خلاصه مدیریتی
لایحه الحاق یک بند به ماده (۲۵) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (مصوب 1373/12/28 با اصلاحات و الحاقات بعدی) با هدف توسعه شمول درآمد اختصاصی برای وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در راستای ارتقای کیفیت آموزش عالی و حمایت از فناوری به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.
مطابق مفاد لایحه مذکور، دو وزارتخانه مذکور مجاز خواهند بود در ازای ارائه خدمات آموزشی، پژوهشی، اعتبارسنجی و تضمین کیفیت به مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری غیردولتی و آزاد، نسبت به دریافت وجه و واریز آن بهحساب درآمد اختصاصی اقدام کنند. بااینحال، بررسی حقوقی و سیاستگذاری لایحه مزبور، حاکی از بروز چالشهایی در انطباق با اصول مالیه عمومی و قوانین موضوعه است.
لایحه الحاق یک بند به ماده (۲۵) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (مصوب 1373/12/28 با اصلاحات و الحاقات بعدی) با هدف توسعه شمول درآمد اختصاصی برای وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در راستای ارتقای کیفیت آموزش عالی و حمایت از فناوری بهشرح زیر به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.
«د- به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اجازه داده میشود با رعایت قوانین و مقررات در ازای ارائه خدمات آموزشی، پژوهشی، اعتبارسنجی و تضمین کیفیت به مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری غیردولتی و آزاد، وجوهی را اخذ و بهحساب درآمد اختصاصی نزد خزانهداری کل کشور واریز کرده و معادل آن را از محل ردیف درآمد اختصاصی مربوط و مطابق قوانین بودجه سنواتی دریافت و براساس قوانین و مقررات و موافقتنامه متبادله با سازمان برنامه و بودجه کشور در راستای افزایش کیفیت نظام آموزش عالی و حمایت از فناوری، مصرف نماید. فهرست خدمات قابل ارائه و تعرفه آنها متناسب با هزینه صورت گرفته جهت خدمات مزبور، سالیانه به پیشنهاد مشترک وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیئتوزیران میرسد».
مطابق مفاد لایحه مذکور، دو وزارتخانه مذکور مجاز خواهند بود در ازای ارائه خدمات آموزشی، پژوهشی، اعتبارسنجی و تضمین کیفیت به مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری غیردولتی و آزاد، نسبت به دریافت وجه و واریز آن بهحساب درآمد اختصاصی اقدام کنند.
در نظام مالی کشور، مسئله درآمدهای اختصاصی یکی از موضوعات مهم و همواره مورد بحث در فرایند بودجهریزی بوده است. درآمد اختصاصی طبق ماده (14) قانون محاسبات عمومی (۱۳۶۶)، درآمدی است که بهموجب قانون، برای مصرف در موارد خاص در بودجه کل کشور با عنوان درآمد اختصاصی منظور میشود. با آنکه در قسمت پایانی ماده مزبور، دولت مکلف به حذف کلیه درآمدهای اختصاصی ظرف سه سال یعنی پایان سال ۱۳۶۹ شده بود، اما روند قانونگذاری در دهههای بعدی، بهویژه با تصویب قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (1373) و طی ماده (۹۲)، مسیری متفاوت را در پیش گرفت. پیش از قانون محاسبات عمومی (۱۳۶۶)، نخستین گام جدی در راستای حذف درآمدهای اختصاصی به لایحه قانونی راجع به درآمدهای اختصاصی شورای انقلاب مصوب ۱۳۵۸ بازمیگردد که دولت را موظف میکرد، کلیه درآمدهای اختصاصی را حذف و به درآمد عمومی تبدیل کند. اما طی تغییر رویکرد بهموجب ماده (۹۲) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373، حکم انتهای ماده (۱۴) قانون محاسبات عمومی مبنیبر حذف درآمدهای اختصاصی صریحاً لغو و در سایر مواد به تعدادی از دستگاهها، ازجمله دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی وابسته به وزارتین، مجوز اخذ درآمد اختصاصی اعطا شد. ماده (25) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین درحقیقت با اعطای مجوزهایی به دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، نقطه عطفی در تثبیت درآمدهای اختصاصی این بخش محسوب میشود.
بررسی روند تحولات درآمدهای اختصاصی در بودجه کشور نشان میدهد که برخلاف سیاستهای اولیه مبنیبر حذف آن، در عمل بر دامنه و حجم این درآمدها افزوده شده است. بهعنوان نمونه، در قانون بودجه سال ۱۴۰۴، حدود ۳۷۰ دستگاه دارای ردیف درآمد اختصاصی بودهاند که سهم این نوع درآمدها در بخش هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای از بودجه عمومی خود بهترتیب به حدود ۴۵ و ۱۵ درصد رسیده است [1]. در این میان، دانشگاهها، مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و پارکهای علم و فناوری بیش از نیمی از کل اعتبارات اختصاصی را بهخود اختصاص دادهاند. توسعه این روند، هرچند که میتواند بهمثابه ایجاد منابع مالی مکمل برای دستگاههای وصولکننده درآمد دولت و دستگاههایی که خدماتی مازاد بر وظایف حاکمیتی خود ارائه میکنند، تلقی شده و انگیزه آنها را جهت ارائه خدمات تخصصی افزایش دهد؛ اما ازسویدیگر، با اصول بنیادین بودجهریزی نظیر اصل عدم تخصیص در تعارض قرار دارد [2]. همچنین، گسترش بیرویه درآمدهای اختصاصی، موجب کاهش شفافیت، تضعیف پاسخگویی مالی و گسست در انسجام منابع عمومی میشود.
با توجه به این پیامدها، در قوانین موضوعه، بهویژه قانون برنامه هفتم پیشرفت (۱۴۰۳)، تلاشهایی برای محدودسازی و ضابطهمند کردن درآمدهای اختصاصی صورت گرفته است. طبق بند «ب» ماده (17) این قانون، ایجاد هرگونه درآمد اختصاصی جدید (بهاستثنای دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی) ممنوع اعلام شده است.
دراینباره، لایحه الحاق یک بند به ماده (25) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین که در تیرماه 1403 به مجلس شورای اسلامی ارائه شده، درصدد توسعه دامنه خدمات مشمول درآمد اختصاصی برای وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در قبال ارائه خدمات آموزشی، پژوهشی، اعتبارسنجی و تضمین کیفیت به مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی غیردولتی و آزاد است. اگرچه ظاهر این لایحه در امتداد مفاد ماده (25) قانون مصوب 1373 قابل تحلیل است، اما گسترش دامنه درآمدهای اختصاصی و ورود به حوزههایی نظیر اعتبارسنجی و تضمین کیفیت، موجب بروز ابهامات و چالشهایی شده است. ازاینرو، تحلیل کارشناسی ابعاد لایحه مذکور از منظر انطباق با قوانین موضوعه و اصول سیاستگذاری مالی در گزارش حاضر مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
اهم نکات مشروح درخصوص لایحه حاضر بهشرح زیر است:
علاوهبر نکات اشاره شده درخصوص رویکرد قانون برنامه هفتم پیشرفت (۱۴۰۳) در بحث عدم گسترش دامنه درآمدهای اختصاصی، براساس ماده (۲) قانون اهداف و وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (مصوب ۱۳۸۳)، وظایف مرتبط با ارزیابی، اعتبارسنجی و تضمین کیفیت نظام آموزش عالی ازجمله مأموریتهای حاکمیتی این وزارتخانه بهشمار میآید. بهویژه مطابق بند «۱۰» از جزء «الف» ماده مذکور، ارزیابی جامع عملکرد نظام ملی علوم، تحقیقات و فناوری، و در بندهای «۶» و «۱۰» از جزء «ب» همین ماده، بهترتیب «ارزیابی مستمر فعالیت هرگونه واحد آموزش عالی و یا مؤسسه تحقیقاتی اعم از دولتی و غیردولتی» و «ارزیابی و اعتبارسنجی علمی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی» در شمار مأموریتهای اصلی این وزارتخانه تصریح شده است. ازاینحیث، خدمات اعتبارسنجی و تضمین کیفیت مورد اشاره در لایحه، در زمره وظایف حاکمیتی تلقی شده و وفق اصول بودجهریزی، باید از محل اعتبارات عمومی تأمین شود.
افزونبر آن، واگذاری تعیین مصادیق خدمات با توجه به ابهام حاکم بر آن و تعرفه آنها به هیئتوزیران، بدون تصویب مجلس شورای اسلامی، میتواند با اصل (85) قانون اساسی مبنیبر منع تفویض قانونگذاری به قوه مجریه در امور اساسی، در تعارض قرار گیرد.
درنهایت، براساس سند «نقشه جامع علمی کشور» (مصوب ۱۳۸۹)، در راهبرد کلان ششم و بهویژه اقدام ملی نهم آن، ایجاد نهاد ملی مدیریت ارزیابی و اعتبارسنجی و تضمین کیفیت در نظام آموزش عالی، تحتنظر شورای عالی انقلاب فرهنگی تکلیف شده است. همچنین، برمبنای راهبرد ملی دوم همان راهبرد کلان، بر ضرورت انسجامبخشی و تقویت یکپارچگی در سیاستگذاری، نظارت و ارزیابی تأکید شده است. در همین راستا، مصوبه جلسه (909) شورای عالی انقلاب فرهنگی (مورخ ۱403/۹/۱۳) مقرر داشته است که ظرف یک ماه، دبیرخانه شورا با همکاری وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، طرحی برای ارائه سازوکار مناسب ایفای مأموریتهای ارزشیابی و تضمین کیفیت نظام آموزش کشور تهیه و جهت تصویب به شورا ارائه کند.
با وجود آنکه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی نمیتوانند در تعارض با قوانین موضوعه قرار گیرند، بهنظر میرسد تا زمان تعیین تکلیف نهایی نهاد مرجع در این حوزه و رفع چالشهای موجود پیرامون مرجعیت سیاستگذاری و اجرا در امر تضمین کیفیت، اتخاذ سازوکار مالی در این زمینه، نیازمند تأمل بیشتر و هماهنگی نهادی است.
با توجه به موارد فوق، لایحه حاضر درعینحال که در راستای ایجاد ابزارهای مالی مکمل جهت ارتقای کیفیت نظام آموزش و حمایت از فناوری، مطلوب ارزیابی میشود؛ از منظر بودجهای، قانونی و سیاستگذاری نیازمند بازنگری و تدقیق بیشتری است تا ضمن بهرهگیری از ظرفیتهای قوانین سنواتی در چارچوبهای مصرح قانونی، از تعارض با اصول بنیادین بودجهریزی، قوانین موضوعه پرهیز شود. جدول ۱ خلاصه ارزیابی لایحه حاضر را نشان میدهد.
جدول 1. خلاصه ارزیابی لایحه الحاق یک بند به ماده (۲۵) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین
|
ارجاع به کمیسیون |
موافق بهشرط اصلاح |
مخالف |
موافق |
شماره ماده |
|
|
√ |
|
|
مادهواحده |
لایحه الحاق یک بند به ماده (۲۵) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، هرچند با هدف ارتقای کیفیت نظام آموزش و حمایت از فناوری از طریق اعطای مجوز به وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی جهت اخذ درآمد اختصاصی در قبال ارائه خدمات آموزشی، پژوهشی، اعتبارسنجی و تضمین کیفیت به مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری غیردولتی و آزاد به مؤسسات آموزش عالی غیردولتی، تدوین شده، اما از منظر مالیه عمومی، قانونی و سیاستگذاری عمومی، همانطور که اشاره شد با چالشهای اساسی مواجه است.
گنجاندن «خدمات اعتبارسنجی و تضمین کیفیت» در فهرست خدمات لایحه مذکور، با توجه به آنکه طبق بند «۱۰» جزء «الف» ماده (۲) قانون اهداف و وظایف و تشکیلات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (مصوب ۱۳۸۳)، ارزیابی نظام ملی علم، فناوری و تحقیقات، و براساس بندهای «۶» و «۱۰» جزء «ب» همان ماده، ارزیابی مستمر مؤسسات آموزش عالی (اعم از دولتی و غیردولتی) و اعتبارسنجی علمی دانشگاهها در زمره مأموریتهای حاکمیتی وزارتخانه قرار دارد، از حیث ماهیت حاکمیتی این وظایف، فاقد توجیه برای کسب درآمد اختصاصی است. افزونبر این، براساس نقشه جامع علمی کشور (۱۳۸۹) و بهویژه اقدام ملی نهم ذیل راهبرد کلان (6)، ایجاد نهاد ملی تضمین کیفیت زیر نظر شورای عالی انقلاب فرهنگی تکلیف شده و راهبرد دوم همان بخش نیز بر انسجام و تمرکز سیاستگذاری و نظارت آموزشی تأکید دارد. همچنین، مطابق مصوبه جلسه (۹۰۹) شورای عالی انقلاب فرهنگی (مورخ ۱403/۹/۱۳)، مقرر شده است که ظرف سه ماه، دبیرخانه شورا با همکاری وزارتخانههای ذیربط، طرح نهادی مناسب برای ارزیابی و تضمین کیفیت آموزش کشور ارائه کند. در نتیجه، بهنظر میرسد تعیین تکلیف نهایی مرجع سیاستگذار در حوزه تضمین کیفیت، بهتر است مقدم بر هرگونه تفکیک یا تخصیص درآمد ناشی از این وظایف باشد.
همچنین مطابق بند «ب» ماده (۱۷) قانون برنامه هفتم پیشرفت (۱۴۰۳)، ایجاد هرگونه درآمد اختصاصی جدید – بهجز برای دانشگاهها و مؤسسات آموزشی و پژوهشی – ممنوع اعلام شده است. در این چارچوب، شمول وزارتخانهها بهعنوان مرجع دریافتکننده درآمد، برخلاف حکم قانونی و همچنین اصل عدم تخصیص تلقی میشود.
از سوی دیگر، فقدان تفکیک روشن میان خدمات حاکمیتی و غیرحاکمیتی، ابهام در مفاهیم «خدمات آموزشی و پژوهشی»، عدم پیشبینی نقش مشورتی مؤسسات غیردولتی بهعنوان ذینفعان اصلی در فرایند تعرفهگذاری، و تعیین سالیانه تعرفهها بدون توجه به ملاحظات اجرایی، از دیگر ضعفهای این لایحه است که نیازمند اصلاح است.
درنتیجه، پیشنهاد میشود: