Author
M
تله قابلیتی در دولتها به وضعیتی اطلاق میشود که توانایی دولت برای اجرای مؤثر سیاستها و ارائه خدمات ضروری، بهرغم دریافت کمکهای توسعهای خارجی و مشارکت در اعمال اقدامات اصلاحی، به حالت سکون رفته یا رو به زوال میرود. این حالت میتواند بهدلیل عوامل مختلفی رخ دهد، ازجمله اینکه دولتها صرفاً به دنبال تقلید همشکلی هستند؛ یعنی دولتها ممکن است اصلاحات یا ساختارهای نهادی تجویز شده خارجی را بدون تطبیق کامل آنها با ویژگیهای بستر محلی خودشان اتخاذ کنند که این امر منجر به اجرای ناکارآمد آنها میشود و یا اینکه دولتها ممکن است برای اجرای اصلاحات یا برنامههای پیچیده توسعه بدون ایجاد ظرفیت و زیرساختهای لازم تعجیل کنند که این موضوع نیز منجر به شکست یا تأثیر اندک این برنامهها میشود. همچنین ممکن است گاهی اوقات دولتها بر اعمال اصلاحات بهصورت ظاهری (شکلی) بپردازند، بدون اینکه به ضعفهای اساسی که مانع حکمرانی مؤثر میشود، توجه کنند.
رهایی از تلههای قابلیتی نیازمند تلاشی هماهنگ ازسوی دولتها، جامعه مدنی و شرکای خارجی برای رسیدگی به علل زمینهای سکون دولتها و ایجاد فرهنگ بهبود مستمر در حکمرانی است. برای رهایی از تلههای قابلیتی، دولتها باید رویکردی جامعتر و سازگارتر برای اعمال اصلاحات اتخاذ کرده و بر عوامل متعددی تمرکز کنند؛ یکی از این عوامل زمینهسازی برای اصلاحات است؛ یعنی اصلاحات باید متناسب با چالشها و فرصتهای خاص بستر سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور باشد. عامل دیگر اتخاذ رویکردی تدریجی و تکراری است؛ در این حالت اجرای اصلاحات بهصورت تدریجی و مرحلهای انجام میشود تا امکان آزمایش، یادگیری و سازگاری (انطباق) را فراهم کند.
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور، رویکردی عملی و سازگار است که بهطور گسترده در زمینه توسعه برای رسیدگی به مسائل و چالشهای پیچیده استفاده میشود. این روش بر ارائه راهحلهایی تأکید دارد که بیشتر مبتنیبر ویژگیهای جامعه مورد نظر هستند تا ضمن اینکه این راهحلها متناسب با نیازهای خاص جامعه ارائه و پیادهسازی میشود در بلندمدت نیز پایدار باقی بمانند. ویژگیهای این رویکرد؛ مسئلهمحوری، تکرارشوندگی و انطباقپذیری است. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور با تعریف واضح مسئلهای که باید به آن پرداخته شود آغاز میشود. این امر، مستلزم جمعآوری اطلاعات در مورد مسئله، شناسایی علل ریشهای آن و درک تأثیرات آن بر جامعه است. این رویکرد، یک فرایند تکراری است، به این معنا که یک رویداد خطی یا یکباره نیست؛ بلکه یک چرخه مداوم از یادگیری، سازگاری و بهبود است. این امر، امکان انعطافپذیری و پاسخگویی را به همراه یادگیری ایدههای جدید و مواجهه با چالشها فراهم میکند. این رویکرد بر اهمیت انطباقپذیری تأکید میکند، به این معنا که راهحلها بهسادگی از یک بستر به بستر دیگری کپی نمیشوند؛ بلکه آنها متناسب با نیازها و واقعیتهای خاص بستر مورد نظر هستند و این امر سبب میشود تا راهحلها بهگونهای پایدار و مؤثر باشند.
تکرار یک مرحله کلیدی در انطباق مداوم مسئلهمحور است که در آن چندین راهکار شناسایی شده و پیادهسازی میشود. با مراحل تکراری میتوان بهتدریج راهکارهای قانونی را در بستر مورد نظر پیادهسازی کرد تا با ویژگیهای خاص آن بستر سازگار شود. یادگیری عملی در فرایند تکرارپذیری این رویکرد گنجانده میشود؛ چراکه نقاط بررسی به دریافت نکاتی در مورد رویدادها و دلایل آن کمک میکند و مراحل بعدی براساس مطالب آموخته شده در مراحل قبلی پیش میروند. در روش انطباق مداوم مسئلهمحور، امتحان کردن مراحل کوچک و ایجاد کارایی بیشتر در بستر مورد نظر باعث میشود که مشروعیت لازم برای تکرار این روند ایجاد شده و این موضوع در بسترهای بزرگ دیگری آزمون شود و مجدداً یادگیری حاصل و از این موفقیتهای اولیه مشروعیت بیشتری کسب شود.
استفاده از اصول رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور بهمنظور افزایش قابلیت دولتها در اجرای برنامههای توسعهای، مستلزم اصلاح فرایند دستور کارگذاری مسائل مختلف در نظام قانونگذاری است؛ لذا بر این اساس بهمنظور اصلاح فرایند دستور کارگذاری در کمیسیونهای مجلس و توجه به اصل مسئلهمحوری و مشارکت ذینفعان مختلف توصیه میشود که کمیسیونها از ظرفیت اندیشکدههای استانی و مرکز پژوهشهای مجلس استفاده بهینه کنند. ازآنجاکه اندیشکدههای استانی بهطور مستقیم با مسائل و ذینفعان محلی در حوزههای مختلف درگیر هستند میتوانند با جمعآوری نظرات و آرای آنها با توجه به ویژگیهای خاص زمینهای در استان مورد نظر دادههای مفیدی را در اختیار کمیسیونها قرار دهند و مرکز پژوهشهای مجلس نیز میتواند با استفاده از ظرفیت نیروهای تخصصی پژوهشی خود به شناسایی و اولویتبندی مسائل بپردازد. پس از تهیه دستور کار اولیه و اخذ نظر از ذینفعان مربوطه دستور کار نهایی تدوین و براساس مراحل برنامه عملیاتی وارد مرحله اجرا میشود. در این مرحله، اندیشکدههای استانی نقش فعالی در نظارت بر حُسن اجرای آنها دارند و با ارائه گزارشهای بازخورد به کمیسیونها میتوانند به رفع نواقص اجرایی کمک کنند. در مرحله آخر بهصورت دورهای اثربخشی فرایند تعیین دستور کار و اجرای برنامههای اقدام ارزیابی میشود و براساس ارزیابیها، نقاطی را که میتوان فرایند تعیین دستور کار یا اجرای برنامههای اقدام را بهبود بخشید، شناسایی میشوند.
در راستای ارتقای کارکردهای مجلس شورای اسلامی مبتنیبر رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور، پیشنهادهای زیر ارائه میشود:
کمیسیون آییننامه داخلی مجلس
اندیشکدههای حکمرانی استانی
مرکز پژوهشهای مجلس
امروزه سرعت تغییرات محیطی آنقدر بالاست که دولتها برای اینکه از آهنگ توسعه و پیشرفت عقب نمانند بهطور مداوم باید برنامهها، قوانین و سیاستهایشان را مورد بازنگری و ارتقا قرار دهند.
موضوعات مرتبط با توسعه از مهمترین موضوعات مطرح در چندین دهه اخیر بوده و مبنای برنامههای اقتصادی و اجتماعی، سیاسی و فرهنگی تمامی جوامع شناخته میشود. توسعه، آرمان ملی و مردمی تمامی کشورهاست و بر این اساس همه دولتها تمایل دارند تا ظرفیت و توان مادی و معنوی و انسانی کشورشان افزایش یابد تا در پناه این ظرفیتها و تواناییهای به وجود آمده کشوری قدرتمند و سرافراز در جامعه جهانی داشته باشند. در توسعه سعی میشود موانع و چالشهای پیشروی کشور مشخص و برطرف شود [1]. با وجود این بسیاری از طرحهای اصلاحی و برنامههای توسعه در کشورهای در حال توسعه موفقیتآمیز نبودهاند و نتوانستهاند به اهداف مورد نظر نائل شوند. مطالعات نشان داده آنچه در مسیر اصلاحات و اجرای برنامههای معطوف به پیشرفت و توسعه در کشورهای در حال توسعه اختلال ایجاد میکند به قابلیتهای دولتهایشان مربوط میشود.
کشورها بهاندازهای توسعهیافته هستند (یعنی از شکوفایی اقتصادی، برابری اجتماعی و حاکمیت سیاسی مناسب برخوردارند) که قابلیت لازم را برای اجرا داشته باشند. مداومت در کسب این قابلیت، وجه تمایز جوامع توسعهیافته و در حال توسعه است. بسیاری از کشورهای در حال توسعه و سازمانهای درون آنها در تله قابلیت گرفتار شدهاند و نمیتوانند وظایفی را که از آنها خواسته میشود انجام دهند و انجام هر روزه همان وظایف نیز کاری از پیش نمیبرد، بلکه اوضاع را بدتر میکند. حتی اگر همه افراد مربوطه درباره مقصد و مسیر مناسب رسیدن به این اهداف توافق کلی داشته باشند؛ ناتوانی در اجرای عملی راهبرد انجام کارها نشان میدهد که اغلب کاری که شایان توجه باشد انجام نمیشود؛ یعنی با وجود همه زمان، پول و تلاشی که صرف میشود اهداف محقق نمیشوند [2].
در کشور ما وضعیت مشابهی با سایر کشورهای در حال توسعه وجود دارد. کشور ما در حدود دهه 30 شمسی اقدام به تهیه برنامه توسعه کرده و بر این اساس سابقه 70 ساله در برنامهریزی توسعه در کشور داریم و لذا در میان کشورهای در حال توسعه از پیشگامان تدوین برنامههای توسعه هستیم، ولی با وجود تدوین 12 برنامه ملی توسعه و اکنون که در سال 1404 نیز در ابتدای برنامه هفتم توسعه هستیم به بسیاری از اهداف این برنامهها دست نیافتهایم. پیشنهادی که در ادبیات برای رفع این چالش وجود دارد، رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور است.
انطباق مداوم مسئلهمحور یک فرایند مؤثر ابتکاری است که به دولتها و سازمانهای مختلف در توسعه ظرفیت حل مسائل پیچیده کمک میکند. این رویکرد، یک چارچوب مرحلهبهمرحله است که مسائل را به دلایل ریشهای آنها تفکیک میکند، نقاط ورودی را شناسایی کرده، راهکارهای احتمالی را جستجو میکند، اقدامات لازم را انجام میدهد و براساس درسهایی که از اقدامات عملی میگیرد به اصلاح پرداخته و مجدداً اقدام میکند. فرایند پویا و حلقههای بازخورد سختگیرانه این رویکرد به سازمانها در یافتن راهکارهای مناسب برای شرایط هر بستر مورد نظر کمک میکند.
هرچند نوع مسائلی که در دستور کار مجلس قرار دارد بعضاً ملی، بینالمللی و عام هستند، ولی در این گزارش آنچه مورد توجه پژوهشگران بوده است، کاربست روش انطباق مداوم مسئلهمحور مبتنیبر ظرفیتهای محلی و منطقهای است، هرچند در مسائل ملی نیز شکست این مسائل در زیستبوم محلی و ادراک ریشهها و تمایزات شکلگیری مسئله در هرکدام از مختصات جغرافیایی و منطقهای ایران حائز اهمیت است و ازاینرو در سطح مسائل ملی نیز میتواند مورد توجه قرار گیرد. شایان ذکر است که تشکیل و توسعه اندیشکدههای حکمرانی استانی، با هدف تمرکززدایی و تمرکز بر مسائل محلی و مبتنیبر یک ساختار غیررسمی پیشبینی شده و بیشتر جنبه مشورتی دارد. بر این اساس آنچه در این گزارش مدنظر است فعالسازی ظرفیتهای محلی منطقهای مجلس شورای اسلامی در راستای احصای مسائل واقعی و یادگیری مستمر سازوکارها در فرایند دستور کارگذاری مجلس شورای اسلامی است. همچنین آنچه زمینهساز توجه پژوهشگران این گزارش است، غفلت از ظرفیتهای درونزا در مسیرهای توسعهای در کشور در سالهای اخیر و اهمیت نقش بازیگران و کنشگران محلی و منطقهای در پیشبرد اهداف توسعهای در کشور است. بر این اساس نقطه ثقل توجه در این گزارش، توجه به ابعاد محلی منطقهای برنامهریزی و قانونگذاری در کشور و شناسایی مشارکتی مسائل از پایینبهبالا و یادگیری مستمر در این فرایند است. در این جا لازم است تأکید شود که هرچند رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور بهعنوان رویکردی محلی در توانمندسازی دولت و حکومت مطرح شده، ولی چالشها و انتقاداتی را نیز به همراه داشته است. یکی از این چالشها، عدم توجه به ریسکهای این فرایند نظیر به حاشیه رفتن رویکردهای آیندهنگرانه و جامع در برنامهریزیهای توسعهای است. بر این اساس خاطر نشان میشود که این رویکرد، بهعنوان سازوکاری مکمل در چارچوب سیاستهای کلی نظام و برنامههای توسعهای کشور و ذیل منطق کلی برنامههای قانونی کشور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پیشنهاد میشود نه بهعنوان سازوکاری مجزا از رویههای برنامههای توسعهای در کشور.
لذا در این گزارش، ضمن مروری بر پیشینههای پژوهشی و سیاستی مرتبط با این رویکرد به تشریح مفهوم و اصول روش انطباق مداوم مسئلهمحور (PDIA) بهمنظور توانمندسازی حکومت پرداخته و نیز مروری بر تجربه موفق سایر کشورها در استفاده از این رویکرد در حوزههای مختلفی چون آموزش، پزشکی و بودجه میشود. در پایان بهمنظور استفاده از ظرفیتهای این رویکرد در نظام قانونگذاری توصیههایی به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است.
2-1.پیشینه پژوهشی
در این بخش، مروری بر برخی از مهمترین پژوهشهای صورت گرفته درخصوص رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور میشود.
در پژوهشی بیان شده که بسیاری از اصلاحات بخش دولتی بدون بهبود عملکرد، صرفاً اشکال دولتی را تغییر میدهند که این امر عمدتاً به این دلیل است که این کشورها، سازوکارهایی را اتخاذ میکنند که با بسترهای آنها تناسب ندارد و نیز فاقد استراتژی سازگاری مؤثر با این بستر است. این پژوهش بیان میکند که اگر اصلاحات مطابق رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور دنبال شوند، میتوانند مؤثرتر واقع گردند. این پژوهش با توصیف یک مطالعه اقدامپژوهی که در آن از رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور برای تسهیل اصلاح فرایند در بخش قضایی موزامبیک استفاده شده است، به چنین سؤالی پاسخ و نشان داده که چگونه این رویکرد، عوامل موجود در بستر را نشان میدهد که مانع از موفقیت اصلاحات میشوند و نیز پیشرفت مداوم (تکرارشونده) حول این عوامل، به ارائه راهحلهای کاربردی منجر میشود [3].
مطالعه دیگر در این زمینه، موفقیت اقدامات اصلاحی در کشورهای مختلف را براساس دو نظریه رقیب بررسی میکند. در این پژوهش، این نظریهها «تغییر راهحل و رهبر محور» و «انطباق مداوم مسئلهمحور» نامیده میشوند. این پژوهش از تجزیهوتحلیل دادههای حاصل از یک نظرسنجی موردی شامل 30 مورد از برنامههای نوآوری دانشگاه پرینستون برای جوامع موفق استفاده میکند. عمده شواهد حاصل از این مطالعه از رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور پشتیبانی میکند و بهنظر میرسد این رویکرد، مسیر وسیعتری را برای اعمال موفقیتآمیز اصلاحات فراهم میکند [4].
در پژوهشی دیگر بهمنظور رهایی از تله قابلیت حکومتها در اعمال اصلاحات، رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور براساس چهار اصل پیشنهاد میشود:
اول، این رویکرد بر حل مسائل محلی تمرکز میکند.
دوم، به دنبال ایجاد یک محیط لازم برای تصمیمگیری است که انحراف مثبت و آزمایش را تشویق میکند.
سوم، این آزمایش را در حلقههای بازخوردی قرار میدهد که یادگیری تجربی سریع را تسهیل میکند.
چهارم، مجموعههای گستردهای از عوامل و بازیگران را فعالانه درگیر میکند تا این اطمینان حاصل شود که اصلاحات قابلدوام، مشروع، مرتبط و قابل پشتیبانی هستند [5].
مطالعه دیگری که در این زمینه انجام گرفته، به ارزیابی رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور برای اصلاح مدیریت مالی عمومی در شش کشور آفریقایی پرداخته است. دادههای اولیه جمعآوریشده حاصل ترکیبی از مصاحبهها، مشاهدات مشارکتی و نظرسنجی است. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به شناسایی کاستیهای اصلاحات و کمکهای فنی در کشورهای در حال توسعه میپردازد و بر راهحلهای محلی برای مسائل محلی تأکید میکند که از طریق آزمایش و سازگاری به دست میآیند. یافتهها نشان میدهد که این رویکرد، نتایج قابلقبولی را در کوتاهمدت ارائه میدهد، بهویژه در مواردی که کنشگران بانفوذ و تیمهای تخصصی در زمینه خاصی مشارکت دارند. این رویکرد برای توسعه توانایی کارکنان، مهارتهای قابلانتقال و توانمندسازی محلی برای حل مسائل محلی بسیار خوب عمل میکند، بنابراین بهطور بالقوه به اصلاحات اثربخش در آینده منجر میشود [6].
2-2.پیشینه سیاستی و قانونی
مرور نکات مهم در ادبیات نشان داد که رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور میتواند به ارتقای قابلیت دولتها در انجام اصلاحات کمک کند؛ لذا استفاده از اصول آن در قانونگذاری میتواند منجر به تدوین سیاستهایی شود که در توسعه و پیشرفت موفقیتآمیز خواهند بود؛ به همین منظور، لزوم اصلاح فرایندهای قانونگذاری مجلس شورای اسلامی احساس میشود که مفاد آن باید در قانون آییننامه داخلی مجلس منعکس شود که این موضوع در بخش پایانی گزارش در قالب مدلی ارائه شده است. در این بخش، بهمرور برخی سیاستها و قوانینی پرداخته میشود که میتواند به پیادهسازی اصول رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور کمک کند.
بهمنظور استفاده از اصول رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور در نظام قانونگذاری میتوان به بند «۹» سیاستهای کلی قانونگذاری اشاره کرد که براساس این بند رعایت اصول قانونگذاری و قانوننویسی و تعیین سازوکار برای انطباق لوایح و طرحهای قانونی با تأکید بر عوامل زیر انجام میگیرد:
تمام این موارد به ویژگیهای مسئلهمحوری، جلب مشارکت ذینفعان و یادگیری و بازخورد در رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور اشاره دارد.
در ماده (۷۶) فصل سوم قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور؛ برخی از وظایف و اختیاراتی که برای شورای اسلامی روستا تشریح شده به اجرایی شدن اصول رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور در زمینه بهرهگیری از ظرفیتهای محلی کمک میکند ازجمله:
همچنین در ماده (۷۹) فصل سوم قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور نیز با استفاده از وظایفی که برای شورای اسلامی شهر تعیینشده میتوان به کاربست اصول رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور کمک کرد ازجمله:
3.مسائل اصلاحات نهادی و توسعهای در کشورهای در حال توسعه
هزینههای مالی زیادی بهمنظور اعمال اصلاحات نهادی برای بهبود عملکرد حکومتها در کشورهای در حال توسعه صرف شده است. متأسفانه، بسیاری از حکومتها بهرغم این اصلاحات همچنان ناکارآمد هستند [7]. افراد بسیاری که در حوزه توسعه حضور فعال دارند اعم از سیاستمداران، مقامات دولتی، سازمانهای مردمنهاد، کارشناسان سازمان ملل و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی و پژوهشگران این حوزه زمان و تلاش زیادی را صرف بحث و اقدام درباره سیاستها، برنامهها و پروژهها میکنند؛ اما در واقعیت آنچه تعیینکننده اصلی عملکرد است قابلیت اجرایی بودن این سیاستها و برنامههاست. امروزه بسیاری از حکومتها قابلیت یکسویه دارند؛ یعنی قابلیت پیشنهاد کردن مکرر و طبق روال همیشگی سیاستها، برنامهها و پروژهها را دارند، اما قابلیت اجرای آنها را ندارند. پژوهشها نشان میدهد که حتی هنگامیکه دولتها سیاستهای دقیقاً یکسانی را اقتباس کردهاند دستاوردها در کشورهای مختلف بسیار متفاوت بوده و از شکست قطعی تا موفقیت کامل را شامل میشود [2].
بسیاری از اصلاحات بخش عمومی در کشورهای در حال توسعه نتوانستند عملکرد حکومتها را بهبود بخشد. این موضوع عمدتاً بدان جهت است که اصلاحات راهکارهای جدیدی را معرفی میکنند که مطابق با شرایط بستر این کشورها نیستند. به عبارتی فرایندهای طرحهایی که ساختار چنین اصلاحاتی را شکل میدهند به مصلحان کمک نمیکند تا عوامل زمینهای را که امکان اعمال موفق اصلاحات را تضعیف میکند در نظر گیرند و به آنها پاسخ مناسبی دهند (این عوامل زمینهای مثلاً میتوانند شامل مقاومت سیاسی یا محدودیتهای ظرفیتی باشد که هنگام آمادهسازی پروژهها از دید مدیران پنهان میماند یا دستکم گرفته میشود). درنتیجه، چنین پروژههایی یا بهطور کامل شکست میخورند یا اشکال جدیدی مانند قوانین یا سیستمهای مدیریتی را ایجاد میکنند که قابل کاربرد یا مفید نیستند. درنتیجه مسائلی که در ابتدای امر نیازمند اصلاحات بوده، همچنان حلنشده باقی میماند و حکومتها قابلیت و ظرفیت بیشتری نسبت به قبل از اعمال اصلاحات کسب نمیکنند [7]. اصلاحات بخش عمومی بهعنوان پاسخی برای رفع چالشهای ظرفیتی در دولتهاست. در واقعیت نهادهای دریافتکننده این اصلاحات از نظر شکل تغییر میکنند، اما تغییرات عملکردی مشهودی در آنها مشاهده نمیشود. در این حالت، اعمال مجموعهای از مداخلات و اصلاحات صرفاً در برگزاری دورههای مختلف آموزشی خلاصه میشود؛ ولی درواقع این دورههای آموزشی بهرغم صرف هزینههای زیاد به اصلاحات مشهودی در عمل منجر نمیشود. اندروز (2011) این پدیده را تله قابلیتی مطابق شکل 1 مینامد. از نظر او نهادهای دولتی تمایل دارند در این تله به دام بیفتند. زیرا اکوسیستم عملکردی آنها معمولاً ابتکارات عمل را محدود کرده و نوآوری را طلب نمیکند و فقط تمایل به حفظ بقا در سیستم را دارد. بنا بر نظر اندروز (2011)، اصلاحات در ابتدای امر و در مرحله برنامهریزی میخواهد نتایج موفقیتآمیزی را به بار آورد. زیرا قصد دارد که در یک سطح خاص مداخله کرده تا یک سیستم عملکردی جدید را در سطح نهادی معرفی کند، ولی این امر در واقعیت محقق نمیشود [8].
شکل 1. تلههای قابلیتی: سازوکارهای شکست مداوم در پیادهسازی اصلاحات [8]
مداخلات توسعه را میتوان در سه سطح مطابق شکل 1 تجزیهوتحلیل کرد:
۱. کنشگران (نمایندگان) در خط مقدم و در موقعیتهای رهبری؛
۲. سازمانهایی که این نمایندگان در آنها مشغول بهکار هستند؛
۳. اکوسیستم سازمان یا محیط.
در هر دستهبندی شکل 1، قطبهای رفتاری (برای کنشگران و سازمانها) یا شرایط (در اکوسیستمها) نشان داده شده است. کارکنان خط مقدم بهصورت روزانه در مورد متابعت محض از قوانین (یا حتی انحرافات منفی) و عملکرد مثبت برمبنای موقعیت خاصی تصمیمگیری میکنند. رهبران و مدیران باید انتخاب کنند که منافع شخصی یا سازمانی خود را دنبال کنند یا به دنبال ارزشآفرینی در داخل سازمان باشند. سازمانها به دنبال آن هستند که چگونه و از کجا مشروعیت لازم را برای بقا و پیشرفت کسب کنند و میان فشارهای وارده برای همشکلی و سازگاری با انتظارات خارجی تعادل خود را حفظ کنند، بهگونهای که بر عملکرد آنها تأثیری نگذارد. در سطح اکوسیستم، حوزههای متنوعی از سازمانها، شیوههای ضمنی و صریح ارزیابی تغییرات و نوآوری را تعیین میکنند. در این شرایط، ارزیابی تغییرات میتواند صرفاً براساس دستورالعملهای ثابتی باشد که فعالیتهای مناسب و صحیح را تشریح میکند (دستورالعمل محور)، یا ارزیابی به دنبال شواهدی از بهبود عملکرد باشد (عملکرد محور). در این سطح، مسئله دیگری که بروز میکند و بر فضای ایجاد شده برای ابتکار عمل اثر میگذارد این است که: سیستمهای بسته موجب محدودیت ابتکار عمل و نوآوری میشوند و اجازه ظهور رویکردهای جدید را نمیدهند، ولی در عوض سیستمهای باز نوآوری را تسهیل میکنند [5].
زمانیکه شرایط خاص در هر سطحی، تصمیمات و رفتارها را در سمت چپ شکل 1 تقویت میکند، کشورهای مختلف به دام تلههای قابلیتی میافتند، درنتیجه یک تعادل سطح پایین به وجود میآید؛ یعنی زمانیکه اکوسیستم سازمان بهگونهای است که در آن ابتکار عمل برمبنای مطابقت با دستورالعملها سنجیده شود و نه برمبنای بهبود در عملکرد، در این حالت، فضای ابتکار عمل و نوآوری محدود شده و درنهایت کاهش پیدا میکند. در چنین شرایطی، سازمانها، استراتژیهای «تقلید همشکلی» را اتخاذ میکنند تا صرفاً شبیه به سازمانهای موفق بهنظر برسند: یعنی مدیران بهجای تشویق ایدهها، محصولات و راهحلهای جدید، به دنبال بقای سازمانی، جذب بودجههای مستمر و پیروی از استانداردهای خارجی مشروعیت هستند و این در حالی است که کارکنان خط مقدم بهدلیل نگرانی که درباره اربابرجوع و شهروندانی که به آنها خدمت میکنند دارند استراتژی انطباق معمول را انتخاب میکنند (که البته این موضوع در بهترین حالت رخ میدهد و در بدترین شرایط ممکن است منجر به فساد مالی یا تخلف از قوانین شود). واقعیت آن است که وقتی «تله قابلیتی» به وجود آمد، هیچ انگیزهای و غالباً هیچ امکانی برای سازمان، رهبر یا کارکنان خط مقدم برای انجام اقدامات اصلاحی وجود نخواهد داشت [5].
? سؤالی که در اینجا مطرح میشود این است که راهحل خروج از این تله قابلیتی در کشورهای در حال توسعه چه میتواند باشد؟
اندروز (2011) رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور را بهعنوان جایگزین مناسبی برای رویکردهای سنتی اصلاحات در مقابله با تله قابلیتی پیشنهاد میکند که بسیاری از کشورهای در حال توسعه در این تله به دام میافتند. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور با ایده تقلید محض از یک رویکرد و عدم توجه به ابتکارات عمل و نوآوری مخالف است و واکاوی مسائل را در مرکز روند اصلاحات قرار میدهد، بهطوریکه طراحان اصلاحات بعد از هر آزمون، تکرار و انطباق، مسئله را بازبینی کرده و بر زمینه گستردهتری تمرکز کنند تا بتوانند مداخلات درستی را انجام دهند. طراحان اصلاحات تمایل دارند با بررسی اینکه یک مسئله پس از حل به چه صورتی خواهد بود، راهکارهای مناسبی را تدوین کنند و با هر آزمون و تکرار، میزان حل مسئله را بسنجند تا بهطور گسترده با خود مسئله انطباق داشته باشد. این رویکرد باعث میشود طراحان اصلاحات به ادراک درستی از: ۱. زمینه و بستر اصلاحات، ۲. محتوای اصلاحات، ۳. مشارکت کنشگران و ۴. ارزش اصلاحات نائل شوند [8].
نتایج مطالعات انجام شده بر روی تلههای قابلیتی نشان میدهد که اصلاحات میتوانند حتی در پیچیدهترین حکومتها نیز نفوذ عملکردی بیشتری داشته باشند و این امر زمانی محقق میشود که مصلحان رویکردهای غیرسنتی را برای اعمال اصلاحات اتخاذ کنند. به عبارتی اصلاحات در صورتی مطابق با شرایط بستر مورد نظر هستند که:
۱. برمبنای مسائلی باشند که کنشگران در آن بستر خاص به آنها اهمیت میدهند،
۲. بهصورت مکرر ارائه شوند. برای مثال با یک فرایند مرحلهبهمرحله که در آن، ایدهها آزمون شده و از تجربیات گذشته برای سازگاری ایدهها با فضای موجود استفاده میشود. تکرار؛ یک ابزار مؤثر برای نشان دادن عوامل زمینهای (برای نمونه تأثیرات سیاسی و محدودیتهای ظرفیتی) است که با توجه به واقعیتهای موجود در بستر مورد نظر منجر به ارائه راهکارهای قابلتوجهی میشود [3].
4.روش انطباق مداوم مسئلهمحور (PDIA) و توانمندسازی حکومت
مطالعات صورت گرفته توسط مت اندروز درباره «محدودیتهای اصلاحات نهادی در توسعه» مباحث عمدهای را در کشورهای در حال توسعه درباره دلایل شکست اصلاحات مطرح کرده است. پیشنهاد او رویکرد جدید انطباق مداوم مسئلهمحور برای انجام اصلاحات، بهمنظور دستیابی به اصلاحات و بهبودهای پایدار در عملکرد با ایجاد ظرفیتسازی انطباقی برای تغییر است. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به این موضوع اشاره میکند که اصلاحات نهادی باید بر حل مسائل از طریق فرایندهای تغییر تدریجی متمرکز شوند که لیندبلوم (1959) آن را «انجام کار با وجود اشتباه» مینامد و مک کای (2002) این روند را یک رویکرد آهسته و تدریجی برای حل مسئله میداند که در آن مسائل بهمثابه راهنمایی در مسیر یافتن راهکارها به شمار میروند. در اصل، اصلاحات تدریجی گامبهگام فرصتهای ارزشمندی را برای بهرهمندی از تجارب گذشته فراهم میکند که این امر ابداع راهحلهای جدید را تسهیل کرده و مصلحان را تشویق میکند تا این راهحلها را با شرایط خاص بستر خود تطبیق دهند [9]. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به ایجاد ظرفیت از طریق فرایند حل مسائل اشاره دارد، این رویکرد صرفاً به دنبال یافتن راهحلها و سپس تکرار آن راهحلها نیست، بلکه بر فرایند حل مسائل تأکید میشود و نه خود راهکارها. امروزه سازمانهای موفق از این روش برای کسب قابلیت پیادهسازی اصلاحات و تغییرات و حفظ این قابلیتها بهره میبرند. این کار ساده یا بدون مخاطره و چالشی نیست، اما درنهایت میتواند رویکرد پایدارتری باشد. زیرا در آن مشروعیت در فرایندهای تغییر وارد میشود که ترکیب پیوستهای از «برندگان» و «بازندگان» را ایجاد میکند. به عبارتی رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور یک «تکنیک» یا «روش» نیست، بلکه توصیف مجموعهای از اصول است که از مشاهده موفقیتها و شکستها در زمینهها و رشتههای مختلف ازجمله اداره امور عمومی استنتاج میشود [10].
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور میتواند به تمرکز ذهن بر روی یک مسئله خاص یا مجموعهای از مسائل کمک کند، نه اینکه صرفاً بر روی حوزههای موضوعی کلی (مانند حکمرانی) یا بر مجموعهای از فرضیات از پیشساخته شده تمرکز کند تا ببیند اصلاحات چه نتایجی خواهند داشت. این رویکرد میتواند به تغییر مدلهای ذهنی مدیران کمک کند که صرفاً تمایل دارند چالشهای توسعه را از لنز نقصانها ببینند؛ یعنی به مقایسه ضمنی نهادها در کشورهای در حال توسعه با نهادهای کشورهای توسعهیافته بپردازند تا شکافها و ناکارآمدیها را بیابند و برای آن برنامهریزی کنند. در این حالت برنامهریزی صرفاً براساس الگوبرداری از سایر کشورها انجام میشود و فقط تلاش میشود تا شیوههای موفق سایر کشورها را در کشور خود پیاده کنند. مشکل اصلی این موضوع که چالشهای توسعه را از لنز نقصانها ببینیم این است که فرض میشود مشکل از ظرفیتهاست. یعنی که اگر حکومتی بتواند برای مثال ظرفیت یک نیروی پلیس یا یک وزارتخانه دولتی را تقویت کند، آنگاه خدمات را با کارایی بیشتری ارائه خواهد داد، درصورتیکه در واقعیت این اتفاق رخ نمیدهد [11].
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور بر مسائل متمرکز است (و نه راهکارها) و به ایجاد ظرفیت سازمانها برای تعریف و اجرای استراتژی، تاکتیکها و عملیات در بستر محلی کمک میکند. این بدان معناست که بهترین شیوهها و راهحلها از بسترهای متفاوت دیگر بهعنوان راهحلهای آماده مورد استفاده قرار نمیگیرند؛ بلکه در اینجا به نقش عوامل زمینهای و مشارکت افراد درگیر در بستر مورد نظر برای ایجاد جریانی پایینبهبالا از ایدهها و راهکارها و اقدامات تأکید میشود. بهبیاندیگر، وقتی توانایی تحلیل و واکاوی مسائل را با ظرفیت محلی و بهترین شیوههای جهانی داشته باشیم و بهطور مداوم به یادگیری و انطباق توجه کنیم، آنگاه فرایند ساختاریافته حاصل به کشور کمک میکند تا با چالشها مواجه شده و با توجه به مسائل، ظرفیت و توانایی بیشتری کسب شود [4]. بسیاری از نظریهپردازان معتقدند که رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور بهخصوص در مواجهه با مسائل بغرنج روش مناسبی خواهد بود. مسائل بغرنج، نیاز به تعاملات گستردهای دارد که مختص شرایط هر بستر است و برای رسیدگی به آنها باید از فناوریهای جدیدی استفاده کرد. مسائل بغرنج متفاوت از مسائلی چون تعیین نرخ سود بانک مرکزی هستند که نیازمند سطوح بالایی از تخصص است، اما نیاز به درگیری و مشارکت کنشگران مختلف را ندارد [6].
پیشفرض رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور این است که اصلاحات و تغییرات موفقیتآمیز معمولاً با واکاوی مسئله ایجاد میشود نه ارائه یک راهکار؛ محتوای این اصلاحات با فرایند آزمایش و آزمونوخطا نمایان میشود که در آن چندین کنشگر نقشهای رهبری مختلفی را ایفا میکنند و راهکارهای ترکیبی متناسب با زمینه خاص را ارائه میدهند. اولین استدلال این است که اصلاحات نهادی زمانی موفقیتآمیز هستند که برمبنای مسائلی ایجاد شوند که مردم محلی به آنها توجه نشان میدهند. ایده این موضوع آن است که مسائل میتوانند یک شرایط اضطراری را به وجود بیاورند که نیازمند ایجاد تغییرات است و باید به این آگاهی رسید که ضررهای ناشی از بروز مسئله بیشتر از زیانهای مورد انتظار مرتبط با اعمال تغییرات و اصلاحات خواهد بود. با تمرکز بر مسئله میتوان به ضعفهای ساختارهای مختلف توجه کرد و به مصلحان درباره نحوه مقابله با آنها آموزش داد. این تمرکز بر مسئله بهدلیل جستجوی گزینههای مناسب قابلاجرا برای رفع مسئله است تا این اطمینان حاصل شود که راهکارها مطابق با شرایط واقعی بستر مورد نظر هستند. این نحوه تفکر منجر به بروز مفروضات و انتظاراتی در مورد شروع فرایند اصلاحات موفق میشود [4].
اعمال تغییراتی که به نتایج مطلوبی منجر میشود مستلزم این موضوع است که در ابتدای امر مسئله بهدرستی شناسایی شود. شناسایی صحیح مسئله تمایل به اعمال تغییرات را افزایش میدهد و یک فرایند تغییر مبتنیبر مسئله را به وجود میآورد. همچنین این رویکرد بر نگرش «انجام کار با وجود اشتباهات» در فرایند اصلاحات تأکید میکند. این امر نشان میدهد که اصلاحات بهصورت تدریجی بوده و با چندین مرحله نمایان میشوند که از طریق آن مصلحان یاد میگیرند که چه عواملی در این مسیر مؤثر هستند و چرا؟ و لذا بر این اساس امکان ایجاد ظرفیتهایی برای معرفی سازوکارهای جدید و دستیابی به نتایج کوتاهمدت برای افزایش موفقیت اعمال تغییرات مهیا میشود. این روند «جستجو و متناسبسازی» شامل تمرکز بر مسائل و واقعیتهای موجود در بستر است، بهطوریکه گزینههای مرتبط با اصلاحات به مسائلی توجه دارند که از نظر سیاسی حائز اهمیت بوده و با توجه به ظرفیتها و محدودیتهای موجود عملی هستند. انتظار میرود که این راهکارها با فرایند مباحثه و آزمون به دست بیایند. براساس این دیدگاه این فرضیه مطرح میشود که اصلاحات موفقیتآمیز از طریق فرایند آزمایش پدیدار میشود. زیرا عوامل کلیدی مسئله را پیدا میکند و با شرایط زمینه آن را متناسب میسازد. لذا این انتظار میرود که محتوای اصلاحات از طریق فرایند آزمایش و آزمونوخطا تعیین شود [4].
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور بهمثابه رویکردی برای مدیریت انطباقی است که غالباً در فرایندهای اصلاحات حکومتی مورد استفاده قرار میگیرد. ساختار اصلی آن با همه رویکردهای مشابه تقریباً مشترک است، یعنی شامل تکرارهای زمانی مرحله ایدهپردازی از تفکر طراحی و ادراک سیاسی میشود. برنامه توانمندسازیسازی حکومت توسط تیم متخصصانی در هاروارد برمبنای رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور انجام شده و تعدادی پروژه را نیز در سراسر جهان اجرایی کرده است. تیم مذکور این رویکرد را به شکلهای مختلفی به اشتراک گذاشته است که شامل دورههایی درباره دستورالعمل رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور، تدوین یک کتاب و ارائه یک مجموعه ابزار است. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به سطوح پایین توانمندیها و قابلیتهای حکومتی کشورهای در حال توسعه و عدم موفقیت برنامههای کمکرسانی توسعه توجه میکند که سعی در اصلاح نهادها داشتهاند. هنگامیکه برنامههای اصلاحی «بهترین شیوه» را از خارج به نهادهای رسمی منتقل میکند، این اصلاحات صرفاً به شبیهسازی تغییرات کمک میکند (یعنی اصلاحات بهظاهر تغییرات را سبب میشوند)، اما کمتر به واقعیتهای زمینهای میپردازند و لذا تغییرات بسیار کمی را در عملکردها در واقعیت به وجود میآورند [12]. برای مثال میتوان به این نکته اشاره کرد که در اروپا، فرایند ملتسازی بومی و تدریجی اتفاق افتاد و کاتسکی این فرایند را سیاست نوسازی از درون مینامد. او تحول تدریجی جوامع اروپای غربی را از قرن 11 به بعد مطالعه کرد و دریافت که این تحول تدریجی بهوسیله مردم آن جوامع صورت گرفته و برخاسته از درون آن جوامع بوده است. ازاینرو زمان طولانیتری برای سازگاری قشرهای مختلف جامعه با آن تغییرات فراهم کرد و شوک تغییر ناگهانی را کاهش داد. ازطرفدیگر کشورهای در حال توسعه با نوسازی از برون که توسط بیگانگان یا افراد محلی و یا هر دوی آنها صورت میگیرد مواجهاند که مستلزم گسستن ناگهانی پیوندهای گذشته سنتی آنهاست. اگرچه میزان دخالت عوامل داخلی و خارجی در فرایند نوسازی آسان نیست، چون همیشه عوامل خارجی و داخلی در این فرایند حضور دارند، ولی نکته مهم آن است که نوسازی سریع نشئت گرفته از خارج که چشماندازی متداول کشورهای در حال توسعه است دشواریها و مخاطراتی دارد [13]. اگر در جوامع در حال توسعه نیروهای درونزا بهاندازه کافی قوی باشند، جامعه با تفکیک مناسب ساختارهای خود به دنبال حفظ استقلال سیاسی خود خواهد بود.- یعنی اجازه میدهد تا نخبگان خود فرایند تغییر را هدایت کنند- اما اگر نیروهای درونزا ضعیف باشند، جامعه تحت حاکمیت یک نخبه خارجی (استعمار) قرار میگیرد که تغییرات ساختاری را بر مردم تحت سلطه خود تحمیل میکند. الگو و ترتیب وقوع تحولات بسیار متفاوت است و نتایج متفاوتی را به دنبال دارد؛ بهطوریکه هزینههای دولت معمولاً سریعتر از درآمد ملی افزایش مییابد. چنین تحولاتی پیامدهای عمده سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، فکری و فنی را نیز به همراه دارد [14].
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به این موضوع تأکید میکند که اصلاحات نهادی مستلزم مشارکت مجموعه وسیعی از کنشگران است. مشارکت افراد بهصورت انفرادی کافی نیست و حتی گروههای کوچکی از کنشگران خاص نیز برای حل مسائل کافی نیستند. کارکردهای متعددی برای آگاهی دادن درباره نیاز به تغییر، معرفی ایدههای جدید برای هدایت اصلاحات، ایجاد انگیزه و صدور مجوزهای لازم برای اعمال اصلاحات و موارد دیگر مورد نیاز است. این کارکردها، معمولاً توسط کنشگران مختلف در موقعیتهای متفاوت در شبکههای اصلاحات ارائه میشوند. با توجه به این موضوع، فقط درصورتیکه مجموعه متنوعی از کنشگران مانند نخبگان، کنشگران محلی و افراد در موقعیتهای مختلف جغرافیایی مشارکت کنند، اصلاحات بهطور موفق اعمال میشود. پس فرضیه برآمده از چنین تفکری این است که اصلاحات موفقیتآمیز توسط گروهی از کنشگران هدایت میشود که کارکردهای مختلفی برای انجام اصلاحات دارند. میتوان انتظار داشت که چندین نفر نقشهای عملکردی کلیدی را در فرایند اصلاحات ایفا کنند. در این رویکرد بر جستجو و تطبیق و متناسبسازی راهکارها براساس شرایط بستر تأکید و در آن اشاره میشود که فرایندها زمانی موفق خواهند بود که راهکارها ترکیبی از ویژگیهای مختلف داخلی و خارجی را داشته باشند و نه اینکه فقط شبیهسازی و کپیبرداری از ایدههای دیگر کشوها باشد [4]. از منظر نقش کنشگران خارجی در رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور، اندروز (۲۰۱۳) استدلال میکند که برای تأثیرگذاری بر اصلاحات نهادی، کنشگران خارجی نیز میتوانند در این فرایند مشارکت داشته باشند و عوامل انگیزشی، نمایندگان و رابطهایی را پرورش دهند که از نقش خود در کمک به تغییرات نهادی آگاه بوده و این نقشها را به مؤثرترین شکل ممکن اجرا میکنند. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور با رویکرد «راهحل و تغییر رهبر محور» (SLDC) متفاوت است. در رویکرد راهحل و تغییر رهبر محور؛ راهکارها بهطور کامل از قبل شناسایی میشوند و یک رهبر، فرایند را با بهترین راهکار عملی هدایت میکند. اندروز (2013) خاطر نشان میکند که رویکرد SLDC زمانی مؤثر واقع میشود که اصلاحات بهصورت فنی باشند و بهتناسب با ویژگیهای بستر مورد نظر نیازی نداشته باشند، اما رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور مسیر گستردهتری را به سمت اعمال اصلاحات مثبت فراهم میکند [15].
اوستروم (2008) خلاصهای از رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور را اینچنین عنوان میکند: «در این رویکرد باید گزینههای جدیدی را تولید کرد و انتخاب راهکارهای جدید و قدیمی از میان آنهایی صورت میگیرد که میتوانند در یک بستر خاص موفق باشند. استدلال اصلی بر این اساس است که گزینههای جدید منجر به عملکرد بهتری میشوند که این نمایانگر یک فرضیه اساسی است که اصلاحات موفق میتوانند راهکارهای ترکیبی را به وجود بیاورند که در آنها ایدههای جدید از داخل و خارج با هم ترکیبشده و با بستر موجود متناسبسازی میشوند. در این شرایط، اصلاحات نهایی بهصورت ترکیبی از آثار مختلف هستند که بهترین دستورالعملها و ایدههای داخلی را نیز دربردارند [4].
5.اصول و مراحل رویکرد انطباق مسئلهمحور
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور، شیوهای مؤثر برای پشتیبانی از اصلاحات بخش عمومی است. در این رویکرد، تأکید میشود که مسائل باید بهصورت محلی شناسایی شده و به شیوهای تکراری توسط ذینفعان محلی حلوفصل شوند. تمرکز بر مسائل محلی شناسایی شده با راهکارهای محلی به انتقاد از رویکردهای «بالابهپایین» در توسعه پاسخ میدهد. رویکردهای بالابهپایین با کمکهای فنی شناخته میشود که اغلب توسط کارشناسان خارجی ارائه میشود که دانش محلی کمی دارند. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور برمبنای چهار اصل اساسی است که در شکل 2 مشاهده میشود [6]. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور براساس این فرض است که کنشگران در کشورهای در حال توسعه، مانند مقامات دولتی باید راهکارهای داخلی را برای مسائل خود ارائه دهند و ظرفیت خود را در این فرایند بهبود بخشند. درحالیکه بیشتر پژوهشگران بر روی بخش انطباق مداوم PDIA تمرکز کردهاند، ولی ماهیت مسئلهمحوری آن در مقایسه با رویکرد راهکار محوری توسعه اهمیت بیشتری دارد. برای افرادی که قصد استفاده از این رویکرد را دارند، در جعبهابزار PDIA یک رویکرد گامبهگام توضیح داده شده است که به مدیران کمک میکند تا مشکلات خود را به دلایل اصلی تقسیم کنند و نقاط ورودی را شناسایی کرده و راهحلهای ممکن را جستجو و اقدامات لازم را انجام دهند و آموختههای خود را بیان کرده و سپس مجدداً اقدامات لازم را انجام دهند. این یک فرایند پویا با حلقههای بازخورد فشرده است که به مدیران امکان میدهد تا راهحلهایی برای مسائل خود خلق کنند که متناسب با بستر محلی آنهاست [16].
5-1. اصول چهارگانه رویکرد انطباق مسئلهمحور
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور یک رویکرد یادگیری از طریق اقدام بوده که اصول چهارگانه آن به شرح زیر است:
5-1-1. اصل اول: ارائه راهحلهای بومی برای مسائل بومی
بهجای آنکه از راهکارهای از پیش تعیین شده استفاده شود، تمرکز اصلی در رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور بر مسائل خاص بومی است که توسط بازیگران بومی که معمولاً شامل مقامات دولتی میشوند درک و اولویتبندی میشود. این مرحله، شامل فرایندی است که متخصصان آن را «ساختاربندی مسئله» مینامند که براساس گفتگو میان گروهی از ذینفعان شکل میگیرد که در مورد مسائل مشخصی که برای آنها مهم است به توافق میرسند و میخواهند آن مسائل را حل کنند. مرحله بعدی شامل تفکیک مسائل و یافتن علل ریشهای آنهاست. مشاوران میتوانند در مرحله اولیه بهعنوان کارشناس عمل کنند، اما بیشتر بر نقش آنها بهعنوان تسهیلگر این فرایند تأکید میشود [16].
5-1-2. اصل دوم: ارائه راهحلهای مسئلهمحور
مطابق این اصل، یک محیط اعمال اختیار در داخل سازمانها یا میان سازمانهای مختلف ایجاد میشود که به انجام آزمایش کمک میکند. در این حالت چندین مداخله سریع و کوچک توسط مقامات دولتی انجام میشود تا به جنبههای خاصی از مسائل بزرگتر توجه نشان دهند. بهدلیل آنکه مداخله تجربی اول کوتاهمدت است، لذا چه این مداخله موفقیتآمیز باشد و چه به شکست بینجامد؛ منجر به یادگیری عمیقی در بازیگران بومی نمیشود. این موفقیتهای سریع و زودهنگام یا «انحراف مثبت» صرفاً مخالفان اصلاحات را آرام و افراد درگیر در اعمال اصلاحات را ترغیب میکند که به همین مسیر ادامه دهند [16].
5-1-3. اصل سوم: تلاش، یادگیری، تکرار، انطباق
در این مرحله تکرار تجربی، یادگیری از طریق بازخورد و انطباق سریع تا زمانی ادامه پیدا میکند که یک راهکار اجرایی شناسایی شود [16].
5-1-4. اصل چهارم: مقیاسسازی از طریق انتشار
مطابق این اصل، مجموعه گستردهای از کنشگران باید در روند اعمال اصلاحات مشارکت داشته باشند، بهطوریکه اصلاحات نهتنها باید در همه سطوح؛ مرتبط و قانونی و مشروع باشد، بلکه باید از نظر سیاسی نیز مورد حمایت قرار گرفته و در سطح گستردهتری نیز قابلاجرا باشد [16]. اصل مقیاسسازی از طریق انتشار با تشویق کنشگران در سراسر بخشها/ سازمانها برای اتخاذ راهحلهای نوظهور و مشارکت درروند اصلاحات همراه است. مشارکت گسترده بهتدریج با نشان دادن نتایج درگیری افراد مختلف امکانپذیر است و نه با دستوردهی و اصول از بالابهپایین. ایده ایجاد اختیار و گسترش محیط اعمال اختیار در بین گروهی از ذینفعان نقش مهمی در رویکرد PDIA دارد. اعمال اصلاحات موفق، نیازمند افرادی است که توانایی امتحان کردن مسائل جدید و دور شدن از کارهای روزمره را داشته باشند. این اصلاحات در ابتدای امر توسط یک کنشگر، اجرایی میشود که معمولاً سطح مدیریت ارشد را مانند سرپرست، جانشین/دستیار سرپرست، دبیر امور مالی یا مدیر بودجه شامل میشود؛ سپس انتظار میرود که محیط اعمال اختیار در طول زمان رشد کند و درنتیجه محرکی برای اعمال اصلاحات و افزایش مشروعیت و پذیرش آن به وجود آید. دستیابی به چنین محیطی لازم است، اما این روند میتواند بسیار چالشانگیز باشد. چراکه توزیع اختیار، ساختارهای غیررسمی اختیار و برنامههایی که در دامنههای مختلف اختیار اجرا میشوند، حفظ یک محیط اعمال اختیار را چالشبرانگیز میسازند [6].
5-2. مراحل رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور
براساس اصول چهارگانه رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور میتوان به تشریح مراحل آن پرداخت.
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور با تعریف مسئله شروع میشود (بهجای شروع با یک راهحل تحمیلی) و سپس آن مسئله را تفکیک میکند تا علل ریشهای آن مشخص شود و کنشگرانی که به اعمال اصلاحات کمک میکنند نیز در بخش اصلی این فرایند مدنظر قرار میگیرند. در این حالت، راهکارها اغلب در چارچوب مسئله شناسایی میشوند، نه اینکه «بهترین راهکارها» از خارج مسئله مطرح شود. سپس چندین راهکار بالقوه در چرخههای عملکردی کوتاهمدت آزمایششده و نتایج مرتبط با آنها ارزیابی و این موضوع تا زمان حل شدن مسئله تکرار میشود [12]. به عبارتی اگر مسئله مورد نظر حلشده باشد به انتشار و مقیاسبندی نتایج مورد نظر پرداخته میشود و اگر مسئله حلنشده باشد انطباق و تکرار به یک سطح/مرحله دیگر ادامه پیدا میکند [4]. یعنی از اینجا چرخه مجدداً با شناسایی مراحل جدید آغاز میشود. هنگامیکه یک راهحل قابلاجرا پیدا شد، مقیاسپذیری از طریق انتشار یک مرحله دیگری است که به آن اضافه میشود [16]. در ادامه به توضیح این مراحل پرداخته میشود.
5-2-1. مرحله اول: شناسایی و واکاوی مسئله
در نگاهی ساده، مسئله را میتوان هرگونه بلاتکلیفی و سرگردانی یا یک فاصله و شکاف دانست. گاه مسئله؛ فاصلهای است بین آنچه در وضع موجود داریم با آنچه میخواهیم بهعنوان وضع مطلوب داشته باشیم. گاهی اوقات مسئله مانعی است که بر سر راه تحقق اهدافمان قرار گرفته یا اینکه عاملی است که حرکت ما را دچار مشکل میکند و درهمآمیختگی و آشفتگی را پیش میآورد. در برخی شرایط، مسئله نشانههای پنهانی از آیندهای نامطلوب است که خود را نشان میدهد [17]. بهزعم پژوهشگران، مسائل فرصتهایی برای بهبود و نوآوری هستند و رویکردهای حل مسئله و شناسایی فرصتهای نوآوری با یکدیگر پیوند خوردهاند.
با توجه به این مطلب میتوان دو رویکرد عمده گروهمحور و مسئلهمحور را برای حل مسائل بیان کرد:
در رویکرد گروهمحور تمرکز روی گروه است. یعنی ابتدا گروههایی برای افزایش مدیریت مشارکتی تشکیل شده و سپس این گروهها به دنبال شناسایی مسائل و فرصتهای بهبود میشوند.
در رویکرد مسئلهمحوری تمرکز بر روی مسئله قرار دارد. به این معنا که در ابتدا مسائلی شناسایی و سپس با آگاهی از وجود این مسائل، گروههایی برای حل آنها تشکیل میشوند [18]. شایان ذکر است که در روش انطباق مداوم مسئلهمحور بر رویکرد مسئلهمحوری تأکید میشود.
میتوان چنین استدلال کرد که این مرحله شامل شناسایی و چارچوببندی مسائل برمبنای شرایط مختلف با توجه به نیاز به اعمال تغییراتی در دستورالعملهای اجتماعی، سیاسی و اداری است. فرایند چارچوببندی مسئله شامل جمعآوری کنشگران کلیدی اعمال تغییرات برای پاسخ به چهار سؤال است: «مسئله چیست؟»، «چرا مهم است؟»، «برای چه کسانی مهم است؟»، «چه کسانی باید بیشتر به این مسئله توجه داشته باشد؟» و «چگونه؟» آیا ما آنها را وادار میکنیم که بیشتر به آن توجه کنند؟». نکته مهم این است که در اصل و عمل به این موضوع دقت شود که چه کسی به این سؤالات پاسخ میدهد (و مسئله را چارچوببندی میکند). در اصل، باید از پویایی واکاوی مسئله در جمعآوری دیدگاههای افراد مختلف آگاه شد و افرادی که از نظر سیاسی قدرتی ندارند (ولی بهطور بالقوه از این مسائل آگاهی دارند) را مورد توجه قرار داد. در عمل، باید اطمینان یافت که افرادی که به تقویت مراحل بعدی در فرایند تغییر کمک میکنند نیز در این رویکرد نقش داشته باشند. حل اختلاف نظرات افراد مختلف مستلزم گنجاندن همه افراد (که عمدتاً در قدرت نیستند) و تصمیمگیرندگان (که عمدتاً در قدرت هستند) خواهد بود. مهمتر از همه، این افراد همگی درون بستر مورد نظر برای اعمال تغییرات هستند (بهطوریکه این فرایند نمیتواند توسط افراد خارجی انجام شود، بلکه باید کسانی را درگیر کند که مستقیماً تحتتأثیر تغییرات قرار میگیرند). پاسخ به سؤالات باید همیشه با شواهد و مدارک همراه باشد تا کنشگران مختلف را در مورد اعتبار آنها متقاعد سازد و افراد گروه را توانمند کند تا بتوانند قدرتی برای بیان مسئله داشته باشند و دیگران را نیز متقاعد سازند [19].
در واکاوی مسئله در فرایند انطباق مداوم مسئلهمحور؛ یک مسئله پیچیده به دلایل ریشهای خود تفکیک میشود. درنتیجه یک مسئله دشوار به اجزای کوچک و قابل مدیریتی تقسیم میشود که ادراک واقعی را درباره اصلاحات واقعی در کوتاهمدت ایجاد میکند. یکی از ابزارهای اصلی برای این مرحله نمودار استخوان ماهی است که به گروهها امکان تبیین مسئله و رسیدن به درک مشترکی از مسئله را میدهد. هر استخوان بزرگ نمایانگر دلیل اصلی مسئله است و استخوانهای کوچک دلایل فرعی را شرح میدهند [20]. برای شناخت مسائل در خطمشی گذاری مهمترین و کاربردیترین روش، تجزیهوتحلیل استخوان ماهی یا روش تحلیل علت معلولی است. این روش توسط ایشیکاوا بهمنظور مشارکت کارکنان در شناخت و حل مسائل سازمانی ارائه شد. ازآنجاکه اساس خطمشیگذاری نیز تبیین ارتباط متقابل بین مسائل مختلف و درنهایت ایجاد راهحلهاست؛ لذا روش استخوان ماهی در فرایند خطمشیگذاری نیز کاربرد دارد. این روش بیشتر به دنبال ایجاد روابط بین علت و معلول است و از طرفی میتواند در تمامی سازوکارهای حل مسئله بهکار گرفته شود. در این روش، علتهای اصلی از ادبیات تحقیق یا نتایج سایر پژوهشها مشخص شده و در شاخههای اصلی نمودار قرار داده میشوند؛ سپس مجدد این علتهای اصلی مورد بررسی قرار گرفته و علتهای فرعی و جزئیتری شناسایی میشوند و بهوسیله شاخههای فرعی ذیل علت اصلی مربوطه مطابق شکل 3 جانمایی میشود [21].
شکل 3. نمودار استخوان ماهی برای واکاوی مسائل [22]
5-2-2. مرحله دوم: تحلیل فضای تغییر سهگانه
بعد از اینکه در مرحله قبل مسائل با استفاده از نمودار ایشیکاوا به علل شکلدهنده خود تفکیک شد؛ در این مرحله «تحلیل فضای تغییر سهگانه» برای هر علت انجام میشود تا بتوان موقعیت فضای اصلاحات را شناسایی و بررسی کرد که بهترین ترتیب فعالیتها به چه صورتی خواهد بود. تحلیل فضای تغییر سهگانه شامل پرسیدن سه سؤال اصلی درباره اختیار، پذیرش و توانایی است. یعنی محیط اعمال اختیار به چه صورتی بهنظر میرسد؟ آیا اختیارات مداخله در این شرایط خود را نشان میدهند؟ برای موفقیت و پیش رفتن باید چه مجوزهایی را دریافت کرد؟ چه نوع تواناییهایی برای پیشرفت واقعی مورد نیازند؟ این فضای تغییر به عوامل زمینهای بستگی دارد که عمدتاً بر موفقیت سیاستها و اصلاحات اثر میگذارند و فعالیتهای سیاسی یا اصلاحاتی افراد را شکل میدهند. ماهیت تکرارشونده روش انطباق مداوم مسئلهمحور میتواند در این زمینه بسیار مفید باشد. زیرا به یادگیری مداوم درباره محیط اعمال اختیار کمک میکند (در همه شرایط و همه زمانها، شخص باید از خودش این سؤال را بپرسد که از این محیط چه نکاتی را آموخته است) [23]. با علم به این نکته که هر علت اصلی و علتهای فرعی زیرمجموعه آن اساساً یک نقطه قابلتوجه جداگانه هستند، تحلیل فضای تغییر به خطمشیگذاران نشان میدهد که باید از کجا شروع کنند. علتهای با فضای تغییر بزرگ در اصطلاح انطباق مداوم مسئلهمحور بهعنوان نقاط ورودی شناخته میشوند. سه عامل اختیار، پذیرش و توانایی بر شکل فضای تغییر در هر حوزه ای تأثیر میگذارد. اختیار «به حمایت مورد نیاز برای اعمال اصلاحات یا تغییر خطمشیها یا ایجاد ظرفیت عمومی (اعم از سیاسی، قانونی، سازمانی و شخصی) اشاره دارد». پذیرش «نشاندهنده میزانی است که تا چه حد افرادی که تحتتأثیر اصلاحات یا تغییر خطمشیها قرار میگیرند، نیاز به تغییر و پیامدهای تغییر را میپذیرند». توانایی «بر جنبه عملی اعمال اصلاحات یا تغییر خطمشیها تمرکز دارد و نیاز به انواع منابع اعم از مالی، زمان، مهارت و موارد مشابه را نشان میدهد» [20]. هنگامیکه این عوامل سهگانه اختیار، پذیرش و توانایی را در ارتباط با هر بُعد علّی مسئله مورد نظر تبیین میکنیم؛ فضاهای تغییر متفاوتی مطابق شکل 4 به دست میآید. برای مثال فضای تغییر بزرگ اجازه حضور فعال و مداخله کنشگران مربوطه را در مسئله مورد نظر فراهم میکند و در فضای تغییر کوچکتر، امکان حضور جدی و فعال کنشگران در ابعاد فرعی مسئله سختتر میشود [2].
شکل 4. نمایش تصویری فضای تغییر [2]
5-2-3. مرحله سوم: ارائه راهکارها در فضای طراحی
بیشتر طرحهای اصلاحات شامل دو حالت میشود:
الف) یک بستر موجود وجود دارد که کارها در حال حاضر در آن انجام میشود. یعنی افرادی که در این بستر هستند میدانند چگونه کار کنند، اما مسئله هنوز حل نشده باقی مانده است؛
ب) بهترین سرمشقها در سایر بسترها وجود دارد که گمان میرود بتوانند مسائل مشابه را در بسترهای دیگر حل کنند، اما نمیدانیم آنها را در بستر مدنظر چگونه اجرایی سازیم؛ در این حالت اصلاح و تغییر خطمشیها اغلب شامل جایگزین کردن سرمشقهای جاری درونی با بهترین سرمشقهای بیرونی است، اما در روش انطباق مداوم مسئلهمحور گزینههای بیشتری در اختیار عاملان تغییر قرار دارد. به عبارتی اصل کلیدی این روش به دنبال بدیلهای متعدد گشتن و آزمایش کردن آنهاست. در این حالت عاملان تغییر؛ ایدهها را براساس فضای طراحی در شکل 5 بهصورت زیر ارائه میدهند [2]:
الف) سرمشق موجود نخستین حوزه در فضای طراحی است که در گوشه سمت راست شکل قرار دارد. سرمشق موجود فرصتی را برای درس گرفتن مهیا میکند. چراکه افراد به این آگاهی میرسند که چه چیزی در بستر مورد نظر نتیجه میدهد و چه چیزی نتیجه نمیدهد و چرا؟
ب) سرمشق نهفته مجموعهای از ایدههای بالقوه و قابلیتهای دولت با توجه به واقعیتهای اداری و سیاسی است که در این بستر امکانپذیر بوده؛ اما لازمه پدیدار شدن آنها مقداری توجه و تمرکز است. این توجه میتواند به شکل مداخلههایی با نتایج سریع ظاهر شود. به این صورت که به گروههایی از کنشگران مرتبط یک چالش داده میشود تا مسئله مدنظر یا بخشی از آن را در یک دوره زمانی معین بدون داشتن منابع جدید حل کنند.
ج) ناهنجاری مثبت سومین حوزهای است که عاملان تغییر میتوانند به دنبال ایدههای خطمشیگذاری و اصلاحی باشند. ناهنجاری مثبت به ایدههایی مربوط میشود که پیشتر در بستر تغییر به اقدام تبدیل شدهاند (بنابراین امکانپذیر هستند) و نتایج مثبتی دارند (مسئله را حل میکنند و بنابراین از نظر فنی نیز صحیح هستند)، اما به شکل هنجار در نیامدهاند (بنابراین ایده ناهنجار هستند).
د) بهترین سرمشق بیرونی قلمرو ایده نهایی است که در هر فضای طراحی بهعنوان امری بدیهی تلقی میشود. این قلمرو پر از ایدههای بیرون از بستر تغییر است که هرکسی میتواند ببیند. اینها اغلب نخستین مجموعه ایدههایی هستند که خط مشیگذاران به آنها دقت میکنند و آنها را پیشنهاد میدهند.
5-2-4. مرحله چهارم: انجام تکرارهای آزمایشی
فرایند تکرارشونده در رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به این صورت است که یک ایده بارها آزمایش میشود و هر دفعه یادگیری جدیدی از آن به دست میآید؛ این کار تا زمانی ادامه مییابد که این ایده بهعنوان راهحل کاربردی برای یک مسئله معین به نحوی مناسب ارائه شود. شکل 6 نشان میدهد فرایند تکرارشونده در سادهترین شکل خود به چه صورت است. نخستین تکرار با شناسایی مراحل اولیه اقدام (با تکیه بر تحلیل مسئله و فعالیتهای شناسایی ایده) شروع میشود. مراحل اولیه باید بهطور دقیق مشخص شوند، یعنی تعیین شود که چه کسی در رابطه با تمام ایدههای منتخب چه کاری انجام میدهد و همچنین نقاط شروع و پایان معینی تعیین شود که این نقاط، مرزهای زمانی را برای اولین مرحله مشخص میکنند. پیشنهاد میشود که با مرزهای زمانی فشرده آغاز بهکار گردد تا یک فرهنگ کاری اقدام محور ایجاد شود تا بهعنوان نیروی پیشران در فرایند تغییر عمل کند. این مرزهای زمانی به تعیین زمان شروع مراحل اقدام (مرحله ۲ هر تکرار)، زمان توقف اقدامات و شروع بازبینی (مرحله ۳) و زمان انجام بازبینی تکرار (مرحله ۴ هر تکرار) کمک میکند [2].
مرحله گام عملی، جایی است که مصلحان دست به اقدام میزنند و چندین ایده را به آزمایش میگذارند. مرحله 3 که بازبینی است، مستلزم مکث و توقف کردن پس از انجام این اقدامات است و در یک بحث گروهی سه پرسش مطرح میشود که چه چیزی بهدست آمده؟ چه چیزی آموخته شده؟ اقدام بعدی چیست؟
مرحله 4 بازبینی تکرار نامیده میشود که در آن افرادی که درگیر فرایند اعمال اصلاحات هستند به مقامات تامالاختیار درباره میزان پیشرفت و درسهای آموخته شده گزارش میدهند و ارزیابی میکنند که آیا مسئله (یا بُعد علت فرعی) را که روی آن متمرکز شدهاند حل کردهاند یا خیر؟ اگر پاسخ بلی باشد مسئله حل شده است. بنابراین نیازی به تکرار بیشتر نیست و چالش به شکل توقف کردن و انتشار دادن راهحل درمیآید؛ اما اگر پاسخ خیر است، گروه به سمت دومین تکرار میرود و ایدههای خود را براساس درسهای آموختهشده و دوباره پیش رفتن از میان همان مراحل آزمایش میکند. این گروه در هنگامیکه تکرارهای بیشتری انجام میدهد به یک راهحل عملی نزدیکتر خواهد شد، ولی در این مسیر با چالشهای پیچیدهتری مواجه میشود که مستلزم تکرارهای بیشتری نسبت به سایر چالشهاست [2].
شکل 6. فرایند تکرارشونده در شکل ساده [2]
مطالعه تجربیات موفق از مؤثرترین شیوهها در جهت بهبود ساختارهاست و میتواند به مدیران بهمنظور طراحی و تدوین برنامهها کمک شایانتوجهی کند. لذا در این مبحث به مطالعه موردی کاربست رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور در کشورهای مختلف پرداخته میشود. به همین منظور موارد مطالعاتی در حوزههای مختلفی چون بودجه، آموزش و پزشکی انتخاب شدهاند.
6-1. مطالعه موردی اول: کاربست رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور برای اصلاحات بودجه در موزامبیک
در این بخش به تجربیات مرتبط با اعمال رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور در بخش مدیریت مالیه عمومی موزامبیک در سال 2009 پرداخته میشود [24].
در سال 2009 وزارت اقتصاد و امور مالی موزامبیک به پایان یک دوره اصلاحات مدیریت مالیه عمومی 10ساله رسیده بود. این اصلاحات، اقدامی موفقیتآمیز بود؛ بهگونهای که سیستم مبتنیبر فناوری اطلاعات جدیدی را برای مدیریت مالی معرفی کرد؛ اما برخی از ناظران (شامل کارشناسان بانک جهانی) نگران ناسازگاریها و ضعفهای این سیستم بودند که هیچکس نتوانست در ابتدای امر آنها را شناسایی کند، اما به سیستم راه پیدا کرده بودند. لذا یک سند جدید چشمانداز مالیه عمومی در ژوئن 2009 برای طراحی اصلاحات مدیریت مالیه عمومی با تمرکز بر ادامه اصلاحات توسعه با گسترش بیشتر فناوری اطلاعات در دهههای بعد طراحی شد. کارشناسان بانک جهانی به دنبال تغییر اصلاحات آتی مدیریت مالیه عمومی بودند تا به نگرانیهای مرتبط با سازگاری سیستم بهمنظور به حداقل رساندن ضعفها توجه شود. این کارشناسان از مت اندروز (از صاحبنظران رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور) در این زمینه کمک خواستند و نیز از مدیران و کارکنان فنی دپارتمان بودجه و خزانهداری در وزارت اقتصاد و امور مالی موزامبیک مشاوره گرفتند. مت اندروز، اصل اول انطباق مداوم مسئلهمحور را مورد بررسی قرار داد که به مقامات دولتی کمک میکرد تا بهجای راهحل، بر مسئله تمرکز کنند؛ لذا او بهجای طراحی یک راهکار بهینه برای اصلاحات مدیریت مالیه عمومی و پیشنهاد یک سند چشمانداز جدید، درباره ضعفهای سیستم مدیریت مالیه عمومی و اصلاحات قبلی آن صحبت کرد. در مرحله اول این کار، مت اندروز با تیم کوچکی از بانک جهانی تعامل داشت تا ضعفها را در فرایند مدیریت مالیه عمومی برمبنای شواهد تحلیل کند. نتایج این کار به گروهی از مقامات در وزارت اقتصاد و امور مالی موزامبیک ارائه شد. هدف اصلی آن بود که کنشگران کلیدی از مسائل مبتنیبر خلأها و ضعفهای سازگاری آگاه شوند و در راهبردهای آینده خود به این مسائل بیشتر توجه کنند.
مرحله دوم کار وقتی انجام شد که مقامات برمبنای شواهدی از ضعفها و خلأهای موجود، به دنبال جلب مشارکت گستردهتری در حل مسئله بودند و لذا از افراد مختلفی از وزارتخانهها، استانداریها و مناطق مختلف بهره گرفتند. این افراد در یک نشست 30 نفره شرکت کردند که در آن مت اندروز، دیدگاههای همه شرکتکنندگان را درباره نقاط قوت و ضعف فرایند مدیریت مالیه عمومی اخذ کرد (شواهد مبتنیبر مسئله) و درباره این موضوع که چرا چنین ضعفهایی وجود دارد (و ماندگار است) و نحوه توجه به آنها در یک فرایند اصلاحات متفاوت است بحث کرد.
این نشست به ایجاد مباحثات گسترده درباره ضعفهای موجود و علت تداوم مشکلات کمک زیادی کرد. در پایان این نشست شرکتکنندگان رویکرد جدیدی را برای ایجاد یک سند یکچشم انداز مالیه عمومی پیشنهاد کردند. این سند بر رفع ضعفهای پیادهسازی سیستم مدیریت مالیه عمومی مخصوصاً در نقاط ارائه خدمات تمرکز داشت. اعضای تیم تهیه این سند (شامل وزارتخانههای صفی و مجریان ارائه خدمات) راهبردهای بالقوه را در هر زمینه شناسایی کرده و محتوای مناسب را در سند چشمانداز وارد کردند؛ سپس تیمهای مرتبط مسئولیت اجرای راهبردها را برعهده گرفتند؛ ولی وزارت اقتصاد و امور مالی موزامبیک چنین رویکردی را دنبال نکرد و با سند مورد نظر خود بهکار ادامه داد و درنتیجه اصلاحات مدنظر این وزارتخانه به ضعفهای شناسایی شده در این نشست ارتباطی نداشت. بر این اساس وزارت اقتصاد و امور مالی سیستمها و فرایندهای جدید فناوری اطلاعات را ارائه داد که دارای مشکلاتی بود. متأسفانه، این ناسازگاریها ادامه پیدا کرد و منجر به بروز یک بحران فساد دولتی بزرگ در ارتباط با مدیریت مالیه عمومی در سال 2016 شد که درنتیجه این فساد بزرگ منابع مالی خارج از سیستم مدیریت مالیه عمومی هزینه میشد. بااینحال نشستهای اولیه که با حضور مت اندروز، برگزار شد نتایج مثبتی را نیز به همراه داشت:
اول اینکه؛ برمبنای نتایج نشستها؛ واحدی، مسئول حسابرسی داخلی شد و میزان سازگاری با اصلاحات مورد نظر متخصصان را بررسی کرد و این اولین باری بود که مسئول حسابرسی داخلی چنین روند بازرسی را انجام میداد و شواهد جدیدی از ناسازگاری را در این شرایط میدید. این تمرین منجر به ایجاد ظرفیتهای لازم در مسئول حسابرسی داخلی شد تا حسابرسیهای بیشتری را در سیستم مدیریت مالیه عمومی انجام دهد. قانون سال 2014 این تغییرات را نهادینه کرد و نشان داد که روند حسابرسی داخلی مطلوبتری با این کار به وجود آمده است.
نتیجه مثبت دوم در سالهای 2010 و 2011 مشاهده شد. در آن زمان وزارتخانههای صفی در نشست بزرگتری با بانک جهانی و وزارت اقتصاد و امور مالی موزامبیک مشارکت کردند تا یک پروژه جدید متمرکز بر ضعفهای مدیریت مالیه عمومی در فرایندهای ارائه خدمات پیشنهاد شود (مشابه با ایده مطرحشده در پایان نشست اول). این ایده قابلقبول بود و پروژه جدیدی در عرض دو سال بعد طراحی شد و توسعه آن به زمان نیاز داشت و ارائه آن روند دشواری بود، اما این پروژه یک رویکرد مسئلهمحور جدید و گسترده را برای اصلاحات مدیریت مالیه عمومی پیشنهاد کرد که در آن تیمهای مقامات دولتی در سطوح مختلف (مرکزی، استانی و محلی) باید مسائل کاربردی فرایند مدیریت مالیه عمومی را حل میکردند تا ارائه خدمات به نحو مطلوب تری انجام شود. این پروژه درنهایت نشان داد که بیش از 1000 مدرسه، سازگاری بهتری با الزامات سیاسی مرتبط با امور مالی داشتهاند و به بهبود فرایند کمک کردهاند که این امر منجر به اعطای بودجه به بیش از 1000 مدرسه شد و همچنین به شناسایی و پیادهسازی روشهای جدید تأمین، ذخیره و انتقال دارو به مراکز درمانی نیز کمک کرد.
درسهای این مطالعه موردی
۱. استفاده از شواهد برای برقراری ارتباط با کنشگران داخلی درباره مسئله و اهمیت آن؛
۲. تسهیل گفتگو و مباحثات در بین گروههای مختلف کنشگران داخلی درباره مسئله (اعتبارسنجی شواهد و موافقت درباره تفسیر مسئله)؛
۳. پیشنهاد مراحل بعدی برای ایجاد یک پاسخ کاربردی بهمنظور آگاهی از مسئله جدید.
در این مورد مطالعاتی مشخص شد که شواهد و ایدههای توسعهیافته توسط کنشگران داخلی ارزش بالاتر و همچنین تأثیر بیشتری نسبت به شواهد و ایدههای توسعهیافته توسط کنشگران خارجی دارد. گاهی شواهد داخلی و ایدهها بیشتر برمبنای عقاید ذهنی هستند، اما اهمیت بالایی دارند. در این مثال، مقامات ایدههای اولیه خود را درباره ساختار مسئله برمبنای این تجربه توسعه دادند و از سؤالات ساده برای کمک به کنشگران داخلی استفاده کردند تا (با شواهد و روایتها) بفهمند که مسئله اصلی چیست و چرا اهمیت دارد. ساختاربندی مسئله اولین مرحله در هر فرایند انطباق مداوم مسئلهمحور است که اختیارات اولیه را برای کار ایجاد کرده و به تیمها در رسیدن به درک مشترکی از کار و به بحث درباره شروع اقدامات اولیه کمک میکند. همچنین وقتی انطباق بهمعنای تسهیل در مشارکت (یک یا چند کنشگر) باشد، گروهی از کنشگران داخلی برای تشخیص، ارزیابی و بررسی مسائل در فرایندهای سیاستی و اصلاحات در آن مداخله میکنند. این انطباق میتواند شامل مداخلههای مستقلی باشد که دولتها قبل از تصمیمگیری درباره اجرای فرایند انطباق مداوم مسئلهمحور بهصورت بلندمدت در آن مشارکت میکنند.
6-2. مطالعه موردی دوم: مشارکت چابک در سیاستهای سیستم سلامت دیجیتال کرواسی
دولت کرواسی، سالها به دنبال اعمال اصلاحات سیاست دیجیتال بود. بخش درمانی یک نقطه کانونی برای این اصلاحات بود؛ مانند بسیاری از کشورها، نظام درمانی کرواسی بسیار بوروکراتیک بوده و دادههای بسیاری را درباره بیماران و درمانهای آنها در منابع بوروکراتیک خود تولید میکرد؛ ماهیت پراکنده این دادهها بهصورت منفی بر کیفیت و هزینه مراقبتهای درمانی تأثیر میگذاشت. چند سال پس از اعمال اصلاحات سیاست دیجیتال در بخش درمانی، دولت کرواسی پیشرفت قابلتوجهی را در پلتفرمهای درمانی دیجیتال مشاهده نکرد. یکی از مشاوران ویژه نخستوزیر به این نتیجه رسید که دولت باید رویکرد چابکتری را برای حل این مسئله امتحان کند [25].
تیم سلامت الکترونیک با ذینفعان کلیدی از مراکز دولتی، مدیران بیمارستانی، پزشکان و سایر کارشناسان درمانی تعامل داشت تا این موضوع را درک کند که چرا چنین سیستمهایی مطابق هدف مورد نظر آثار مطلوبی را ندارد. رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به تیم سلامت الکترونیک این امکان را داد تا موانع کلیدی را برای اعمال سیستمهای دیجیتال در حوزه پزشکی درک کرده و پروژههای آزمایشی کوچکمقیاسی را آغاز کند و سپس این راهکارها را در سایر نقاط کشور پیاده سازد. علاوهبر پیشرفت قابلتوجه تیم در توجه به این مسئله، آنها نحوه اعتمادسازی و مسئولیتپذیری تیمی را برای تفکیک منابع در دولت و ایجاد هنجارهای جدید یادگیری و ارتباطات را یاد گرفتند.
این تیم در یک نشست نصف روزه شرکت کرد تا کار خود را تشریح کرده و یک برنامه عملیاتی را تدوین کند. مشاور ویژه نخستوزیر همیشه در جلسات حاضر بود، اما هرگز مشارکت مستقیمی با تیم نداشت. چراکه میخواست همه بدانند که آماده کمک به آنهاست، اما نمیخواهد بر آنها سلطه داشته باشد. این تیم متشکل از افرادی از سازمانهای مختلف در سطوح دولتی متفاوت بوروکراسی بود؛ درحالیکه همه افراد از تفاوت سطح اعضای تیم آگاهی داشتند، اما تصمیم گرفتند مشارکت یکسانی در کار داشته باشند، بهطوریکه هیچکسی تصمیمگیرنده اصلی نباشد یا کار را هدایت نکند؛ صرفاً یکی از اعضا بهعنوان رهبر تیم در نظر گرفته شد، اما این شخص درواقع بهعنوان یک تسهیلگر عمل میکرد و نه یک رهبر و مسئول تضمین مشارکت همه افراد بود تا کار طبق برنامه پیش رود. اعضای تیم به توافق رسیدند که از مزایای دانشی یکدیگر بهرهمند شوند و تجربه، تخصص و روابط سازمانیشان را با هم به اشتراک بگذارند. زیرا این موضوع در فرایند چابکسازی از اهمیت بسزایی برخوردار است. در مرحله اول تیم باید مسئله کلیدی خود را شناسایی میکرد؛ درنهایت بر سر این مسئله اتفاقنظر پیدا کردند که: «سیستمهای فناوری اطلاعات قدرتمندی در دسترس است، اما کارشناسان درمانی به نحو مناسبی از این سیستمها استفاده نمیکنند و برای استفاده و تولید اطلاعات در سیستم الکترونیکی ناموفق هستند». سپس اعضای این تیم درباره دلایل این مسئله باهم صحبت کردند که منجر به ارائه چند فرضیه درباره دلایل مسئله شد، برای مثال:
این دلایل بهصورت یک نمودار استخوان ماهی ترسیم و به سایر افراد حاضر در جلسه هم ارائه شد تا این موضوع روشن شود که این دلایل در پایان چه نقشی در برطرف کردن مسئله داشتهاند. این روش به مشارکت آزاد کنشگران خارجی کمک کرد تا برخی از فرضیات اولیه تیم را مورد سؤال قرار دهند و درعینحال به بهبود آنها نیز کمک کنند. درنهایت، این تیم نقاط کانونی مسئله را شناسایی کرد و عواملی را یافت که برای رسیدن به راهکارها به آنها کمک میکرد. این موارد شامل پشتیبانی از مداخله سیاسی، اطلاعرسانی به افراد درباره مداخله سیاسی، آموزش به افراد برای استفاده از مداخله سیاسی و موارد دیگر بود. در مرحله نهایی نشست، تیم باید بهسرعت اقدامات لازم را برای مداخله در این نقاط کانونی شناسایی میکرد که آن را تحلیل نقطه ورود مینامیم. در این بحث، تیم دریافت که با متخصصان پزشکی در شناسایی مسئله یا دلایل آن مشارکت نداشته است و یک رویکرد یادگیری در حین انجام کار نیازمند برقراری چنین تعاملی است؛ بنابراین آنها دریافتند که باید متخصصان پزشکی را بهعنوان کاربران سیستم در چنین روندی مشارکت دهند و مجموعهای از جلسات هفتگی یا دورههای عملی را برای این منظور طراحی کردند.
در مرحله بعد اعضای تیم شروع به ارائه پیشنهادهایی برای حل این مسائل و حتی آزمایش این ایدهها کردند. برای مثال، آنها پیشنهاد کردند که گروههای کانونی مدیران بیمارستانها را درگیر کنند. لذا آنها این ایده را به برخی از مدیران بیمارستانها و مراکز بهداشتی ارائه کردند تا گروه کانونی را طراحی کنند. سپس شروع به برگزاری جلسات گروههای کانونی هرچند هفته یکبار کردند تا مدیران را گردهم بیاورند و به آنها کمک کنند تا زمینههای مشترک را از تجربیات گذشته بیابند و ایدههای جدیدی را برای بهبود قابلیت استفاده از سیستم جدید مطرح کنند. این تیم، همچنین برنامههای ارتباطی و آموزشی را برای افزایش دانش پزشکان در مورد سیستم، بهویژه جنبههایی از سیستم که برای پزشکان مفید است، پیشنهاد کرد تا پزشکان برای یادگیری این سیستم انگیزه داشته باشند. این برنامههای آموزشی حالت مشارکتی داشت تا پزشکان در برابر آن مقاومت نکنند؛ یعنی این برنامههای آموزشی بهطور منظم توسط گروههای کوچکی برگزار میشد که خودشان را بهعنوان مشارکتکننده در جلسه معرفی میکردند.
سپس ایدههای حاصل از این جلسات هفتگی به فعالیتهای آزمایشی تبدیل شد که تیم میتوانست بهسرعت آنها را انجام دهد و از آنها نیز بیاموزد. برای مثال، تیم متوجه شده بود که پزشکان از استفاده از چندین کارت برای دسترسی به سیستمهای متعدد در بیمارستانها ناراضی هستند. تیم سلامت الکترونیک با هماهنگی پزشکان و مدیران، یک سیستم کوچک «دسترسی تک کارتی» را بهصورت پایلوت در یک مرکز بهداشتی برای این مسئله راهاندازی کرد. هدف این بود که روشهای دسترسی پزشکان در هنگام استفاده از سیستم بیمارستان، مرکز بهداشت و سیستم دیجیتالی یکسان شود. ایده این بود که هر سه سیستم با یک پروتکل دسترسی کار کنند تا پزشکان مجبور نباشند چندین پروتکل را مدیریت کنند. نتایج امیدوارکننده بود و به تیم نشان داد که سیستم با راهحلهای کوچک و عملی بهتر کار میکند. درنهایت این تیم توانست ایدههای جدید را امتحان کند و بیاموزد که در حل مشکلاتی که با آن روبهرو میشود چه راهکاری کارآمد است و چرا. بهویژه این موضوع روشن شد که ایدهها، همگی کاربردی و مقرونبهصرفه بوده و توسط کاربران سیستم دیجیتال یعنی متخصصان پزشکی ارائهشده است.
6-3. مطالعه موردی سوم: رویکرد مسئلهمحور به اصلاح آموزش: داستان سوبرال در برزیل
بهمنظور تشریح مسئله سوبرال برزیل سؤالات رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به شکل زیر ارائه میشود تا مشخص شود این رویکرد در سال 2001 در سوبرال به چه صورتی اجرایی شد [20].
1. مسئله چیست؟ دانشآموزان مدرسه ابتدایی نحوه خواندن را یاد نمیگیرند.
2. چرا این مسئله مهم است؟
3. این موضوع برای چه کسی مهم است؟ دانشآموزان و شهرداری.
4. چه کسی باید بیشتر موردتوجه قرار بگیرد؟ معلمان، مسئولان و والدین.
5. برای توجه بیشتر چگونه به آنها نزدیک میشویم؟ (چگونه آن را میسنجیم یا روایتهایی را درباره آن بیان میکنیم؟) با به اشتراک گذاشتن نتایج با همه افراد ذینفع و ملاقات با خانوادهها برای تشریح مسائل و انجام ارزیابیهای بیشتر جهت درک مسئله در مدرسه، کلاس درس و دانشآموزان.
6. مسئله پس از حل به چه صورتی بهنظر میرسد؟ همه دانشآموزان سال دوم باید بتوانند بخوانند و در سالهای بعدی در صورت بروز مشکل باید پشتیبانیهای لازم را دریافت کنند. با انجام ارزیابیهای ۶ ماهه، میتوان اهدافی را برای بهبود پایش و شرایط هر مدرسه تعیین کرد.
بهمنظور شروع فرایند انطباق مداوم مسئلهمحور به واکاوی مسئله و تفکیک آن به دلایل ریشهای پرداخته شد. در سال 2001، دو دلیل برای مسئله مطرح شد:
اولین دلیل مربوط به «شروع دیرهنگام آموزش سواد» بود. دانشآموزان سوبرال در سن هفتسالگی وارد مدرسه ابتدایی میشدند. لذا در مارس 2001، قانون 294 شهرداری سوبرال تصویب شد تا آموزش ابتدایی از سن ششسالگی شروع شود. اولین دوره کلاس اول برای 6سالهها را کلاس اول پایه نامیدند، درحالیکه برای هفتسالهها با عنوان کلاس اول متداول شناخته میشد. این اصلاحات ضروری بود، زیرا دانشآموزان و معلمان یک سال بیشتر برای آموزش سواد وقت داشتند.
دلیل دوم این بود که مدارس روستایی بسیار کوچک بود و منابع کافی را برای ارائه آموزش مؤثر به دانشآموزان در اختیار نداشت. لذا دانشآموزان کلاسهای مختلف در یک کلاس حضور داشتند و پشتیبانی مورد نیاز را برای یادگیری مؤثر دریافت نمیکردند. در این حالت شهردار میتوانست با ایجاد شبکه سازمانیافته مدارس بزرگتر، زیرساخت بهتری را فراهم کند و یک محیط یادگیری مطلوب تری را برای دانشآموزان به وجود آورد.
ایجاد اصلاحات راهبردی از طریق کل سیستم در بازه زمانیسالهای 2004-2001
سیاستهای متعددی در طول سالها پیادهسازی شد. سومیا (2017) اصلاحات آموزشی کلیدی را در سالهای 2001-2004 در چهار بخش راهبردی: ۱. مدیریت نهادی در سطح کارکنان، ۲. مدیریت مدرسه، ۳. آموزش، ۴. انگیزههای حرفهای و قدردانی از معلمان پیادهسازی کرد.
این اصلاحات در کنار هم سیستمی را به وجود آورد که به یادگیری، تکرار و سازگاری با اهداف آموزشی شهرداری کمک کرد. بهجای تلاش برای حل یک مسئله پیچیده با یک راهکار ساده، رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور یک فرایند تکراری و تجربی را به وجود میآورد که در آن چندین راهکار با هم شناسایی شده و اجرایی میشوند. در اینجا بهطور مختصر برخی از ایدههای کلیدی و اقدامات صورت گرفته در هر زمینه شرح داده میشود که متناظر با دلایل ریشهای مسئله هستند و نقش مهمی در کیفیت و موفقیت نظام آموزشی سوبرال داشتند. ارزیابیهای خارجی دانشآموزان از عوامل اصلی در اصلاحات آموزشی سوبرال بود. در پایان هر ترم آموزشی، نتایج حاصل از این ارزیابیها یک دیدگاه عینی را از عملکرد هر مدرسه، معلم و دانشآموز نسبت به اهداف تعیینشده ارائه میکرد. وقتی نتایج هر ارزیابی آماده میشد، جلسات زیر با این ترتیب برگزار میشد:
6-4. مطالعه موردی چهارم: بهبود نتایج آموزشی از طریق انعطافپذیری، تکرار و یادگیری در آفریقای جنوبی
سازمان غیرانتفاعی فوندا واند در سال 2017 با این هدف تأسیس شد که همه دانشآموزان آفریقای جنوبی سواد خواندن و نوشتن را کسب کرده و بتوانند تا سن 10 سالگی محاسبات ریاضی را انجام دهند. آنها برنامههای آموزشی، فیلمهای ویدئویی و جزوات چاپی را برای آموزش اصول بنیادی به معلمان توسعه دادند. فوندا از سؤالات رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور به شکل زیر برای حل مسئله استفاده کرد [26]:
1. مسئله چیست؟ ۵۸ درصد از کودکان آفریقای جنوبی تا پایان کلاس چهارم نمیتوانند به هیچ زبانی بخوانند.
2. چرا اهمیت دارد؟
3. برای چه کسی مهم است؟ برای کودکانی که در مدرسه حضور دارند، اما قادر به خواندن نیستند و نیز برای والدین، وزارت آموزشوپرورش و نسلهای آتی افریقای جنوبی حائز اهمیت است.
4. چه کسی باید بیشتر به این موضوع اهمیت بدهد؟ وزارت آموزشوپرورش در سطح ملی و استانی، معلمان آموزشی و والدین.
5. چگونه تلاش میکنیم تا بیشتر به این موضوع توجه شود؟ (چگونه آن را میسنجیم یا روایتهایی درباره آن میگوییم؟) با ایجاد یک روایت متقاعدکننده با استفاده از دادهها؛ به این صورت که یادگیری نحوه خواندن مهمترین هدف برای آموزش ابتدایی است و سایر مهارتهای آموزشی بر این اساس استوار است.
6. مسئله بعد از برطرف شدن به چه شکلی بهنظر میرسد؟ همه کودکان در افریقای جنوبی میتوانند تا کلاس سوم مفاهیم را درک کنند.
آزمایش فوندا واند 6 ماه طول کشید تا مشخص شود که چه مواردی بهخوبی عمل کرده و چه مواردی ناموفق بوده و درعینحال ویدئوهای آموزشی نیز برای همین منظور طراحی شدند. با این آزمایشها، اطلاعاتی درباره مشکلات ضبط ویدئو، شخص آموزشدهنده و ایجاد یک راهنمای مکمل همراه با ویدئوهای آموزشی کسب شد. این روند یادگیری به آنها کمک کرد تا در استراتژیهای خود تجدیدنظر کرده تا با شرایط موجود مطابقت داشته باشد و درنهایت به هدف خود دست یابند.
مرحله بعدی اجرای انطباق مداوم مسئلهمحور؛ آزمایش چند راهکار جایگزین بود. راهکارهای مسائل پیچیده به شکل چندین راهحل کوچک برای ابعاد علیتی مسئله است. این راهکارها در شرایط مختلف با مشارکت فعال و یادگیری شناسایی میشوند. شناسایی چند راهکار از طریق دستورالعملهای فعلی و یا خارجی منجر به تجربیات مثبت و منفی شده و راهکارهای جدیدی را به وجود میآورد که از نظر اجرایی و سیاسی در شرایط مورد نظر امکانپذیر هستند. فوندا واند نیاز به بازنگری در متون کتاب را در شرایط محلی شناسایی کرد. محتوای کتاب توسط سازمان متولی این امر بازنگری شد که کاملاً مطلوب بود، اما بهدلیل هزینه بالای چاپ امکان اجرای آن وجود نداشت؛ لذا این سازمان، طراحی کتاب را بهبود بخشید تا هزینه چاپ کتاب کاهش یابد. این مثالی از یک دستورالعمل پنهانی است که با درک موانع کلیدی موجود در راهکارهای فعلی (برای مثال هزینه بالا و جذابیت کم کتاب) امکانپذیر شده و سبب جذب منابع برای رفع مشکلات و افزایش موفقیت راهکارها میشود. درسهایی که میتوان از این مورد مطالعاتی گرفت شامل موارد زیر است:
7.ظرفیتهای کاربست روش PDIA در نظام قانونگذاری
7-1. ارتقای فرایند دستور کارگذاری در مجلس شورای اسلامی مبتنیبر رویکرد PDIA
با بهکارگیری رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور در تنظیم دستور کارگذاری میتوان فرایند مؤثرتر و فراگیرتری را برای شناسایی و اولویتبندی مهمترین مسائلی که باید موردتوجه قانونگذاران قرار گیرد، توسعه داد و این موضوع میتواند به تلاشهای توسعهای متمرکزتر و تأثیرگذارتری منجر شود. در چارچوب بند «۱۵» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری به برخی از اولویتهای قانونگذاری اشاره شده است، که در ذیل همین بند براساس شرایط سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و ... روز کشور، نیازمند احصای مسائل و موضوعات در دستور کار مجلس شورای اسلامی هستیم. لذا با الهام از مراحل رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور در ادبیات برای فرایند دستور کارگذاری در چارچوب سیاستهای کلی نظام قانونگذاری میتوان به ظرفیتهای این رویکرد و ظرفیتهای محلی قانونگذاری نیز مطابق شکل 7 به شرح زیر توجه کرد:
شکل 7. مدل پیشنهادی برای پیاده سازی رویکرد انطباق مداوم مسئله محور در قانونگذاری
|
مأخذ: یافتههای پژوهش. |
7-1-1. شناسایی و مشارکت ذینفعان در کمیسیونهای مجلس شورای اسلامی
در این مرحله ذینفعان کلیدی براساس حوزه مدنظر برای دستور کارگذاری شناسایی میشوند؛ این ذینفعان افراد یا گروههایی هستند که در دستور کارگذاری در حوزه ویژهای منافع خاصی دارند. این افراد ممکن است شامل مقامات دولتی، رهبران سازمانهای مردمنهاد و حتی مشاغل بخش خصوصی باشند. سپس این ذینفعان در طی یک فرایند مشارکتی بهصورت فعالانه در فرایند تعیین دستور کار مشارکت میکنند. دستور کارگذاری در این بخش به معنای، اصلاح فرایندها و سازوکارهای شناسایی مسائل عمومی و نحوه انتخاب و اولویت قرار گرفتن موضوعات مورد بحث در کمیسیونها و صحن مجلس شورای اسلامی است.
این کار را میتوان از طریق برگزاری نشستها، جلسات و نظرسنجی انجام داد. برگزاری جلسات و نشستها ممکن است مستلزم صرف زمان و هزینه باشد، ولی نظرسنجی ابزار کاربردیتری است که در بسیاری از کشورهای پیشرفته نیز جهت اخذ نظر ذینفعان در دستور کارگذاری بهکار میرود و اطلاعات و دادههای ذینفعان برای درک دیدگاههای آنها در مورد مسائل جمعآوری میشود. در این مرحله، استفاده از ظرفیت اندیشکدههای حکمرانی استانی در ذیل مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در جهت ایجاد ارتباط پویا و مستمر با کمیسیونهای مجلس شورای اسلامی و بهمنظور اخذ نظر از ذینفعان میتواند کمککننده باشد.
در این مرحله با تجزیهوتحلیل دادههای جمعآوریشده از مرحله قبل و استخراج مضامین و الگوهای آنان به شناسایی مسائل پرداخته میشود. سپس اولویتبندی مسائل صورت میگیرد به این نحو که مسائل شناساییشده براساس شدت، فوریت و تأثیر بالقوه آنها اولویتبندی میشوند. این امر به تمرکز توجه بر روی مهمترین مسائل کمک میکند. در این مرحله استفاده از دفاتر تخصصی مرکز پژوهشهای مجلس که دانش سیاستی در زمینه مسئلهیابی و اولویتبندی مسائل با استفاده از ابزارهای پژوهشی را دارند حائز اهمیت است.
7-1-3. تهیه پیشنویس دستور کار اولیه
براساس مسائل اولویتبندی شده، یک دستور کار اولیه تهیه میشود که در آن موضوعات کلیدی که باید به آن پرداخته شود، منعکس میشود. این دستور کار اولیه با ذینفعان به اشتراک گذاشته و بازخورد آنها در مورد اولویتها و اقدامات پیشنهادی اخذ میشود. سپس این دستور کار براساس بازخوردهای دریافتی از ذینفعان مورد بازبینی و تجدیدنظر قرار میگیرد. این بخش با همکاری اندیشکدههای حکمرانی استانی ذیل مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با کمیسیونهای مجلس شورای اسلامی مدنظر قرار میگیرد.
7-1-4. اجرا و نظارت بر دستورکار
در این مرحله برای هر مسئله دارای اولویت، یک برنامه عملیاتی تهیه میشود که گامهای خاصی را برای رسیدگی به این مسئله مشخص میکند. سپس براساس این برنامهها، مسئولیتهای خاصی برای اجرای برنامههای اقدام به افراد یا گروههای مربوطه (با تأکید بر ظرفیتهای اجرایی دولت) اختصاص داده میشود و بهطور منظم میزان پیشرفت برنامههای عملیاتی ارزیابی میگردد و در صورت نیاز تنظیمات لازم صورت میگیرد. در این مرحله، اندیشکدههای استانی میتوانند با استفاده از ظرفیت محلی خود به اجرای برنامههای عملیاتی کمک کنند.
ذیل منطق رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور، نگاه آزمایشگاهی به خطمشیگذاری و قانونگذاری میتواند مورد توجه قرار گیرد. بر این اساس ازجمله راهکارهایی که در اجرا میتواند مورد توجه قرار گیرد، اجرای محدود و آزمایشی در سطح موضوعات یک استان منتخب و تجزیهوتحلیل مختصات اجرا در چارچوب آزمایشگاههای سیاستی و ارائه راهکارها به مرور و با جامعیت بیشتری پس از شناخت آسیبها و بهبود مستمر در سطح ملی است.
در این مرحله بهصورت دورهای اثربخشی فرایند تعیین دستور کار و اجرای برنامههای اقدام ارزیابی میشود و براساس ارزیابیها، نقاطی را که میتوان فرایند تعیین دستور کار یا اجرای برنامههای اقدام را بهبود بخشید، شناسایی میشوند. در این مرحله میتوان درسهای آموختهشده از ارزیابی را در فرایندهای تعیین دستور کار آتی به کاربرد. در زمینه نظارت هم دولت و هم مجلس نقشهایی را دارا هستند که یکی از نقشهای کلیدی مجلس شورای اسلامی نظارت بر اجرای قوانین است که در این زمینه ظرفیتهایی را داراست. در تکمیل ظرفیتهای نظارتی مجلس شورای اسلامی، اندیشکدههای حکمرانی استانی نیز میتوانند بهعنوان بازوی همکار و مشاور، نقش مهمی را ایفا کنند و ذیل تعامل با مرکز پژوهشهای مجلس، توصیههایی را برای ارتقای کارکردهای نظارتی مجلس شورای اسلامی بهصورت مستمر ارائه دهند.
7-2. کاربست PDIA در قاونگذاری و حکمرانی محلی منطقهای
ازآنجاکه یکی از اصول رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور توجه به ظرفیتهای محلی و مشارکت ذینفعان مختلف در مسئلهای خاص است؛ درخصوص کاربست اصول این رویکرد میتوان از ظرفیت اندیشکدههای استانی استفاده کرد. در این خصوص همانطور که در مدل پیشنهادی نیز منعکسشده این اندیشکدهها میتوانند اطلاعات و دادههای مورد نیاز فرایند دستور کارگذاری در یک حوزه خاص را در استان مربوطه به شیوهای نظاممند جمعآوری کرده و در اختیار مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی قرار دهند و در تعامل با کمیسیونهای مجلس شورای اسلامی و نیز در مرحله اجرای دستور کار در منطقه خود بر حُسن اجرای آن نظارت داشته و گزارشهای منظمی را ارائه دهند تا در صورت بروز اختلال در اجرا نسبت به رفع آن اقدام مؤثری صورت گیرد.
7-3. اصلاح سازوکارهای پژوهشی و تحقیقاتی مجلس شورای اسلامی مبتنیبر رویکرد PDIA
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور با شناسایی مسئله آغاز میشود؛ لذا در جهت شناسایی و اولویتبندی مسائل مختلف مرکز پژوهشهای مجلس میتواند از ظرفیت پژوهشی دفاتر تخصصی خود استفاده کند که در مورد مسائلی که ماهیت بینرشتهای دارد پیشنهاد میشود جلسات مشترکی با حضور کارشناسان دفاتر مختلف بهمنظور برنامهریزی برای شناسایی و اولویتبندی مسائل صورت گیرد. همچنین تهیه ابزارهای مناسب برای ارزیابی دستورکارها از دیگر اقداماتی است که مرکز پژوهشها میتواند در این فرایند انجام دهد و نتایج حاصل از این ارزیابی را بهمنظور انجام اصلاحات لازم در سیاستها و قوانین به کمیسیونهای مربوطه ارجاع دهد و همچنین از نتایج آنها بهعنوان تجربهای برای فرایند دستور کارگذاری در آینده بهرهبرداری کند. تفاوت اصلی این بخش با رویکردهای سابق مرکز پژوهشهای مجلس، بهرهگیری حداکثری از ظرفیتهای اندیشکدههای استانی در تحلیل شواهدمحور مسائل مناطق مختلف کشور است.
رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور بهمثابه ابزاری برای افزایش قابلیت دولتها در اجرای اصلاحات و برنامههای توسعهای به شمار میرود که میتوان از اصول این رویکرد در تدوین قوانین و سیاستهای لازم برای طراحی و اجرای برنامههای توسعه استفاده کرد. گزارش حاضر مطابق جدول 1 براساس ظرفیتهای ساختاری مجلس شورای اسلامی برای کاربست رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور پیشنهادهایی را ارائه کرده است. کاربست این رویکرد در نظام قانونگذاری مزایای زیر را به همراه دارد:
جدول 1. کاربست رویکرد انطباق مداوم مسئلهمحور براساس ظرفیتهای ساختاری مجلس شورای اسلامی
|
ظرفیتهای ساختاری مجلس شورای اسلامی |
راهکارها و پیشنهادها |
|
کمیسیون آییننامه داخلی مجلس |
|
|
اندیشکدههای استانی |
|
|
مرکز پژوهشهای مجلس |
|
مأخذ: همان.