Author
M
Graphical Abstract
شرح/بیان مسئله
در شکل کنونی، قاعده تسهیم منابع بین بودجه دولت و صندوق توسعه بهدنبال آن است که بهتدریج سهم نفت را از مخارج عمومی کشور به صفر برساند که این امر تناسبی با واقعیتهای اقتصادی حال حاضر کشور ندارد. در نظر نگرفتن این مسئله موجب شده تا استقراض دولت از صندوق به امری متداول و بدون هزینه تبدیل شود.
نحوه توزیع درآمدهای نفتی بین دولت و صندوق، برداشتهای مداوم دولت از صندوق و ساختار سرمایهگذاریهای صندوق موجب شده ارزهای نفتی به روشهای مختلف وارد بازار ارز شده و در عمل کنترلی در برابر ورود ارزهای نفتی به بازار ارز وجود نداشته است. درخصوص سرمایهگذاری صندوق به شکل نگهداری داراییهای خارجی نظیر سهام و اوراق قرضه خارجی باید گفت که اساساً در شرایط تحریمی، سرمایهگذاری خارجی قابل اتکا نیست. حال آنکه وضعیت سرمایهگذاری در کشور بیانگر آن است که اقتصاد ایران از هر نظر برای سرمایهگذاری صندوق اولی است.
همچنین در شرایط فعلی، کشور در حوزه سرمایهگذاری زیرساختی دچار خلأ اساسی بوده و شرکتهای غیردولتی توان و انگیزه و قدرت پذیرش ریسک انجام آن را ندارند. لذا ضروری است تا در سازوکار مدیریت منابع حاصل از صادرات نفت در کشور بازنگری انجام شود.
براساس تجربههای جهانی، مدیریت عواید حاصل از منابع طبیعی عمدتاً از طریق سازوکار صندوقهای ثروت انجام میشود. طراحی و نقش صندوقهای نفتی بسته به اهداف کلان اقتصادی هر کشور میتواند متفاوت باشد. براساس اهداف و نقشها، صندوقهای ثروت را میتوان به سه نوع اصلی تقسیم کرد. ۱. صندوقهای ثباتساز، ۲. صندوقهای پسانداز و ۳. صندوقهای توسعهای.
با در نظر گرفتن نکات مطرح شده و با نگاهی واقعگرایانه، به وضوح مشخص است که اولویت نخست کشور در این حوزه، حفظ ثبات اقتصاد کلان از طریق اطمینان از تأمین منابع ارزی حاصل از صادرات نفت در میانمدت است. بهبیاندیگر، تعریف (یا بازتعریف) یک صندوق ثباتساز اولویت بسیار بالاتری نسبت به دو نوع صندوق دیگر دارد. بیتوجهی به این اولویت، هر نوع صندوقی را عملاً به قلکی برای دولتها تبدیل میکند تا در زمان بروز کسری بودجه، منابع لازم را با برداشت از آن جبران کنند.
نقطه نظرات / یافتههای کلیدی
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
ناظر به ملاحظات ذکر شده در مورد چهار مؤلفه صندوق توسعه، اصلاح این نهاد نیازمند پیروی از رویکردهای زیر است:
کشورهای نفتی بهدلیل نوسانات شدید قیمت نفت و گاز در بازارهای جهانی، معمولاً با چالشهای جدی در تأمین بودجه، توسعه اقتصادی پایدار و حفظ ثبات مالی روبهرو هستند. تثبیت سهم دولت از این درآمدها، یکی از مهمترین گامها در مسیر اصلاح نوسانات و بیثباتی اقتصادهای نفتی است. همچنین، نفت و گاز منابعی محدود و غیرقابل تجدید هستند و استخراج و استفاده از این منابع بهطور دائمی امکانپذیر نیست. به همین دلیل، ضروری است که کشورها بخشی از درآمدهای نفتی خود را بهعنوان پسانداز برای نسلهای آینده ذخیره کنند.
در چند دهه اخیر تلاشهای متعددی برای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی کشور انجام شده که ایجاد حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی ازجمله مهمترین این تلاشها بوده است. این صندوقها بهعنوان ابزارهایی برای مقابله با نوسانات قیمت نفت، کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و حمایت از توسعه اقتصادی ایجاد شدهاند. بااینحال، چالشهایی نظیر برداشتهای مکرر از منابع صندوق و نبود شفافیت کافی در عملکرد آن، مانع از دستیابی کامل به اهداف بلندمدت شده است.
گزارش شماره ۱۲۴۲۴، آشنایی با حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی
در این گزارش ابتدا به سابقه تأسیس صندوقهای نفتی در دنیا و سپس چگونگی تشکیل حساب ذخیره ارزی در ایران و عملکرد آن در برنامههای سوم و چهارم توسعه پرداخته شده است. در ادامه اساسنامه صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی در قانون برنامه پنجم و برخی نکات قوت و ضعف این قانون بیان شده است.
گزارش شماره ۱۹۱۶۰، بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه: صندوق توسعه ملی و مدیریت بهینه درآمدهای نفتی
در این گزارش ضمن بررسی نقاط قوت و ضعف برنامههای توسعه پیشین، الگوی پیشنهادی در راستای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی ارائه شده که به اختصار عبارت است از: تعیین مقدار ثابت دلاری (مثلاً ۲۰ میلیارد دلار) بهعنوان سقف بهرهمندی سالیانه دولت از منابع نفتی در دوران برنامه، واریز مازاد منابع به حساب صندوق توسعه ملی یا تأمین کسری منابع از محل سهم صندوق.
گزارش شماره ۱۹۲۰۸، بررسی گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی
در این گزارش ضمن بررسی گزارش عملکرد صندوق از ابتدای تا پایان سال ۱۴۰۰ (آخرین گزارش منتشر شده تا زمان انتشار گزارش حاضر) و برشمردن کاستیهای گزارشگری مالی و عملکردی صندوق، به آسیبهایی اشاره شده است که در بیش از یک دهه، عملکرد صندوق را با اختلالاتی مواجه کردهاند. ازجمله این آسیبها میتوان به برداشتهای بیرویه دولتها از منابع صندوق و عدم تناسب شیوههای سرمایهگذاری صندوق با مأموریتهای آن اشاره کرد.
یکی از دغدغههای اصلی کشور در مدیریت درآمدهای نفتی، حفاظت از بودجه و اقتصاد در برابر شوکهای بزرگ و مداوم ناشی از قیمت نفت و تحریمهاست. ازآنجاکه دولت بخش عمدهای از رانت نفت و منابع معدنی را بهصورت مستقیم (واگذاری داراییهای سرمایهای) یا بهطور غیرمستقیم (از طریق درآمدهای مالیاتی شرکتهای وابسته به منابع طبیعی) دریافت میکنند، تغییرات در قیمت منابع طبیعی یا تشدید و تضعیف تحریمها میتواند تأثیرات چشمگیری بر وضعیت مالیه عمومی داشته باشد. در ایران، بودجه دولت کانال اصلی انتقال تأثیر درآمدهای نفتی به اقتصاد است، زیرا همواره در فراز و فرود درآمدها، این مخارج عمومی است که مجبور به تعدیل میشوند.
در کشورهای نفتی مانند ایران که سهم صادرات نفتی از مجموع صادرات معمولاً بیش از ۵۰ درصد است، نوسانات ناشی از کاهش و افزایش ارزهای نفتی موجب شوک معناداری بر نرخ حقیقی ارز میشود. ازآنجاکه لنگر اسمی انتظارات قیمتی در ایران نرخ ارز بوده و همچنین نوسانات آن به سرعت در نوسانات تورمی منتقل میگردد، تغییرات ورودی ارزهای نفتی به کشور منجر به بیثباتی اقتصادی در سطح کلان میشود.
همانطور که در شکل۱ ملاحظه میشود، نرخ حقیقی ارز در ایران، همبستگی بالایی با ارزش حقیقی صادرات نفتی دارد. درحالیکه طبق نظریه برابری قدرت خرید، انتظار میرود که در بلندمدت نرخ اسمی ارز متناسب با تورم داخلی و خارجی رشد کند و درنتیجه، روند نرخ حقیقی ارز دچار تغییر سطح دائمی نشود. در دورههای وفور درآمدهای نفتی (دهههای ۱۳۵۰ و ۱۳۸۰) شاهد کاهش نرخ حقیقی ارز (افزایش قدرت پول ملی) و در دورههای کمبود درآمدها (دهههای ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰ و سالهای اخیر) نرخ حقیقی ارز افزایش یافته است. بنابراین تغییرات قدرت پول ملی غالباً تحت تأثیر صادرات نفتی بوده و این تغییرات بر میزان و قیمت کالاهای وارداتی تأثیر میگذارد و بهدلیل سهم قابلتوجه واردات، قیمتهای نسبی در اقتصاد تغییر میکند و از این مسیر، بیثباتی به تمام بخشهای اقتصاد وارد میشود.
شکل 1: نمودار نرخ حقیقی ارز و معکوس ارزش حقیقی صادرات نفتی ایران به قیمتهای ثابت سال ۱۴۰۱، ۱۳۵۳ تا ۱۴۰۱ [1]
بهدلیل رانت منابع طبیعی، ارزهای نفتی این قدرت را دارند که نرخ حقیقی ارز را دچار تغییر سطح دائمی کنند (ملاحظه کنید: [17] [16] [19] [۲۰] [۲۱] ) منظور از رانت منابع طبیعی اختلاف بین قیمت و هزینه تولید است [1]. بهبیاندیگر، این ارزها بدون صرف هزینه عوامل تولید حاصل شده و ارزهایی که از صادرات غیرنفتی حاصل میشود، عمدتاً ماحصل هزینهکرد عوامل تولید بوده و خود را در قیمت و درنتیجه تورم نمایش میدهد. بنابراین، همزمان با افزایش صادرات حاصل از ارزش افزوده عوامل تولید (صادرات غیرنفتی)، سطح عمومی قیمتها نیز افزایش مییابد و درنتیجه نرخ حقیقی ارز کاهش نمییابد. در مقابل، افزایش ارزهای نفتی (ناشی از رانت منابع طبیعی) هیچ مابهازای تورمی در کشور ندارد و این امر میتواند موجب کاهش نرخ حقیقی ارز شود.
همانطور که در شکل 1 نیز مشخص است در دهه 1390 و سالهای ابتدایی دهه 1400 کشور در وضعیت وفور نفتی قرار ندارد و ارزش حقیقی صادرات نفتی در سطح دهههای 60 و 70 است. این موضوع بهخصوص از سال 1397 و با بازگشت تحریمهای ظالمانه علیه کشور به وضوح در شکل ارزش حقیقی صادرات نفت و نرخ ارز حقیقی قابل مشاهده است. با توجه به چشمانداز تداوم تحریمها، محدودیتهای تولید و مصرف فزاینده داخلی بهنظر میرسد در آینده نزدیک نیز کشور به دوره وفور نفتی وارد نخواهد شد.
شکل ۲ روند متوسط نرخ غیررسمی ارز و نرخ ارز حاصل از تورم داخلی و خارجی (نرخ ارز PPP) را در کنار مداخلات ارزی نمایش میدهد. همانطور که ملاحظه میشود، در دهه ۱۳۸۰، با افزایش صادرات نفتی و مداخلات ارزی حاصل از آن، نرخ ارز رشد بهمراتب کمتری نسبت به تورم داخلی به خارجی داشته است. این پدیده با کاهش نرخ حقیقی ارز و کاهش قیمت نسبی کالاهای خارجی به داخلی و کاهش قدرت رقابتپذیری تولیدات داخلی متناظر است. لازم به ذکر است که در دوره ۱۳۹6-۱۳۹3، بالا بودن نرخ حقیقی سود سپرده بانکی اثر معناداری بر کاهش رشد نرخ ارز داشته است (ملاحظه کنید [2]).
شکل 2: نمودار روند نرخ ارز، نرخ ارز PPP، مداخلات ارزی [4]
کاهش قیمتی حقیقی ارز، کاهش قیمت نسبی کالاهای خارجی را بهدنبال دارد. در این شرایط، تنها تولیداتی قابلیت رقابت خواهند داشت که از رانت منابع طبیعی و دیگر انواع رانتها بهره بیشتری داشته و یا اینکه اقلام غیرقابل تجارت مانند مسکن و خدمات باشند. تولیداتی مانند پتروشیمیها و فولادیها که از رانت منابع طبیعی بهره میبرند شامل این مورد میشوند. بخشی از تولیدات نیز از رانت منابع طبیعی نفت، بهشکل واردات با ارزهای ارزان نفتی، استفاده میکنند. برخی تولیدات نیز صرفاً با انواع معافیتها و مشوقها امکان ادامه کار داشتهاند. همچنین، بهدلیل عدم قدرت رقابتپذیری و سوق دادن منابع و عوامل تولید کشور به بخش غیرقابل مبادله، اقتصاد ایران دچار بیماری هلندی و تضعیف بخش صنعت شده است. افزایش قیمتهای حوزه خدمات و مسکن نسبت به شاخص کل قیمتها در دهه ۱۳۸۰ که دوره وفور ارزهای نفتی بوده، شاهدی بر این مدعاست (شکل ۳ ).
شکل 3: نمودار نسبت شاخص قیمت مسکن و خدمات به شاخص کل [۵]
یادداشت: نمودارها با استفاده از دادههای بانک مرکزی ترسیم شده است. عدم صعود مجدد نسبتها در نیمه اول دهه ۱۳۹۰، با وجود پایین آمدن نرخ حقیقی ارز، بهدلیل آن بوده که عمده دلیل کاهش نرخ حقیقی ارز، بالا بودن نرخ حقیقی سود سپرده بانکی در دوره ۱۳۹6-۱۳۹3 بوده است. بهبیاندیگر، کاهش نرخ حقیقی ارز در دهه ۱۳۹۰ ناشی از کاهش تقاضای کل اقتصاد بهدلیل به تعویق افتادن تقاضا و به علت بهرهمندی از سود سپرده بانکی بوده است. درحالیکه در دهه ۱۳۸۰، کاهش نرخ حقیقی ارز ناشی از عوامل طرف عرضه، یعنی افزایش صادرات نفتی است.
کاهش نسبت شاخص قیمت مسکن و خدمات به شاخص کل در دهه نود و بهخصوص از سال 1397 را میتوان به خروج از دوره وفور نفتی در این دوره و کماهمیت شدن بیماری هلندی در کشور نسبت داد. همانطور که پیشتر نیز اشاره شد؛ چشمانداز روند آتی اقتصاد ایران در آینده نزدیک تداوم این وضعیت است.
پس از جهش قیمت نفت خام در سالهای ۱۹۷4-۱۹۷3 و اجرای سیاستهای چرخهای در کشورهای صادرکننده نفت، بسیاری از این کشورها با درآمدهای هنگفتی روبهرو شدند که به شدت اقتصاد آنها را تحت تأثیر قرار داد. این درآمدهای بادآورده به دولتها اجازه داد تا به سرعت سرمایهگذاریهای عمدهای در زیرساختها، پروژههای صنعتی و اجتماعی انجام دهند. بااینحال، سیاستهای انبساطی که بهدنبال این جهشهای درآمدی اجرا شد، اغلب با چالشهایی مواجه گردید. بسیاری از دولتها تمایل داشتند تا این درآمدها را به سرعت به اقتصاد تزریق کنند، اما این سیاستها به سرعت با رکودهای متوالی و کاهش قیمت نفت، ناپایدار میشدند.
با کاهش و نوسان قیمت نفت در دورههای بعد، بسیاری از این کشورها نتوانستند بهطور مداوم رشد اقتصادی پایدار را حفظ کنند. سیاستهای مالی ناپایدار که بیشتر بجای سرمایهگذاری در زیرساختهای پایدار و توسعه غیرنفتی، صرف پروژههای کوتاهمدت و مصرفی شد، اقتصاد این کشورها را به نوسانات قیمت نفت وابستهتر کرد. این امر منجر به تورم، نوسانات نرخ ارز، و در برخی موارد کاهش رقابتپذیری بخشهای غیرنفتی اقتصاد شد. افزایش درآمدهای نفتی در این کشورها به افزایش مخارج عمومی، ایجاد کسریهای بودجه و درنهایت به افزایش بدهیهای خارجی منجر شد. علاوهبر این موارد، معضل رانتجویی و دولت رانتی، بهویژه در کشورهایی با نهادهای حکمرانی ضعیف، شدت گرفت.
سرمایهگذاریهای عظیم دولتها در دوره وفور درآمدی دهه ۱۹۷۰ در عمل با بهرهوری پایینی همراه بود [۳]. تفکر غالب در ادبیات مرسوم اقتصادی آن دوران که متأثر از اقتصاد کشورهای توسعهیافته بود، سرمایهگذاری دولت و بخش خصوصی را جانشین یکدیگر میدانست [۳]. بنابراین در نسخههایی که برای مدیریت درآمدهای ارزی بادآورده پیشنهاد میشد، به نقش مثبت بالقوه سرمایهگذاری دولت در اقتصاد کشورهای صادرکننده نفت (که اکثراً در حال توسعه بودند) کمتر توجه شد. ازجمله این نسخهها، راهکارهای مبتنیبر فرضیه درآمد دائمی بود که دولتها را بیشتر به سمت پسانداز و سرمایهگذاری در داراییهای خارجی و کمتر به سمت مصرف و سرمایهگذاریهای داخلی سوق میداد.
از اواسط دهه ۱۹۸۰ و بهدنبال یک دهه نوسانهای شدید قیمت نفت، رویکردهای مذکور بهتدریج تغییر یافت و در دهه ۱۹۹۰ بحث تثبیت ارزی و صندوقهای تثبیت نیز به توصیههای سیاستی کلان اضافه شد. هدف این رویکرد، مدیریت پدیده همچرخهای درآمدهای ارزی و سیاستهای مالی دولتها بود که موجب تلاطم تقاضای کل میشد. اما همچنان این پیشنهادها بحث سرمایهگذاری داخلی و پشتیبانی از رشد اقتصادی را مدنظر قرار نمیداد.
از دهه ۲۰۰۰ به بعد، محققین با نقد رویکردهای محافظهکارانه گذشته، نشان دادند که سرمایهگذاریهای مولد داخلی میتواند در مقایسه با راهکارهای گذشته استراتژی بهینهتری برای کشورهای در حال توسعه باشد. برگ و همکاران (۲۰۱۲ و ۲۰۱۳) [22] و [23] ادعا میکنند در کشورهای کمتر توسعهیافته که با کمبود سرمایهگذاری بخش خصوصی مواجه هستند، سرمایهگذاری دولت در زیرساختها (با استفاده از درآمدهای ارزی بادآورده نظیر منابع طبیعی و کمکهای خارجی) میتواند اثر خارجی مثبت داشته باشد و باعث بهبود کارایی و عملکرد اقتصاد، بهخصوص در بخشهای قابل تجارت شود. در ادامه بخش خصوصی نیز انگیزه بیشتری برای سرمایهگذاری پیدا میکند. پژوهشهای وندرپلوگ (۲۰۱۱) [15] نیز نتیجه مشابهی را در مورد درآمد حاصل از منابع طبیعی اظهار میکند و نشان میدهد سرمایهگذاری مولد دولت که از درآمد صادرات کالاهای خام تأمین مالی میشود، میتواند در مقایسه با پسانداز این منابع در داراییهای خارجی، اثر رشدی بیشتری داشته باشد.
رویکردهای مذکور، سرمایهگذاری دولت را مکمل سرمایهگذاری بخش خصوصی میدانند و نه جانشین آن. اما به این نکته نیز توجه دارند که بین حجم سرمایهگذاری و تعادل اقتصاد کلان بدهبستان وجود دارد و برای تحقق پیامدهای مثبت سرمایهگذاریهای دولتی، باید به ظرفیت جذب اقتصاد نیز توجه داشت.
مسئله بزرگ «مدیریت بهینه درآمدهای ارزی» در کشورهای غنی از منابع طبیعی را میتوان در قالب سه انتخاب پیش روی دولتها بیان کرد:
پاسخ هریک از این موارد بستگی زیادی به شرایط خاص هر کشور دارد. آنچه برای یک کشور با درآمد بالا و سرمایه فراوان مانند نروژ یا کویت مناسب است، احتمالاً برای کشوری با درآمد پایین، فقر گسترده و کمبود سرمایه مانند کشورهای آفریقایی مناسب نخواهد بود. بهطورکلی، طیفی از پاسخها به سؤالات بالا قابل طرح است که میتوان آنها را از لحاظ وزنی که به پسانداز و نسلهای آتی در مقابل سرمایهگذاری، مصرف و رفاه نسلهای فعلی قائل هستند، به سه دسته تقسیمبندی کرد [۴]:
در دورههای ابتدایی اجرا، این دیدگاه سختگیرانهتر بوده و سطح مصرف، بهخصوص در دوران وفور منابع پایین نگه داشته میشود، اما در بلندمدت به افزایش سطح مصرف آیندگان منجر خواهد شد.
دو دیدگاه اول تأکید زیادی بر مصرف نسلهای آینده دارند. دیدگاه سوم با تأکید بیشتر بر نسلهای فعلی، بر روی مشکلات حال حاضر کشورهای در حال توسعه تمرکز دارد. براساس این دیدگاه، بسیاری از کشورهای با درآمد پایین دچار مسائل متعددی نظیر کمبود سرمایه ثابت، پایین بودن سطح درآمد (و درنتیجه پایه مالیاتی ضعیف) و کمبود زیرساختهای عمومی هستند. درعوض، این کشورها پتانسیل زیادی برای رشد سریع دارند؛ اما در تله درآمد و سرمایه پایین گرفتارند. کمبود سرمایه در این کشورها نشان میدهد که نرخ بازده سرمایه احتمالاً بالا خواهد بود.
علاوهبر آثار رفاهی سرمایهگذاریهای زیرساختی برای نسلهای فعلی، سرمایهگذاری هرچه بیشتر درآمدهای منابع طبیعی در داخل کشور میتواند به افزایش رشد بالقوه بخشهای غیرنفتی کمک کند و در یک چرخه مثبت، درآمدهای مالیاتی را افزایش دهد. البته در این تحلیل، فرض اولیه بر این است که سرمایهگذاریهای مذکور تأثیر قابلتوجهی بر رشد داشته باشند که مستلزم ضریب تکاثر بزرگی برای سرمایهگذاری است.
درعینحال، تمام پژوهشها بر این نکته تأکید دارند که عدم تخصیص مناسب بین مصرف و پسانداز و بیتوجهی به ظرفیت اقتصاد، موجب میشود افزایش در مقیاس سرمایهگذاریهای داخلی به ناکارایی و فعالیتهای رانتجویانه منجر گردد. درنتیجه، وجود صندوق توسعه در کنار قواعد مالی پشتیبان ثبات اقتصاد، از الزامات مهم مدیریت درآمدهای ارزی است. برگ و همکاران (۲۰۱۳) ترکیبی از قواعد مالی که شامل ۱. قاعده برای سرمایهگذاری ۲. قاعده برای مخارج جاری و ۳. قاعده ذخیرهسازی (پسانداز) را پیشنهاد میکنند. ترکیب مناسبی از این قواعد، میتواند ثبات در سرمایهگذاری رشدزای دولت و افزایش مقیاس آن را محقق سازد.
نخستین صندوق ثروت ملی، یعنی «سازمان سرمایهگذاری کویت»، در سال ۱۹۵۳ بهمنظور سرمایهگذاری درآمدهای نفتی دولت کویت برای نسلهای آینده تأسیس شد. اما رشد شتابان صندوقهای ثروت ملی، عمدتاً پس از سال ۲۰۰۲ و بهدلیل افزایش قیمتهای نفت، رشد مازاد حساب جاری کشورهای آسیایی و افزایش قیمت انواع کالاهای اولیه اتفاق افتاد. بسیاری از کشورهایی که از این روندها بهرهمند شدهاند یا دارای اقتصادهایی بودند که در کوتاهمدت توان جذب این حجم بالای سرمایه را نداشتند، یا رهبران آنها متعهد بودند کشور را برای زمانی در آینده که این منابع کاهش مییابد، آماده کنند. بنابراین، این کشورها صندوقهای ثروت ملی را ایجاد کردند تا سهمی از منابع حاصل از صادرات خود را در داراییهای مالی خارجی مانند سهام، اوراق بدهی خصوصی و دولتی، انواع ارزها، و سایر دستههای دارایی سرمایهگذاری کنند [6].
انتخاب هدف و مأموریت اصلی صندوق کاملاً وابسته به شرایط اقتصادی کشور، میزان پایداری منابع ورودی به صندوق، میزان وابستگی بودجه دولت به این منابع و ملاحظات مرتبط با افزایش یا کاهش نرخ ارز است. ازسویدیگر، میان هدف و نوع صندوق، ساختار و تشکیلات، روشها و ابزارهای سرمایهگذاری و ... یک درهم تنیدگی کامل مورد نیاز است. براساس این تفاوتها میتوان صندوقهای ثروت ملی را به سه دسته کلی تقسیم کرد [7]. در ادامه تلاش شده است تا به اختصار ویژگیهای زمینهای ایجاد هریک از انواع صندوقها، قواعد مالی مرتبط با آنها، و سایر ویژگیهای آنها تبیین شود. در نیز ترکیب این صندوقها (از نظر تعداد) در مناطق مختلف جهان ارائه شده است.
این دسته از صندوقها، «صندوقهای روز مبادا» هستند و هدف اصلی از تشکیل آنها، ایجاد ساختاری برای گرفتن نوسانات منابع ورودی به بودجه است. بهاینترتیب، مأموریت اصلی این صندوقها، کاهش نااطمینانی منابع بودجه و پوشش کسریهای بودجه در زمان بروز شوکهای قیمتی یا شوکهای تجاری است.
جدول 1. صندوقهای ثباتساز (هدف حفظ ثروت)
|
زمینههای اقتصادی ایجاد صندوق |
· منابع پرنوسان (عواید حاصل از صادرات منابع طبیعی، بهویژه نفت و گاز) · اتکای بالای بودجه دولت به این منابع و تأثیرگذاری نوسانات آن بر کل بودجه · تأثیرگذاری زیاد این منابع بر داراییهای ارزی بانک مرکزی و نرخ ارز |
|
اهداف |
مصونسازی اقتصاد از نوسانات منابع، از طریق: · تثبیت جریان منابع ورودی به بودجه دولت و جبران کسری بودجههای دورهای · تثبیت جریان منابع ارزی ورودی به اقتصاد و کاهش نرخ ارز حقیقی (بیماری هلندی) |
|
نحوه ورود منابع به صندوق |
منابع ورودی به صندوق، همان مازاد منابعی هستند که در بودجه دولت استفاده میشود. اما لازم است برآورد سقف منابع قابل استفاده در بودجه بهصورت بلندمدت یا میانمدت تعیین شود (و مازاد آن به صندوق منتقل شود) تا تحت تأثیر انگیزههای کوتاهمدت سیاسی قرار نگیرد. این برآوردها باید واقعبینانه و تا حدی سختگیرانه بوده و تعهد سیاسی- اجتماعی بالایی برای عدم تخطی از این قاعده وجود داشته باشد. |
|
ترکیب داراییها |
حداقل بخش مهمی از منابع این صندوقها باید بهصورت داراییهای بسیار نقدپذیر و کمریسک نگهداری شود؛ داراییهایی مانند اوراق بدهی دولتهای خارجی، سبدی از ارزهای معتبر، یا صندوقهای سرمایهگذاری با درآمد ثابت. سقف ارزش داراییهای تحت مدیریت صندوق باید بهگونهای باشد که بتوان از پوشش پایدار کسری بودجههای احتمالی در یک بازه چندساله اطمینان حاصل کرد. |
|
نحوه برداشت از صندوق |
در صورت عدم تحقق منابع برآوردی بودجه دولت، داراییهای صندوق به بودجه منتقل میشود تا کسری بودجه را پوشش دهد. همچنین درصورتیکه ارزش داراییهای تحت مدیریت صندوق از سقف تعیین شده بالاتر برود، میتوان آن را به صندوقهای دیگر (پسانداز یا راهبردی) منتقل کرد یا سرمایهگذاریهای ریسکپذیرتری را با این منابع مازاد انجام داد. |
|
سایر ملاحظات |
مدیریت داراییهای چنین صندوقهایی بسیار مشابه مدیریت داراییهای خارجی بانکهای مرکزی است؛ ازاینرو، معمولاً مدیریت این صندوقها به بانک مرکزی یا ادارهای تحت نظارت بانک مرکزی واگذار میشود و نیاز چندان به ایجاد سازمان و تشکیلات مستقلی ندارند. |
|
نمونهها |
· صندوق تثبیت اقتصادی و اجتماعی (ESSF) در شیلی · صندوق پولا (Pula) در بوتسوانا · صندوق ملی نفت جمهوری آذربایجان (SOFAZ) |
این صندوقها در دهه گذشته به محبوبترین (و نه لزوماً موفقترین) انتخاب دولتها تبدیل شدهاند، زیرا هدف مالی را با مأموریت اقتصادی ترکیب و اهداف راهبردی دولتها را در داخل یا خارج از کشور تأمین مالی میکنند. به همین دلیل، برخی از آنها بدون داشتن «ثروت» زیاد تأسیس شده و بجای آن بهدنبال جذب سرمایه خارجی یا جمعآوری منابع از سایر صندوقهای سرمایهگذاری دولتی هستند.
جدول 2. صندوقهای راهبردی/توسعهای (هدف ایجاد ثروت)
|
زمینههای اقتصادی ایجاد صندوق |
· نیاز بالا به سرمایهگذاری کلان (بهویژه در زیرساختها) · وجود ظرفیت جذب منابع با حجم بالا، حداقل در بخشهایی از اقتصاد · نیاز به مولدسازی داراییهای دولت از طریق ایجاد یک نهاد تخصصی |
|
اهداف |
· تأمین مالی اهداف راهبردی و توسعهای دولتها · توسعه ابزارهای مالی جهت جذب سرمایههای خارجی و عواید نفتی در اقتصاد داخلی · مدیریت و مولدسازی داراییهای دولت |
|
نحوه ورود منابع به صندوق |
قاعده ورود منابع به صندوق بستگی به حجم عواید سالیانه و میزان استفاده آن در بودجه دولت دارد. در کشورهایی مانند کشورهای نفتی حاشیه خلیج فارس، بخش زیادی از این منابع به این صندوقها واگذار میشوند؛ اما در کشورهایی که بخش عمدهای از منابع به بودجه دولت سرازیر میشود، معمولاً مازاد منابع تجمیع شده در صندوق ثباتساز به این صندوق سرریز میکند تا صرف سرمایهگذاریهای خطرپذیرتری شود. |
|
ترکیب داراییها |
بسیاری از صندوقهای توسعهای بجای سرمایهگذاری در داراییهای مالی، بهصورت مستقیم روی طرحهای کلان توسعهای در داخل یا حتی خارج از کشور سرمایهگذاری میکنند. در این صندوقها، بازده اقتصادی- اجتماعی یا حتی دستاوردهای سیاسی سرمایهگذاریها مدنظر است. |
|
نحوه برداشت از صندوق |
در این صندوقها عموماً قاعده خاصی برای برداشت از صندوق وجود ندارد و اساساً قرار نیست برداشتی از صندوق انجام شود. در برخی از صندوقهای توسعهای موفق در دنیا (مانند صندوق GIC سنگاپور)، پس از عملکرد موفق در دستیابی به اهداف توسعهای و برطرف شدن ضرورت بالای سرمایهگذاری داخلی، صندوق عملاً تغییر ماهیت داده و به صندوق پسانداز تبدیل شدهاند. |
|
سایر ملاحظات |
چالشهای اصلی این صندوقها دستیابی به ترجمه عملیاتی اهداف راهبردی یا توسعهای دولتها و هماهنگیهای بینبخشی در سرمایهگذاریهای داخلی است. ازاینرو، مدیریت عالی صندوقهای توسعهای معمولاً با بالاترین مقامات سیاسی و اجرایی هر کشور است تا از این طریق پیگیری اهداف راهبردی و ایجاد هماهنگی بین بخشها با قوت بیشتری دنبال شود. |
|
نمونهها |
· صندوق سرمایهگذاریهای راهبردی ایرلند (ISIF) · صندوق سرمایهگذاری ماهارلیک فیلیپین · سازمان سرمایهگذاری اندونزی (INA) |
این صندوقها که بهعنوان صندوقهای نسلهای آینده نیز شناخته میشوند، فشار کمتری برای تأمین نقدینگی در کوتاهمدت دارند و میتوانند با جسارت بیشتری سرمایهگذاری کنند. ازاینرو، در انواع داراییهای مالی (از سهام و صندوقهای سرمایهگذاری گرفته تا املاک و مستغلات یا شرکتهای دانشبنیان نوپا) سرمایهگذاری میکنند.
جدول 3. صندوقهای پسانداز (هدف رشد ثروت)
|
زمینههای اقتصادی ایجاد صندوق |
· حجم منابع بهگونهای است که اقتصاد داخلی توان جذب آن را ندارد. · در آینده دور یا نزدیک تعهداتی برای دولت قابل تصور است که نیاز است این منابع در جهت پوشش آن تعهدات سرمایهگذاری شود؛ مثلاً افزایش هزینههای بازنشستگی درنتیجه تغییر ترکیب جمعیتی. · جریان منابع در میانمدت یا بلندمدت کاهشی است؛ مثلاً استخراج منابع تا چند سال دیگر پایان مییابد. |
|
اهداف |
· سرمایهگذاری منابع مازاد، عموماً در داراییهای مالی، با هدف سودآوری |
|
نحوه ورود منابع به صندوق |
قاعده ورود منابع به صندوق بستگی به حجم عواید سالیانه و میزان استفاده آن در بودجه دولت دارد. در کشورهایی مانند نروژ، بخش زیادی از این منابع به این صندوق واگذار خواهد شد؛ اما در کشورهایی که بخش عمدهای از منابع به بودجه دولت سرازیر میشود، معمولاً مازاد منابع تجمیع شده در صندوق ثباتساز به این صندوق سرریز میکند تا صرف سرمایهگذاریهای خطرپذیرتری شود. |
|
ترکیب داراییها |
سبد سرمایهگذاریهای این صندوقها کاملاً متنوع است. براساس میزان سود مورد انتظار و میزان ریسکپذیری تعریف شده برای صندوق، داراییهای آن در بازارهای مالی بینالمللی (ارز، سهام، انواع صندوقهای سرمایهگذاری، صندوقهای املاک و مستغلات و ...) سرمایهگذاری میشود. |
|
نحوه برداشت از صندوق |
بیشتر این صندوقها در ابتدای تشکیل خروجی ندارند و سود سرمایهگذاریها به داراییهای صندوق اضافه میشود؛ اما زمانی که به بلوغ میرسند و برآورد سودآوری آنها میسر میشود، ممکن است بخشی از سود سرمایهگذاریها از صندوق خارج شده و به بودجه دولت واریز شود. |
|
سایر ملاحظات |
مدیریت (سبدگردانی) این صندوقها معمولاً به نهادهای تخصصی در این حوزه واگذار میشود و در سطح عالی، صرفاً معیارهای کلی مدیریت سبد (از نظر میزان سود مورد انتظار یا ریسک قابل پذیرش یا بازارهای هدف) تعیین میشود. یکی از دلایل موفقیت این نوع صندوقها در جهان، همین تخصصی بودن مدیریت آنها با توجه به شناخته شده بودن این سبک سرمایهگذاری در بازارهای مالی جهان است. |
|
نمونههایی از صندوقهای پسانداز در جهان |
· سازمان سرمایهگذاری ابوظبی (ADIA) · صندوق بازنشستگی دولتی نروژ (GPF) · شرکت سرمایهگذاری دولت سنگاپور (GIC) |
شکل 4: نوع صندوق ثروتهای ملّی در مناطق مختلف جهان (درصد براساس تعداد صندوقها) [8]
ایران بهعنوان یکی از کشورهای بزرگ دارای منابع نفت و گاز، از دیرباز با یک پرسش اساسی درباره «چگونگی بهرهگیری بهینه از درآمدهای نفتی» مواجه بوده و در برهههای زمانی مختلف، به اقتضای شرایط کشور و متأثر از تجربیات دیگر کشورها، پاسخهای متفاوتی به این پرسش داده و ساختارها و نهادهایی را نیز در این راستا ایجاد کرده است. در ادامه به بررسی اجمالی این پاسخها و فراز و نشیبهای هریک میپردازیم:
شاید بتوان اولین سازوکار مدیریت منابع ارزی حاصل از صادرات نفت در کشور را در تجربه برنامههای عمرانی پیش از انقلاب و دوران تشکیل تا بلوغ سازمان برنامه جستجو کرد. بهبیاندیگر، نخستین پاسخ به پرسش «چگونگی بهرهگیری بهینه از درآمدهای نفتی»، سرمایهگذاری آن در زیرساختهای داخلی تحت مدیریت یک ساختار سازمانی چابک و جوان (سازمان برنامه) بود؛ نیاز مبرم کشور به سرمایهگذاری برای توسعه زیرساختهای اقتصادی، ضرورتی بود که سرمایهگذاری منابع نفتی در داخل را توجیه میکرد.
این مأموریت سازمان برنامه، یعنی استفاده از منابع نفتی در راستای اهداف توسعهای کشور، تا امروز نیز تا حدودی ادامه یافته است؛ چراکه سازمان برنامه و بودجه کشور همچنان برای بخش زیادی از منابع نفتی کشور برنامهریزی میکند و ازسویدیگر مدیریت کلان و برنامهریزی طرحهای عمرانی کشور را برعهده دارد. اما باید توجه داشت که با اضافه شدن مسئولیت تنظیم و تخصیص بودجه جاری کشور به مسئولیتهای این سازمان (از سال ۱۳۴۳ تاکنون) و همگام با بزرگتر شدن سهم هزینههای جاری از مجموع مصارف بودجهای، بهتدریج تمرکز سازمان بر برنامهریزی برای توسعه کشور و مدیریت سرمایهگذاریهای عمومی کاهش یافت و دغدغه تأمین بودجه جاری کشور و جبران کسری بودجههای دورهای پررنگتر شد. بهتعبیردیگر، بهمرور زمان سازمان «برنامه و بودجه» بیش از آنکه بر تدوین و اجرای «برنامه» متمرکز شود، به تنظیم و تخصیص «بودجه» مشغول شده است (شکل ۵) البته به این معنا نیست که تنها با جدا شدن مسئولیتهای این سازمان درباره بودجه توان، انگیزه و ماهیت توسعهای به این سازمان بازگردد.
شکل 5. روند نزولی سهم پرداختهای عمرانی از مجموع پرداختهای بودجه دولت [۹]
اگرچه در سده اخیر بهرهگیری از منابع نفتی در داخل و در چارچوبی نسبتاً متمرکز توانسته است در ایجاد و توسعه زیرساختها (دسترسی به آب آشامیدنی سالم، برق، گاز و ...) و ارتقای شاخص توسعه انسانی (HDI) نقش مهمی داشته باشد، اما چالشها و آسیبهایی را نیز در پی داشته است. شاید مهمترین این آسیبها، ورود بیثباتیهای گوناگون به اقتصاد از مسیر منابع نفتی بوده است. ماهیت نوسانی درآمدهای نفتی، برنامهریزیهای بودجهای متکی بر این درآمدها را به شدت دشوار و بیثبات میسازد. تجربه ورود منابع نفتی به بودجه در ایران بهخوبی نشان میدهد که در سالهای وفور درآمدهای نفتی، مخارج دولتها همگام با منابع افزایش یافته است و در دوران رکود، ناچار به تأمین مالی تورمی بودجه یا اجتناب از پرداخت مخارج عمرانی شدهاند. افزایش سهم هزینههای جاری از مصارف بودجه عمومی و تلقی «اجتنابناپذیر» بودن پرداختهای هزینهای و اصابت کسری بودجه به بخش عمرانی، این چالش را در گذر زمان پررنگتر کرده است.
برای درک ملاحظات اقتصادی منجر به ایجاد حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه، بررسی تحولات بازار نفت ضرورت دارد. درشکل 6 نوسانات شدید قیمت نفت در سالهای منتهی به تصویب برنامه سوم توسعه و ایجاد حساب ذخیره ارزی، سقوط قیمت نفت به زیر ۱۰ دلار بهازای هر بشکه و رشد سریع قیمت تا حدود ۳۰ دلار مشهود است. همین شرایط، در کنار تأکید ویژه نهادهای بینالمللی بر انضباط مالی دولتها، سیاستگذاران را متوجه چالشهای دیگری درخصوص مدیریت منابع نفتی کرد که مهمترین آنها انتقال نوسانات شدید قیمت نفت به بودجه دولت بود. ازاینرو، یک جزء دیگر به پاسخ کشور به پرسش «چگونگی بهرهگیری بهینه از درآمدهای نفتی» اضافه شد و آن موضوع مصونسازی بودجه از نوسانات بالا و غیرقابل پیشبینی منابع ارزی حاصل از صادرات نفت بود.
در اواخر دهه ۱۳۷۰، بهدنبال یک دوره پایین بودن قیمت نفت و نوسانات آن که بودجهریزی سالیانه را با چالش مواجه کرده بود، ایده تشکیل سازوکار ثباتساز برای کنترل درآمدهای نفتی بودجه مطرح شد. این ایده در قالب ماده (60) قانون برنامه سوم توسعه تبدیل به حساب ذخیره ارزی با قید این هدف شد:
... ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایهگذاری و امکان تحقق دقیق فعالیتهای پیشبینی شده در برنامه ... [5].
شکل 6. نوسانات قیمت هر بشکه نفت سبک ایران [9]
سازوکار پیشبینی شده برای تثبیت ورودی منابع نفتی به بودجه از طریق حساب ذخیره ارزی چند رکن مهم داشت:
الف) پیشبینی میانمدت منابع ارزی حاصل از صادرات نفت: بجای برآورد یکساله منابع نفتی (در بودجه سالیانه)، منابع نفتی بهصورت میانمدت و در طول برنامه پیشبینی میشد. بهاینترتیب، انگیزههای سیاسی و نوسانات مقطعی در بازار نفت، اثر کمتری بر برآوردهای بودجهای دولتها میگذاشت.
ب) واریز مازاد منابع نفتی به حساب ذخیره ارزی: این طراحی، اختیارات دولتها برای افزایش مخارج درنتیجه افزایشهای مقطعی قیمت نفت در طول سالهای اجرای برنامه را محدود و از نوسانی شدن بودجه همگام با نوسانات قیمت نفت جلوگیری میکرد.
ج) جبران کسری بودجه نفتی از محل حساب ذخیره ارزی: در صورت کاهش منابع نفتی نسبت به مقادیر پیشبینی شده در برنامه، دولتها مجاز به تأمین آن از محل حساب ذخیره ارزی بودند و بهاینترتیب، کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی کمتر به بودجه دولت منتقل شده و برنامهریزیهای دولتها با اختلال کمتری مواجه میشد.
با وجود طراحی سازوکارهای مناسب در حساب ذخیره ارزی، این حساب خیلی زود از کارایی مطلوب خود فاصله گرفت؛ تا جایی که در پایان برنامه چهارم توسعه، عملاً از حساب ذخیره ارزی بهعنوان تجربهای ناموفق در مدیریت منابع نفتی کشور یاد شد. ازجمله دلایل عدم موفقیت حساب ذخیره ارزی میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
همانطور که در شکل6 مشخص است، سطح قیمتها در بازار نفت در سالهای منتهی به تصویب برنامه پنجم توسعه (ایجاد صندوق توسعه ملی)، به کلی با سالهای منتهی به تصویب دو برنامه پیشین متفاوت است. لذا موضوع تثبیت به حاشیه رفته و بهرهگیری بهینه از منابع نفتی از طریق سرمایهگذاری و توانمندسازی بخش خصوصی مورد توجه قرار گرفت. بهبیاندیگر، طراحی صندوق توسعه ملی در شرایطی انجام شد که کشور درآمدهای ارزی بیسابقهای را بهدلیل افزایش شدید قیمت نفت تجربه کرده بود و تلاش میشد تا با چشم پوشیدن از بخشی از این منابع، آن را برای تقویت بخش خصوصی یا حفظ ثروت نسلهای بعدی کنار بگذارد. بهاینترتیب، در قانون برنامه پنجم توسعه هدف از ایجاد صندوق توسعه ملی چنین عنوان شد:
تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فراوردههای نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسلهای آینده از منابع نفت و گاز و فراوردههای نفتی... [7].
مهمترین ملاحظات در طراحی صندوق توسعه ملی در قانون برنامه پنجم توسعه و اساسنامه صندوق عبارت بودند از:
الف) تسهیم منابع نفتی براساس قاعده درصدی بین دولت و صندوق توسعه ملی (و افزایش سالیانه سهم صندوق)،
ب) ممنوعیت استفاده از منابع صندوق در راستای پرداخت مصارف بودجه دولت،
ج) ممنوعیت تبدیل منابع ارزی صندوق به ریال (با هدف جلوگیری از ورود منابع ارزی بیش از ظرفیت جذب اقتصاد).
ملاحظات فوق با هدف کاهش وابستگی بودجه به نفت و مدیریت میزان ارز ورودی به اقتصاد در ساختار صندوق توسعه ملی گنجانده شد. با تجمیع منابع در صندوق در چند سال ابتدایی و همزمان با شدت گرفتن تحریمها، صندوق نیز خیلی زود با تجربیاتی مشابه حساب ذخیره ارزی مواجه شد و همه ملاحظات بالا که در طراحی اولیه صندوق لحاظ شده بود، کنار رفت. مهمترین دلایل عدم موفقیت صندوق توسعه ملی عبارتند از:
شکل 7.سهم برداشتهای دولتها از مجموع منابع صندوق توسعه ملّی [13]
آنچه در این روایت از سابقه سیاستگذاری درخصوص نحوه مدیریت منابع نفتی مورد تأکید است، توجه به تفاوتهای زمینهای و ویژگیهای زمانه شکلگیری سازمان برنامه، حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی و شرایط امروز اقتصاد ایران است. در هریک از مقاطع زمانی یاد شده، مقتضیات بازار نفت و درآمدهای نفتی کشور، شرایط بودجه دولت و ... موجب شده تا ساختارها و نهادهایی جهت مدیریت درآمدهای نفتی کشور ایجاد شود؛ این مقتضیات و شرایط در جهان و ایرانِ ۱۴۰۳، به کلی با ایران ۱۳۸۸ یا ایران ۱۳۷۰ متفاوت هستند. ازاینرو، استمرار عملکرد حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی (و حتی سازمان برنامه و بودجه کشور)، با همان اهداف، رویکردها، ابزارها و روشهای پیشین نهتنها کمکی به بهبود وضعیت کشور در شرایط کنونی نمیکند، ممکن است به درهم تنیده شدن کلاف ناکاراییهای اقتصادی دامن بزند. بر این اساس شیوه مدیریت منابع نفتی، رابطه این منابع با بودجه عمومی و بهرهگیری بهینه از این منابع در راستای منافع نسل حاضر و نسلهای آتی، نیازمند یک بازنگری اساسی با در نظر گرفتن تجربیات قبلی و در نظر گرفتن وضعیت کنونی اقتصاد کشور است؛ اقتصادی که در آن تأمین منابع بودجه، حداقل در کوتاهمدت، بدون اتکا به نفت ممکن نیست؛ مدیریت بازار ارز از طریق ارزهای نفتی در آن اهمیت ویژهای دارد؛ و شاید مهمتر از همه، زیرساختهای آن به شدت نیازمند سرمایهگذاریهای عظیم است.
صندوق توسعه ملی با اهداف بلندمدتی طراحی شده و مأموریت اصلی آن تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایهگذاریهای پایدار و توسعه زیرساختها و بخشهای غیرنفتی بوده است. طبق قوانین مرتبط با صندوق توسعه ملی، بخشی از درآمدهای نفتی باید به این صندوق واریز شود و تنها برای پروژههای توسعهای و تولیدی که بازدهی اقتصادی دارند، مورد استفاده قرار گیرد. همچنین بخشی از منابع صندوق بهصورت تسهیلات و وام به بخش خصوصی و عمومی اختصاص داده میشود تا به توسعه اقتصاد کمک کند.
اساسنامه صندوق توسعه را میتوان از چهار منظر مورد نقد و بررسی قرار داد: ۱. مأموریت، ۲. منابع، ۳. مصارف و ۴. حاکمیت شرکتی.
در مادهواحده مربوط به اساسنامه صندوق توسعه، مأموریت اصلی صندوق بدینشرح ذکر شده است:
ماده (16): صندوق توسعه ملی که در این ماده «صندوق» نامیده میشود با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فراوردههای نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسلهای آینده از منابع نفت و گاز و فراوردههای نفتی تشکیل میشود.
کارایی و امکان تحقق هدف ذکر شده در اساسنامه بهدلیل وجود درجه بالای نااطمینانی و حجم ناترازیهای کلان اقتصادی کشور قابل نقد و بررسی است. همچنین، در مأموریت صندوق نقشی در ایجاد ثبات در منابع نفتی ورودی به بودجه وجود ندارد و این نقش به حساب ذخیره ارزی واگذار شده که در عمل کارکرد خود را از دست داده است. قاعده مالی ورود منابع به صندوق، بودجه و حساب ذخیره بهگونهای است که دولتها انگیزه دارند منابع نفتی را در بودجه بیشبرآورد کنند؛ درنتیجه در سالهای برنامه پنجم و ششم، سرریز منابع به حساب ذخیره ارزی به حداقل رسیده است. پیامد غیرقابل اجتناب این ساختار، فقدان سازوکار ثباتسازی کارآمد و درنتیجه برداشتهای بیرویه دولت از صندوق توسعه ملی در سالهای کمبود منابع بوده که خلاف مأموریت این صندوق است.
بیتوجهی به مسئله تثبیت منابع نفتی بودجه و عدم طراحی و پایبندی به یک قاعده مالی میانمدت درخصوص میزان بهرهمندی دولت از منابع نفتی، از مهمترین کاستیهای برنامههای پنجم و ششم توسعه در این زمینه بوده است. تعیین میزان بهرهمندی در بودجههای سنواتی، اساساً با مقوله «تثبیت» در تعارض است. تثبیت منابع در بودجه به نگاه بلندمدتتری نیاز دارد تا دولتها را در اتخاذ تصمیمات صلاحدیدی و کوتاهمدت، محدود کند.
طبق قانون برنامه پنجم، ۲۰ درصد از درآمدهای نفتی سال ابتدایی باید به صندوق توسعه ملی واریز شود و در سالهای بعد، این سهم به میزان سالیانه ۳ واحد درصد افزایش یابد. افزایش سالیانه سهم صندوق در طول برنامه ششم توسعه ۲ واحد درصد تعیین شد و با اتمام برنامه ششم در سال ۱۴۰۲ مجدداً به ۳ واحد درصد بازگشت. قاعده افزایش سالیانه سهم صندوق در سالها اخیر در قالب قوانین بودجه سنواتی یا مجوزهای برداشت (استقراض) طی سال در موارد متعددی نقض شده است.
منابع اصلی ورودی به صندوق (که بیش از ۹۰ درصد ارزش کل منابع ورودی را تشکیل میدهند)، عبارت است از سهم صندوق از منابع حاصل از صادرات نفت، شامل نفت خام، میعانات گازی، گاز و فراوردههای نفتی. همچنین، در سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵، بهموجب مجوزهای دریافتی، در قوانین بودجه سهم صندوق به ۲۰ درصد کاهش یافته که طبق مجوز دریافتی در این دو سال کاهش سهم صندوق بهعنوان استقراض دولت از صندوق ثبت نشده است. در سالهای بعد نیز با مصوبات مجلس و شوراهای عالی و دریافت مجوزهای خاص از مقام معظم رهبری، سهم پرداختی به صندوق کاهش یافته است، اما مجوزهای دریافتی با درج استقراض از صندوق دریافت شدهاند؛ لذا در شکل 8 با عنوان سهم قانونی صندوق توسعه ملی درج شده است.
شکل 8 سهم قانونی صندوق در سالهای ۱۳۹۰ تا ۱۴۰4 را بههمراه تخمینی از مبالغ سالیانه سهم صندوق ارائه میکند. براساس گزارش صندوق، سهم قانونی صندوق از ابتدای تأسیس تا دیماه 1402 از محل منابع نفتی بالغ بر 155.6 میلیارد دلار بوده است.
شکل 8. سهم قانونی صندوق توسعه ملی [30]
در حال حاضر، بهدلیل موانع تحریمی برای نگهداری منابع ارزی در حسابهای خارجی و هدف بانک مرکزی ناشی از فشار دولت برای تثبیت نرخ اسمی ارز، در عمل، تمامی منابع ارزی قابل دسترس توسط بانک مرکزی تخصیص داده میشود و حساب صندوق صرفاً بهصورت دفتری افزایش مییابد. ازآنجاکه معمولاً بخش عمده منابع صندوق صرف استقراض دولت میشود، بانک مرکزی نگرانی بابت نبود ارز در دسترس برای ارائه به صندوق توسعه را ندارد؛ چراکه استقراض دولت از صندوق را بهصورت ریالی به دولت پرداخت میکند. مهمتر از آن، با اصلاح نحوه مصرف منابع صندوق بهصورت سرمایهگذاری، نیاز به نگهداری منابع صندوق در حسابهای خارجی کاهش مییابد.
ازآنجاییکه تشکیل صندوق توسعه ملی در دوره وفور نفتی و بدون چشمانداز ناترازیهای اقتصادی و نیازهای حوزه زیرساختی انجام شده است، شیوه پیشبینی شده در اساسنامه برای تحقق اهداف، با شرایط تحریمی کشور و همچنین وجود ناترازیهای کلان اقتصادی ناسازگار است. طبیعی است که با این شرایط درنهایت عملکرد صندوق در عمل تبدیل به استقراض دولت جهت جبران ناترازیها، نگهداری داراییهای خارجی غیرقابل دسترس نزد بانک مرکزی، تأمین مالی ریالی پروژهها (که امکان تأمین مالی از نظام بانکی را داشتهاند)، بدهیهای ارزی غیرجاری بنگاهها، عدم سرمایهگذاری ملموس در حوزه کلان و زیرساخت گردد.
مصارف پیشبینی شده در اساسنامه مختص اقتصادهایی است که اولاً بهلحاظ سرمایهگذاریهای زیرساختی کلان و ملی مشکلی نداشته باشد؛ دوماً، کارایی بازار سرمایهگذاری بهنحوی باشد که نیاز به مداخله دولت نبوده و بخش غیردولتی داخلی و خارجی بهطور کامل پوششدهنده نیاز به سرمایهگذاری کشور باشند؛ سوماً، مانعی برای صندوق توسعه برای سرمایهگذاری در اوراق و سهام کشورهای خارجی وجود نداشته باشد. درحالیکه بهدلیل تحریم، درجه بالای نااطمینانی کشور، نظام قیمتگذاری و مداخلات دستوری و عدم جذابیت سرمایهگذاری برای بخش غیردولتی، ریسک بالای سرمایهگذاریهای کلان ملی و زیرساخت و ...، بازار سرمایهگذاری در ایران مصداق شکست بازار محسوب میشود.
الگوی سرمایهگذاری منابع صندوق توسعه ملی در عمل ادامه ساختار حساب ذخیره ارزی (اعطای تسهیلات به بخش غیردولتی از طریق عاملیت بانکها یا سپردهگذاری) است. براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق، [8] کل مصارف صندوق تا انتهای دیماه ۱۴۰۲ بالغ بر ۱۳۲ میلیارد دلار بوده که ۸۵ میلیارد دلار از این مبلغ صرف تسهیلات صندوق به طرحهای دولتی (برداشت دولتها از صندوق) شده است. ۹.۴ میلیارد دلار نیز براساس قوانین مختلف به ریال تبدیل شده است. مابقی یعنی حدود ۳۷ میلیارد دلار را تسهیلات صندوق به بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی تشکیل میدهد که گزارشی از میزان اثربخشی آنها در دسترس نیست.
براساس گزارش مذکور، بازدهی منابع صندوق در بازه مورد بررسی درمجموع ۸.۱ میلیارد دلار بوده که ۵.۱ میلیارد دلار آن ناشی از سود موجودی حساب نزد بانک مرکزی بوده است. ۳ میلیارد دلار مابقی نیز، سود تسهیلات و سپردهگذاریهای صندوق در جهت تحقق هدف مأموریت خود بوده است. بااینحساب، متوسط سودآوری سالیانه ارزی صندوق توسعه ملی کمتر از ۱ درصد بوده و این درحالی است که متوسط بازده صندوقهای ثروت دنیا سالیانه ۶ واحد درصد است [8]. نرخ بازدهی صندوق توسعه ملی حتی از نرخ اوراق خزانه آمریکا که جزء کمبازدهترین انواع سرمایهگذاری بهشمار میرود، کمتر بوده است. این میزان بازده برای یک صندوق «سرمایهگذاری» بازده قابل قبولی نیست و اساساً برای این میزان بازدهی، نیازی به تشکیل صندوق وجود ندارد.
در گزارش عملکرد صندوق، وضعیت وصول مطالبات این نهاد نیز گزارش شده است. صندوق از ابتدای تأسیس تا پایان دیماه ۱۴۰۲ در قالب عاملیت ارزی و سپردهگذاری ارزی معادل ۳۶.۵ میلیارد دلار تسهیلات اعطا کرده که ۲۵.۷۵ میلیارد دلار آن سررسید شده که از این میزان فقط ۸.۰۷ میلیارد دلار (بابت اصل و سود تسهیلات) وصول شده و مابقی معوق شده است. درواقع نرخ نکول تسهیلات صندوق حدود 68 درصد بوده که با هیچ ملاکی قابل دفاع نیست و نشان از رویکرد غلط این نوع وامدهی صندوق توسعه ملی و عملکرد منفعلانه صندوق در قبال تسهیلات اعطایی دارد.
حاکمیت شرکتی پیشبینی شده برای صندوق توسعه بیانگر سلطه نگاه و اراده دولت در تصمیمگیریهای صندوق توسعه است. دو ویژگی موجب میشود که سمتوسوی دولت در تصمیمات صندوق، جهتگیری در راستای توسعه نداشته باشد:
مناسبات سیاسی ناظر به دولت و حتی مجلس بهنحوی است که هر دو قوه منویات خود را در بازه زمانی کوتاهمدت دنبال کنند. به همین دلیل، نباید از هیئت امنای فعلی صندوق توسعه این انتظار را داشت که سرمایهگذاری در راستای خلق ثروت را در اولویت قرار دهد و از منافعی همچون افزایش یا عدم کاهش مخارج جاری چشمپوشی نماید. در شرایط خاص اقتصاد ایران که با حجم ناترازی بالا و مزمن و رو به رشدی مواجه بوده و رفع آنها مستلزم تصمیمات سخت و پرهزینه بهلحاظ سیاسی و اجتماعی و اقتصادی برای جامعه است، دولتها و مجالس تمایلی برای خدشهدار کردن آرای خود نزد جامعه ندارد. به همین دلیل، هم دولتها و هم مجالس اغلب تمایل داشتهاند که از صندوق بهعنوان پوشش و به تعویق انداختن رفع ناترازیهای کلان اقتصادی استفاده نمایند. بهطور طبیعی نباید انتظار داشت که این حاکمیت شرکتی منجر به شکلگیری یک صندوق ثروت شود که تنها هدف خود را سرمایهگذاری در راستای خلق ثروت در بازه بلندمدت قرار دهد.
براساس تجربههای جهانی، مدیریت عواید حاصل از منابع طبیعی عمدتاً از طریق سازوکار صندوقهای ثروت انجام میشود. طراحی و نقش صندوقهای نفتی بسته به اهداف کلان اقتصادی هر کشور میتواند متفاوت باشد. براساس اهداف و نقشها، صندوقهای ثروت را میتوان به سه نوع اصلی تقسیم کرد.
۱. صندوقهای ثباتساز،
۲. صندوقهای پسانداز ،
۳. صندوقهای توسعهای.
در ادامه برخی از شرایط زمینهای ایران در سالهای اخیر و سالهای پیشِ رو را بررسی میکنیم تا ببینیم شرایط کشور ما با کدام انواع صندوقها تناسب بیشتری دارد.
درخصوص عواید حاصل از صادرات نفت و گاز، بودجه دولت و سایر ملاحظات اقتصادی آن نکات زیر در ایران قابل تأمل است:
با در نظر گرفتن نکات فوق و با نگاهی واقعگرایانه، به وضوح مشخص است که اولویت نخست کشور در این حوزه، حفظ ثبات اقتصاد کلان از طریق اطمینان از تأمین منابع ارزی حاصل از صادرات نفت در میانمدت است. بهبیاندیگر، تعریف (یا بازتعریف) یک صندوق ثباتساز اولویت بسیار بالاتری نسبت به دو نوع صندوق دیگر دارد. بیتوجهی به این اولویت، هر نوع صندوقی را عملاً به قلکی برای دولتها تبدیل میکند تا در زمان بروز کسری بودجه، منابع لازم را با برداشت از آن جبران کنند.
در شکل کنونی، قاعده تسهیم منابع بین بودجه دولت و صندوق توسعه بهدنبال آن است که بهتدریج سهم نفت را از مخارج عمومی کشور به صفر برساند. این امر تناسبی با واقعیتهای اقتصادی حال حاضر کشور ندارد. در نظر نگرفتن این مسئله موجب شده تا استقراض دولت از صندوق به امری متداول و بدون هزینه تبدیل شود. با وجود نیاز مبرم دولت به منابع حاصل از صادرات نفتی، لازم است که در ابتدا مقدار مطلق منابع ارزی حاصل از صادرات نفتی در بودجه (توسط قوانین بالادستی و میانمدت) تثبیت شود و صفر شدن سهم آن در بودجه عمومی که در عمل در آینده نسبتاً دوری قابل تحقق است، به همان زمان موکول شود.
نحوه توزیع درآمدهای نفتی بین دولت و صندوق، برداشتهای مداوم دولت از صندوق و ساختار سرمایهگذاریهای صندوق موجب شده ارزهای نفتی به روشهای مختلف وارد بازار ارز شده و در عمل کنترلی در برابر ورود ارزهای نفتی به بازار ارز وجود نداشته است. درخصوص سرمایهگذاری صندوق به شکل نگهداری داراییهای خارجی نظیر سهام و اوراق قرضه خارجی باید گفت که اساساً در شرایط تحریمی، سرمایهگذاری خارجی قابل اتکا نیست. حال آنکه وضعیت سرمایهگذاری در کشور بیانگر آن است که اقتصاد ایران از هر نظر برای سرمایهگذاری صندوق اولی است.
در شرایط فعلی، کشور در حوزه سرمایهگذاری زیرساختی دچار خلأ اساسی بوده و شرکتهای غیردولتی توان و انگیزه و قدرت پذیرش ریسک انجام آن را ندارند. بهعنوان نمونهای از کمبودهای زیرساختی کشور میتوان به ناترازیهای بخش انرژی اشاره کرد که در سالهای اخیر کشور را دچار چالشهای متعددی کرده است.
ناظر به ملاحظات ذکر شده در مورد چهار مؤلفه صندوق توسعه، اصلاح این نهاد نیازمند پیروی از رویکردهای زیر است:
8.پیوست. پیشنویس اصلاح اساسنامه صندوق توسعه ملی
تکمیل مأموریت صندوق (اصلاح حکم ماده (16) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور) بهشرح زیر است:
صندوق توسعه ملی که در این ماده «صندوق» نامیده میشود با هدف تثبیت جریان منابع ارزی ورودی به بودجه دولت و سرمایهگذاری منابع مازاد در پروژههای کلان و ملی و تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فراوردههای نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسلهای آینده از منابع نفت و گاز و فراوردههای نفتی تشکیل میشود.
حذف جزء «1» تا «4» بند «ح» ماده (16) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور با عنوان «منابع صندوق» و جایگزینی عبارت زیر به جای آن اجزاء حذف شده:
«مازاد منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی، گاز طبیعی و فراوردههای نفتی، نسبت به میزان 20 میلیارد دلار در هر سال (سهم دولت و شرکتهای تابعه وزارت نفت).
تبصره «1»: در صورت صادرات تهاتری اقلام فوقالذکر به ارزشی بیش از مبلغ 20 میلیارد دلار در سال، دولت موظف است مبلغ مازاد (سهم صندوق) را حداکثر تا پایان خرداد سال بعد به حساب ارزی صندوق واریز نماید».
جایگزینی بند «خ» ماده (16) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور با عنوان مصارف صندوق توسعه بهشرح موارد زیر است:
الف) بازارهای پولی و مالی رسمی خارجی،
ب) سرمایهگذاری مستقیم در طرحهای انتفاعی کلان داخلی دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی،
ج) تأمین تضامین و آوردههای لازم جهت گشایش تأمین منابع مالی خارجی پس از تصویب هیئتوزیران.
تبصره «1»: صندوق موظف است حداقل مقدار مشخصی از داراییهای خود را (برای مثال 15 میلیارد دلار) در داراییهای مالی با نقدشوندگی بالا و در دسترس جهت ایفای تعهدات خود در جزء «۱» مصارف صندوق نگهداری نماید.
تبصره «2»: با هدف تنوعبخشی به اقتصاد، سقف سرمایهگذاری صندوق در حوزههای استخراج یا پالایش نفت و گاز معادل 50 درصد مجموع داراییهای تحت مدیریت صندوق است.