خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

در دنیای امروز، مدیریت پسماند به‌عنوان یکی از چالش‌های مهم و روبه‌رشد، نقشی حیاتی در حفظ سلامت محیط زیست، بهبود کیفیت زندگی و دستیابی به توسعه پایدار ایفا می‌کند. افزایش جمعیت، الگوهای مصرف ناپایدار و رشد صنایع به تولید حجم عظیمی از پسماند منجر شده است که در صورت مدیریت نادرست، می‌تواند پیامدهای جبران‌ناپذیر برای محیط زیست و سلامت انسان‌ها به‌همراه داشته‌باشد. در ایران، مدیریت پسماند عادی با وجود چالش‌های متعدد، فرصت‌های قابل توجهی را برای تحول و پیشرفت ارائه می‌دهد. در سال‌های اخیر، توجه به اهمیت این حوزه به‌عنوان یک اولویت ملی افزایش یافته و زمینه‌های مناسبی برای سرمایه‌گذاری، نوآوری و مشارکت مردمی فراهم شده است. این گزارش سیاستی با تمرکز بر شناسایی و تحلیل «پنجره‌های فرصت» در مدیریت پسماند عادی، با استفاده از روش SOAR، تلاش می‌کند تا راهکارهای عملی و مبتنی‌بر شواهد را برای بهره‌گیری از این فرصت‌ها ارائه دهد.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

نقاط قوت مدیریت پسماند عادی در کشور: براساس مطالعات پیشین صورت گرفته و برگزاری جلسات هم‌اندیشی با نخبگان حوزه مدیریت پسماند، نقاط قوت موجود را می‌توان به در چهار بعد کلی حقوقی و قانونی، فنی و اجرایی، ساختار سازمانی و فرهنگی و اجتماعی دسته‌بندی نمود. از جمله مهم‌ترین نقاط قوت این حوزه می‌توان به بند «چ» ماده (22) قانون برنامه هفتم توسعه، وجود تجربیات موفق در حوزه‌های مختلف مدیریت پسماند، پوشش بالای 90 درصدی سیستم جمع‌آوری پسماند در کشور و فعال شدن کارگروه ملی مدیریت پسماندها به‌منظور هماهنگی دستگاه‌های مختلف اشاره نمود.

فرصت‌های مدیریت پسماند عادی در کشور: با بهره‌گیری از مطالعات پیشین و هم‌اندیشی با نخبگان فرصت‌های مربوطه در سه بُعد اصلی حقوقی و قانونی، مالی و اقتصادی و فرهنگی و آموزشی طبقه‌بندی شدند. از جمله مهم‌ترین فرصت‌های این حوزه می‌توان به الزام قانونی مبنی بر حرکت به سمت دولت الکترونیک و شهر هوشمند، ایجاد اشتغال پایدار از طریق بازیابی پسماندهای قابل بازیافت و آموزه‌ها و الگوهای ایرانی-اسلامی درخصوص سبک زندگی مسئولانه اشاره نمود.

چشم‌انداز و اهداف مدیریت پسماند عادی در کشور: باتوجه به بررسی مطالعات ملّی و بین‌المللی و همچنین اسناد فرادستی موجود و همچنین آینده‌پژوهی انجام‌گرفته، با دریافت نظر از خبرگان و ذی‌نفعان چشم‌انداز مدیریت پسماند شهری کشور چشم‌انداز به‌صورت ذیل تعیین شد:

«مدیریت ملّی پسماندهای عادی شهری در افق 1424؛ دارای حکمرانی پایدار، یکپارچه، هوشمند، دانش‌بنیان و مشارکتی بوده و با استقرار اقتصاد چرخشی، ایجاد سبک زندگی مسئولانه و حرکت به سمت پسماند صفر، کمینه سازی آثار مخرب مرتبط با پسماندها و بیشینه سازی بازیابی مواد و انرژی را دنبال می‌کند».

اهداف هفت‌گانه‌ای نیز الهام گرفته از این چشم‌انداز تعیین شدند.

نتایج و دستاوردهای مدیریت پسماند عادی در کشور: براساس مطالعه اسناد بین‌المللی و ملی در حوزه مدیریت پسماندها و شاخص‌گذاری‌های بین‌المللی و ملی پیشین و اهداف، دستاوردهای کمی آتی گسترده‌ای تعیین شدند. از جمله مهم‌ترین دستاوردهای تعیین شده می‌توان به نرخ رشد میزان تولید پسماند، تفکیک پسماندها، دسترسی به زیرساخت‌های اجرایی مناسب مدیریت پسماندها برای همه شهروندان ایرانی در سراسر کشور، افزایش نرخ بازیافت پسماندها، سقف ورودی پسماندهای عادی شهری به مراکز دفن مهندسی-بهداشتی و میزان کاهش سهم بخش مدیریت پسماندها در انتشار گازهای گلخانه‌ای کشور اشاره کرد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس این روش می‌توان راهکارهای زیر را برای ارتقای مدیریت پسماند در سال‌های آتی پیشنهاد کرد:

• رفع انحصارگرایی و ایفای نقش تنظیم‌گری، پشتیبانی و مانع زدایی مدیریت اجرایی پسماندهای عادی از مشارکت بخش غیردولتی برای فعالیت و سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اجرایی مدیریت پسماندها،
• ارتقای شفافیت در مستندسازی، طراحی و پیاده‌سازی نظام اطلاعات و پشتیبان تصمیم‌گیری و تسهیل دسترسی کلیه ذی‌نفعان به اطلاعات با ایجاد سامانه یکپارچه پایش پسماندها (حکم بند چ ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت)،
• اصلاح الگوهای تولید در کشور به سمت محصولات با پسماندهای کمتر،
• ارتقای شاخص انحراف از دفن و افزایش بازیافت مواد و بازیابی انرژی از پسماندها،
• بهره‌گیری مؤثر از فرصت‌ها و مشوق‌های بین‌المللی.

1. مقدمه

مدیریت پسماند، به‌عنوان یکی از چالش‌های اساسی و روبه‌رشد در دنیای امروز، نقشی حیاتی در حفظ سلامت محیط زیست، ارتقای کیفیت زندگی و دستیابی به توسعه پایدار ایفا می‌کند. افزایش روزافزون جمعیت، الگوهای مصرف ناپایدار و رشد صنایع به تولید حجم عظیمی از پسماند منجر شده است که در صورت مدیریت ناصحیح می‌تواند پیامدهای جبران‌ناپذیر برای محیط زیست و سلامت انسان‌ها داشته باشد. ایران به‌واسطه رشد سریع شهرنشینی و همچنین روند روبه‌رشد صنعتی شدن با معضلات مهم زیست‌محیطی روبه‌روست. اگرچه شهرنشینی به‌خودی‌خود بر محیط زیست آثار منفی نمی‌گذارد، اما نبود رویکردی مناسب و کارآمد برای مدیریت پسماندها می‌تواند باعث ایجاد آسیب‌های فراوانی بر محیط زیست شود [1]. براساس آمار ارائه شده ازسوی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور در سال 1401، روزانه حدود 54 هزار تن پسماند عادی تولید می‌شود که از این میزان سهم شهرنشینان 44500 تن در روز و سهم روستائیان 9500 تن در روز است [2]. سرانه تولید پسماند شهری 0/7 کیلوگرم به‌ازای هر نفر در روز و سرانه تولید پسماند روستایی 0/44 کیلوگرم در روز برآورد می‌شود که بر این اساس ایرانی‌ها به‌طور متوسط 0/63 کیلوگرم پسماند عادی تولید می‌کنند. نرخ سرانه تولید پسماند کلان‌شهرهای کشور تقریباً نصف تا یک‌سوم میانگین تولید پسماند در کشورهای توسعه‌یافته است که در صورت وجود برنامه‌‌‌ریزی مناسب می‌‌‌تواند به‌عنوان نقطه قوت برای اجرای تفکیک از مبدأ پسماندها عمل کند.

توجه به مدیریت پسماند عادی در ایران از چند جنبه اهمیت و ضرورت پیدا می‌کند. عواقب مدیریت نامناسب پسماندها نظیر مدیریت نامناسب شیرابه، رهاسازی گازهای گلخانه‌ای و نابودی زمین موجب تخریب زیست‌محیطی و تهدیدهای بهداشتی شده که این آثار علاوه‌بر صدمات زیست‌محیطی، براساس گزارش وزارت کشور، خسارت اقتصادی بالغ بر 107 هزار میلیارد تومانی به کشور تحمیل کرده است. از منظری دیگر، عدم بازیابی منابع موجود در جریان پسماند شهری موجب اتلاف بخش عظیمی از منابع در کشور می‌شود که ارزش اقتصادی چشمگیری خواهد داشت. علاوه‌بر دو بُعد محیط زیستی و اقتصادی، مدیریت پسماند از جمله اموری بوده که به‌طور مستقیم با فرهنگ و جامعه در ارتباط است. در قسمت بالای هرم مدیریت پسماند، مسئله تفکیک پسماند از مبدأ، بالاترین اولویت را دارد. تجربیات جهانی و داخلی در ایران نشان می‌دهد که اجرای صحیح تفکیک از مبدأ در هر کشوری بدون آموزش و مشارکت فعال شهروندان غیرقابل اجراست. براساس مطالعه دومین طرح جامع مدیریت پسماند شهر تهران، نرخ تفکیک از مبدأ پسماند کمتر از 10 درصد گزارش شده است. همین مسئله به‌همراه برخی عوامل اقتصادی و مدیریتی دیگر موجب گسترش پدیده زباله‌گردی در کلان‌شهرهای کشور شده است[3].علاوه‌بر این، بروز بحران‌های محیط زیستی نظیر مراکز دفن پسماند سراوان رشت و یا عمارت در آمل موجب افزایش بی‌اعتمادی عمومی به ساختار حکمرانی مدیریت پسماند در کشور شده است. مطالب فوق همه گواه این واقعیت بوده که مدیریت پسماند عادی موضوعی با ابعاد گوناگون است که معضلات آن جز با نگاه و رویکرد بین‌رشته‌ای حل‌شدنی نیست [4].

مدیریت پسماند عادی در ایران، با وجود چالش‌های متعدد، عرصه‌ای مملو از فرصت‌های بالقوه برای تحول و پیشرفت است. در سال‌های اخیر، توجه به اهمیت این حوزه به‌عنوان اولویتی ملی افزایش یافته و زمینه‌های خوبی برای سرمایه‌گذاری، نوآوری و مشارکت‌های مردمی فراهم شده است. این گزارش سیاستی، با تمرکز بر شناسایی و تحلیل «پنجره‌های فرصت» در مدیریت پسماند عادی با بهره‌گیری از روش SOAR، تلاش می‌کند تا راهکارهای عملی و مبتنی‌بر شواهد را برای بهره‌گیری از این فرصت‌ها ارائه دهد. در این گزارش، ضمن بررسی وضعیت نقاط قوت فعلی مدیریت پسماند، فرصت‌های نسبتاً مغفول این حوزه تبیین و اهداف و دستاوردهای پیش رو احصا شده است. در پایان گزارش نیز براساس روش فوق، راهکارهایی به‌منظور دستیابی به اهداف و دستاوردهای مربوطه با بهره‌گیری از نقاط قوت و فرصت‌های موجود ارائه شده است.

2. نقاط قوت مدیریت پسماند عادی در کشور

براساس مطالعات پیشین و برگزاری جلسات هم‌اندیشی با نخبگان حوزه مدیریت پسماند [5]، نقاط قوت را می‌توان به در چهار بُعد کلی حقوقی و قانونی، فنی و اجرایی، ساختار سازمانی و فرهنگی و اجتماعی دسته‌بندی کرد که در جدول 1 ارائه شده است.

جدول 1. نقاط قوت مدیریت پسماند عادی در کشور

مأخذ: نگارندگان.

3. فرصت‌های مدیریت پسماند عادی در کشور

فرصت‌های مدیریت پسماند عادی در کشور نیز با بهره‌گیری از مطالعات پیشین و هم‌اندیشی با نخبگان در سه بُعد اصلی حقوقی و قانونی، مالی و اقتصادی و فرهنگی و آموزشی طبقه‌بندی شده که در جدول 2 ارائه شده است.

جدول 2. فرصت‌های قوت مدیریت پسماند عادی در کشور

4. چشم‌انداز و اهداف مدیریت پسماند عادی در کشور

با توجه به بررسی مطالعات ملّی [6] و [7] و بین‌المللی [8] و همچنین اسناد فرادستی موجود و همچنین آینده‌پژوهی [9] انجام گرفته، با دریافت نظر از خبرگان و ذی‌نفعان، چشم‌انداز مدیریت پسماند شهری کشور به‌شرح ذیل تعیین می‌شود:

«مدیریت ملّی پسماندهای عادی شهری در افق 1424؛ دارای حکمرانی پایدار، یکپارچه، هوشمند، دانش‌بنیان و مشارکتی بوده و با استقرار اقتصاد چرخشی، ایجاد سبک زندگی مسئولانه و حرکت به سمت پسماند صفر، کمینه‌سازی آثار مخرب مرتبط با پسماندها و بیشینه‌سازی بازیابی مواد و انرژی را دنبال می‌کند».

همان‌گونه که در متن چشم‌انداز فوق قابل مشاهده است، کلمات و مفاهیمی نظیر حکمرانی، پایداری، مشارکت، اقتصاد چرخشی و هوشمندسازی در آن به چشم می‌خورد. هرکدام از مفاهیم کلی فوق زیربخش‌ها و تعاریفی منحصر به خود دارند. اهداف کلان برگرفته از چشم‌انداز انتخاب شده برای برنامه ملّی راهبردی مدیریت پسماندهای عادی شهری در کشور باید بر هفت بُعد زیر استوار باشد:

1. حکمرانی یکپارچه پسماندها در سطح ملّی با بهره‌گیری از ظرفیت همه ذی‌نقشان و ذی‌مدخلان در چارچوب قانونی نظام جامع تصمیم‌گیری، نظارت و اجرای مدیریت پسماندها،
2. استقرار خط‌مشی اقتصاد چرخشی در کشور به‌منظور کاهش مصرف منابع طبیعی بکر و حرکت به سمت «پسماند صفر» از طریق افزایش بازیابی مواد و انرژی،
3. کاهش آثار محیط زیستی و ارتقای سطح بهداشت و سلامت عمومی،
4. پایداری و شفافیت اقتصادی، بازیابی کامل هزینه‌های خدمات مدیریت پسماند و افزایش سهم پسماند از اقتصاد سبز،
5. بهره‌مندی حداکثری از ظرفیت مشارکت عمومی و بخش غیردولتی به‌موازات کمینه‌سازی آثار سوء فرهنگی و اجتماعی مدیریت پسماندها در کشور،
6. توسعه متوازن و عادلانه زیرساخت‌های مناسب و بسترهای اجرایی لازم،
7. بهره‌گیری از دانش روز و ظرفیت‌های علمی و فناوری در مدیریت پسماند با اولویت توسعه فناوری‌های هوشمند و پاک مدیریت پسماند.

5. نتایج و دستاوردها

براساس مطالعه اسناد بین‌المللی [8] و ملی [7] در حوزه مدیریت پسماندها و شاخص‌گذاری‌های بین‌المللی و ملی پیشین و اهداف، دستاوردهای کمی آتی در جدول ذیل ارائه شده است.

جدول 3. شاخص‌ها و اهداف کیفی و کمّی مطلوب در افق برنامه ملّی راهبردی مدیریت پسماندهای عادی شهری در کشور

مأخذ: نگارندگان.

6. جمع‌بندی و پیشنهادها

مدیریت پسماند از جمله حوزه‌هایی بوده که دربرگیرنده فرصت‌های گوناگون اقتصادی، اجتماعی و البته محیط زیستی است. در این گزارش سعی شده است با استفاده از روش SOAR نقاط قوت، فرصت‌ها، اهداف و دستاوردها به‌طور مجزا تبیین شوند. براساس این روش و با بهره‌گیری از نقاط قوت و فرصت‌های موجود به‌منظور دستیابی به اهداف و دستاوردهای مطلوب می‌توان راهکارهای زیر را برای ارتقای مدیریت پسماند عادی در سال‌های آتی پیشنهاد کرد:

1. رفع انحصارگرایی و ایفای نقش تنظیم‌گری، پشتیبانی و مانع‌زدایی مدیریت اجرایی پسماندهای عادی از مشارکت بخش غیردولتی برای فعالیت و سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اجرایی مدیریت پسماندها: این راهکار کلید اصلی تحول در حوزه مدیریت پسماند است. سپردن امور اجرایی به بخش خصوصی، ضمن افزایش بهره‌وری، اشتغال‌زایی پایدار و کاهش هزینه‌ها، می‌تواند زمینه‌ساز نوآوری و استفاده از فناوری‌های نوین در این حوزه شود. برای تحقق این امر، لازم است مدیریت‌های اجرایی با ایجاد سازوکارهای شفاف و رقابتی، زمینه حضور فعال و مؤثر بخش غیردولتی را فراهم کند. همچنین، نقش نظارتی و حمایتی دولت در این زمینه،از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.
2. ارتقای شفافیت در مستندسازی، طراحی و پیاده‌سازی نظام اطلاعات و پشتیبان تصمیم‌گیری و تسهیل دسترسی همه ذی‌نفعان به اطلاعات با ایجاد سامانه یکپارچه پایش پسماندها (حکم بند «چ» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت): دسترسی آزاد و آسان به اطلاعات لازمه تصمیم‌گیری‌های آگاهانه و مشارکت فعال ذی‌نفعان است. ایجاد سامانه جامع اطلاعاتی در زمینه مدیریت پسماند می‌تواند به شفافیت و پاسخ‌گویی بیشتر در این حوزه کمک کند. این سامانه باید شامل اطلاعاتی درخصوص میزان تولید پسماند، انواع پسماند، روش‌های جمع‌آوری، بازیافت و دفع پسماند و همچنین اطلاعات مربوط به فعالیت‌های بخش غیردولتی در این زمینه باشد.
3. اصلاح الگوهای تولید در کشور به سمت محصولات با پسماندهای کمتر: پیشگیری از تولید پسماند بهترین راهکار برای مدیریت آن است. با اصلاح الگوهای تولید و مصرف می‌توان حجم پسماند تولیدی را به میزان زیادی کاهش داد. گسترش سیاست امتداد مسئولیت تولیدکننده می‌تواند تولیدکنندگان را به طراحی و تولید محصولاتی با قابلیت بازیافت و استفاده مجدد بیشتر ترغیب کند.
4. ارتقای شاخص انحراف از دفن و افزایش بازیافت مواد و بازیابی انرژی از پسماندها: دفن پسماند آخرین گزینه در مدیریت آن است. با افزایش بازیافت مواد و بازیابی انرژی از پسماندها می‌توان، ضمن کاهش حجم پسماند دفن شده، از منابع ارزشمند موجود در پسماندها استفاده‌کرد.
5. بهره‌گیری مؤثر از فرصت‌ها و مشوق‌های بین‌المللی: در حرکت به‌سوی مدیریت کم‌کربن پسماند و تسهیل انتقال و توسعه دانش، فناوری‌ها و نوآوری‌های مرتبط می‌توان از فرصت‌ها و مشوق‌های بین‌المللی در چارچوب توافق‌ها، کنوانسیون‌ها بین‌المللی و یا عضویت جمهوری اسلامی ایران در سازمان‌ها و پیمان‌های بین‌المللی بهره برد.