1. مقدمه

«لایحه اصلاح قانون حمایت صنعتی و جلوگیری از تعطیلی کارخانه‌های کشور» به شماره ثبت 238 در این دوره از مجلس اعلام وصول گردیده است و بررسی آن به کمیسیون قضایی و حقوقی محول گردیده است. همانگونه که در مقدمه توجیهی این لایحه بیان شده؛ دلیل ارائه لایحه به مجلس؛ ایراد شرعی است که شورای نگهبان به سه ماده از این قانون وارد نموده است.

در این گزارش به بررسی این لایحه خواهیم پرداخت:

2.پیشینه تقنینی

قانون حمایت صنعتی و جلوگیری از تعطیلی کارخانه‌های کشور در تاریخ  1343/3/19 به تصویب مجلس رسیده است. [1] این قانون شامل 1۴ ماده است که مطابق ماده (۱) این قانون ؛ هیأتی با نام «هیأت حمایت از صنایع» با عضویت ۱) نماینده وزارت کار و خدمات اجتماعی؛ ۲) نماینده وزارت اقتصاد؛ ۳) نماینده سازمان برنامه؛ ۴) نماینده اتاق صنایع و معادن ایران و ۵) یک متخصص به انتخاب وزارتخانه های اقتصاد و کار آن زمان؛ با هدف حمایت از صنایع داخلی و جلوگیری از‌تعطیل کارخانه‌ های کشور تشکیل می گردد که این هیأت طبق ماده (۲) قانون مذکور در موارد زیر می توانند برای جلوگیری از تعطیلی کارخانه اشخاصی را به مدیریت موقت کارخانه تعیین نمایند :

‌الف  در مورد توقف از روز صدور حکم توقف.

ب - در مورد صدور قرار تأمین.

ج - در صورت فوت یا حجر از تاریخ اعلام وزارت کار و خدمات اجتماعی در خصوص تعطیل کارخانه.

در سایر مواد نیز احکام مرتبط با فعالیت هیأت مذکور بیان شده و در ماده (۱۱) تدوین آیین نامه بر عهده   گذارده شده است و در ماده آخر نیز مسئول اجرای این قانون مشخص شده است.

آیین نامه اجرایی این قانون نیز در تاریخ 1344/2/15  مصوب گردیده و پس از آن دو بار در سال 1382و 139۳؛ در خصوص ماده (۲۳) آیین نامه در مورد حق الزحمه حضور در جلسات و پس از آن در 1396/10/20 مجدداً  مورد اصلاح قرار گرفته است.

شورای نگهبان در حین بررسی استعلام دیوان عدالت اداری در خصوص آیین نامه اجرایی این قانون؛ در نامه شماره 98/102/11856 مورخ 1398/6/12 نسبت به خود قانون نیز اظهار نظر نموده و سه مورد از احکام این قانون را بدون ذکر شماره مواد یا جهت مغایرت؛ خلاف شرع اعلام نموده است.

3.بررسی متن لایحه قانونی

متن لایحه پیشنهادی به‌همراه مواد قانونی متناظر آن به شرح ذیل است:

ماده‌واحده ـ قانون حمایت صنعتی و جلوگیری از تعطیلی کارخانه‌های کشور مصوب 1343/3/19 به شرح زیر (بیان شده در ستون اصلاحیه لایحه) اصلاح می‌شود:

چند نکته در خصوص این لایحه بیان می گردد :

الف) در مقدمه توجیهی؛ اشاره ای به متن ایرادات شورای نگهبان نشده است و برای نمایندگان محترم معلوم نیست که ایرادات شورا چه هستند و مربوط به کدام مواد .

ب) قانون حمایت صنعتی و جلوگیری از تعطیلی کارخانه‌های کشور در سال 1343 تصویب گردیده است و متناسب با نیازهای آن زمان بوده و در سالهای اخیر قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و الحاقات آن مصوب 1394 [۲]در مواد 61 تا 63 به همین موضوع پرداخته و مقررات جدیدی را وضع نموده است.

سه دلیل برای همسانی وظایف هیأت حمایت از صنایع و ستاد تسهیل و رفع موانع وجود دارد :

۱) تمامی اعضای هیأت حمایت از صنایع در سطح بالاتری در ستاد تسهیل حضور دارند مضافاً بر اینکه سطح اعضای ستاد در بالاترین سطح است. اعضای هیأت عبارتند از :

۱ـ نماینده وزارت کار و خدمات اجتماعی.

 ۲- نماینده وزارت اقتصاد.

 ۳- نماینده سازمان برنامه.

 ۴- نماینده اطاق صنایع و معادن ایران.

 ۵- یکنفر کارشناس در امور صنعتی یا اقتصادی

و در ستاد تسهیل نیز طبق ماده (۶۱) قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی؛ وزیر تعاون؛ کار و رفاه اجتماعی؛ وزیر اقتصاد و امور دارایی؛ رییس سازمان برنامه و بودجه؛ رییس اتاق بازرگانی و طبق تبصره ماده (۲) آیین نامه ماده (۶۱) قانون مذکور؛  تشکل های تخصصی و فراگیر و سایر دستگاه های اجرایی و یا اشخاص حقیقی خبره حضور دارند و همچنین در ستاد تسهیل چندین وزیر و عضو دیگر نیز حضور دارند.

در نتیجه ساختار ستاد تسهیل شامل ساختار هیأت حمایت از صنایع نیز هست و از قوت بالاتری نیز برخوردار است.

۲) محل استقرار و فعالیت دبیرخانه ستاد تسهیل و رفع موانع تولید طبق ماده (۴) آیین نامه ماده (۶۱) قانون رفع موانع تولید؛ در وزارت صنعت، معدن و تجارت می باشد و هم چنین هم اکنون هیأت حمایت از صنایع هم اکنون زیر نظر وزیر صمت فعالیت می نماید و در آن وزارتخانه مستقر است.

۳)  ماده ۶۱ تا ۶۳ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور چنین آمده است :

ماده۶۱ـ به منظور بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی، به ویژه در موارد مربوط به تکمیل و راه اندازی طرحهای نیمه تمام، تأمین مالی، تعیین تکلیف بدهی های معوق و همچنین رفع مشکلات مرتبط با محیط زیست، منابع طبیعی و معادن و رفع موانع صادراتی، به دولت اجازه داده می شود نسبت به ایجاد «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» به ریاست وزیر صنعت، معدن و تجارت اقدام کند. ........

ماده۶۲ ـ بانکها و مؤسسات اعتباری و صندوق های حمایتی موظفند با تسهیلات یا موارد امهال مصوب در کارگروه تسهیل، حداکثر ظرف مدت یک ماه موافقت کنند یا دلایل مخالفت خود را همراه با مستندات مربوط به هیأت موضوع تبصره این ماده تسلیم نمایند. تبصره ـ ....

ماده۶۳ ـ کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که از امتیازات کارگروه تسهیل و رفع موانع تولید به دلیل معوقه یا بدهی بانکی برخوردار شده اند، حق خرید تمام یا بخشی از شرکتهای قابل واگذاری سازمان خصوصی سازی را ندارند. تبصره ـ خرید صددرصد(۱۰۰%) نقدی بلامانع است.

همچنین در ماده (۳) آیین نامه اجرایی این ماده آمده است:

ماده۳ـ وظایف و اختیارات ستاد به شرح زیر می­باشد:

۱ـ ارایه پیشنهاد اصلاح قوانین، مقررات و ضوابط و رویه های مرتبط با تولید و خدمات در زمینه های تسهیل امور سرمایه گذاری، صادرات، واردات، امور گمرکی، بانکی، مالیاتی، بیمه­ای، محیط زیستی، منابع طبیعی و سایر امور مرتبط با بخش تولید به مراجع ذی­صلاح.

 ۲ـ بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص حل و فصل مشکلات واحدهای تولیدی در راستای استمرار و ارتقای تولید و اشتغال

۳ـ هماهنگی، تدوین و پیشنهاد برنامه سالانه تأمین منابع مالی به منظور تکمیل طرح های نیمه تمام و سرمایه مورد نیاز واحدهای تولیدی (سرمایه ثابت و سرمایه در گردش) برای ارایه به مراجع ذی ربط.

 ۴ـ بررسی پیشنهادات ارایه­شده از سوی واحدهای تولیدی جهت احیا و استمرار تولید و اشتغال ازجمله واحدهای در اختیار اداره تصفیه امور ورشکستگی قوه قضاییه و تملک شده توسط بانک ها و سایر دستگاه های اجرایی

 ۵ ـ تعامل با دستگاه قضایی در جهت اجتناب محاکم از صدور احکام منجر به توقف تولید و تعطیلی واحدهای تولیدی

همانگونه که در صدر ماده ۶۱ مذکور و در بندهای ماده ۳ آیین نامه از جمله بند ۲ و ۴؛ دیده می شود؛ اختیارات هیأت حمایت از صنایع موضوع ماده (۲) و (۳) قانون حمایت صنعتی در ذیل اختیارات و وظایف ستاد تسهیل به صورت گسترده تر قرار گرفته است.

در نتیجه در حال حاضر ستاد تسهیل با همان اعضای هیات حمایت و در وزارتخانه یکسان و با وظایف بیشتر در حال فعالیت است و وجود دو نهاد با اختیارات یکسان؛ احتمال تداخل امور و اخذ تصمیمات مشابه را بیشتر می نماید فلذا بهتر است که کلیه اختیارات در ستاد تسهیل ادغام گردد.  

ج) در مقدمه توجیهی پیوست لایحه مطالبی درخصوص هدف از ارائه لایحه و دلایل آن بیان نشده است، لذا از این جهت مغایر بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری و ماده (131) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس می‌باشد.

د) به‌نظر می‌رسد اصلاحات مندرج در لایحه هیچ‌گونه تفاوت ماهوی در قانون و عملکرد آن ایجاد نخواهد کرد.

هـ) عبارت‌های پیشنهادی برای افزوده شدن به مواد (1) و (2) قانون فاقد تعریف روشن و دقیق است؛ به‌عبارت دیگر تعریف «موثق و امین» بودن درخصوص اعضای هیئت حمایت از صنایع (ماده (۱)) و همچنین درخصوص مدیر کارخانه‌های تعطیل شده (ماده (2)) دارای ابهام بوده و ملاک تشخیص موثق یا امین بودن افراد به‌صورت واضح و غیرقابل تفسیر بیان نشده است. اگر واژه‌های «موثق» و «امین» در این قانون به‌طور جداگانه با تبیین شاخص‌هایی برای افراد پیشنهادی تعریف می‌شد، اصلاح پیشنهادی لایحه می‌توانست در تصمیم‌گیری کارشناسی هیئت مزبور مفید باشد.

و) درخصوص پیشنهاد اصلاحیه برای ماده (1)، شاخصهایی چون «سابقه مدیریت در رشته فعالیت‌های صنعتی مشابه با زمینه فعالیت کارخانه مورد نظر» یا «تحصیلات مرتبط» هم می‌تواند جزء شاخص‌های انتخاب قرار گیرد که در لایحه مورد توجه قرار نگرفته است.

ز) با توجه به اینکه در کل قانون مصوب فوق در سال 1343 چندین بار عبارت «اشخاص طبیعی» ذکر شده است، ‌لیکن متناسب با شرایط روز و گذشت بالغ بر 55 سال از تصویب چنین قانونی به‌کار بردن عبارت «اشخاص طبیعی» مبهم بوده و شاید مقصود «اشخاص حقیقی» است که در این صورت باید اصلاح شود.

ح) اصلاحیه اشاره شده برای ماده (7) قانون تنها سعی در رفع مغایرت ظاهری شرعی داشته است.

ط) از سوی دیگر با توجه به خلاف شرع اعلام شدن موادی از این قانون توسط شورای نگهبان که شامل ماده (۱) آن که در خصوص تشکیل هیأت حمایت از صنایع نیز هست؛ وهمچنین خلاف شرع اعلام شدن آیین نامه اجرایی این قانون در نامه مذکور شورای نگهبان؛ عملاً این قانون و آیین نامه آن قابلیت اجرا نداشته و با توجه با وحدت موضوع این قانون و قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور؛ در صورت صلاحدید مجلس؛ بهتر است نسخ صریح قانون مصوب ۱۳۴۳ در ذیل قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب گردد.

4.جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در صورتی که هدف از ارائه این لایحه بهبود محیط کسب‌وکار و جلوگیری از تعطیلی کارخانجات با انتخاب افراد موثق و امین به‌عنوان مدیر جدید کارخانجات در معرض تعطیلی باشد، اصلاحات پیشنهاد شده وافی به مقصود نیست. مضافاً اینکه اصلاحات مندرج در لایحه دارای ابهام بوده و از سوی دیگر قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و الحاقات آن مصوب 1394 در مواد 61 تا 63 به همین موضوع پرداخته و وظایف مشابهی بر عهده ستاد تسهیل و رفع موانع تولید موضوع ماده (۶۱) این قانون قرار داده است.  فلذا بر اساس ایرادات مطرح شده در این گزارش؛ رد کلیات این لایحه پیشنهاد می گردد.