آثار این سیاست، افزایش توان مجلس شورای اسلامی برای پرداختن به مسائل محلی در کنار مسائل فراملی است که به بهبود تعاملات بین‌المللی و مدیریت مؤثرتر مسائل در سطوح مختلف حکمرانی کمک خواهد کرد.

۶-۱. حکمرانی چندسطحی در چارچوب ‌‌‌‌ظرفیت‌های حکمرانی و قانونگذاری در ایران

با توجه به تنوع سطوح موجود در نظام قانونگذاری، مجلس شورای اسلامی با سه سطح کلی فراملی، ملی و محلی مواجه است که در هریک از این سطوح، دارای کارکردها و ‌‌‌‌ظرفیت‌های مشخصی است. بر همین اساس، به‌منظور تقویت هماهنگی و ارتقای یکپارچگی میان کارکردها و ‌‌‌‌ظرفیت‌های مجلس شورای اسلامی در این سطوح، پیشنهاد می‌شود ظرفیت‌سازی در هر سه سطح فراملی، ملی و محلی به‌طور جدی مدنظر قرار گرفته و راهکارهای عملی برای تحقق این هدف مورد بررسی و اجرا قرار گیرد.

شکل 6. کارکردها و ‌‌‌‌ظرفیت‌های مجلس شورای اسلامی در سطوح فراملی، ملی و محلی

ماخذ: یافته های پژوهش.

۶-۱-۱. الزامات حکمرانی در سطح فراملی

الزامات حکمرانی مجلس شورای اسلامی‌ براساس شناسایی ‌‌‌‌ظرفیت‌های این نهاد در لایه فراملی در محورهای «تعامل و هم افزایی با سازمان‌ها و مراکز بین‌‌‌‌المللی در مأموریت‌‌‌های مجلس شورای اسلامی (اداره کل بین‌الملل مجلس شورای اسلامی)» و «کنشگری در عرصه بین‌‌‌‌المللی در چارچوب عضویت در اتحادیه بین‌المجالس (IPU)» در نظر گرفته می‌شود. در همین راستا به‌منظور ارتقای کارکردهای حکمرانی چندسطحی مجلس شورای اسلامی در سطح فراملی موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

• تدوین برنامه راهبردی و نقشه راهبردها و اقدامات بین‌‌‌‌المللی مجلس شورای اسلامی.
• تقویت سازوکارها و ابزارهای معطوف به هماهنگی با پارلمان‌های کشورهای جهان اسلام در راستای تقویت و همسوسازی نظام قانونگذاری منطقه‌ای.
• ارتقای سازوکارهای مدیریت دانش بین‌‌‌‌المللی در حوزه مطالعات پارلمانی با هدف به اشتراک‌‌گذاری تجربیات موفق پارلمان‌ها با تأکید بر کشورهای جهان اسلام.
• ایجاد سازوکارهای اقناعی و رسانه‌ای مجلس شورای اسلامی در عرصه بین‌‌‌‌المللی‌ براساس تولید پیوست‌های چندزبانه مرتبط با عملکرد مجلس شورای اسلامی.

۶-۱-۲. الزامات حکمرانی در سطح ملی

الزامات حکمرانی مجلس شورای اسلامی‌ براساس شناسایی ‌‌‌‌ظرفیت‌های این نهاد در لایه ملی در محورهای «تدوین قوانین در محدوده سرزمینی ایران در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (شعب و کمیسیون‌ها، معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی و ...)» و «نظارت بر اجرای قوانین در محدوده سرزمینی ایران در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات و ...)» در نظر گرفته می‌شود.

• تقویت کارکردهای مجلس شورای اسلامی در حوزه قانونگذاری و نظارت در سطح ملی.
• تقویت نقش و توانمندی‌های مجلس شورای اسلامی در سطوح ملی و استانی با تأکید بر هماهنگی و هم‌افزایی با نهادهای فعال این سطوح‌ ازجمله شورای عالی است‌‌‌آنها و استانداری‌ها.

۶-۱-۳. الزامات حکمرانی در سطح محلی

الزامات حکمرانی مجلس شورای اسلامی‌ براساس شناسایی ‌‌‌‌ظرفیت‌های نهادی این نهاد در لایه محلی و منطقه‌ای در محورهای «تعامل مستمر با استان‌ها در حوزه مسائل و ‌‌‌‌ظرفیت‌های منطقه‌ای قانونگذاری (اندیشکده‌های حکمرانی استانی)» و «دفاتر نمایندگان مجلس شورای اسلامی در حوزه‌های انتخابیه» در نظر گرفته می‌شود.

به‌منظور ارتقای کارکردهای حکمرانی چندسطحی مجلس شورای اسلامی در سطح محلی منطقه‌ای موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

• تقویت و توسعه مأموریتی اندیشکده‌های حکمرانی استانی مجلس شورای اسلامی.
• بهره‌گیری از رویکردهای نوآورانه و مشارکتی در اثربخشی هرچه بیشتر دفاتر نمایندگان در حوزه‌‌‌های انتخابیه و ارزیابی مستمر این دفاتر‌ مبتنی‌بر ‌‌‌‌ظرفیت‌های معاونت نظارت مجلس شورای اسلامی.
• توسعه سازوکارهای مسئله یابی و دستورکارگذاری‌ مبتنی‌بر ظرفیت جوامع محلی و منطقه‌ای و اتصال آنها با مجلس شورای اسلامی از طریق اندیشکده‌های حکمرانی استانی.

در همین راستا جدول پیشنهادهای زیر در نهایت ارائه می‌گردد:

جدول 8. پیشنهاد توصیه سیاستی به مجلس شورای اسلامی در راستای کنشگری در حکمرانی چندسطحی

مأخذ: همان.