خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

چابک‌سازی دولت و متناسب‌سازی نقش و اندازه دولت به‌عنوان یکی از اصول کلیدی اصلاحات نظام اداری در کشور بوده که مبتنی‌بر سیاست‌های کلی نظام اداری است. در این راستا، موضوع تمرکززدایی و انتقال تصدی‌های قابل واگذاری از دولت به سایر بخش‌ها یکی از برنامه‌های مهم و راهبردی است. این سیاست به کاهش تمرکز تصمیم‌گیری در دولت مرکزی و واگذاری امور اجرایی و تصدی‌گری به سطوح محلی می‌پردازد. قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز بر انتقال وظایف اجرایی و تصدی‌های قابل واگذاری به دستگاه‌های اجرایی استانی تأکید کرده است. بااین‌حال، اجرای این سیاست‌ها با چالش‌هایی ازجمله مقاومت ساختارهای مرکزی، ضعف زیرساخت‌های محلی، فقدان قانون جامع در حوزه تمرکززدایی و تقسیمات کشوری و نبود دستورالعمل‌های اجرایی مشخص مواجه بوده است. این گزارش با هدف تدوین نقشه راهی برای اجرای موفق این سیاست، الزامات قانونی، پیشینه تاریخی و چالش‌های موجود را بررسی کرده و راهکارهایی عملیاتی ارائه داده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

این گزارش به‌تفصیل نشان می‌دهد که واگذاری تصدی‌ها به دستگاه‌های اجرایی استانی می‌تواند به بهبود بهره‌وری، تسریع در تصمیم‌گیری‌های محلی، و کاهش تمرکز اداری در دولت مرکزی منجر شود. با وجود تصویب قوانین متعدد، ازجمله قانون مدیریت خدمات کشوری و برنامه‌های توسعه، اجرای این سیاست با چالش‌های جدی روبه‌رو بوده است. مقاومت دستگاه‌های مرکزی به‌دلیل تمایل به حفظ قدرت، ضعف زیرساخت‌های انسانی و مالی در استان‌ها و نبود دستورالعمل‌های اجرایی شفاف از موانع اصلی در این مسیر محسوب می‌شوند. از دیگر مشکلات قابل‌توجه، ضعف هماهنگی میان دستگاه‌های مرکزی و محلی، تضاد منافع در فرایندهای اجرایی و فقدان یک نظام نظارتی کارآمد برای ارزیابی عملکرد استان‌ها در انجام وظایف جدید است. همچنین، عدم تفکیک امور ملی از منطقه‌ای و محلی، ابهام در تفکیک دقیق وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری و وابستگی مالی استان‌ها به بودجه‌های ملی از دیگر عوامل مؤثر در کندی پیشرفت این سیاست هستند. برای غلبه بر این موانع، گزارش تأکید دارد که شفاف‌سازی وظایف، تقویت زیرساخت‌ها، و ایجاد ساختارهای پایش و ارزیابی ضروری است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای تحقق واقعی تمرکززدایی، دولت باید لایحه‌ای جامع در زمینه تمرکززدایی و تقسیمات سیاسی- اداری به مجلس شورای اسلامی ارائه کند که در آن تفکیک امور ملی از منطقه‌ای و محلی، مسئولیت‌های دولت مرکزی و سطوح مختلف حکمرانی، ساختار اجرایی مناسب، شرح وظایف استانداران و فرمانداران با رویکرد عدم تمرکز، تأمین مالی وظایف واگذار شده و نظام نظارتی مشخص شود.

در گام بعدی، لازم است سازمان اداری و استخدامی کشور با مشارکت دستگاه‌های اجرایی و مرکز پژوهش‌های مجلس، چارچوب ملی تمرکززدایی را تدوین کند که شامل نقشه راه واگذاری وظایف، دستورالعمل‌های زمان‌مند، تفکیک امور حاکمیتی و تصدی‌گری، و شاخص‌های ارزیابی عملکرد باشد و به تصویب شورای عالی اداری برسد. همچنین، اجرای آزمایشی در سه استان پایلوت با تأمین منابع مالی و ارزیابی شفاف نتایج، به‌عنوان پیش‌نیاز گسترش برنامه در سایر استان‌ها ضروری است. تهیه سند شفاف وظایف برای هر دستگاه اجرایی که شامل تفکیک خدمات و زمان‌بندی واگذاری باشد و آموزش و توانمندسازی کارکنان استانی با محوریت مدیریت مالی، برنامه‌ریزی منطقه‌ای، و فناوری‌های نوین، از اقدامات ضروری برای اجرای موفق تمرکززدایی است.

1.مقدمه      

در دهه‌های اخیر، نقش دولت‌ها در عرصه حکمرانی و اداره امور عمومی دستخوش تغییرات بنیادینی شده است. یکی از مهم‌ترین این تغییرات، تلاش برای کاهش تمرکز در تصمیم‌گیری‌ها و واگذاری وظایف اجرایی از سطح ملی به سطوح محلی است. این تغییرات که با عنوان «تمرکززدایی» شناخته می‌شود، اهدافی همچون افزایش کارآمدی اداری، بهبود خدمات عمومی، کاهش هزینه‌های دولت و مشارکت بیشتر جوامع محلی را دنبال می‌کند. در این زمینه، واگذاری امور تصدی‌گری به دستگاه‌های اجرایی استانی به‌عنوان بخشی از سیاست‌های توسعه‌ای و اداری کشورها از اهمیت بسیاری برخوردار است. در جمهوری اسلامی ایران، سیاست‌های مرتبط با تمرکززدایی و واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها، ازجمله بندهای کلیدی قوانین برنامه‌های توسعه‌ای کشور به‌شمار می‌آید؛ به‌ویژه در برنامه هفتم پیشرفت، به تفکیک وظایف اجرایی از امور حاکمیتی و انتقال آنها به سطوح محلی تأکید شده است. بااین‌حال، اجرای این سیاست‌ها همواره با چالش‌هایی همچون زیرساخت قانونی لازم، مقاومت ساختارهای مرکزی، کمبود منابع مالی و نیروی انسانی در استان‌ها و پیچیدگی هماهنگی بین‌بخشی مواجه بوده است.

موضوع انتقال تصدی‌های قابل واگذاری به استان‌ها و شهرستان از موضوعات مهم و اساسی است که در قانون برنامه هفتم پیشرفت (جزء «3» بند «الف» ماده 105) بیان شده است. ناظر به انتقال وظایف اجرایی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مستقل تحت نظر رئیس‌جمهور به واحدهای استانی تابعه تاریخچه‌ای از اقدامات تقنینی و اجرایی ارائه و برخی ملاحظات و توصیه‌ها ارائه می‌شود. تفکیک وظایف اجرایی از حوزه مرکزی دستگاه‌های اجرایی و محدود نمودن فعالیت حوزه‌های مذکور به اعمال حاکمیتی و امور مدیریتی و راهبردی، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، سازماندهی، نظارت و کنترل و انتقال وظایف اجرایی به واحدهای استانی، شهرستانی و سایر سطوح جغرافیایی جزء وظایف مهم شورای عالی اداری در دوره‌های مختلف تشکیل آن بوده است. بند «3» ماده (115) قانون مدیریت خدمات کشوری درخصوص وظایف شورا به این موضوع اختصاص یافته است.

این گزارش با هدف ارائه نقشه راهی برای انتقال امور تصدی‌گری به دستگاه‌های اجرایی استانی تهیه شده و در آن، ضمن بررسی الزامات قانونی و تاریخی این سیاست، مراحل و سازوکارهای پیشنهادی برای عملیاتی‌سازی آن تشریح شده است.

ساختار گزارش حاضر بدین‌نحو است که ابتدا مفهوم‌شناسی دقیقی از امور تصدی‌گری و حاکمیتی مبتنی‌بر قانون مدیریت خدمات کشوری انجام خواهد شد و اهمیت واگذاری تصدی‌ها تشریح می‌شود. در ادامه پیشینه تقنینی و تاریخچه واگذاری تصدی‌ها از منظر قوانین و اسناد مرتبط تحلیل می‌شود و در ادامه موانع اجرایی واگذاری وظایف اجرایی به دستگاه‌های اجرایی استانی تشریح و تبیین خواهد شد. در مرحله بعد نیز نقشه راه پیشنهادی برای واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها ارائه که شامل شناسایی و دسته‌بندی تصدی‌های قابل واگذاری، تعیین مصادیق توسط دستگاه‌های اجرایی، اولویت‌بندی وظایف قابل واگذاری و تشکیل کارگروه ویژه ذیل شورای عالی راهبری برنامه است. در پایان نیز پیشنهادهای سیاستی و توصیه‌های اجرایی برای پیاده‌سازی درست ماده (105) برنامه هفتم پیشرفت ارائه می‌شود.

2.پیشینه پژوهش

موضوع تمرکززدایی و حکمرانی محلی به‌طور عام و بحث واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها به شکل خاص در قوانین و مقررات کشور (بعد از انقلاب اسلامی) مورد اشاره قرار گرفته است. در یک نگاه کلی می‌توان، قوانین مرتبط با حوزه تمرکززدایی و واگذاری تصدی‌ها را به‌شرح زیر بر‌شمرد.

جدول 1. پیشینه تقنینی در حوزه تمرکززدایی و واگذاری تصدی‌ها در کشور

مأخذ: یافته های تحقیق.

در این جدول به‌صورت خلاصه، به مهم‌ترین اسناد قانونی مرتبط با موضوع تمرکززدایی و واگذاری تصدی به استان‌ها اشاره شد. دو اقدام اساسی و مهم که جنبه اجرایی دارد نیز در طول سالیان گذشته انجام شده است که در ادامه درخصوص این دو اقدام توضیحاتی ارائه می‌شود.

2-1. واگذاری وظایف اجرایی دستگاه‌های اجرایی به واحدهای استانی براساس مصوبات شورای عالی اداری (دهه 80)

براساس ماده (1) قانون برنامه سوم توسعه درخصوص تشکیل شورای عالی اداری نیز تفکیک وظایف اجرایی از حوزه‌ مرکزی دستگاه‌های اجرایی جزء وظایف شورای مزبور بوده است؛ در اجرای حکم مذکور، وظایف اجرایی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مستقل تحت نظر رئیس‌جمهور در حوزه مرکزی برای انتقال به واحدهای استانی مشخص و طی مصوبات شورای عالی اداری به‌شرح جدول زیر جهت اجرا، ابلاغ شد:

جدول 2. مصوبات شورای عالی اداری در راستای انتقال تصدی‌ها به دستگاه‌های اجرایی استانی

مأخذ: همان.

نتایج عملکرد مصوبات شورای عالی اداری در آن دوره، براساس گزارش‌های واصله از استانداری‌ها در استان‌های مختلف در جدول زیر خلاصه شده است:

جدول 3. تحلیل عملکرد و ارزیابی انتقال تصدی‌ها به دستگاه‌های اجرایی استانی

مأخذ: همان.

همان‌طور که جدول فوق نشان می‌دهد، این مصوبات در هیچ‌کدام از استان‌ها به‌طور کامل اجرا نشده و فقط در 8 استان به‌صورت نسبتاً کامل و در 10 استان دیگر به‌صورت ناقص به اجرا درآمده و علت عدم اجرای مصوبات یا اجرای ناقص آنها در ستون توضیحات ذکر شده است که مهم‌ترین آنها مقاومت حوزه ستادی در تفویض اختیارات و نبود نیروی انسانی متخصص و مجرب در موارد تفویض شده و عدم انتقال بودجه موارد تفویضی به واحدهای استانی بوده است. به‌بیان‌دیگر، واحدهای استانی می‌گویند تمرکززدایی اداری باید همراه با تمرکززدایی مالی باشد.

2-2. تصویب‌نامه درخصوص واگذاری اختیارات دستگاه‌های اجرایی تا پایان سال 1400 به واحدهای استانی مربوط در استان‌ها (1395)

این تصویب‌نامه به‌منظور تسهیل در فرایند تمرکززدایی و تقویت مدیریت محلی، بر واگذاری بخشی از اختیارات دستگاه‌های اجرایی از سطح ملی به واحدهای استانی تأکید دارد. هدف اصلی این مصوبه، کاهش وابستگی استان‌ها به تصمیم‌گیری‌های مرکز و افزایش کارایی و پاسخ‌گویی در سطوح محلی بود. در این تصویب‌نامه، برای نخستین‌بار ضرب‌الاجل مشخصی (پایان سال 1400) برای تکمیل فرایند واگذاری اختیارات تعیین شده بود. این موضوع، اهمیت تسریع در اجرای تمرکززدایی را نشان می‌دهد.

وظایف واگذار شده شامل امور غیرحاکمیتی، تصدی‌گری، و بخشی از اختیارات اجرایی بود که مستلزم تغییرات عمده در ساختار مدیریت محلی نبود. در این تصویب‌نامه، استانداران به‌عنوان نمایندگان عالی دولت در استان‌ها، نقش محوری در نظارت و مدیریت امور واگذار شده پیدا کردند. در جدول 4 برخی از پیشنهادهایی که برای واگذاری اختیارات مصوب شده بود، نشان داده شده است.

جدول 4. اختیارات واگذار شده به استان‌ها به تفکیک دستگاه‌ها  

مأخذ:یافته های تحقیق.

این تصویب‌نامه، اگرچه گامی مثبت در راستای تحقق تمرکززدایی بود؛ اما گزارشی از عملکرد آن ارائه نشده و براساس وضعیت موجود می‌توان این‌طور گفت که اجرا نشده است.

3. مفهوم شناسی امور تصدی‌گری و حاکمیتی در قانون مدیریت خدمات کشوری

یکی از قوانین مهم و راهبردی در حوزه تعیین امور حاکمیتی و تصدی‌گری، قانون مدیریت خدمات کشوری است. در قانون مدیریت خدمات کشوری، به تفکیک امور حاکمیتی و امور تصدی‌گری مشخص و معین شده‌اند و مصادیق آن نیز بیان شده است. در نظام اداری ایران، به‌دلیل ساختار دولت، شرایط اقتصادی و اقتضائات سیاسی، بسیاری از وظایف تصدی‌گری همچنان در اختیار دولت باقی مانده‌اند. قانون مدیریت خدمات کشوری، نیز در چارچوب وضعیت موجود دولت تدوین شده و به تفکیک وظایف تصدی‌گری و حاکمیتی براساس این شرایط پرداخته است. بنابراین، تأکید گزارش بر واگذاری تصدی‌ها به استانداران به‌معنای تغییر نقش دولت در این حوزه نیست؛ بلکه براساس واقعیت‌های اجرایی کشور و لزوم سازماندهی وظایف در سطوح محلی و منطقه‌ای مطرح شده است. بااین‌حال، برای اصلاح تدریجی این روند، لازم است تفکیک دقیق امور ملی، منطقه‌ای و محلی در قوانین صورت گیرد تا مسیر تمرکززدایی با پشتوانه‌ای واضح‌تر و مطابق با اصول سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اجرا شود.

در ماده (8) قانون مدیریت خدمات کشوری، امور حاکمیتی این‌گونه تعریف شده است: «آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه شده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود». برخی از مهم‌ترین مصادیق امور حاکمیتی در قانون مدیریت خدمات کشوری به‌شرح زیر است:

الف) سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخش‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی،

ب) برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و باز‌توزیع درآمد،

ج) ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم،

د) فراهم نمودن زمینه‌ها و مزیت‌های لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری،

هـ) قانونگذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضایی،

و) حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی،

ز) ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی- اسلامی،

ح) اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی،

ط) حفظ محیط ‌زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث‌ فرهنگی،

ی) تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور،

ک) ارتقای بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماری‌ها و آفت‌های واگیر، مقابله و کاهش آثار حوادث طبیعی و بحران‌های عمومی،

ل) بخشی از امور مندرج در مواد (۹)، (۱۰) و (۱۱) این قانون نظیر موارد مذکور در اصول بیست‌و‌نهم (۲۹) و سی‌ام (۳۰) قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی و تعاونی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیئت‌وزیران امکان‌پذیر نیست.

م) سایر مواردی که با رعایت سیاست‌های کلی مصوب مقام معظم رهبری به‌موجب قانون اساسی در قوانین عادی جزء این امور قرار می‌گیرد.

سه ویژگی اصلی امور حاکمیتی را می‌توان شامل: 1. غیرقابل واگذاری به بخش خصوصی یا تعاونی، 2. بهره‌برداری عمومی از نتایج آن بدون ایجاد محدودیت و 3. مسئولیت اصلی اجرای آنها با دولت و حاکمیت است.

در کنار امور حاکمیتی، امور تصدی‌گری نیز در قانون مدیریت خدمات کشوری مشخص شده است. براساس قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت باید نسبت به واگذاری تصدی‌های قابل واگذاری به استان‌ها، اقدامات لازم را انجام دهد. در مواد (9) تا (11) قانون مدیریت خدمات کشوری، سه دسته امور مشخص شده‌اند که به‌نوعی امور تصدی‌گری هستند، و عبارت‌اند از:

جدول 5. انواع تصدی‌گری در قانون مدیریت خدمات کشوری[11]

4. اهمیت و ضرورت واگذاری تصدی‌ها در نظام حکمرانی و اداری کشور

واگذاری امور تصدی‌گری از دولت مرکزی به سطوح محلی یا بخش خصوصی، یکی از اصول کلیدی در اصلاحات نظام حکمرانی و اداری محسوب می‌شود. در جمهوری اسلامی ایران نیز، با توجه به شرایط خاص اقتصادی، اجتماعی، و سیاسی کشور و با در نظر داشتن اصول و سیاست‌های هادی منبعث از قانون اساسی، واگذاری تصدی‌ها نقش محوری در تحول نظام اداری و بهبود حکمرانی دارد. در ادامه، ضرورت این امر براساس محورهای مختلف تبیین می‌شود:

الف) کاهش بار اجرایی از دوش دولت مرکزی

یکی از پیامدهای مستقیم تمرکز دولت بر امور تصدی‌گری، افزایش بار اجرایی و کاهش توانایی دولت در پرداختن به وظایف اصلی حکمرانی است. با واگذاری وظایف غیرحاکمیتی، دولت می‌تواند منابع خود را به وظایف کلیدی مانند سیاستگذاری، نظارت، و هدایت امور ملی اختصاص دهد. همچنین کاهش تصدی‌گری دولت منجر به سبک‌تر شدن ساختار اداری می‌شود و به رفع معضلاتی همچون بوروکراسی ناکارآمد و پیچیدگی‌های مدیریتی کمک می‌کند.

ب) تمرکز بر برنامه‌های کلان ملی

واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها یا بخش خصوصی یا شهرداری‌ها، به دولت امکان می‌دهد بر مأموریت‌های کلان ملی همچون تدوین و اجرای سیاست‌های توسعه‌ای بلندمدت، تقویت توانایی‌های راهبردی برای مواجهه با چالش‌های بین‌المللی، افزایش هماهنگی میان دستگاه‌های ملی برای رفع مشکلات بین‌بخشی و آینده‌نگری در مواجهه فعال با موضوعات و روندهای کلان عرصه حکمرانی و سیاستگذاری تمرکز کند.

ج) تحقق عدالت و بهره‌وری

انتقال وظایف به سطوح محلی و خصوصی اگر به‌صورت اصولی و درست انجام شود، زمینه‌ساز عدالت در توزیع منابع و خدمات می‌شود. این امر منجر به کاهش تمرکز منابع در پایتخت و مناطق برخوردار، و توزیع متناسب آنها در مناطق کمتر توسعه‌یافته است و از‌سوی‌دیگر ارتقای بهره‌وری در ارائه خدمات، به‌دلیل توانایی بالاتر نهادهای محلی یا بخش خصوصی در تطبیق خدمات با نیازهای بومی صورت می‌پذیرد.

د) افزایش شفافیت، مسئولیت‌پذیری و مشارکت محلی

واگذاری وظایف اجرایی به استان‌ها یا نهادهای غیردولتی و بخش خصوصی منجر به این می‌شود که اولاً، نظارت عمومی بر عملکرد دستگاه‌های محلی و خصوصی تسهیل شود و شفافیت اداری افزایش یابد. ثانیاً، با نزدیک‌تر شدن تصمیم‌گیری‌ها به مردم، امکان مشارکت محلی در فرایندهای اجرایی افزایش می‌یابد و ثالثاً، مسئولیت‌پذیری نهادهای محلی تقویت خواهد شد و این امر باعث کاهش تخلفات و افزایش اعتماد عمومی می‌شود.

ه) کارآمدسازی نظام اداری کشور

تمرکززدایی یکی از اصول بنیادین برای بهبود کارایی نظام اداری است. این رویکرد به دستگاه‌های محلی اختیار بیشتری می‌دهد تا در شرایط بحران یا فوریت، تصمیمات بهتری اتخاذ کنند. فرایندهای تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌ها را تسریع می‌کند؛ زیرا تصمیم‌گیری در سطح محلی به زمان و منابع کمتری نیاز دارد. همچنین امکان تطبیق سیاست‌ها با نیازهای خاص هر منطقه را فراهم می‌آورد. همه این موارد به‌صورت هم‌افزا باعث کارآمدسازی بهتر نظام اداری می‌شوند.

و) تقویت ظرفیت‌های محلی و توسعه منطقه‌ای

واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها و شهرستان‌ها، موجب تقویت ظرفیت‌های بومی و منطقه‌ای می‌شود. این امر از طریق ارتقای نیروی انسانی محلی از طریق آموزش و تجربه‌افزایی، ایجاد فرصت‌های اقتصادی و شغلی جدید در مناطق کمتر توسعه‌یافته و کاهش مهاجرت از مناطق محروم به مناطق مرکزی، با تقویت زیرساخت‌های محلی می‌شود.

ز) کاهش هزینه‌های دولت

واگذاری امور تصدی‌گری به بخش خصوصی یا محلی، بار مالی دولت را کاهش می‌دهد. کاهش هزینه‌های مستقیم دولت برای ارائه خدمات عمومی، بهینه‌سازی تخصیص منابع با استفاده از کارآمدی ذاتی نهادهای خصوصی و محلی و افزایش درآمدهای مالیاتی به‌دلیل رشد اقتصادی ناشی از مشارکت بخش خصوصی ازجمله مواردی است که ثمرات واگذاری تصدی‌ها به بخش خصوصی یا دولت‌های محلی است.

واگذاری امور تصدی‌گری در نظام حکمرانی و اداری کشور، نه‌تنها یک سیاست اجرایی بلکه یک راهبرد اساسی برای تحقق عدالت، بهره‌وری، شفافیت، و کارآمدی در مدیریت عمومی است. این سیاست با کاهش تمرکز دولت بر امور اجرایی، امکان تقویت نقش دولت در وظایف حاکمیتی را فراهم کرده و به توسعه پایدار و متوازن کشور کمک می‌کند. بااین‌حال، اجرای موفق این سیاست مستلزم وجود زیرساخت‌های قوی، نظارت مستمر و هماهنگی میان بخش‌های مختلف نظام اداری و اجرایی است.

5. موانع اجرای سیاست انتقال وظایف اجرایی از مرکز به دستگاه‌های اجرایی استانی

با بررسی و تحلیل سابقه اجرایی‌سازی انتقال امور تصدی‌گری از دولت مرکزی به استان‌ها، برخی از موانع اجرایی وجود دارد که مهم‌ترین آنها عبارت‌اند از:

1. یکی از مشکل‌ترین کارها، هماهنگی میان‌بخشی در سطح برنامه‌ریزی و اجراست. نمایندگی‌های وزارتخانه‌ها در سطح استان، براساس دستورالعمل‌های صادره از مرکز عمل می‌کنند. مقامات استانی نیز در این حالت، قدرت مانور چندانی ندارند؛ زیرا واحدهای استانی در مقابل دستگاه مرکزی مسئول‌اند و نه مقام‌های استانی همچون استاندار. این امر باعث می‌شود که دستگاه‌های اجرایی مثل وزارتخانه‌ها در مقابل واگذاری تصدی مقاومت کنند، چون قدرتشان را از دست می‌دهند.
2. یکی از مهم‌ترین موانعی که در مسیر اجرای سیاست انتقال وظایف اجرایی از مرکز به استان‌ها وجود دارد، خلأها و نارسایی‌های قانونی است که به‌عنوان یک پیش‌نیاز اساسی باید پیش از هرگونه اقدام عملی، شناسایی و برطرف شوند. اگرچه در قوانین متعددی ازجمله قانون اساسی، قانون مدیریت خدمات کشوری و قوانین برنامه‌های توسعه‌ای کشور به تمرکززدایی و واگذاری وظایف اجرایی به استان‌ها اشاره شده است؛ اما نبود یک چارچوب حقوقی دقیق و عملیاتی، همواره مانع از اجرای مؤثر این سیاست بوده است. به‌طور مشخص، عدم تفکیک واضح وظایف حاکمیتی از امور تصدی‌گری، ابهام در حدود اختیارات استانداران و دستگاه‌های استانی و نبود دستورالعمل‌های مشخص برای فرایند واگذاری، باعث شده است که بسیاری از دستگاه‌های اجرایی در برابر انتقال وظایف مقاومت کنند. علاوه‌بر‌این، آیین‌نامه‌های اجرایی فعلی، تطابق کافی با ساختارهای اداری و ظرفیت‌های اجرایی استان‌ها ندارند و همین امر موجب ایجاد ناهماهنگی در فرایند واگذاری شده است.
3. یکی از خلأهای قانونی در نظام اداری کشور، نبود قانون مشخص و شفاف درباره وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران ویژه است. در حال حاضر، تعیین جایگاه، مسئولیت‌ها و اختیارات این مدیران منطقه‌ای، بیشتر براساس مصوبات شورای عالی اداری ساماندهی شده است که کلی، مبهم و فاقد جزئیات اجرایی کافی هستند. این در‌حالی است که، با توجه به ماهیت تقنینی این موضوع، لازم بود که قانونگذار مستقیماً در این زمینه ورود کرده و چارچوب قانونی لازم را تعیین کند. در برخی قوانین پیشین، وظایف استانداران و فرمانداران به‌صورت قانونی مشخص شده بود، اما در وضعیت کنونی، این خلأ قانونی باعث ایجاد ناهماهنگی در ساختار اجرایی و عدم شفافیت در تقسیم وظایف بین دولت مرکزی و مدیریت‌های استانی شده است.
4. وظایف و اختیارات استانداران در قوانین به شیوه‌ای نگاشته شده است که در صورت نگرش انتزاعی به آن به‌نظر می‌رسد که استاندار، حاکم واقعی در قلمرو مأموریت خود است که به‌جز اختیار مالی، تمام اختیارات دیگر را در دست دارد؛ ولی با مطالعه رفتار واقعی نظام اداری پی برده می‌شود که استاندار در عمل اقتدار زیادی ندارد و نمی‌تواند اجرای مصوبات مربوط به انتقال وظایف به واحدهای استانی دستگاه‌های اجرایی مستقر در استان را پیگیری کند؛ زیرا ادارات استانی از دستگاه مرکزی خود تبعیت می‌کنند؛ اعتبارات جاری و عمرانی مورد نیاز آنها عمدتاً از مرکز تأمین می‌شود و شعبه استانی وزارتخانه در مقابل وزارتخانه متبوع خود مسئولیت‌پذیر و پاسخ‌گو است نه استاندار.
5. با توجه به تخصصی بودن وظایف و نیاز وافری که به انجام‌وظیفه تخصصی آنها که لوازمش (اعتبار، نیروی انسانی، مهارت و حق تصمیم‌گیری در زمینه مسائل تخصصی بخش) در اختیار وزارتخانه است، تابعیت ادارات محلی از استاندار بیشتر تشریفاتی و غیررسمی است و در صورت بروز هر نوع اختلاف جدی به‌طور طبیعی از مقررات و سیاست‌های وزارتخانه تبعیت خواهند کرد و قانون نیز از آنها حمایت می‌کند. پس مداخله استاندار و نظارت وی فقط تا حدی ‌که همسو با تصمیم‌های وزارتخانه باشد، باعث پیشبرد امور اجرایی خواهد شد و در غیر این صورت برعکس، موجب اختلال در نظام اداره امور خواهد شد و به نتیجه نیز نخواهد رسید.

ازاین‌رو، واسپاری یا واگذاری اختیارات به سطوح زیر ملی، مستلزم بررسی مجدد سطوح شناخته شده حاکمیت و مدیریت کشور است؛ چرا‌که در جمهوری اسلامی ایران آگاهانه یا ناآگاهانه بحث اصلاح تقسیمات کشوری به‌نوعی جای بحث تمرکززدایی را گرفته است؛ اما اصلاح تقسیمات کشوری به‌طور مجرد و بدون انجام اصلاحات در مدیریت سرزمین چندان تأثیری در توسعه کشور نخواهد داشت. از‌سوی‌دیگر، استانداران تنها در بُعد وظایف فرابخشی با وزارت کشور مرتبط بوده و صرفاً و از این بُعد دارای ارتباط تشکیلاتی تعریف شده‌ای با وزارت مذکورند و برعکس در ارتباط با وظایف بین‌بخشی آنها که ناشی از نمایندگی عالی دولت و پشتوانه رأی اعتماد هیئت‌وزیران است؛ وزارت کشور فاقد اختیارات، اقتدار و زمینه‌های قانونی برای تأمین این منظور است و تشکیل شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در استان‌ها نتوانسته است این مشکل را بر‌طرف کند. به‌این‌ترتیب، چگونگی انجام وظایف بین‌بخشی توسط استاندار به‌عنوان نماینده عالی دولت در استان باید مبتنی‌بر رویکرد برنامه هفتم پیشرفت، قانونمند شود. در جمع‌بندی می‌توان هفت مانع اصلی در اجرای موفق واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها را به‌شرح زیر برشمرد:

جدول 6. موانع پیش روی واگذاری تصدی‌ها به دستگاه‌های اجرایی استانی  

مأخذ: یافته های تحقیق.

6. نقشه راه پیشنهادی انتقال تصدی‌های قابل واگذاری به دستگاه‌های اجرایی استانی

با توجه به نکات بیان شده، به‌منظور ارتقای کیفیت حکمرانی کشور لازم است که براساس سیاست‌های کلی نظام و همچنین قانون برنامه هفتم پیشرفت، برنامه و اقدام اجرایی برای انتقال تصدی‌های قابل واگذاری به استان‌ها انجام شود. قبل از ارائه نقشه راه به‌منظور عملیاتی‌سازی این موضوع مهم برخی از الزامات و بایسته‌ها مبتنی‌بر اسناد قانونی و تجارب پیشین ارائه می‌شود که عبارت‌اند از:

• توصیه می‌شود تجربه دهه 80 شورای عالی اداری بازخوانی شود و با انجام آسیب‌شناسی دقیق، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های جدید در در اجرای بندهای (3)‌ و (15) ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری با اصلاحات لازم به تصویب شورای عالی اداری برسد. در این قسمت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و سازمان اداری و استخدامی کشور می‌توانند با برگزاری نشست‌های تخصصی و جمع‌آوری ذی‌نفعان، گزارش سیاستی این موضوع را تهیه و تدوین کنند.
• لازم است در دولت، هم‌افزایی میان سازمان اداری و استخدامی کشور و وزارت کشور برای تهیه چارچوب عملیاتی و اجرایی این بند قانونی برنامه هفتم پیشرفت ایجاد شود تا زیرساخت‌های لازم متناسب با اقتضائات نظام سیاسی و نظام اداری کشور برای واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها و شهرستان‌ها، فراهم شود. این اقدام می‌تواند با تشکیل کمیته پیگیری‌های ویژه ذیل دفتر رئیس‌جمهور یا معاون اول با حضور دستگاه‌های اجرایی از دولت و مجلس انجام شود.
• واگذاری امور تصدی‌گری به استان‌ها باید به‌صورت تدریجی و همراه با یک نمونه آزمایشی باشد. به‌صورت نمونه یک وزارتخانه و دستگاه اجرایی که داوطلب است، تصدی‌های قابل واگذاری آن شناسایی و مبتنی‌بر چارچوب و اصول مشخص، واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها انجام شود.
• یکی از اصول اساسی که پیش از تدوین نقشه راه پیشنهادی باید مدنظر قرار بگیرد، شناسایی و رفع موانع و خلأهای قانونی در فرایند تمرکززدایی و واگذاری امور تصدی‌گری به استان‌هاست. این موضوع به‌عنوان پیش‌نیاز اساسی در اجرای موفق این سیاست، باید مورد توجه ویژه باشد. پیش از ارائه نقشه راه، باید توجه ویژه‌ای به چالش‌های قانونی، ازجمله ابهام در تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری، نبود دستورالعمل‌های اجرایی شفاف و خلأهای موجود در قوانین مرتبط شود.
• یکی از چالش‌های اساسی در مسیر اجرای سیاست تمرکززدایی، نبود معیارها و اصول مشخص در تفکیک امور ملی از امور منطقه‌ای و محلی در قوانین کشور است. هرچند سیاست‌های متعددی بر تمرکززدایی تأکید داشته‌اند؛ اما عدم تعریف مشخص این دسته‌بندی باعث شده است که بسیاری از وظایف اجرایی که قابلیت واگذاری به سطوح محلی را دارند، همچنان در اختیار دولت مرکزی باقی بمانند. این مسئله ضرورت تدوین چارچوبی قانونی را نشان می‌دهد که بتواند امور ملی، منطقه‌ای و محلی را از یکدیگر متمایز کرده و مبنای مشخصی برای سیاستگذاری و تصمیم‌گیری در این حوزه ارائه دهد.

براساس الزامات و نکات بیان شده نقشه راه پیشنهادی برای انتقال تصدی‌های قابل واگذاری به استان‌ها به‌شرح زیر ارائه می‌شود.

6-1. شناسایی و دسته‌بندی تصدی‌های قابل واگذاری به دستگاه‌های اجرایی استانی

اولین گام مهم این است که تصدی‌های قابل واگذاری به استان‌ها مبتنی‌بر سیاست‌ها و قوانین شناسایی و دسته‌بندی شوند. براساس مرور اسناد سیاستی و قانونی، دسته‌بندی اولیه ذیل برای واگذاری امور تصدی‌گری ارائه می‌شود.

شکل 1. دسته‌بندی انواع تصدی‌ها

مأخذ:یافته های تحقیق.

لازم است به‌صورت مصداقی تمامی تصدی‌های قابل واگذاری، ذیل هریک از گونه‌های پنج‌گانه ذکر شده قرار بگیرند.

6-2. تعیین مصادیق امور تصدی‌گری توسط هریک از وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی

در گام بعدی لازم است هریک از وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی، تصدی‌های قابل واگذاری خود را به استان‌ها مشخص کنند و ذیل پنج‌گانه مرحله قبل قرار دهند. در این مرحله وزارتخانه‌ها، باید ابتدا کلیه خدمات و تکالیفی که بر‌عهده دارند را مشخص کنند و در مرحله بعد طبق قانون امور حاکمیتی را از تصدی‌گری تفکیکی کنند و در مرحله بعد تصدی‌های قابل واگذاری را در ذیل دسته‌بندی مرحله قبل قرار دهند. در ذیل یک نمونه از ماتریس تکالیف قابل واگذاری وزارتخانه‌ها آمده است.

جدول 7. ماتریس تکالیف و تصدی‌های قابل واگذاری وزارتخانه‌ها

مأخذ: یافته های تحقیق.

6-3. اولویت‌بندی تصدی‌های قابل واگذاری هر دستگاه اجرایی

در گام سوم لازم است که پس از شناسایی تصدی‌های قابل واگذاری هر دستگاه اجرایی، مبتنی‌بر اقتضائات هر دستگاه اجرایی و امکان‌پذیری اجرایی و همچنین توانمندی و قابلیت‌های استان‌ها برای پذیرش مسئولیت تصدی‌ها، تصدی‌های قابل واگذاری در سه سطح به‌منظور اجرایی‌سازی و انتقال به استان، اولویت‌بندی شوند.

شکل 2. اولویت‌بندی و سطح‌بندی تصدی‌های قابل واگذاری

مأخذ: یافته های تحقیق.

6-4. تشکیل کارگروه ویژه ذیل «شورای عالی راهبری برنامه»

اجرایی‌ شدن حکمرانی غیرمتمرکز در کشور و افزایش اختیارات استانداران و انتقال تصدی‌های قابل واگذاری، نیاز به یک ساختار ثابت برای راهبری و نظارت بر اجرای آن است. به‌رغم اینکه در کشور، نهاد شورای عالی اداری وجود دارد؛ اما به‌دلیل اینکه مانند دیگر شوراهای کشور، کارآمدی لازم را نداشته است، پیشنهاد می‌شود به‌صورت ویژه ذیل «شورای عالی راهبری برنامه»، کمیته‌ای برای این امر تشکیل شود و سازمان اداری و استخدامی کشور و وزارت کشور به‌صورت منظم اقدامات خود را گزارش دهند تا این برنامه بزرگ ملی و تکلیف قانونی به بهترین وجه، اجرایی شود.

7. جمع‌بندی و ارائه پیشنهادهای سیاستی و تقنینی

گزارش حاضر به بررسی ضرورت و فرایند واگذاری امور تصدی‌گری از دولت به استان‌ها در چارچوب برنامه هفتم پیشرفت کشور پرداخته است. ابتدا، با مفهوم‌سازی دقیق امور تصدی‌گری و تفکیک آن از وظایف حاکمیتی، جایگاه این موضوع تبیین شد. همچنین، سابقه تقنینی و اجرایی این امر، ازجمله مصوبات برنامه‌های توسعه‌ای و قوانین مرتبط نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون برنامه هفتم پیشرفت و همچنین آیین‌نامه‌های اجرایی و اقدامات مرتبط با موضوع به‌تفصیل بررسی شد تا زمینه‌ای برای درک عمیق‌تر این برنامه و تاریخچه آن فراهم شود. در ادامه، یافته‌های گزارش به شناسایی چالش‌های موجود در مسیر انتقال وظایف اجرایی به استان‌ها متمرکز شد. از مهم‌ترین موانع می‌توان به مقاومت ساختارهای مرکزی، ضعف زیرساخت‌های فنی و اداری در استان‌ها، ابهامات قانونی در تفکیک وظایف و وابستگی بودجه‌ای واحدهای استانی به دولت مرکزی اشاره کرد. این موانع باعث شده است که تمرکززدایی و واگذاری تصدی‌ها به استان‌ها به شکل کامل و کارآمد در کشور اجرایی نشود، هرچند تلاش‌هایی در قالب مصوبات پیشین صورت گرفته است.

یکی از موضوعات بنیادینی که در مسیر تحقق تمرکززدایی باید مورد توجه ویژه قرار گیرد، عدم تفکیک شفاف امور ملی از امور منطقه‌ای و محلی در قوانین کشور است. در حال حاضر، معیاری مشخص برای تمایز این امور در نظام حقوقی ایران وجود ندارد و همین امر باعث شده که بسیاری از وظایف اجرایی که قابلیت واگذاری به سطوح محلی را دارند، همچنان در سطح ملی مدیریت شوند. این نقیصه، پیش‌نیاز اساسی برای اجرای موفق سیاست تمرکززدایی است و بدون تعریف و تفکیک دقیق این امور، انتقال وظایف اجرایی و تصدی‌ها به استان‌ها با چالش‌های جدی مواجه خواهد شد.

براساس تحلیل‌های ارائه‌ شده، پیشنهادهای سیاستی مشخصی برای رفع موانع و تسریع فرایند تمرکززدایی ارائه شده است. این پیشنهادها شامل اجرای تدریجی و آزمایشی واگذاری‌ها، ایجاد چارچوب‌های قانونی شفاف، تقویت منابع مالی و انسانی در سطح استانی و تشکیل کارگروه‌های نظارتی ویژه ذیل شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت برای نظارت بر اجرای این برنامه است. همچنین، بهره‌گیری از فناوری‌های نوین برای نظارت و شفافیت و افزایش هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی و استان‌ها از دیگر توصیه‌های کلیدی است. در گزارش حاضر بر اهمیت رویکرد مرحله‌ای و متوازن در اجرای سیاست تمرکززدایی تأکید دارد. همچنین، واگذاری امور تصدی‌گری نه‌تنها به کاهش بار اجرایی دولت مرکزی کمک می‌کند، بلکه موجب بهبود عدالت اجتماعی، تقویت ظرفیت‌های محلی، و تسریع توسعه اقتصادی در مناطق کمتر توسعه‌یافته می‌شود. برای تحقق این اهداف، ایجاد هماهنگی میان‌بخشی و مشارکت مردم در فرایند حکمرانی از اهمیت بالایی برخوردار است. برخی از پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی و تقنینی به‌شرح زیر ارائه می‌شود.

• دولت و مجلس شورای اسلامی با همکاری یکدیگر با تدوین و تصویب «قانون جامع تمرکززدایی» یا «قانون جامع تقسیمات سیاسی- اداری»، چارچوبی حقوقی و اجرایی برای تفکیک وظایف سطوح مختلف حکمرانی، تعریف اختیارات مقامات محلی و استانداران، نحوه تأمین مالی وظایف واگذار شده و ایجاد یک نظام نظارتی شفاف و پاسخ‌گو فراهم کند. این قانون باید ضمن تبیین دقیق نقش دولت مرکزی و سطوح مختلف حکمرانی منطقه‌ای و محلی، بر رفع خلأهای قانونی موجود تمرکز کرده و نظام مدیریتی کشور را با سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و نیازهای توسعه‌ای کشور هماهنگ سازد.
• سازمان اداری و استخدامی کشور با مشارکت سایر دستگاه‌های اجرایی و همچنین کمک مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، چارچوب ملی تمرکززدایی را تدوین کند که شامل نقشه راه واگذاری وظایف، دستورالعمل‌های دقیق و زمان‌مند، معیارهای تفکیک امور حاکمیتی و تصدی‌گری و شاخص‌های ارزیابی عملکرد باشد. این چارچوب باید به تصویب شورای عالی اداری برسد و در طول برنامه هفتم پیشرفت برای پیاده‌سازی ماده 105 قانون برنامه هفتم پیشرفت مبنا قرار بگیرد.
• با توجه به تجربیات ناموفق گذشته لازم است اجرای آزمایشی واگذاری تصدی‌ها در دستور کار قرار بگیرد. در سال دوم برنامه هفتم پیشرفت، سه استان با ظرفیت بالای اداری و زیرساختی به‌عنوان پایلوت انتخاب شوند. وظایف تصدی‌گری مشخصی به این استان‌ها واگذار شود و سازمان برنامه‌وبودجه، تأمین منابع مالی مرتبط را تضمین کند. نتایج طرح به‌صورت شفاف به مجلس شورای اسلامی و نهادهای اجرایی گزارش شود و براساس عملکرد این برنامه در این سه استان در سایر استان‌ها نیز پیاده‌سازی شود.
• سازمان اداری و استخدامی کشور برای هر وزارتخانه و دستگاه اجرایی، سندی شفاف طراحی کند که در آن اولاً، تمامی وظایف و خدمات دستگاه‌ها مشخص شود، ثانیاً، وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری تفکیک شود، ثالثاً، وظایف قابل واگذاری مشخص و زمان‌بندی اجرای آن تعیین شود.
• آموزش و توانمندسازی کارکنان دولت در سطوح استانی و محلی نیز موضوع مهم دیگر است که باید مدنظر قرار بگیرد. سازمان اداری و استخدامی کشور برنامه‌های آموزشی جامع برای کارکنان اداری استان‌ها طراحی و اجرا شود تا توانایی آنها در مدیریت وظایف جدید افزایش یابد. این آموزش‌ها شامل مدیریت مالی، برنامه‌ریزی منطقه‌ای و استفاده از فناوری‌های مدرن برای تصمیم‌گیری باشد.

جدول 8. پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی

ماخذ: یافته های تحقیق.