خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

براساس مقدمه و بند «8» از اصل سوم قانون ‌اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت موظف است تا همه امکانات خود را برای مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش به‌کار برد. در حوزه اقتصادی این کنشگری در تصمیم‌‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری در اصول چهل‏وسوم و چهل‏وچهارم تبلور یافته است. این دو اصل از قانون اساسی در پی آن است تا فضایی برای مشارکت فعال و نه منفعلانه اقتصادی مردم فراهم آورد. در بخشی از اصل چهل‌و‌سوم قانون اساسی دولت مکلف شده تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به‌منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به‌کارند اما وسایل کار ندارند، در شکل تعاونی‏، ایجاد کند. برای پیاده‌ شدن اقتصاد تعاونی در ایران ۳ قانون اصلی وجود دارد: قانون شرکت‌های تعاونی مصوب سال 1350، قانون بخش تعاون مصوب 1370 و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) مصوب 1386. این قوانین چالش‌های مختلفی را برای بخش تعاون ایجاد کرده‌اند. لایحه اصلاح قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی برای رفع مشکلات و تعارضات قانونی بخش تعاون در دولت چهاردهم تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس پس از آسیب‌شناسی قوانین موجود در حوزه تعاون، با استفاده از تحلیل محتوای قانون مربوطه و استماع نظر صاحب‌نظران این حوزه، به بررسی کلیات و فصول اصلی این لایحه پرداخت. مشکلات قوانین فعلی حوزه تعاون عبارتند از: کم‌توجهی به اصول و زیست‌بوم بخش تعاون، تکیه به منابع دولتی، خلط بخش تعاون و بخش خصوصی، عدم تنقیح مناسب میان قوانین، ناکارآمدسازی تعاونی‌های اعتبار و بوروکراسی طولانی در فرایند ثبت و فعالیت تعاونی‌ها. لایحه اصلاح قانون بخش تعاون با هدف رفع مشکلات و تعارضات قانونی فعلی نگاشته شده است. بررسی‌های کارشناسی در گزارش فعلی که حاصل به‌کارگیری روش تحلیل محتوا و مصاحبه است نشان می‌دهد این لایحه نتوانسته آنچنان که شایسته است این مشکلات را رفع کند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی‌های کارشناسی حاکی از آن است که لایحه اصلاح بخش تعاون نکات مثبت مختلفی دارد که مهم‌ترین آنها عبارت است از:

۱. افزایش اندوخته قانونی و محدود کردن پاداش‌ها،

۲. اصلاح فصل پنجم قانون تعاون (دسته‌بندی و تعریف تعاونی‌ها)،

۳. تقویت اتحادیه‌های تعاونی،

۴. طراحی بهتر اتاق‌های تعاون با تمرکز بر نمایندگی بیشتر از تعاونی‌ها،

۵. توجه ویژه به تعاونی‌های مسکن برای حل بحران مسکن در ایران.

اما این لایحه ضعف‌های شکلی و محتوایی اساسی و متعددی دارد که نکات مثبت لایحه را به حاشیه‌ می‌راند؛ عمده این مشکلات در موارد زیر ذکر شده است:

۱. شیوه نگارش نامناسب برخی احکام،

۲. بوروکراسی طولانی و زائد در نظر گرفته شده بر سر راه تشکیل و فعالیت تعاونی‌ها،

۳. حل ‌نشدن مشکل دستگاه‌های دولتی موازی در بخش تعاون و عدم تعیین تکلیف نقش هر کدام،

۴. تورم بیش از اندازه قوانین حوزه تعاون،

۵. کم‌توجهی به زیست‌بوم بخش تعاون از منظر نقش هر کدام از ارکان نظام اقتصادی کشور،

۶. تکیه و وابستگی بیش از اندازه بر منابع و امکانات دولتی،

۷. بار بیش از اندازه بر روی بخش دولتی حوزه تعاون،

۸. مبهم بودن هویت و کارکرد مؤسسات تعاونی (خلق مفهوم جدید در بخش تعاون با عنوان مؤسسه تعاون).

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به اینکه برخی ایرادات لایحه مانند شیوه نگارش قانون یا چالش‌های نهادی، مبنایی و اساسی ارزیابی می‌شوند و ازآنجاکه قوانین بخش تعاون به‌طور جدی نیازمند بازنگری هستند، پیشنهاد می‌شود لایحه فعلی بر‌اساس محورهای ذیل بازنویسی مبنایی شود:

۱. ارجاع لایحه به مرکز پژوهش‌ها و تشکیل کارگروهی با حضور نمایندگان دولت و مجلس برای بازنویسی لایحه ذیل ماده (142) آیین‌نامه داخلی مجلس،

۲. تدوین لایحه مذکور با تمرکز بر نکات زیر:

الف) تدوین مأموریت‌ها و تقسیم کار دقیق میان بخش دولتی، اتاق تعاون، اتحادیه‌ها و تعاونی‌ها،

ب) تجمیع نهادهای دولتی بخش تعاون در یک سازمان عمومی غیردولتی متناسب با روح بخش تعاون،

پ) ایجاد منابع غیردولتی برای بخش تعاون مانند مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها و انفال،

ت) چابک‌سازیسیستم ثبت تعاونی‌ها با زمان‌بندی مشخص،

ث) رعایت روح تعاون با معیارهای دقیق در ایجاد تعاونی مانند رأی برابر و سهام نسبتاً مساوی و حضور تمامی شاغلین بنگاه در تعاونی،

ج) بازطراحی تعاونی‌های اعتبار برای جمع‌آوری منابع خرد مردمی و اتصال آنها به تعاونی‌های تولید،

چ) تدوین و تجمیع یک قانون جامع تعاون از ابتدا با نسخ قوانین سابق.

1. مقدمه

قانون اساسی به‌عنوان مهم‌ترین سند قانونی کشور که بر‌مبنای اندیشه دینی- سیاسی معاصر نوشته شده، اهمیتی کلیدی در تدوین نظام مشارکت بر‌اساس سنت اسلامی- ایرانی دارد. در مقدمه این سند، مشارکت مردم در حکمرانی مساوی با شیوه حکومت در جمهوری اسلامی ایران دانسته شده است که زمینه تحقق حکومت وعده ‌داده‌ شده مستضعفین در قرآن کریم را فراهم می‌آورد. در‌واقع، مشارکت مردمی نقش بی‌بدیلی برای دستیابی به پیشرفت اسلامی‌-‌ایرانی ایفا می‌کند. در حوزه اقتصادی این کنشگری در تصمیم‌‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری در اصول چهل‌و‌سوم و چهل‌و‌چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تبلور یافته است. در این اصول، سیاستگذار در پی آن بوده تا فضایی برای مشارکت فعال و نه منفعلانه اقتصادی مردم فراهم آورد. در بخشی از اصل چهل‌و‌سوم قانون اساسی دولت مکلف شده تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به‌منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به‌کارند ولی وسایل کار ندارند، در شکل تعاونی‏، ایجاد کند؛ آن هم از راه وام بدون بهره یا هر راه مشروع دیگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌های خاص منتهی شود و نه دولت را به‌صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد.

در‌واقع کنشگری و تصمیم‌گیری مردم در اقتصاد در مدل تعاونی ممکن می‌شود که از این طریق هر عضو تعاونی در تعیین سرنوشت کار و بنگاه اقتصادی خود سهیم است و صرفاً مجری و کارگر سرمایه‌داران و مدیران دولتی نیست. تمام تصمیمات در تعاونی توسط اعضا اتخاذ می‌شود؛ در‌حالی‌که در مدل سرمایه‌داری اقتصاد فقط صاحبان سرمایه درباره امور اقتصادی بنگاه تصمیم می‌گیرند و سایرین صرفاً مجری اوامر آنها هستند.

همچنین، برای پیاده‌سازیاقتصاد تعاونی در ایران ۳ قانون اصلی وجود دارد: قانون شرکت‌های تعاونی مصوب سال 1350، قانون بخش تعاون مصوب 1370 و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) مصوب 1386. این قوانین چالش‌های مختلفی را برای بخش تعاون ایجاد کرده‌اند. در گزارش اول از سلسله‌گزارش‌های ارزیابی لایحه اصلاح قانون بخش تعاون به بررسی آسیب‌شناسانه این قوانین پرداخته شد. مهم‌ترین آسیب‌های اشاره ‌شده در آن گزارش به‌شرح زیر هستند:

شکل 1. چالش‌های قوانین حوزه تعاون

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

در ادامه مبتنی‌بر آسیب‌شناسی انجام‌ شده، مهم‌ترین نقاط قوت و ضعف لایحه حاضر بررسی خواهد شد تا چشم‌انداز مناسبی برای ارزیابی لایحه به تصمیم‌گیران ارائه شود.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

لایحه فعلی ضمن تغییراتی که داشته از سال ۱۳۹۲ در دولت‌ها و مجالس مختلف اعلام وصول شده است، اما در کمال تعجب در هیچ دوره‌ای این لایحه در دستور کار قرار نگرفته و طبیعتاً در مرکز پژوهش‌های مجلس نیز گزارشی برای این لایحه تدوین نشده است.

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

در ایران سه قانون اصلی برای بخش تعاون وجود دارد: قانون شرکت‌های تعاونی مصوب سال 1350، قانون بخش تعاون مصوب 1370 و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) مصوب 1386. این قوانین چالش‌های مختلفی را برای بخش تعاون ایجاد کرده‌اند. مهم‌ترین این چالش‌ها عبارتند از: کم‌توجهی به اصول و زیست‌بوم بخش تعاون، تکیه به منابع دولتی، خلط بخش تعاون و بخش خصوصی، عدم تنقیح مناسب میان قوانین، ناکارآمدسازی تعاونی‌های اعتبار و بوروکراسی طولانی در فرایند ثبت و فعالیت تعاونی‌ها.

همچنین در قانون تجارت مصوب 1403/1/28 مجلس، در مباحث هشتم و نهم (مواد 855 تا 891) موضوع «شرکت تعاونی سهامی عام» و «شرکت تعاونی» در امتداد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) آمده است که روح اصلی حاکم بر آن از قواعد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) تبعیت می‌کند. لازم است رابطه میان آن مصوبه با این لایحه مورد توجه قرار گیرد.

3. نکات مثبت لایحه

لایحه اصلاح قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی به شماره ثبت ۱۱۸ از ابعاد مختلف اجتماعی، اقتصادی، حقوقی و مدیریتی مورد بحث و بررسی قرار گرفت و از منظر کارشناسان و صاحب‌نظران این حوزه این لایحه می‏تواند با توجه به نکات مثبتی که در ادامه مورد بحث قرار خواهد گرفت؛ وضعیت بخش تعاون را ارتقا بخشد.

۳-۱. افزایش اندوخته قانونی و محدود کردن پاداش‌ها: در ماده (۲۵) لایحه حاضر میزان اندوخته قانونی از حداکثر ۵ درصد به حداقل ۱۰ درصد از سود رسیده است که امکان انجام عملیات توسعه و تحقیق را بیشتر می‌کند.

همچنین در این ماده مجموع مبلغ پاداش نباید از مجموع چهار ماه حقوق و مزایای مستمر کلیه اعضای موظف به‌علاوه حق حضور کلیه اعضای غیرموظف هیئت‌مدیره بیشتر باشد و نیز نباید از پنج درصد (%۵) مجموع مازاد برگشتی و سودی که در همان سال به اعضا و صاحبان سهام پرداخت می‌شود، تجاوز کند.

3-2. اصلاح فصل پنجم قانون تعاون (دسته‌بندی و تعریف تعاونی‌ها): یکی از بخش‌های متجانس لایحه، فصل پنجم و تعریف تعاونی‌های تولید و توزیع است. در این لایحه ضمن تعریف مناسب تعاونی‌های تولید و خدمات و توزیع و مصرف، طراحی مناسبی برای سازوکار هر‌یک از این تعاونی‌ها نیز انجام داده است.

به‌طور‌مثال، تعاونی‌های تولیدی که در قانون ۱۳۷۰ به‌صورت موضوعی با عبارت تعاونی‌های فعال در زمینه کشاورزی و دام‌پروری و صنعت و معدن تعریف شده بود، اکنون تعریف مناسب و تخصصی بدین‌صورت یافته است:

«تعاونی تولید به تعاونی اطلاق می‌شود که یا با هدف ایجاد اشتغال برای کارجویان متقاضی عضویت و انجام فعالیت تولیدی با استفاده از سرمایه، مدیریت و نیروی کار اعضا، با عنوان «تعاونی تولیدی کار» یا با هدف بهبود وضع شغلی صاحبان مشاغل و فعالیت‌های اقتصادی متقاضی عضویت و انجام فعالیت تولیدی مشترک با استفاده از سرمایه، مدیریت، نیروی کار و امکانات آنها (اعضا) با عنوان «تعاونی تولید دسته جمعی» تأسیس و حسب مورد در امور مربوط به کشاورزی، دام‌داری، دام‌پروری، پرورش و صید ماهی، شیلات، صنعت، معدن، عمران شهری و روستایی و عشایری و نظایر اینها فعالیت می‌نماید».

همچنین، تعاونی‌های خدمات به‌عنوان یکی از موفق‌ترین انواع تعاونی در جهان و گروه تعاونی (هلدینگ تشکیل‌ شده از تعاونی‌ها)، تعاونی‌های توزیع و تعاونی‌های مصرف‌کنندگان تعریف شده و نظم و نسق یافته‌اند. نمونه‌ای از این نظم اولویت داشتن اعضا در تعاونی‌های مصرف آن هم با معیار کمّی دقیق است: «شرکت‌های تعاونی مصرف‌کنندگان می‌توانند طبق آیین‏نامه‏ای که توسط وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزیر صنعت، معدن و تجارت تصویب و ابلاغ خواهد شد، سالیانه تا بیست درصد (%۲۰) مبلغ فروش را به غیراعضا اختصاص دهند».

گفتنی است؛ امکان کارگران غیرعضو در تعاونی‌های تولیدی و خدماتی محدود شده که با روح تعاون سازگار است: «در تعاونی‌های تولیدی و یا خدماتی کار، واگذاری بیش از یک‌سوم فرصت‏های شغلی تعاونی به غیرعضو مجاز نیست و عضویت، مستلزم اشتغال در تعاونی است».

3-3. تقویت اتحادیه‌های تعاونی: مواد (۴۵) تا (۵۰) این لایحه به اتحادیه‌های تعاونی اختصاص دارد. اتحادیه در تشکل‌های مردمی یک بازوی مهم برای برنامه‌ریزی، انسجام، رفع مشکلات و قدرت‌یابی ساختاری است. به‌ویژه که در این لایحه انواع اتحادیه‌ها از‌جمله اتحادیه‌های تعاونی‌های اعتبار و منابع انسانی نیز تصریح شده است که نقش مهمی در پویایی و رفع مشکلات بخش تعاون دارند و می‌توانند منابع مالی خرد و منابع انسانی را به سمت تولید رهنمون کنند.

3-4. طراحی بهتر اتاق‌های تعاون با تمرکز بر نمایندگی بیشتر از تعاونی‌ها: یکی از ابهامات درباره اتاق تعاون میزان نمایندگی این اتاق از تعاونی‌هاست. در لایحه فعلی برای حل این مشکل تبصره زیر در ماده (۶۲) اضافه شده است:

«تأسیس و فعالیت هر اتاق تعاون، منوط به این است که اعضای آن نمایندگی حداقل یک‏سوم تعداد اشخاص حقوقی بخش تعاونی حوزه عمل آن اتاق، مستقیم یا غیرمستقیم، را داشته باشند».

همچنین وظایف و مأموریت‌های اتاق به‌نحو خوبی از بخش دولت و اتحادیه‌ها در ماده (۶۳) تفکیک شده تا ناهماهنگی این بخش‌ها با یکدیگر کاهش یابد. هرچند ایراداتی درباره اصل برخی از این وظایف در بخش نکات منفی لایحه آورده می‌شود.

3-5. توجه ویژه به تعاونی‌های مسکن برای حل بحران مسکن در ایران: در ماده (۶۴) مکرر (۱۳) و (۱۴) وزارت راه و شهرسازی مکلف شده تسهیلات مناسبی مانند زمین را در اختیار تعاونی‌های مسکن قرار دهد. مسئله زمین طبق نظر کارشناسان این حوزه مهم‌ترین چالش مسکن‌سازی در ایران است [1]، در‌حالی‌که زمین در ایران به‌وفور وجود دارد. البته باید نظارت در این حوزه افزایش یابد؛ چرا‌که حوزه تعاونی‌های مسکن یکی از پرچالش‌ترین بخش‌های تعاونی در ایران است.

۴. نکات منفی لایحه

لایحه اصلاح قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی به‌واسطه استماع نظر کارشناسان و صاحب‌نظران این حوزه مورد بحث و بررسی قرار گرفت. بررسی‌ها نشان می‌دهد ضعف‌های شکلی و محتوایی اساسی و متعددی به لایحه مورد نظر وارد است که نکات مثبت لایحه را به حاشیه‌ می‌راند؛ عمده این مشکلات در موارد زیر ذکر شده است:

۴-۱. فربه کردن ناگهانی قوانین حوزه تعاون: قانون به‌لحاظ حجم بیش از ۵ برابر قانون قبلی است. البته که میزان مواد یک قانون به‌خودی‌خود امری منفی نیست؛ اما افزایش چندبرابری در قوانین یک حوزه می‌تواند چالش‌برانگیز باشد و ممکن است به بوروکراسی آن عرصه را فربه‌تر و بر پیچیدگی و طولانی‏تر شدن فرایندها دامن بزند. به‌ویژه عرصه‌ای مردمی مانند بخش تعاون که بیشتر نیازمند تسهیل‌گری دولت است تا‌ تصدی‌گری آن.

۴-۲. شیوه نگارش نامناسب: چنان‌که اشاره شد متن قانون بیش از ۵ برابر شده، اما شیوه نگارش آن به‌صورت اصلاح مواد قانون بخش تعاون مصوب ۱۳۷۰ مجلس شورای اسلامی است. یعنی تمام مواد در این لایحه نیامده، بلکه صرفاً بخش‌های اصلاحی آن آمده که با توجه به تغییرات گسترده پیشنهادی در لایحه زیبنده نیست. نویسندگان لایحه برای حفظ شکل قانون قبلی مجبور به نوشتن مواد به‌صورت «مکرر» شده‌اند. این موضوع تا آنجا پیش‌رفته که ماده (۶۴) در این لایحه ۴۴ ماده مکرر دارد!.

۴-۳. بوروکراسی طولانی و زائد بر سر راه تشکیل و فعالیت تعاونی‌ها: چابکی در تصمیم‌گیری و عمل یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های مجموعه‌های اجتماعی و مردمی است. در گزارش آسیب‌شناسی قوانین بخش تعاون در ایران، اشاره شد که طولانی ‌بودن فرایند ثبت تعاونی از مشکلات جدی این بخش است. اکنون علاوه‌بر تطویل در ثبت، فعالیت تعاونی‌ها با فرایندهای پیچیده و طولانی روبه‌رو شده است.

به‌طور‌مثال، در ماده (۴۲) این لایحه شروط سخت‌گیرانه‌ای برای هیئت‌مدیره یک تعاونی ذکر شده که فاقد معیارهای کمّی قابل سنجش بوده و می‏تواند محل تفسیرهای مختلف قرار گیرد. متن تبصره موصوف به‌شرح زیر است:

«دارا بودن دانش تعاونی و صلاحیت حرفه‏ای لازم بر‌اساس مقررات قانونی و اساسنامه تعاونی و برای اتحادیه‌های تعاونی و اتاق‌های تعاون و تعاونی‌های بزرگ، علاوه‌برآن، عدم هرگونه سوءپیشینه کیفری و عدم اعتیاد به مواد مخدر». پرسش این است که معیار دارا بودن دانش تعاونی چیست؟ یا صلاحیت حرفه‌ای چگونه سنجیده می‌شود؟ یا همه انواع سوءپیشینه کیفری با گذشت هر مقدار زمان باید مانع از حضور در هیئت‌مدیره هر نوع تعاونی باشد؟

۴-۴. حل ‌نشدن مشکل دستگاه‌های دولتی موازی در بخش تعاون: یکی از مشکلات جدی بخش تعاون که از قبل از انقلاب اسلامی تا‌کنون وجود دارد، وجود دو دستگاه موازی در بخش تعاون در وزارت جهاد کشاورزی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. تقسیم کار نامناسب میان این دو نهاد و سردرگمی تعاونی‌ها در مراجعه به آنها چالشی جدی در این بخش است. این چالش هم می‌تواند زمینه فساد در تعاونی‌ها را ایجاد کند و هم می‌تواند موجب رقابت ناسالم میان این دو نهاد شود.

۴-۵. کم‌توجهی به زیست‌بوم بخش تعاون: عدالت مردم‌بنیاد مهم‌ترین مؤلفه و اساس یک تعاونی است. در یک بنگاه تعاونی نسبت سهم افراد نباید تفاوت معناداری داشته باشد تا عدالت در جامعه کنترل شود (مثلاً تا ۲۰ درصد تفاوت میان افراد پذیرفته شده است). البته که تفاوت حاصل از کار و زحمت حتی در مدل تعاونی پذیرفتنی است. این همان موضوعی است که شهید مطهری درباره اولویت کار بر سرمایه در اسلام اشاره کرده‌اند. اما این موضوع غامض در ادبیات تعاون ایران وارد نشده است. موضوعی که در تعاونی‌های هند رعایت می‌شود و عایدی هر فرد نسبتی از سهم او، ساعات کار و خروجی تولیدی اوست [2].

لذا باید توجه داشت که رأی مساوی بدون سهام نسبتاً مساوی کارکرد خود را نخواهد داشت. چرا‌که قدرت انباشته اقتصادی در سهام به‌راحتی می‌تواند سایر آرا را کنترل کند. این کنترل به روش‌های مختلف اقتصادی و سیاسی میسر می‌شود.

همچنین همه اعضای یک بنگاه باید عضو آن تعاونی باشند تا رابطه سرمایه‌دار و کارگر بخش خصوصی به رابطه همکاری و همیاری در بخش تعاون تبدیل شود. متأسفانه هر دوی این موارد در بخش تعاون ایران کم‌رنگ شده‌اند و در لایحه فعلی نیز با وارد کردن تعاونی سهامی خاص و امکان گسترده برای سهام‌داران غیرعضو و امکان برخورداری بیشتر از سهام برای یک نفر، رویکرد عدالت مردم‌بنیاد را کم‌رنگ‌تر هم کرده است. چرا‌که هم امکان رأی‌دهی را برای غیراعضا فراهم کرده و هم تعلق خاطر سرمایه‌گذاران نسبت به بنگاه را کم‌رنگ می‌کند.

سهام‌دار غیرعضو مطابق با ماده (۱۱) لایحه اختیارات بیشتری پیدا کرده است و حتی می‌تواند در مجمع عمومی تعاونی صاحب رأی و نظر باشد.

در ماده (۱۳) لایحه میزان تفاوت سهام در یک تعاونی باز گذاشته شده است. تفاوت سهام اگر بدون محدودیت باشد به‌راحتی یک بنگاه تعاونی را به یک بنگاه خصوصی تغییر ماهیت می‌دهد.

چاپ اوراق مطابق ماده (24) لایحه نیز با تجمیع سرمایه‌های خرد توسط اعضا متفاوت است و تعاونی را به یک بنگاه جذب سرمایه غیراعضا تبدیل می‌کند.

در ماده (۲۶) مکرر (1) البته میزان تعداد کارگران غیرعضو در تعاونی محدود شده، اما میزان یک‌سوم اشاره شده در متن باید بیشتر باشد و به موارد ضروری منحصر شود: «در تعاونی تولیدی و یا خدماتی کار، واگذاری بیش از یک‌سوم فرصت‌های شغلی تعاونی به غیرعضو مجاز نیست و عضویت، مستلزم اشتغال در تعاونی است».

در ماده (۶۴) مکرر (۲) تعاونی‌های سهامی خاص وارد تعاریف تعاونی شده که هیچ‌یک از معیارهای تعاونی مانند سهام نزدیک به‌هم و رأی برابر در آن لحاظ نمی‌شود. مطابق ماده (21) قانون تجارت در این نوع از شرکت، سرمایه آن به سهام تقسیم شده و مسئولیت صاحبان سهام محدود به سهام ‌آنهاست.

۴-۶. تکیه بر منابع و امکانات دولتی: بزرگ‌ترین مزیت نسبی بخش تعاون، سرمایه اجتماعی به‌واسطه حضور مردم و سرمایه‌های خرد اقتصادی ایشان است. ایجاد و تقویت بخش تعاون به حرکت اقتصادی مردم برای مردم منجر می‌شود؛ برخلاف الگوی سرمایه‌داری اقتصاد که به افزایش سود سرمایه‌داران منجر می‌شود. در وضعیت تعاونی چالش‌های اقتصادی کمتر به چالش سرمایه اجتماعی منجر می‌شود؛ چراکه مردم خود را عهده‌دار امور اقتصادی می‌دانند و به‌تبع خود را در سود و زیان شریک می‌دانند. همچنین منابع خرد در هر کشوری یکی از محرک‌های موتور اقتصادی به‌شمار می‌رود. الگوهای سرمایه‌داری اقتصاد این منابع را در راستای منافع سرمایه‌داران هزینه می‌کنند و دوباره چالش اجتماعی و عدالت پیش می‌آید. به‌ویژه در ایران که تجربه بورس و مؤسسات اعتباری سرمایه‌های خرد مردم را به‌سوی بازارهای غیرمولد و آسیب‌زای طلا و ارز برده است. با این مقدمه باید درنظر داشت که تکیه بخش تعاون باید بر مردم و سرمایه‌های ایشان باشد، حال آنکه قوانین و ساختارهای موجود مردم را برای ایجاد و اداره تعاونی متکی به دولت و بانک‌ها می‌کند. مدل حمایت از تعاونی در قوانین موجود به منابع دولتی مانند واگذاری‌های دولتی، تخفیف بیمه و تسهیلات بیشتر متکی است. منابعی که هیچ‌یک تا‌کنون محقق نشده‌اند! در لایحه فعلی نیز سوق ‌دادن بیشتر به این منابع مالی دولتی مواد (۷۷ و ۷۸) و کشاندن اتاق تعاون به الگوهای اتاق بازرگانی در مواد (۶۳ تا ۷۱) بخش تعاون را از سرمایه‌های واقعی خویش، یعنی مردم و سرمایه‌های خرد، دور و دورتر می‌کند.

۴-۷. بار بیش از اندازه بر روی بخش دولتی حوزه تعاون: با انحلال وزارت تعاون و تشکیل یک معاونت حاشیه‌ای در وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بخش تعاون به‌لحاظ نیروی کار و قدرت سیاسی رو به افول گذاشت. در لایحه فعلی تکالیف فراوانی برای این معاونت لحاظ شده است؛ از‌جمله کنترل مجمع و اتحادیه‌ها و ... . این میزان از وظایف با توجه به ظرفیت معاونت تعاون بیش از حد توان نیروی انسانی و ساختاری آن است. این موضوع در ماده (۶۴) مکرر (۲۱) تا (۳۹) با موضوعاتی مانند حضور در مجامع و رسیدگی به شکایات و تشکیل شورای صیانت، دیده می‌شود. بسیاری از این امور در قوه قضائیه قوانین موضوعه دارند.

۴-۸. جملات مبهم و ترویجی و قابل تفسیر بدون ضمانت اجرایی: قانون باید معیار مشخص رسیدگی و ضمانت اجرایی مشخص و متولی دقیق داشته باشد تا بتواند به هدف خود برسد. در غیر این صورت یک عبارت توصیفی یا دعوت‌نامه‌ای می‌شود که اثر قانونی ندارد. این نوع جملات در لایحه فعلی به کرات به چشم می‌خورد.

در ماده (۴) اصول کلی حاکم بر تعاونی‌های متعارف کلیاتی از همکاری و همیاری در تعاونی‌ها گفته شده که بیشتر مناسب متون پژوهشی و علمی است تا یک قانون.

در ماده (۶۴) مکرر (۶) نیز حمایت دستگاه‌های دولتی از بخش تعاون بدون میزان و متولی مشخص و ضمانت اجرایی است. نمونه‌ای از این حمایت‌های مبهم و تفسیرپذیر و بدون ضمانت اجرایی به‌شرح زیر است:

«۱. استفاده حداکثری از ظرفیت بخش تعاونی، 2. اقدام مؤثر در جهت ایجاد تعاونی‌ها برای اشتغال مولد بیکاران به‏ویژه از طریق گسترش تعاونی‌های کار، 3. رفع محدودیت از حضور بخش تعاونی در همه عرصه‌های اقتصادی مجاز برای بخش‌های غیردولتی، 4. اختصاص منابع بودجه‏ای سالیانه به‌منظور پوشش خطر (ریسک) و ضمانت سرمایه‌گذاری و معاملات بخش تعاونی و تجهیز منابع صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون وابسته به وزارت».

در ماده (۹۴) لایحه نیز وظیفه وزارت تعاون در قبال تعاونی‌ها بسیار کلی است و معیار و ضمانت مشخصی ندارد.

همچنین، ادبیات اولویت برای دخیل کردن بخش تعاون که در جای‌جای قوانین این حوزه و لایحه موجود (مانند ماده (64) مکرر (7)) به چشم می‌خورد؛ هیچ خروجی محصلی ندارد و بسیار گنگ و مبهم و تفسیرپذیر و البته قابل کنار گذاشتن است.

۴-۹. مبهم بودن تعریف حقوقی مؤسسات تعاونی: در ماده (۶) لایحه ایجاد شخصیت حقوقی جدید در بخش تعاون که فاقد سرمایه، غیرتجاری و غیرانتفاعی است با نام مؤسسات تعاونی بیان شده که امری مبهم است. اگر قرار است این مؤسسات در مدیریت تعاونی‌ها و خدمات به ایشان فعالیت کنند چه تفاوتی با اتحادیه‌ها و اتاق‌های تعاون و گروه‌های تعاونی‌ دارند؟ اگر قرار است نهادی اجتماعی و فرهنگی باشند چه مزیت نسبی نسبت به تشکل‌های مردم‌نهاد و خیریه دارند و چه نیازی به حضور آنها وجود دارد؟

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

لایحه اصلاح قانون تعاون نکات مثبت و منفی مختلفی دارد که خلاصه آنها در جدول زیر قابل مشاهده هستند. چنانچه مشخص است این لایحه با وجود نکات مثبت ذکر شده، نتوانسته برخی چالش‌هایی که در مقدمه مورد بحث قرار گرفت را مرتفع سازد و در برخی موارد به تشدید آنها نیز منجر شده است.

شکل 2. ارزیابی کلیات لایحه

با توجه به اینکه برخی ایرادات مانند شیوه نگارش قانون با چالش‌های نهادی، مبنایی و اساسی مواجه است و ازآنجاکه قوانین بخش تعاون به‌طور جدی نیازمند بازنگری هستند، لذا پیشنهاد می‌شود لایحه فعلی بر‌اساس محورهای ذیل بازنویسی مبنایی شود:

۱. ارجاع لایحه به مرکز پژوهش‌ها و تشکیل کارگروهی با حضور نمایندگان دولت و مجلس برای بازنویسی لایحه با بهره‌گیری از ظرفیت ماده (142) آیین‌نامه داخلی مجلس،

۲. تدوین لایحه مذکور با تمرکز بر نکات زیر:

الف) تدوین مأموریت‌ها و تقسیم کار دقیق میان بخش دولتی، اتاق تعاون، اتحادیه‌ها و تعاونی‌ها،

ب) تجمیع نهادهای دولتی بخش تعاون در یک سازمان عمومی غیردولتی متناسب با روح بخش تعاون،

پ) ایجاد منابع غیردولتی برای بخش تعاون مانند مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها و انفال،

ت) چابک کردن سیستم ثبت تعاونی‌ها با گذاشتن زمان‌بندی مشخص،

ث) رعایت روح تعاون با معیارهای دقیق در ایجاد تعاونی مانند رأی برابر و سهام نسبتاً مساوی و حضور تمامی شاغلین بنگاه در تعاونی،

ج) بازطراحی تعاونی‌های اعتبار برای جمع‌آوری منابع خرد مردمی و اتصال آنها به تعاونی‌های تولید،

چ) تدوین یک قانون جامع تعاون از ابتدا با نسخ قوانین سابق.

3. توجه به ضرورت انسجام این لایحه با لایحه تجارت مصوب 1403/1/28 مجلس (در احکام ناظر بر «شرکت تعاونی سهامی عام» و «شرکت تعاونی»).

در‌نهایت باید توجه داشت که تغییر نگرش اساسی به تعاونی از منظر ایجاد عزم ملی و ورود واقعی مردم به عرصه تعاون نیازمند برنامه‌ریزی و اجماع‌سازی در میان نخبگان و مدیران و فعالان بخش مردمی است.