خلاصه مدیریتی

•  بیان/شرح مسئله

امروزه نمایندگان پارلمان‌ها، بیشتر از هر زمان دیگری، می‌خواهند بدانند قوانین وضع شده چگونه اجرا می‌شود و چه اثر واقعی در جامعه گذاشته است؛ اما به‌‌رغم این نیاز به سنجش اثر و پیامدهای حاصل از قوانین، هنوز ابزارها و سازوکارهای آن به‌وضوح ایجاد نشده است و در اثربخشی آنها تردید وجود دارد. هرچند سرریز این ابزارها از حوزه دولتی به‌سوی مجلس وجود دارد، ولی به‌نظر هنوز به طراحی و ایجاد ابزارهای بهتر و قوی‌تری برای پارلمان‌ها نیاز است. به دیگر سخن، اگرچه در فضای پژوهشی، سه مفهوم کنترل، پایش و ارزشیابی ذیل چتر کلان مفهوم نظارت تعریف می‌شود، اما بیشتر ابزارهای فعلی مجلس ازجمله سؤال، استیضاح، رأی اعتماد، گزارش تفریغ بودجه، تحقیق و تفحص بیشتر صبغه کنترلی دارد و ابزارهای معدودی درباره ارزشیابی و حتی پایش وجود دارد. ازاین‌رو، ضروری است مجالس دنیا به دنبال ایجاد سازوکارها و ابزارهای جدیدتر و مؤثرتر ارزشیابی باشد. برای تحقق این مهم، نیاز است بر مفهوم ارزشیابی و وضعیت آن در پیشینه پژوهشی این حوزه و سایر پارلمان‌های دنیا مروری انجام شود.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

براساس اطلس بین‌المللی ارزشیابی، وضعیت پارلمان‌ها در حوزه ارزشیابی چندان مطلوب نیست. در اختیار نداشتن متخصصان مکفی، منابع مالی، اطلاعاتی و داده‌ای، نهاد تخصصی و سایر عوامل، منجر به وابسته شدن مجلس به دولت و درنتیجه عدم امکان ایجاد سازوکارهای ارزشیابی در آن شده است. بااین‌حال، مطابق با یافته‌های حاصل از مطالعه پارلمان‌های جهان، عوامل مختلفی به‌دست ‌آمده است که ذیل پنج دسته کلی تقسیم شده‌اند. در هریک از این دسته‌بندی‌ها، عوامل و مقوله‌های متعددی شناسایی شده‌اند که برخی از مهم‌ترین آنها شامل موضوع نهادسازی، ظرفیت‌سازی، امکان تقاطع اطلاعاتی، پرورش متخصص و ایجاد ابزارها و مدل‌های متناسب با حوزه‌های متعدد در ارزشیابی‌هاست.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

نکته اول، ارزش نهادن و باور به مفهوم ارزشیابی در بین نمایندگان مجلس است. ازاین‌رو باید نهاد مشخصی با این نیاز طراحی شود تا بتواند به‌طور تخصصی موضوع ارزشیابی را در دستور کار قرار دهد. موضوع ظرفیت‌سازی و تربیت متخصصان حوزه ارزشیابی باید در گام بعدی مورد توجه قرار گیرد. طراحی سازوکارها و ابزارهای مورد نیاز برای ارزشیابی‌های قوانین با توجه به موضوع‌های مختلف حوزه قانونگذاری (آموزشی، بهداشتی، سیاسی، اجتماعی و...)، موضوع مهم بعدی است. همچنین پیشنهاد می‌شود به‌طور مشخص کارگروه یا معاونتی ذیل مرکز پژوهش‌های مجلس ایجاد شود، یا در دفتر حکمرانی به‌طور متمرکز موضوع ارزشیابی (با بهره‌گیری از نهادهایی موجود و بازطراحی و سازمان‌دهی مراکز افکارسنجی و داده‌کاوی و آزمایشگاه حکمرانی)، دنبال شود.

1. مقدمه

از گذشته‌های بسیار دور همواره این استدلال مطرح شده است که قوانین متعدد، بسیار پیچیده، هیجانی و ناکارآمد، بیش از حد دقیق یا (به‌طور متناقضی) بیش از حد غیردقیق هستند. به‌منظور مقابله با این انتقادها، بسیاری از اندیشمندان این حوزه، مدعی یک «علم قانونگذاری» بوده‌اند. وجه مشترک این نوشته‌ها، منطقی‌سازی فرایند قانونگذاری است که ارزشیابی، سازوکار اصلی آن است. به‌این‌ترتیب، ادغام ارزشیابی در چرخه قانونگذاری، به قانونگذاران اجازه می‌دهد تا بر تأثیر واقعی متون خود تمرکز کنند و آنها را طی زمان در پاسخ به اثرات قانون، در یک فرایند یادگیری و بهبود مستمر تطبیق دهند. بنابراین ارزشیابی بخش اساسی قانونگذاری بهتر است [1]. علاوه بر این، نمایندگان علاوه بر نمایندگی رأی‌دهندگان، عمدتاً به قانونگذاری و نظارت مبادرت می‌ورزند: آنها قوانین جدید را بازنگری یا وضع می‌کنند و دولت، اداره امور عمومی و دادگاه‌ها را کنترل می‌کند. بنابراین، نمایندگان می‌توانند از ارزشیابی‌ها برای سنجش اثرات قوانین جدید یا بهبود قوانین موجود استفاده کنند، درنتیجه خط‌‌مشی‌گذاری مبتنی‌بر تأثیر و شواهد را شکل دهند. علاوه بر این، ارزشیابی‌ها می‌تواند برای نظارت پارلمانی نیز مورد استفاده قرار گیرد، زیرا نمایندگان مجلس می‌توانند برای کشف کاستی‌ها یا نارضایتی‌های موجود در اداره امور عمومی، آن را مطالبه کنند [2].

درواقع، هدف ارزشیابی بررسی این است که «چه‌چیزی، برای چه‌کسی و در چه بافت و بستری کار می‌کند؟» [3]. پارلمان‌ها نیز به‌طور فزاینده‌ای می‌خواهند بدانند قوانینی که وضع می‌کنند چگونه توسط قوه مجریه اجرا می‌شود [4]. اما با این وجود، پارلمان‌ها در حوزه ارزشیابی قوانین و خط‌مشی‌ها وضعیت خوبی ندارند. در اطلس بین‌المللی ارزشیابی، پارلمان‌ها ضعیف‌ترین درجه نهادینه‌سازی ارزشیابی را در همه کشورها در مقایسه با دولت نشان می‌دهند. بسیاری از پارلمان‌ها منابع و کارکنان متخصص نسبتاً کمی دارند که انجام ارزشیابی‌ها را کمتر امکان‌پذیر می‌کند [5]. همچنین مشخص شده است که نمایندگان مجلس در میان بزرگ‌ترین کاربران ارزشیابی نیستند و در اکثر کشورها، ارزشیابی از نهادی مناسب برخوردار نیست که در پارلمان تعبیه شده باشد [2]. با‌این‌حال، نشانه‌هایی وجود دارد که علاقه عمومی به ارزشیابی در داخل پارلمان‌ها افزایش یافته است [5]. در‌واقع نقش ارزشیابی در چند سال اخیر در پارلمان‌ها افزایش یافته است و هرچند آنها اغلب فاقد ترتیبات نهادی خاص خود به‌منظور انجام ارزشیابی‌ها هستند، اما همچنان علاقه زیادی به ارزشیابی نشان می‌دهند [2]. این موضوع تا حدی پیشرفته است که دالر-لارسن [6] استدلال می‌کند امروزه ما در عصر ارزشیابی زندگی می‌کنیم.

به همین دلیل، ارزشیابی قانون در حال تبدیل شدن به یک موضوع بحث‌انگیز است و در دهه‌های اخیر، همان‌طور که اشاره شد، ارزشیابی قوانین بیشتر مورد توجه قرار گرفته است، چراکه افزایش تعداد قوانین نیاز بیشتری به درک اثربخشی آنها ایجاد کرده است [7]. همچنین رسانه‌ها، عموم مردم، پارلمان‌ها و قوه مجریه به‌طور فزاینده‌ای می‌خواهند بدانند قوانین موضوعه چگونه اجرا می‌شود و چه نتایجی به همراه دارد [8]. درواقع، لازم نیست فرد متخصص، دانشمند، نماینده سیاسی یا وکیل باشد تا ببیند قوانین در جامعه همیشه آن‌طور که قانونگذار می‌خواهد «رفتار» نمی‌کند. بسیاری از شواهد را می‌توان از قوانین بی‌اثر، ناکارآمد یا ناکافی و با عوارض جانبی منفی ناخواسته و غیره فهرست کرد [9]. این در حالی است که در فضای واقعیت، سیاستمداران برای فرار از برخی ناکامی‌ها دست به فریب مردم می‌زنند و به‌سرعت ادعای موفقیت‌ می‌کنند و خیلی سریع خود را از شکست‌ها مبرا و علت شکست را متوجه دیگری می‌کنند [10].

اگرچه، اتحادیه اروپا یکی از محدود نهادهایی است که طی دو دهه گذشته ظرفیت ارزشیابی خود را تقویت و ارزشیابی را به یکی از ویژگی‌های کلیدی دستور کار اخیر مقررات هوشمند تبدیل کرده است [11] و حتی در سال‌های اخیر، نقش ارزشیابی را به‌عنوان بخشی از کارویژه نظارت عمومی خود بر قوه مجریه تعریف کرده است [12]. هنوز در بسیاری از کشورهای این اتحادیه ارزشیابی به‌طور فزاینده‌ای در قوه مجریه انجام می‌شود و پارلمان‌ها به‌طور غیرمستقیم به مصرف‌کنندگان اطلاعات ارزشیابی تبدیل شده‌اند [5]. در این راستا، گزارش مقایسه‌ای اخیر سازمان توسعه و همکاری اقتصادی در سال 2019 نشان می‌دهد که (در سراسر اتحادیه اروپا)، ارزشیابی عمدتاً در سطح قوه مجریه انجام می‌شود و هنوز در محیط‌های پارلمانی بسیار کمتر توسعه ‌یافته است. این داده‌ها براساس پیمایش انجام شده در بین تمام کشورهای عضو اتحادیه اروپا است. این گزارش نشان می‌دهد در سراسر اتحادیه اروپا، تنها شش پارلمان ملی (از مجموع 28 پارلمان آن زمان، یعنی کمی بیش از 20 درصد) به‌طور فعال در ارزشیابی‌ها شرکت می‌کنند. نتیجه مشابهی در به‌روزرسانی سال 2015 «اطلس بین‌المللی ارزشیابی» حاصل شده است که عملکرد پارلمان‌ها در ارزشیابی فعال و غیرفعال را مورد بررسی قرار می‌دهد. به‌طور‌کلی، اطلس نشان می‌دهد که نهادینه‌سازی ارزشیابی در پارلمان‌ها ضعیف است [12].

همان‌طور که اشاره شده است، ارزشیابی‌ها به عرصه پارلمان‌ها راه پیدا کرده‌اند و مطالعات متعدد نشان می‌دهد که نمایندگان پارلمان در سراسر جهان، به‌خوبی از ارزشیابی‌ها آگاه هستند و ارزش آنها را درک می‌کنند، حتی اگر آنها را متفاوت از آنچه در نگاه اول آشکار و بدیهی است استفاده کنند [2]. با این وجود، ارزشیابی خط‌مشی‌‌ها و قوانین‌ هنوز یک عرصه نسبتاً جدید و در حال توسعه است [13]. چالش پیش روی پارلمان‌ها این است که هرچند طی سال‌ها، جعبه‌ابزار ارزشیابان به‌طور مداوم گسترش یافته است [14]، اما هنوز به اندازه کافی به‌ویژه در پارلمان‌ها به‌کار گرفته نشده است و کاربست ارزشیابی برای پارلمان‌ها در مراحل اولیه خود قرار دارد. ازاین‌رو با توجه به اهمیت این موضوع، گزارش حاضر قصد دارد ضمن ایجاد تصویر کلان از شرایط فعلی ارزشیابی در پارلمان‌های جهان، نقشه ‌راهی برای مسیر آینده در پارلمان ایران به‌وجود آورد تا از قِبَل آن بتوان به این نقش و کارویژه مهم در مجلس شورای اسلامی پرداخت. در گام نخست از «سلسله گزارش‌های ارزشیابی قوانین و خط‌مشی‌ها»، که برای درس‌آموزی و ایجاد این نقش راهبردی در مجلس شورای اسلامی در دستور کار قرار گرفته است، این گزارش به‌مرور اجمالی بر مهم‌ترین منابع منتشر شده در این حوزه می‌پردازد. درواقع، گزارش حاضر با کاربست روش مرور دامنه‌ای (که اخیراً با ترکیب دانش، در حوزه ارزشیابی مورد توجه قرار گرفته است [15])، به دنبال ایجاد تصویر کلان از وضعیت موجود کارویژه ارزشیابی در پارلمان‌های جهان است.

2. پیشینه پژوهش

اخیراً مرکز پژوهش‌های مجلس، مطالعات اولیه‌ای را درباره موضوع ارزشیابی قوانین و خط‌مشی‌ها آغاز کرده است که در ادامه گزارش به آنها اشاره خواهد شد.

جدول 1. سوابق مطالعاتی مرکز پژوهش‌های مجلس

ماخذ: یافته‌های پژوهش.

۲-۱. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

مفهوم ارزشیابی در قوانین موجود به‌صراحت اشاره نشده است، بلکه کلمه نظارت مورد نظر بوده است. ازاین‌رو، سه مفهوم، کنترل، پایش و ارزشیابی ذیل مفهوم کلان ارزشیابی تعریف می‌شود که در بخش یافته‌ها به آنها اشاره خواهد شد.

3. روش‌شناسی پژوهش

مرور دامنه‌ای را می‌توان به‌عنوان شکلی از ترکیب دانش تعریف کرد که به سؤال‌های پژوهشی اکتشافی با توجه به مفاهیم کلیدی نگاشتی، انواع شواهد و شکاف‌های موجود در پژوهش‌های مربوط به یک حوزه یا زمینه تعریف شده با جستجو، انتخاب و ترکیب دانش موجود به‌طور نظام‌مند می‌پردازد. با توجه به ناهمگونی ادبیات حوزه ارزشیابی لواره و همکاران [15] توصیه می‌کنند که از روش مرور دامنه‌ای استفاده شود. به همین منظور دستورالعمل 6 مرحله‌ای آرکسی و اوملی [16] برای پیشبرد پژوهش اتخاذ شده است. در مرحله اول سؤال پژوهش را تعریف شده است. با توجه به مطالعات پراکنده ارزشیابی، سؤال اصلی، بررسی جامع مقالات منتشر شده در حوزه ارزشیابی قوانین و خط‌مشی‌ها در پارلمان‌های جهان بوده است. به همین منظور با توجه به مطالعه اولیه در این حوزه، کلیدواژه‌های “Policy Evaluation” و “Legislation Evaluation” با “Parliament” ترکیب شده است و این استراتژی جستجو در سه پایگاه داده اسکوپوس، وب او ساینس و ابسکوهاست اجرا شده است. همچنین به‌منظور شناسایی منابع اضافی و مکمل سؤال پژوهش حاضر را در سامانه هوش مصنوعی https://consensus.app/ قرار داده شده است تا علاوه بر جستجو براساس کلیدواژه‌ها، براساس سؤال مدنظر هم ادبیات مرتبط شناسایی شوند. در ادامه همچنین برای شناسایی شبکه مقالات اصلی این حوزه، از سایت‌های https://www.connectedpapers.com/ و https://www.litmaps.com/ هم استفاده شده است. درنهایت از بین 94 مقاله شناسایی شده، با توجه به معیارهای ورود و خروج، 30 مقاله حائز شرایط ورود به مطالعه حاضر شده‌ است.

4. یافته‌ها

همان‌طور که گفته شد، با توجه به هدف گزارش پیش رو، در این بخش مهم‌ترین یافته‌ها و تجربیات مجالس قانونگذاری کشورهای مختلف در حوزه ارزشیابی فهرست شده است. براساس ادبیات موجود در حوزه ارزشیابی، یافته‌های این پژوهش در پنج دسته امکان‌پذیری ارزشیابی، کارکردها و اهداف ارزشیابی، نهاد ارزشیابی، رویکرد ارزشیابی و پیاده‌سازی ارزشیابی توزیع شده است که در جدول 2 آورده شده است. درواقع، بعد از مطالعه محتوای جمع‌آوری شده، این مطالب ذیل این دسته‌بندی پنجگانه قرار گرفته‌اند.

جدول 2. دسته‌بندی پنجگانه ارزشیابی‌ها

ماخذ: همان.

در ادامه به بررسی و واکاوی مضامین و مقوله‌های ذیل هریک از آنها پرداخته شده است تا نمایی دقیق از وضعیت ارزشیابی پارلمان‌های جهان حاصل شود.

4-1. امکان‌پذیری

موضع امکان‌پذیری به شرایطی اشاره دارد که از قِبَل آن می‌توانیم، تمهیدات لازم برای عملیاتی‌سازی ارزشیابی‌ها را اتخاذ کنیم. اینکه پارلمان چقدر امکان ارزشیابی دارد موضوع مهمی است که باید به آن توجه کرد. به‌هرحال، پارلمان معمولاً در یک مکان (پایتخت کشورها) قرار دارد و بالتبع، ظرفیت‌های انسانی و امکانات (عِده و عُده) آن به نسبت کم است. ازاین‌رو باید امکان ارزشیابی را برای آن به‌وجود آورد.

4-1-1. شرایط محیطی

استفاده از ارزشیابی به این بستگی دارد که آیا ارزشیابی در «پنجره فرصت» مناسب یعنی زمانی که نتیجه‌اش می‌تواند بر فرایند تصمیم‌گیری سیاسی تأثیر گذارد، قابل انجام است یا خیر؟ پارلمان‌ها اغلب یک برنامه فشرده و بسیار ساختارمند دارند، به همین دلیل است که ارزشیابی‌ها اغلب به زمان مطلوب جهت بهره‌برداری نمی‌رسند، چراکه انجام آنها معمولاً زمان‌بر است [2]. از‌این‌رو، مهم است که خط‌مشی‌گذاران خود را آماده لحظه طلایی کنند و منتظر شرایط مطلوب باشند. بنابراین، به‌دلیل درگیری‌ها و فعالیت‌های متنوع و پیچیده نمایندگان، ارزشیابان باید منتظر لحظه مناسب باشند. البته نباید فراموش کرد که حتی با ظهور پنجره فرصت نباید از «ترجیحات افراد» هم غافل بود. ممکن است حتی زمانی که نتیجه ارزشیابی توصیه به تغییر یک خط‌مشی می‌کند، خط‌مشی‌گذاران با این تغییرات به دلایل اخلاقی یا به‌دلیل تردید در امکان‌سنجی آنها مخالفت کنند. ارزشیابی‌ها اغلب به تغییر چنین مواجهه‌ای قادر نیستند و بنابراین ممکن است بلااستفاده باقی بماند [17]. در اینجا نقش «گروه‌های ذی‌نفع» می‌تواند تعیین‌کننده باشد. گروه‌های ذی‌نفع، بازیگرانی هستند که ممکن است بر استفاده از ارزشیابی تاثیر گذارند. چنین گروه‌هایی ممکن است هیچ حق وتوی رسمی بر پیشنهادیه‌های خط‌مشی نداشته باشند، اما می‌توانند خط‌مشی‌‌گذاران را برای نادیده گرفتن یا اجرای نتایج ارزشیابی (چه به‌طور مستقیم از طریق لابی‌گری یا غیرمستقیم از طریق رسانه‌ها) تحت فشار قرار دهند. به‌منظور ایجاد خط‌مشی‌هایی که طیف وسیعی از بازیگران را راضی کند، خط‌مشی‌گذاران ممکن است ترجیحات گروه‌های ذی‌نفع را بر شواهد حاصل از ارزشیابی‌ها اولویت دهند [17]. در این راستا وارون و همکاران [18] معتقدند نقش گروه‌های ذی‌نفع در درخواست ارزشیابی ازسوی نمایندگان بسیار زیاد است و آنها می‌توانند بر تمایلات نمایندگان تاثیر گذارند.

عامل نهایی در این مقوله، «فقدان مجاری انتشار نتایج ارزشیابی» است. آدوکو و همکاران [19] معتقدند کانال‌های مناسبی برای انتشار نتایج ارزشیابی خط‌مشی‌ها، برنامه‌ها و پروژه‌های جامعه و همچنین عملکرد مجلس وجود ندارد [19]. در اتحادیه اروپا بسیاری از گزارش‌ها به مجموعه مخاطبان ممکن اطلاع داده نمی‌شوند [20] و توجه به این موضوع می‌تواند به امکان‌پذیری و اثرگذاری بهتر ارزشیابی‌ها منجر شود. درواقع، اینکه اطلاعات و عملکردهای حاصل از ارزشیابی‌ها به‌طور شایسته و قابل استناد منتشر شود، می‌تواند به ترویج آن در فضای حکمرانی کمک کند.

4-1-2. شرایط ارزشیابان

در این مقوله، ارزشیابان با دو چالش مواجه‌اند: اولاً باید دانشگاهیان را متقاعد کنند که پژوهش آنها استانداردهای کیفی را همانند سایر پژوهش‌های علمی داراست؛ ثانیاً باید اثبات کنند به‌‌رغم نداشتن تخصص در یک حوزه سیاستی، شایستگی‌های لازم برای ارزشیابی آن خط‌مشی را دارا هستند[21]. بنابراین «صلاحیت و مهارت‌های ارزشیابان» موضوع مهمی است که تعیین‌کننده امکان‌پذیری ارزشیابی‌ها است. با‌این‌حال، اگر صلاحیت و مهارت‌های لازم وجود داشته باشد، هنوز دو موضوع دیگر وجود دارد که باید به آنها توجه کرد. نخست، «اجتناب از تعارض» در بین ارزشیابان است. ارزشیابان تمایل دارند از تعارض‌ها اجتناب کنند که نتیجه آن به خودسانسوری و قفل شدن خط‌مشی و عدم تحول آن منجر می‌شود، به‌ویژه هنگامی که به تهیه گزارش‌هایی مشغول هستند که بخش‌های دیگر را درگیر می‌کند. درواقع، ارزشیابان از راهبردهایی مانند اجتناب از تعارض برای هدایت منافع سیاسی و محدودیت‌های نهادی استفاده می‌کنند [22]. نکته دوم، «پیش‌فرض‌های ارزشی» است. همان‌طور که اسکریون توضیح می‌دهد، «بد، بد است و خوب، خوب است و این وظیفه ارزشیاب است که تصمیم بگیرد کدام کدام است». با این وجود، تعیین‌های «بد» و «خوب» واضح نیستند، زیرا قضاوت‌های ارزشیابی به ارزش‌هایی بستگی دارد که ارزشیابی را شکل می‌دهد. ارزش‌ها در هر مرحله از فرایند ارزشیابی، از تعیین هدف مطالعه، تعیین اینکه کدام ذی‌نفعان باید درگیر شود و چگونه با آنها تعامل داشته باشد، تا چارچوب‌بندی سؤال‌های ارزشیابی و انتخاب روش‌ها و درنهایت، رسیدن به نتایج ارزشیابی، ظاهر می‌شود. مهم‌تر از همه، ارزش‌ها در معیارهایی ‌‌تعبیه شده است که اساس و زیربنای ارزشیابی‌ها هستند. معیارها جنبه‌ها یا ابعادی را توصیف می‌کنند که ارزشیابی ‌براساس آنها مورد قضاوت قرار می‌گیرد و نشان‌دهنده دیدگاه‌ ذی‌نفعان یا ارزشیابان نسبت به یک مداخله است. ارزشیابان تشویق می‌شوند تا معیارهای منتخب خود را تصریح کنند که اشعار به ارزش‌های کلیدی‌شان دارد [23].

4-1-3. سرشت ارزشیابی

موضوع اول و مهم در اینجا این است که «چه‌کسی از قِبَل ارزشیابی‌ها منتفع می‌شود»؟! درواقع، خط‌مشی‌گذاری تنها یک تمرین فنی نیست که فقط انتخاب ابزارهای خط‌مشی با توجه به اثر مورد انتظاری که دارد و همین‌طور انجام «آنچه کار می‌کند» منجر شود؛ بلکه مشتمل بر مبادلاتی بین چندین ارزش اجتماعی رقیب و اهداف خط‌مشی‌های مرتبط است. اگر خط‌مشی‌‌گذاری (همان‌طور که هارولد ال. لاسول در سال 1936 تأکید کرد) درباره «چه‌کسی، چه‌چیزی را، در چه زمانی و چگونه به‌دست می‌آورد» باشد، آنگاه شواهد در درجه اول باید برای تشخیص اینکه چه‌کسی از انتخاب‌های خط‌مشی مختلف منتفع می‌شود و چه‌کسی منتفع نمی‌شود، باشد. بااین‌حال، ارزشیابان با ارزشیابی به‌راحتی نمی‌توانند مشخص کنند که کدام خط‌مشی درست است، یعنی کدام شهروندان و گروه‌های اجتماعی مستحق منفعت و مزایای خط‌مشی هستند و کدام‌یک نیستند. علاوه بر این، شواهد تجربی درباره اثرات خط‌مشی که از رهگذر ارزشیابی حاصل می‌شود به‌تنهایی هیچ تأثیری بر مطلوبیت اجتماعی، مقبولیت سیاسی و مشروعیت دمکراتیک آنچه ارزشیابی شده است، ندارد [24] که این موضوع نشان‌دهنده «عدم‌بسندگی ارزشیابی‌ها» است.

مؤلفه دیگر از خصایص و سرشت ارزشیابی‌ها «فرارشته‌ای بودن» آنها است. مایکل اسکریون ارزشیابی را فرا‌رشته‌ای نام‌گذاری کرده است؛ به این معنا که از مرزهای رشته‌ای کلاسیک عبور می‌کند و به لحاظ روش‌شناختی و نظری به رشته خاصی محدود نمی‌شود. این ویژگی به ارزشیاب‌ها اجازه می‌دهد در طراحی و اجرای پژوهش‌های خود عملگرا باشند. فرارشته‌ای بودن ارزشیابی باعث می‌شود در جامعه علمی، ارزشیابان به‌عنوان پژوهشگران چندرشته‌ای و کاربردی اغلب به‌عنوان دانشمندان برای مشروعیت معرفتی مبارزه کنند. ضمن اینکه وضعیت فرارشته‌ای ارزشیابی به بحث‌های خسته‌کننده منجر می‌شود هم با متخصصان خط‌مشی و هم با کارشناسان خط‌مشی که آیا ارزشیابان به ارزشیابی یک خط‌مشی قادر هستند یا خیر؟ [21]. در کنار این موضوع، «پیچیدگی بالذّات ارزشیابی‌ها» است. در‌حالی‌که ارزشیابی ابزار استاندارد خط‌مشی‌گذاری در حکومت‌های مدرن است و به‌طور فزاینده‌ای در کشورهای مختلف با سبک‌های ارزشیابی متفاوت نهادینه شده است، ولی امر ساده‌ای نیست. برخی عواملی که می‌تواند فعالیت‌های ارزشیابی را پیچیده و بغرنج کند عبارت است از: شناسایی اهدافی که یک اقدام خط‌مشی مشخص دنبال می‌کند، تعریف و اندازه‌گیری مناسب شاخص‌های علت و معلولی، جداسازی تأثیر مستقیم یک خط‌مشی از عوامل دیگر، و زمینه سیاسی [25]. علت پیچیدگی ارزشیابی آن است که اکثر قوانین، ماهیتی چند‌وجهی و پیچیده‌ دارند. بسیاری از آنها چندین مداخله خط‌مشی مانند تعهدات، ممنوعیت‌ها، کمک‌های مالی، یارانه‌ها یا دستورالعمل‌های دستگاه‌های اجرایی را شامل می‌شود [26]، مداخلاتی همپوشان که اهداف متفاوتی را دنبال می‌کند [27]. بنابراین ارزشیابی‌ها در یک محیط پیچیده انجام می‌شود که مشتمل بر عواملی چون زمینه‌ای که در آن آماده شده‌اند (به‌عنوان مثال، برای چه‌کسی، توسط چه‌کسی، چه زمانی و منابع)، محیط خط‌مشی‌گذاری (مانند فرایندها، مسئولیت‌ها و سیاست‌ها)، تجربه حرفه‌‌ای، و روابط اجتماعی است که استفاده از نتایج ارزشیابی را با موانعی مواجه می‌کند. علاوه بر این، همه می‌دانند که پیش‌گویی آینده بسیار سخت است و این دقیقاً همان چیزی است که باید در ارزشیابی انجام ‌شود [9]. بنابراین «پیش‌بینی‌پذیری» موضوع مورد مناقشه بعدی است. به‌هرحال، بدون پیش‌بینی تأثیر و عواقب احتمالی اجرای قوانین، کار ارزشیابی‌ها سخت و پسینی خواهد شد.

نکته دیگری که باید با آن اشاره کرد «ترس از نتایج نامطلوب و ناخواسته» است. نتایج ارزشیابی همیشه به نفع سیاستمداران نیست و بسیاری از آنها در برابر درخواست ارزشیابی خط‌مشی‌های خود مقاومت می‌کنند، زیرا از نتایج منفی ارزشیابی واهمه دارند. لذا در‌حالی‌که ارزشیابی‌ها می‌تواند به‌صورت راهبردی برای یادگیری و پاسخگویی مورد استفاده قرار گیرد، گاهی اوقات به ابزاری برای تعقیب اهداف سیاسی مبدل می‌شود [28].

موضوع آخر در اینجا، بحث کارآمدی ارزشیابی‌هاست. ارزشیابی‌ها هزینه‌های بالایی دارد، به‌جز یک مطالعه، هزینه‌های بسیار بالاتر از میانگین را متحمل شود و درنتیجه می‌توان گفت ارزشیابی‌ها اساساً «هزینه‌بر» است. این موضوع نیاز به روش‌های ارزشیابی مقرون‌به‌صرفه را بیشتر می‌کند [8].

4-1-4. اهمیت زمینه سیاسی در ارزشیابی

ارزشیابی‌ها گاهی به‌عنوان ابزاری برای سیاست‌های درون‌نهادی و بین‌نهادی و تقسیم قدرت به‌جای استدلال‌های خط‌مشی مبتنی‌بر شواهد استفاده می‌شود که در جستجوی راه‌حل‌های مؤثر و کارآمد است. استفاده از ارزشیابی‌ها برای منافع سیاسی بر ظرفیت ارزشیابی تأثیر منفی می‌گذارد، زیرا در چنین مواردی تمرکز بر کیفیت ارزشیابی‌ها وجود ندارد. این امر، «خط‌مشی‌‌گذاری مبتنی‌بر شواهد» را به‌سمت «شواهد‌سازی مبتنی‌بر خط‌مشی» تغییر می‌دهد [28]. به‌طور‌کلی، فشار سیاسی تهدیدی برای کیفیت ارزشیابی تلقی می‌شود [27] و باید به «اثر فشارهای سیاسی بر ارزشیابی‌ها» توجه کرد؛ چرا‌که ارزشیابان تصور می‌کنند فضای ارزشیابی یک محیط علمی و فنی است، در‌حالی‌که فشارهای سیاسی بسیار زیادی وجود دارد. به‌طور خلاصه، ارزشیابی‌ها اغلب تحت فشارهای سیاسی انجام می‌شود [29]. از‌سوی‌دیگر، همه‌ نمایندگان و گروه‌های سیاسی تلاش می‌کنند با یافته‌های تجربی که از باورهای آنها حمایت می‌کند، از مواضع ایدئولوژیک مرجح خود حمایت کنند [10]. در‌حقیقت، آنها بیشتر علاقه‌مند به یافتن شواهدی برای باور سیاسی خود هستند و تمایلی به یافتن حقیقت همراه با شواهد ندارند [2]. به همین جهت آنها صرفاً به دنبال شواهد و یافته‌هایی هستند که بتوانند به ترویج و تثبیت افکار و آرای خود بپردازند. این گزاره «حمایت از باورها و مواضع ایدئولوژیک» نمایندگان را تداعی می‌کند.

نکته دیگری که در اینجا باید به آن اشاره کنیم، «عدم استفاده از یافته‌های» ارزشیابی‌ها است. ازآنجا‌که ارزشیابی خط‌مشی عمومی به‌عنوان حوزه متمایز از عمل‌ها و دانش حرفه‌ای ظاهر شده است، نگرانی‌هایی به‌وجود آمده است که از یافته‌های ارزشیابی استفاده نمی‌شود. ارنست هاوس پیشگام ارزشیابی این‌گونه بیان کرده است: «تولید داده یک چیز است! استفاده از آن کاملاً چیز دیگری است». هولی و همکاران تأیید کردند که ادبیات اخیر در اعلام شکست کلی ارزشیابی برای تأثیرگذاری بر تصمیم‌گیری به‌طور قابل‌توجهی متفق‌القول هستند. کارول وایس عدم استفاده از ارزشیابی را یکی از پیشگامان مسائل در تحقیقات ارزشیابی می‌داند: «مرور تجربه ارزشیابی نشان می‌دهد که نتایج ارزشیابی تأثیر قابل‌توجهی بر تصمیم‌گیری‌های برنامه نداشته است» [10]. از‌این‌رو، چندین مطالعه این ایده را به چالش کشیده‌اند که نمایندگان مجلس از اطلاعات حاصل از ارزشیابی‌ها برای اتخاذ خط‌مشی‌ها استفاده می‌کنند. درحقیقت، نمایندگان مجلس از دانش پیش‌زمینه عمومی بیشتر از دانش حاصل از ارزشیابی‌ها استفاده کردند. بنابراین، مطالعات نشان می‌دهد که یافته‌های حاصل از ارزشیابی‌ها نیز تأثیر کمی بر محتوای خط‌مشی‌ها داشته است [30]. به‌طور خلاصه، ساگر [31] معتقد است، در‌حالی‌که نمایندگان مجلس درخواست ارزشیابی دارند، تمایل ندارند از یافته‌های آن برای تصمیم‌گیری استفاده کنند و این موضوع بسیار عجیب است.

4-1-5. محدودیت‌های نظام نمایندگی

با توجه به «محدودیت‌های زمانی» و تراکم اطلاعاتی که نمایندگان مجلس با آن مواجه‌اند، می‌توان فرض کرد که نمایندگان مجلس از یافته‌های ارزشیابی با خواندن خلاصه‌ها یا با حضور در سخنرانی‌ها یا رویدادها می‌آموزند. همچنین بدان معناست که تشخیص اینکه کدام‌یک از اطلاعات از طریق ارزشیابی جمع‌آوری شده است، برای نمایندگان مجلس همیشه آسان نیست. با توجه به سایر وظایف نمایندگان مجلس، آنها همچنین زمان محدودی برای خواندن گزارش‌ها یا حتی خلاصه‌ها دارند [2]. بنابراین درک این موضوع مهم است که بدانیم خط‌مشی‌گذاران و قانونگذاران با محدودیت‌های زمانی جدی مواجه‌اند، به‌طوری‌که اغلب زمان کافی برای ارزشیابی قوانین وجود ندارد [9] و از‌این‌رو ارزشیابی‌ها اغلب تحت محدودیت‌های زمانی انجام می‌شود [29]. همچنین پارلمان‌ها با «محدودیت منابع» هم مواجه‌اند. ارزشیابی‌ها اغلب تحت محدودیت‌های مالی انجام می‌شود [29]. با وجود نهادینه‌ شدن ارزشیابی، احتمالاً پارلمان‌ها هنوز برای استفاده نظام‌مند از ارزشیابی‌ها منابع بسیار کمی دارند. همان‌طور که مطالعات نشان می‌دهد، نمایندگان مجلس به‌طور‌کلی از ارزشیابی‌ها به‌عنوان یک ابزار مفید نام می‌برند، اما به‌ندرت از آنها استفاده می‌کنند [2]. به‌طور‌کلی، قوه‌ مقننه (یعنی مجالس قانونگذاری) با توجه به کمبود منابع، در مقابل قوه مجریه دچار کسری اطلاعات هستند [4].

از‌سوی‌دیگر، نمایندگان مجلس احتمالاً ظرفیت محدودی برای استفاده از پتانسیل حاصل از ارزشیابی‌ها دارند و به‌طور شهودی تصمیم‌گیری می‌کنند و بنابراین دچار «محدودیت‌های تحلیلی» هستند. ازاین‌رو، این سؤال مطرح می‌شود که مجلس اصلاً به چه میزان ارزشیابی نیاز دارد؟ به گفته باتیگ و شواب، ارزشیابی‌ها تنها در صورتی می‌تواند نقش جامعی در پارلمان ایفا کند که هم ارزشیابی اقدام‌های دولت را در دستور کار قرار دهد و هم به ارزشیابی فرایند قانونگذاری اهتمام کند. البته این آرایش، مستلزم تقویت منابع مجلس و اصلاحات احتمالی پارلمان است. احتمالاً نهادهایی که به‌طور نظام‌مند از نمایندگان مجلس در وظایف اصلی آنها (قانونگذاری و نظارت) حمایت می‌کنند، باید ایجاد شده یا توسعه یابند [2]. علاوه بر اینها، مجلس دچار «محدودیت‌های فنی» هم است. به‌طور‌کلی، قوه‌ مقننه با توجه به کمبود تخصص، در مقابل قوه ‌مجریه دچار کسری اطلاعات است [4]. در‌واقع، بازوی مشورتی و کارشناسی مجلس (به‌ویژه مراکز پژوهشی و مشاوره‌ای آن) در مقابل بدنه کارشناسی دولت (یعنی ماشین دولت یا بوروکراسی) بسیار نحیف و ضعیف است. تمامی این موارد باعث شده مجلس به‌‌رغم نیاز مبرم به موضوع ارزشیابی، امکان لازم و مناسب برای این کار را نداشته باشد. به همین جهت هرچند نمایندگان مجلس از ذی‌نفعان مهم ارزشیابی‌ها هستند، اما دانش‌پژوهان، پارلمان‌ها را کاملاً از مدار انجام ارزشیابی خارج کرده‌اند [32].

4-1-6. موانع ادراکی

نخستین عامل از موانع ادراکی «منافع و هنجارهای حاکم» است. به گفته ویس، به‌نظر می‌رسد ارزشیابی‌ها و پارلمان‌ها اغلب ناهماهنگ هستند، زیرا همیشه اهداف یکسانی ندارند. به‌طورکلی، نمایندگان مجلس تصمیمات خود را عمده متأثر از ادراک‌هایشان، ایدئولوژی‌ها، منافع و درنهایت قواعد و هنجارهای نهاد مجلس و نه ارزشیابی‌ها و سایر مطالعات می‌دانند. علاوه بر این، ارزشیابی‌ها معمولاً اطلاعات مفصل و عمیقی را ارائه می‌دهند که با موضوع‌های کلی‌تر و کلان‌تر که اغلب پارلمان‌ها با آن سروکار دارند، در تضاد است. همان‌طور که مارک می‌گوید: معمولاً، تصویر غالب این است که سیاستمداری که یافته‌های ارزشیابی را با ترجیحات قبلی خود مطابق نبیند، آن را منتشر نمی‌کند [2]. از‌سوی‌دیگر، «چالش‌های ایدئولوژیک» هم به اختلال در فضای ادراکی نمایندگان منجر شده است. فرایند قانونگذاری عمدتاً تحت سلطه انگیزه‌های ایدئولوژیک است تا استدلال علمی [9] و این جهت‌گیری‌های ارزشی تأثیر بسزایی بر نمایندگان دارد.

نمایندگان مجلس، نتایج ارزشیابی را مستقیماً در امر قانونگذاری اشراب نمی‌کنند؛ هرچند درک این معنا نیز اغلب برای ارزشیابان دشوار است، ولی گویا «عدم دخالت نتایج ارزشیابی در امر قانونگذاری» بدیهی فرض می‌شود. البته برخی معتقدند حتی اگر پارلمان‌ها به‌ندرت از ارزشیابی‌ها برای قانونگذاری مبتنی‌بر شواهد استفاده کنند، اما همچنان بر آن تکیه دارند [32].

4-2. رویکرد ارزشیابی

رویکرد نمایندگان مجلس برای تقاضای ارزشیابی گاهی فنی است و گاهی سیاسی، هرچند به‌نظر می‌رسد بسامد ارزشیابی با رویکرد سیاسی بسیار بیشتر از رویکرد فنی است. به‌هرحال عموماً می‌توان از دو منظر فنی و سیاسی به ارزشیابی‌ها نگاه کرد.

4-2-1. رویکرد فنی به ارزشیابی

در رویکرد فنی، ارزشیابی با هدف سنجش کیفیت اجرای قانون و تعیین موارد ترک فعل، انحراف یا ضعف و قوت انجام می‌شود که در این روایت، قوانین، خصلت تدوین‌کننده و تعدیل‌کننده دارد و در اصلاح رفتار اجتماعی مؤثر است [7]. تقاضای ارزشیابی نمایندگان مجلس نیز در نگاه فنی، با هدف تحقق کارویژه‌ نظارت مجلس و پاسخگو کردن دولت در اجرای قوانین انجام می‌شود [33] که در آن، اطلاعات فرایند ارزشیابی اعم از زمان شروع ارزشیابی، شخص یا نهاد ارزشیابی و زمان ارزشیابی برای نمایندگان اهمیت دارد [5].

یکی از موضوع‌های مربوط به رویکرد فنی، «ایجاد تقارن اطلاعاتی مجلس و دولت» است. مطالعات نشان می‌دهد که نمایندگان مجلس از ارزشیابی‌ها برای نظارت بر فعالیت‌های دولت‌ها استفاده می‌کنند. در طول ارزشیابی‌ها، ادارات و سازمان‌های عمومی باید فعالیت‌های خود را گزارش دهند تا مجلس را مطلع کنند. با انجام این کار، نمایندگان مجلس اطلاعات ارزشمندی درباره خط‌مشی‌‌ها دریافت می‌کنند که معمولاً به‌دلیل روابط نامتقارن اطلاعاتی بین نمایندگان مجلس و مستخدمان کشوری، به‌دست‌ آوردن آنها به‌شدت دشوار است [2]. در‌حقیقت، به گفته بوندی ارزشیابی‌ها نه‌تنها اطلاعاتی را برای خط‌مشی‌‌گذاری مبتنی‌بر شواهد فراهم می‌کند، بلکه به نمایندگان مجلس کمک می‌کند تا کارویژه نظارتی خود را بر دولت انجام دهند. در ارزشیابی‌ها، آژانس‌ها و سازمان‌ها باید اطلاعاتی در مورد فرایند اجرای خط‌مشی‌ها به مجلس ارائه دهند [34]. ارزشیابی از عدم تقارن اطلاعاتی جلوگیری می‌کند که ممکن است بین دولت و مجلس ایجاد شود، [18]. مطابق با این کارکرد، پارلمان‌ها می‌توانند اداره امور عمومی را کنترل کنند [2].

اگرچه بسیاری از نمایندگان مجلس در پیمایش‌ها تأیید می‌کنند که از ارزشیابی‌ها برای کار پارلمانی خود استفاده می‌کنند، مطالعات متعدد نشان می‌دهد که ارزشیابی‌ها به‌ندرت وارد فرایند قانونگذاری مجلس می‌شود و عمدتاً به «پاسخگویی دولت» محدود می‌شود [2]. از‌این‌رو ارزشیابی‌ها ابزار مؤثری برای نمایندگان مجلس به‌منظور پاسخگو نگه‌داشتن دولت‌ها است [34]. نمایندگان مستقیماً از دانش ارائه شده برای بهبود تصمیم‌گیری خود و «پاسخگو نگه‌داشتن دولت» استفاده می‌کنند [18]. علاوه بر این، با ارائه اطلاعات در مورد شایستگی مداخلات دولت، آنها پاسخگویی به مدیران سیاسی (در‌نهایت رأی‌دهندگان) را افزایش می‌دهند که می‌خواهند مشخص کنند عوامل آنها تا چه اندازه توانسته‌ مسائل اجتماعی را حل کند [27]. از‌سوی‌دیگر، ارزشیابی به‌موقع و عمیق خط‌مشی‌ها و قوانین برای اطمینان از پاسخگویی ذی‌نفعان در قبال مردم حائز اهمیت است. این وظیفه تحت پوشش نقش نظارتی است که یکی از وظایف اصلی مجلس است [35]. از قِبَل این کارویژه می‌توان «قضاوت و کنترل مجریان» را عملیاتی‌سازی کرد. ارزشیابی‌های قانونی می‌تواند برای قضاوت در مورد عملکرد بازیگرانی که قوانین را اجرا می‌کنند، مورد استفاده قرار گیرد و در‌نتیجه آنها را در قبال اقدام‌های خود پاسخگو بداند [36]. ارزشیابی‌ها همچنین می‌تواند به کنترل افرادی کمک کند که قوانین را اجرا می‌کنند [29].

4-2-2. رویکرد سیاسی به ارزشیابی

رویکرد سیاسی، برخلاف رویکرد فنی، کمتر به سنجش آثار قانون بر جامعه می‌اندیشد [37] بلکه عمدتاً به دنبال جلب حمایت سیاسی در پرونده‌های نسبتاً مورد مناقشه [30]، تعیین دستور کار و شکل‌دهی به اولویت‌های قانونگذاری آینده [4]، رقابت سیاسی داخلی [38] و غیره است. در ادامه به برخی از جهت‌گیری‌های سیاسی نمایندگان در تقاضای ارزشیابی اجمالاً پرداخته خواهد شد.

از منظر نظریه دمکراتیک، دنبال کردن یک رویکرد منطقی و فنی برای خط‌مشی‌‌گذاری، کارویژه نمایندگی پارلمان‌ها را تضعیف می‌کند. نمایندگان مجلس به‌جای اینکه خط‌مشی‌ها را براساس ارزشیابی‌ها قرار دهند، از آنها برای «تأمین اهداف سیاسی» بهره می‌برند. دانش‌پژوهان استدلال کرده‌اند که پژوهش به ادغام زمینه ذاتاً سیاسی پارلمان‌ها و عوامل سیاسی مؤثر بر استفاده نیاز دارد. براساس این استدلال، نقش ارزشیابی نه‌تنها اطلاع‌رسانی (یا آگاهی‌بخشی) به خط‌مشی‌ها، بلکه ارائه توضیحات، استدلال‌ها و توجیهات است [30]. بنابراین نمایندگان مجلس به‌جای استفاده از یافته‌های واقعی گزارش ارزشیابی، از آنها به‌عنوان ابزاری برای اهداف خود استفاده می‌کنند [32]. همچنین در این رویکرد، ارزشیابی‌ها می‌تواند در جهت «پاسخ به فشارهای سیاسی» به‌کار گرفته شود. بر این اساس، استفاده از ارزشیابی به بهبود یک خط‌مشی معین محدود نمی‌شود، بلکه می‌تواند پاسخی به فشار سیاسی باشد [25]. درحقیقت برای فرار از فشارهای مختلف که احتمالاً ازسوی گروه‌های متفاوت ایجاد می‌شود، یکی از اهرم‌ها می‌تواند ارجاع به نتایج ارزشیابی‌ها باشد.

ازآنجا‌که خط‌مشی‌‌های عمومی ذاتاً با ارزش‌ها مرتبط است، ارزشیابی‌های خط‌مشی می‌تواند به‌صورت استراتژیک در عرصه سیاسی مورد استفاده قرار گیرد؛ به‌طوری‌که به مهمات در نبردهای سیاسی تبدیل شود و به‌عنوان ابزاری در جهت «انتقاد و سرزنش مخالفان» مورد استفاده قرار گیرد. به‌عنوان‌ مثال، آنها ممکن است مستمسکی برای سرزنش بازیگران یا ابزاری برای مشروعیت ‌بخشیدن یا انتقاد از خط‌مشی‌ها باشد [27]. علاوه بر موارد اشاره شده، ازآنجاکه ارزشیابی‌های قانونی ممکن است مسائل مهمی را در عملکرد واقعی قوانین آشکار کند، ممکن است به‌عنوان خنجر از پشت عمل کند [20] و «به‌مثابه ابزاری جهت زیر سؤال بردن» به‌کار رود.

رویکردهای سیاسی، کارویژه‌های دیگری هم دارد. مواضع برخی از نمایندگان ممکن است قبلاً شکل گرفته باشد، و بدین‌ترتیب ارزشیابی‌ها برای «به تعویق انداختن تصمیم‌گیری» در کمیسیون مجلس یا جلسه صحن عمومی مورد استفاده قرار گیرد [2]. از‌این‌رو، سیاستمداران می‌توانند از داده‌های ارزشیابی برای تأخیر در تصمیم‌گیری‌ها استفاده کنند [7]. این کارکرد شبیه مفهوم انسداد در پارلمان‌هاست. انسداد به تلاش‌های خودسرانه در به تأخیر انداختن فرایند قانونگذاری اشاره دارد [39]. همچنین زمانی که نتایج قانونگذاری ناامیدکننده است، سیاستمداران می‌توانند «پشت داده‌های ارزشیابی پنهان شوند» [7]. درواقع، در اینجا با اتکا به نتایج ارزشیابی می‌توان به توجیه عملکرد خود بپردازند و خود را غیرمقصر معرفی کنند و نهایتاً عامل آخر، علاقه سیاستمداران و کارمندان دولت برای محافظت از منابع مالی خود است. ارزشیابی‌های خط‌مشی اغلب «تخصیص مجدد بودجه» را توصیه می‌کند. اگر خط‌مشی‌گذاران چنین نتایج ارزشیابی را تهدیدی برای موقعیت مالی خود بدانند، ممکن است آن را نادیده بگیرند [17].

4-3. کارکردهای ارزشیابی

ارزشیابی کارکردهای متنوعی دارد که تعداد معدودی از آن شناخته شده یا مورد استفاده قرار گرفته است. یکی از علل مهم نادیده انگاشتن نتایج ارزشیابی توسط مجالس قانونگذاری نیز همین ناآگاهی از کارکردهای ارزشیابی است. به‌منظور افزایش سودمندی ارزشیابی برای نمایندگان مجلس، باید درک کرد که نمایندگان مجلس در ارزشیابی‌ها به دنبال چه‌چیزی است، تا اینکه ارزشیابان بتوانند عمل ارزشیابی را بهبود بخشند [33]. تبیین مناسب از کارکردهای ارزشیابی باعث می‌شود نمایندگان ضرورت و اهمیت ارزشیابی را نیک دریابند. از‌این‌رو، کارکردهای ارزشیابی شامل سه حوزه اصلی می‌شود.

4-3-1. کارکردهای ادراکی

ارزشیابی‌ها دانشی را درباره مفروضات ضمنی آشکار می‌کند که قانون یا خط‌مشی بر آن استوار است. این موضوع متعاقباً به شفافیت خط‌مشی در حوزه عمومی منجر می‌شود [7]. بنابراین اولین کارکرد ادراکی ارزشیابی «شناسایی مفروضات و پیش‌فرض‌های قانون» است. نکته دیگر، «ایجاد بینش‌های جدید» حاصل از ارزشیابی‌ها است. ارزشیابی در مقایسه با سایر مراحل چرخه خط‌مشی، به‌دلیل معیارهای علمی و حرفه‌ای خود برجسته است. بینش‌هایی که ارزشیابی خط‌مشی تولید می‌‌کند، می‌تواند بازخورد خط‌‌مشی ایجاد کنند و چرخه خط‌مشی جدیدی را آغاز کند [25]. درواقع نتایج ارزشیابی همان‌طور که می‌تواند اطلاعات و بینش‌هایی درباره پیامدها و نتایج ناخواسته‌ ایجاد کند، می‌تواند بینش‌ها و اطلاعات جدید و غیرمنتظره‌ای هم درباره کارکردها و نحوه اثرگذاری آن ایجاد کند. در این راستا وارون و همکاران [18] معتقدند هدف ارزشیابی خط‌مشی ارائه بینش‌های جدید درباره کیفیت طراحی خط‌مشی، پیشرفت اجرای آن و تأثیرات نهایی آن بر اقتصاد و جامعه است.

در این راستا، ارزشیابی‌های قانونی می‌تواند بینشی در مورد میزان تطابق قوانین با برداشت‌های شهروندان ارائه دهد [7] که این موضوع به «پایش برداشت‌های شهروندان» منجر می‌شود. اینکه جامعه چه درک و حسی از اجرای قانون پیدا کرده مهم است. درواقع اثر یک قانون باید در زندگی افراد ظهور و بروز پیدا کند، به‌طوری‌که برخی معتقدند ارزشیابی و دستاوردسازی مسئولان موضوعیت ندارد، و آنچه مهم است فضای واقعی جامعه است. در ادامه می‌توان به «ارائه اطلاعات به ذی‌نفعان» اشاره کرد. ارزشیابی را می‌توان فرایندی ساختاریافته در نظر گرفت که اطلاعاتی را ایجاد و ترکیب می‌کند تا سطح عدم قطعیت ذی‌نفعان را در مورد برنامه یا خط‌مشی معین کاهش دهد. ذی‌نفعان اصلی ارزشیابی، نمایندگان مجلس هستند چراکه به‌عنوان نمایندگان افرادی هستند که برای خط‌مشی‌ها هزینه می‌کنند و گروه‌های هدف را تشکیل می‌دهند [5] که این مسئله می‌تواند به «کاهش عدم اطمینان» ختم شود. کاهش عدم اطمینان در مورد عملکرد قانون در عمل، یا اطلاع دادن به قانونگذار که براساس آن می‌توان در شرایط مشابه تصمیمات قانونی اتخاذ کرد [7]. ارزشیابی می‌تواند به مخاطرات احتمالی قانونگذار نسبت به شرایط واقعی خاتمه دهد. اینکه چه‌چیزی در انتظار قانونگذار است، فشارها و دغدغه‌هایی را به نمایندگان تحمیل می‌کند و به کاهش عملکرد و بازدهی آنها منجر می‌شود. در‌حالی‌که نتایج ارزشیابی باید از عدم اطمینان آنها درباره تأثیر خط‌مشی بکاهد [18].

4-3-2. کارکردهای قانونی

ویدمر (2009) استدلال می‌کند که ارزشیابی‌ها می‌تواند نقش مهمی برای مشروعیت خروجی ایفا کند، زیرا نشان می‌دهد کدام خط‌مشی‌‌ها مؤثر است و بنابراین می‌تواند به حل یک مسئله کمک کند. ارزشیابی‌ها می‌تواند یک خط‌مشی عمومی را که صحت‌وسقم پسینی یک تصمیم را اثبات می‌کند، مشروع جلوه دهند [34]. این موضوع همراستا با استدلال ناف و همکاران [7] است که معتقدند ارزشیابی‌های قانونی کارکرد «مشروعیت‌بخشی یا توجیهی» دارد. بنابراین، می‌توان انتظار داشت که نمایندگان مجلس به‌منظور تأیید نظر خود و مشروعیت‌بخشی به آن، خواستار ارزشیابی هستند [32]. در امتداد مشروعیت‌بخشی، ارزشیابی‌ها به «شواهد‌محور کردن تصمیمات» کمک می‌کند. در برخورد با موضوع‌های به‌طور فزاینده پیچیده و به‌هم‌پیوسته، پارلمان‌های مدرن با این تقاضا مواجه می‌شوند که خط‌مشی‌‌ها و تصمیمات خودشان را براساس شواهد سالم یا متقنی مانند آنچه با ارزشیابی‌ها فراهم می‌شود، قرار دهند [30]. درواقع در عصر امروز اتکا به شواهد و داده‌ها برای اتخاذ هرگونه تصمیمی ضرورت فزاینده‌ای پیدا کرده است. به گفته بوندی ارزشیابی‌ها اطلاعاتی را برای خط‌مشی‌‌گذاری مبتنی‌بر شواهد فراهم می‌کند [34]. علاوه بر این، ارزشیابی می‌تواند «کسب اطلاعات» را به دنبال داشته باشد. ارزشیابی‌ قوانین اطلاعاتی را برای قانونگذاری و نظارت فراهم می‌کند. درواقع، اطلاعات و داده‌های به‌دست آمده از ارزشیابی‌ها خود محملی برای اقدام‌های بعدی قرار خواهند گرفت. ازآنجا‌که نمایندگان مجلس باید تصمیمات زیادی درباره موضوع‌های بحث‌انگیز ناآشنا بگیرند، مطالعات ارزشیابی ممکن است اطلاعاتی را در مورد خط‌‌مشی‌های خاص به آنها ارائه دهد. بنابراین نمایندگان مجلس به‌منظور به‌دست آوردن اطلاعات برای سنجش یک خط‌‌مشی، خواستار ارزشیابی هستند [32].

همچنین، نتایج ارزشیابی می‌تواند نشان دهد که (بخشی از) یک قانون به‌درستی کار می‌کند و درنتیجه ایده‌های قانونی مورد نظر خط‌مشی‌گذاران و قانونگذاران را تأیید می‌کند [7]. ازاین‌رو، «تأییدپذیری کارآمدی قانون» می‌تواند خیال نمایندگان را راحت کند و دغدغه‌های آنها را کاهش دهد. با‌این‌حال امکان دارد ارزشیابی‌ها به بازنگری قانون و تأثیرگذاری بر فرایند قانون منجر شوند. «بازنگری قانونی» (که اصلاحیه قانونی نیز نامیده می‌شود) کارکرد دیگر ارزشیابی‌های قانونی است. در طول سال‌ها، نویسندگانی استدلال کردند که ارزشیابی‌های قانونی می‌تواند کیفیت قوانین ارزشیابی شده را از طریق استفاده ابزاری از نتایج ارزشیابی بهبود بخشد. ارزشیابی‌های قانونی با ساده، منسجم و به‌روز نگه داشتن قوانین به این کیفیت کمک می‌کنند. علاوه بر این، نتایج ارزشیابی می‌تواند به اصلاح قانون و همچنین لغو آن منجر شود [7]. درمجموع، ارزشیابی می‌تواند بررسی کند که «آیا قانون کار می‌کند». ارزشیابی‌های قانون‌، عملکرد قانون را با بررسی اینکه آیا قانون کار می‌کند، چگونه کار می‌کند و اثراتی که در عمل پس از لازم‌الاجرا شدن یک قانون رخ می‌دهد، سنجش می‌کند [7].

گاهی اوقات ارزشیابی به اصلاحاتی در متن قانون منجر می‌شود و گاهی عامل یادگیری در مورد نقش قانونگذاری در جامعه است که برخی معتقدند این مورد مهم‌تر است چراکه با درک تدریجی مسائل و راه‌حل‌های ممکن به کیفیت قانونگذاری بیش از نتیجه خود ارزشیابی کمک می‌کند. برخی نیز ارزشیابی‌های قانونی را بخشی از فرایند قانونگذاری دانسته و قائل‌اند این فرایند نه‌تنها باید بر تهیه قوانین جدید متمرکز شود، بلکه باید بر ارزشیابی قوانین و مقررات موجود از نظر اثربخشی و مرتبط بودن نیز تمرکز کند [7]. بنابراین در اینجا می‌توان به نقش «تأثیرگذاری آن بر فرایندهای قانونگذاری» توجه کرد.

کارکرد دیگر، سنجش چگونگی اجرا و اثرگذاری خط‌مشی‌ها و قوانین یا «اثرسنجی» است. ارزشیابی‌ها اغلب نشان می‌دهد که خط‌مشی‌‌ها و قوانین چگونه اجرا شده‌اند و چقدر برای حل یک مسئله عمومی مؤثر بوده‌اند [2]. این موضوع به درک بهتر از میزان و نحوه اثرگذاری در میدان عمل کمک می‌کند. این موضوع می‌تواند به «کاهش شکاف بین نیت و نتایج کسب شده» ختم شود. خط‌مشی‌های ارزشیابی به محدود کردن (یا کاهش) شکاف بین نتایج مورد انتظار و نتایج واقعی اقدام‌های قانونی کمک می‌کند [9]. اینکه چه‌چیزی تصویب می‌شود با آنچه فی‌الواقع اتفاق می‌افتد دو معنای متفاوت است. بسیاری از اندیشمندان، حوزه اجرا را جعبه سیاهی می‌دانند که اطلاعات دقیق و روشنی از آنها وجود ندارد. به همین دلیل، تطبیق نیات و هدف قانونگذار با دستاوردها و خروجی‌های واقعی قانون موضوع و دغدغه مهم همه‌ دست‌اندرکاران این حوزه است. آخرین کارکرد قانونی ارزشیابی‌ها، «افزایش شفافیت» است. ارزشیابی، شفافیت را ارتقا می‌دهد، زیرا بررسی می‌کند که چگونه یک قانون یا یک خط‌مشی به‌طور‌کلی در مقایسه با اهداف مورد نظر خود عمل کرده است، درنتیجه شواهد و علل موجود را برجسته می‌کند [12].

4-3-3. کارکردهای سیاسی

نخستین موضوعی که در کارکرد سیاسی می‌توان اشاره کرد «دوگانگی منافع ملی یا محلی» است. اطلاعات ناشی از ارزشیابی تنها یکی از عوامل متعددی است که نمایندگان مجلس می‌توانند هنگام موضع‌گیری در مورد یک موضوع در نظر گیرند. بااین‌حال، ازآنجا‌که نمایندگان مجلس نماینده حوزه انتخابیه و بالتبع رأی‌دهندگان خود هستند، می‌توان فرض کرد که موقعیت ایدئولوژیک یا منافع آنها محوریت دارد [2]. به همین جهت از قِبَل ارزشیابی‌ها می‌توان به این موضوع پی‌برد که نمایندگان بیشتر در پی منافع محلی / منطقه‌ای خود هستند یا منافع ملی!

ارزشیابی‌های قانونی می‌تواند دامنه مباحثات سیاسی را در نسبت موضوع‌هایی مانند اهداف یک قانون یا کیفیت توزیع منافع مندرج در آن آغاز کند. ارزشیابی قوانینی که از نظر اخلاقی واجد حساسیت‌هایی هستند غالباً به بحث‌های سیاسی و اجتماعی منجر می‌شود که ضامن مواجهه جدی با نتایج ارزشیابی است. البته ارزشیابی درعین‌حال که دامن‌گستر مباحثات سیاسی است رافع اختلاف‌های سیاسی نیز هست [7] و همین ویژگی می‌تواند «تحریک فضای سیاسی» را به دنبال داشته باشد.

از‌سوی‌دیگر، ارزشیابی‌ها ابزاری بالقوه برای بهبود قوانین هستند، زیرا می‌توان از آنها برای یادگیری درباره اجرا و تأثیر واقعی مداخلات تنظیمی استفاده کرد [29]. بنابراین، ارزشیابی‌ها می‌توانند به عنوان «پایگاه دانشی برای یادگیری» تصور شوند. آنها پایگاه دانشی برای فرایندهای یادگیری فراهم می‌کنند، به‌ویژه در مورد اینکه چگونه خط‌مشی‌ها را به بهترین نحو ممکن ارائه کرد [27]. ارزشیابی نه‌تنها ابزاری برای یادگیری درباره یک خط‌مشی است، بلکه برای کنترل چگونگی اجرای یک خط‌مشی نیز است. از‌آنجا‌که ارزشیابی‌ها به نمایندگان مجلس برای نظارت بر دولت کمک می‌کند، با تقویت پارلمان در کارویژه نظارتی خود به دمکراسی نیز کمک می‌کند. به‌منظور مناسب‌تر کردن ارزشیابی‌ها برای پارلمان‌ها، ارزشیابان باید بر جنبه پاسخگویی یک ارزشیابی تأکید کنند [32] و ابزاری برای «حساب‌پس‌کشی» باشند.

کارکرد سیاسی دیگر ارزشیابی‌ها، «داستان‌پردازی» است. ارزشیابی خط‌مشی، سنت طولانی در داستان‌پردازی برای انتقال نتایج به جامعه (به‌منظور حداکثر استفاده از توصیه‌ها) دارد. ما باید خود را از داستان‌های رمانتیک یا خیالی خط‌مشی‌گذاری مبتنی‌بر شواهد جدا کنیم که در آن از خط‌مشی‌‌گذاران انتظار داریم تصمیم‌های عقلانی تولید کنند [21]. در این راستا، می‌توان به نقش «فشار رسانه‌ها» توجه کرد. رسانه‌ها معمولاً می‌توانند بر افکار عمومی ناظر به نتایج ارزشیابی‌ها تأثیر گذاشته یا ارزشیابی را در دستور کار قرار دهند. به همین علت، خط‌مشی‌گذاران زمانی که ارزشیابی با رسانه‌ها پوشش داده می‌شود، بیشتر به آن اعتنا می‌کنند [17].

سه کارکرد سیاسی دیگر شناسایی شده مبتنی‌بر ادبیات عبارت‌اند از: «تصمیم‌گیری راجع به وضعیت قانون»، «دفاع از تصمیمات گذشته» و «تنظیم دستور کارگذاری». ارزشیابی‌های قانونی به‌عنوان ابزاری در مباحثه سیاسی ملی برای اتخاذ، اصلاح، ادامه یا لغو یک قانون استفاده می‌شود [26]. اطلاعات به‌دست آمده از ارزشیابی‌ها می‌تواند به صحنه تصمیم جدید کمک کند تا براساس شرایط و داده‌های جدید تصمیمات مقتضی اتخاذ شود. همچنین، سیاستمداران می‌توانند از داده‌های ارزشیابی برای دفاع از تصمیماتی که قبلاً اتخاذ شده‌اند، بهره برند [7]. نهایتاً مطالعات اخیر نشان می‌دهد که نمایندگان مجلس از رهگذر تقاضای ارزشیابی برای تعیین دستور کار استفاده می‌کنند [32]. اینکه نتایج به‌دست آمده چه بوده است می‌تواند به تصمیمات جدید مبنی بر ادامه، تأخیر، اصلاح یا خاتمه قوانین منجر شود.

4-4. نهاد ارزشیابی

تعیین درست نهاد ارزشیابی، هم به جهت ظرفیت مادی، هم شایستگی‌های رفتاری و هم معانی ذهنی اهمیت دارد. همچنان پارلمان‌ها به‌عنوان نهاد مطلوب برای ارزشیابی شناخته نمی‌شوند هرچند به جهت وظیفه نظارتی، شدیداً نیازمند ارزشیابی هستند.

4-4-1. امکان مادی نهاد ارزشیابی

نخستین عاملی که می‌شود به آن اشاره کرد «عدم اهتمام جدی به نهادینه‌سازی ارزشیابی» است. تا به امروز، تنها یک‌سوم از پارلمان‌های ملی اتحادیه اروپا امکان ارزشیابی فعال قوانین موجود را به شکل نهادی فراهم کرده‌اند [12]. در اطلس بین‌المللی ارزشیابی، پارلمان ضعیف‌ترین درجه نهادینه‌سازی ارزشیابی را در همه کشورها در مقایسه با دولت نشان می‌دهد [5]. در این راستا، گزارش مقایسه‌ای اخیر سازمان توسعه و همکاری اقتصادی در سال 2019 نشان می‌دهد که (در سراسر اتحادیه اروپا)، ارزشیابی عمدتاً در سطح قوه مجریه انجام می‌شود و هنوز در محیط‌های پارلمانی بسیار کمتر توسعه یافته است. این داده‌ها براساس پیمایش انجام شده در بین تمام کشورهای عضو اتحادیه اروپا است. این گزارش نشان می‌دهد که در سراسر اتحادیه اروپا، تنها شش پارلمان ملی (از مجموع 28 پارلمان آن زمان، یعنی کمی بیش از 20 درصد) به‌طور فعال در ارزشیابی‌ها شرکت می‌کنند. همچنین نتیجه مشابهی در به‌روزرسانی سال 2015 اطلس بین‌المللی ارزشیابی حاصل شده است که عملکرد پارلمان‌ها در ارزشیابی فعال و غیرفعال را مورد بررسی قرار ‌دهد. به‌طور‌کلی، اطلس نشان می‌دهد که نهادینه‌سازی ارزشیابی در پارلمان‌ها به‌طور‌کلی ضعیف است [12]. عامل دیگر، «تمایل کم نمایندگان مجالس دنیا به ارزشیابی» است. طبق پژوهش وارون و همکاران [18] که در مجلس فدرال سوئیس صورت گرفته است، بیش از 50 درصد نمایندگان مشارکت‌کننده در چهار سال منتهی به پیمایش (2010-2014) ارزشیابی خط‌مشی‌ها را درخواست کرده بودند. تقریباً 20 درصد از نمایندگان حداقل یک درخواست پارلمانی برای ارزشیابی ارائه کرده بودند که حدود یک‌سوم آنها چندین درخواست ارائه کرده بودند. علاوه بر این، براساس پژوهشی که در میان 1570 نماینده کانتونی و فدرال پارلمان سوئیس انجام گرفته است، 11 درصد از نمایندگان مجلس گزارش دادند که هرگز از ارزشیابی برای قانونگذاری، 13 درصد برای نظارت و 12 درصد برای تصمیم‌گیری در مورد بودجه استفاده نکرده‌اند [33]. نتایج مشابه این موضوع در اتحادیه اروپا صادق است. کمتر از نیمی از تمام قوانین اتحادیه اروپا از سال 2000 تا 2004 (9/41 درصد) ارزشیابی شده است [36]. همچنین تنها بخش کوچکی از قوانین اصلی بیش از یک بار مورد ارزشیابی قرار گرفت [36]. درواقع، به‌‌رغم تعهدات مکرر کمیسیون برای ارزشیابی همه قوانین مهم، تنها 33 درصد از قوانین اصلی تصویب شده از سال 2000 تا 2002 در معرض ارزشیابی قرار گرفته‌اند [20]. البته گفتنی است، اتحادیه اروپا و سوئیس در این میان از بهترین‌ها در بین بقیه کشورها و نهادها بوده‌اند.

موضوع مورد توجه بعدی «احزاب و گروه‌های سیاسی» است. در آلمان، اپوزیسیون درخواست اطلاعات در مورد فعالیت‌های ارزشیابی می‌کند، درحالی‌که در فنلاند، نمایندگان حزب حاکم به‌شدت فعال هستند. همچنین، وزرا بیشتر از سایر احزاب اکثریت، مورد ارزشیابی قرار می‌گیرند تا از حزب خود. سؤال‌های مربوط به ارزشیابی هم ازطرف اکثریت و هم ازطرف احزاب مخالف مطرح شده است که نشان می‌دهد علاقه به ارزشیابی محدود به موضع سیاسی خاصی نیست [5].

4-4-2. شایستگی‌ها و مهارت‌های نهاد ارزشیابی

در این مقوله توجه به «منابع انسانی» و «اطلاعاتی» مورد توجه بوده است. با توجه به پژوهش ون‌ورست و مستنبروک [36] وجود واحدهای ارزشیابی تخصصی و دستورالعمل‌ها در ادارات کل دولتی، شانس ارزشیابی قوانین را افزایش می‌دهد. ارزشیابی طرف‌های خارجی به‌علت تخصص و تجربه، مطلوب‌تر از ارزشیابی‌ طرف‌های داخلی است [27]. بنابراین، می‌توان انتظار داشت که ارزشیابی‌های خارجی از کیفیت بالاتری نسبت به ارزشیابی‌های داخلی برخوردار است، زیرا معمولاً توسط ارزشیابان باتجربه‌تر انجام می‌شود [27]. درواقع اعضای باتجربه‌تر خواستار ارزشیابی‌ بیشتر هستند که نشان می‌دهد آنها نسبت به همکارانشان به پاسخگویی حساس‌ترند [33]. بنابراین «سن و سال و تجربه» نمایندگان مجلس نیز احتمال درخواست ارزشیابی را افزایش می‌دهد [34]. به‌طور‌کلی، قوه مقننه با توجه به کمبود تخصص، در مقابل قوه مجریه دچار کسری اطلاعات هستند [4]. درحقیقت، بازوی مشورتی و کارشناسی مجالس در مقابل بدنه کارشناسی دولت بسیار ضعیف است، بنابراین مجلس به‌رغم نیاز مبرم به موضوع ارزشیابی، امکان عملیاتی‌سازی کمی دارد.

4-4-3. معانی ذهنی نهاد ارزشیابی

باندی [33] در پیمایشی بین 1570 نماینده مجلس به این نتیجه رسیده است که نگرش مثبت یک نماینده مجلس نسبت به ارزشیابی‌ها، با احتمال بیشتری برای درخواست ارزشیابی مرتبط است. از‌این‌رو می‌توان این‌گونه استنباط کرد که «نگرش نمایندگان به ارزشیابی» می‌تواند بر تقاضا و توجه آنها تأثیرگذار باشد. این موضوع حتی به «موقعیت شغلی نمایندگان» هم قابل تسری است. در‌واقع، اعضایی که در یک موقعیت رهبری قرار دارند (به‌عنوان مثال، اعضای هیئت‌رئیسه مجلس) خواستار ارزشیابی‌های بیشتری هستند که نشان می‌دهد آنها نسبت به همکارانشان به پاسخگویی حساس‌ترند [33]. بنابراین، عضویت در هیئت‌رئیسه مجلس نیز احتمال درخواست ارزشیابی را افزایش می‌دهد [34]، و حتی این امکان وجود دارد که هیئت‌رئیسه کمیسیون‌ها هم از این رویه پیروی کنند.

همچنین نوع «کمیسیون یا کمیته‌ای» که نمایندگان مجلس به آن تعلق دارند (قانونی یا نظارتی) به‌طور چشمگیری بر استراتژی آنها در تقاضای ارزشیابی‌های خط‌‌مشی تأثیر می‌گذارد [32]. نمایندگان کمیسیون‌های تخصصی قانونگذاری، معمولاً برای مخالفت با یک خط‌مشی ثبت درخواست می‌کنند در‌حالی‌که نمایندگان کمیسیون‌های نظارتی، به دنبال کسب اطلاعات در مورد خط‌مشی‌های خاص هستند [32]. همچنین نمایندگان مجلس در صورت عضویت در یک کمیته قانونگذاری، 30 درصد احتمال بیشتری برای درخواست ارزشیابی در یک حوزه خط‌مشی دارند [18] و در‌نهایت، نمایندگان مجلس در یک کمیسیون نظارتی تمایل به ارزشیابی بیشتر نسبت به همکاران خود دارند [33], [34]. حتی «تفاوت در جنسیت نمایندگان» هم روی نگاه نمایندگان تأثیر دارد. وارون و همکاران [18] پیمایشی در میان نمایندگان مجلس فدرال در سوئیس انجام داده‌اند که به این نتیجه رسیده‌اند که زنان بیشتر از مردان خواستار ارزشیابی هستند.

4-5. پیاده‌سازی ارزشیابی

ارزشیابی‌ها به جهت پیاده‌سازی یک‌سری الزاماتی دارند که توجه به آنها می‌تواند به تسریع و بهبود این کارویژه کمک کند.

4-5-1. ابزارهای ارزشیابی

باید توجه داشت از منظر تکنیکی و روش‌شناختی، همه «مدل‌های ارزشیابی» نقاط ضعف و قوت خود را دارد. بااین‌حال، موضوع را می‌توان با کمک استعاره عکاسی تبیین کرد. انتخاب مدل مربوط به بزرگ‌نمایی و گرفتن عکس است. انتخاب مدل، انتخاب میدان دید است. بنابراین، انتخاب یک مدل (یا ترکیبی از مدل‌ها) مستلزم آن است که جنبه‌های خاصی در کانون توجه قرار می‌گیرد، درحالی‌که برخی دیگر حذف می‌شود [14]. از‌سوی‌دیگر، مطابق یافته‌های پژوهش مستنبروک و همکاران [20]، کیفیت «روش‌‌های ارزشیابی‌» قانونی در کمیسیون اروپا نسبتاً نا‌امیدکننده بود: تنها 43 درصد ارزشیابی‌ها به جهت روش‌شناختی، امتیاز کافی کسب کرده بودند. این در حالی است که نتایج پژوهش‌های دیگر در سال 2019 نشان می‌دهد ارزشیابی‌های قانونی پسینی کمیسیون‌ها که از نظر روش‌شناختی، خوب عمل کرده بودند، به جهت وضوح دامنه، دقت داده‌‌ای و مبانی نتیجه‌گیری‌ مسئله‌مند بوده‌اند [27].

4-5-2. ظرفیت ارزشیابی

نهادهایی که منابع و رویه‌های بیشتر / بهتری در مورد ارزشیابی‌ها دارند ممکن است بتوانند گزارش‌های بهتری تولید کنند، زیرا چنین ظرفیتی امکان سرمایه‌گذاری‌های اضافی را در هر مرحله از فرایند ارزشیابی فراهم می‌کند. انتظار می‌رود ظرفیت ارزشیابی بالاتر بر کیفیت ارزشیابی تأثیر مثبت گذارد، زیرا امکان سرمایه‌گذاری بیشتر در هر مرحله از فرایند ارزشیابی را فراهم می‌کند. به‌عنوان‌مثال، داشتن کارکنانی که در روش‌های ارزشیابی به‌خوبی آموزش‌دیده باشند، می‌تواند به جمع‌آوری و تجزیه‌وتحلیل بهتر داده‌ها منجر شود (داده‌های دقیق و روش‌شناسی قوی). علاوه بر این، ظرفیت ارزشیابی بیشتر امکان سرمایه‌گذاری اضافی در نوشتن گزارش‌های با کیفیت بالا را فراهم می‌کند که می‌تواند به توصیف دقیق‌تری از خط‌مشی ارزشیابی‌شده (دامنه به‌خوبی تعریف‌شده) و ارائه نتایج به‌گونه‌ای شود که آنها را به‌وضوح به داده‌های اساسی و زیربنایی مرتبط کند (یافته‌های مستدل) [27]. البته باید خاطرنشان کرد ظرفیت ارزشیابی پارلمان‌ها معمولاً محدود است و در این میان، منشی‌ها و دفترداران هستند که منبع اصلی تولید شواهد برای نمایندگان مجلس هستند و این در حالی است که ظرفیت منشی‌ها در تولید شواهد پایین است. نتیجه آن شده است که بیشتر کارهای تولید شواهد این مجالس، بدون ساختار، غیررسمی و فاقد دقت روش‌شناختی بوده است [19]. گزاره‌های ذیل ظرفیت ارزشیابی عبارتند از:

به‌دلیل دامنه و پیچیدگی، قوانین موضوعه نمی‌تواند براساس «استاندارد طلایی» ارزشیابی، ارزشیابی شود. هریک از قوانین اقتضائات خاص خود را دارد و نمی‌شود با یک الگو و مدل یا استاندارد طلایی (اشاره به‌اصطلاح تخصصی «یک اندازه برای همه») با همه قوانین برخورد کرد. ازاین‌رو، ارزشیابی‌ها صبغه «منحصر‌به‌فردی» دارد [8].

از‌سوی‌دیگر، ارزشیابی‌ها می‌تواند تأثیرات اجتماعی گسترده‌ای داشته باشد؛ مثلاً می‌تواند با «مشارکت دادن شهروندان» در اجرای ارزشیابی‌ به بازسازی اعتماد بین شهروندان و نهادها کمک کند [7]. هرچند طبق مطالعات انجام شده، مشارکت ذی‌نفعان در 39 درصد موارد کاملاً وجود نداشت و تنها 9 درصد از گزارش‌ها نشان‌دهنده مشارکت واقعی ذی‌نفعان در فرایند ارزشیابی بود [20]. به همین دلیل می‌توان رویکرد «ذی‌نفع‌محوری» را برای آن در نظر گرفت. درک نیاز برای ارزشیابی قانون پیش‌شرط مهمی برای اجرای نظام ارزشیابی‌ها است. در‌واقع، بسیار مهم است همه افرادی که در فرایند ارزشیابی دخیل هستند (از کارمندان معمولی دولتی گرفته تا نمایندگان بلندپایه سیاسی) به ضرورت ارزشیابی باور داشته باشند. پژوهش‌های تجربی نشان داده است که هم حمایت مردمی و هم پشتوانه سیاسی قوی برای موفقیت ارزشیابی بسیار حیاتی است و از‌این‌رو می‌توان به نقش «باورمندی» دست‌اندرکاران آن اشاره کرد.

4-5-3. زمینه ارزشیابی

بسیار مهم است که مسئله را در بافت و زمینه صحیح آن چارچوب‌بندی کرد تا بتوان راه‌حل‌های قدرتمندی را براساس این بینش‌ها استوار کرد [9]. فهم بافت و زمینه مورد مطالعه به درک بهتر سازوکارها و فرایندها کمک می‌کند.

تقاضا برای ارزشیابی ازسوی نمایندگان مجلس زمانی افزایش می‌یابد که آنها متوجه می‌شوند خط‌مشی‌‌های دولت طبق برنامه اجرا نمی‌شود که نشان‌دهنده نیاز به پاسخگویی است. همچنین در مطالعه موردی که در پارلمان سوئیس انجام شده است، نتایج آن نشان داد نمایندگان پارلمان سوئیس درصورتی‌که متوجه شوند دولت خط‌مشی‌‌هایی را مطابق با نیات آنها اجرا نمی‌کند، بیشتر درخواست ارزشیابی می‌کنند [33]. بنابراین «عدم اجرای قوانین» می‌تواند شانس درخواست برای ارزشیابی‌ها را بالا برند. علاوه بر این، در حوزه‌های سیاستی که فعالیت‌های عمومی، عمدتاً به سازمان‌های خصوصی تفویض یا واگذار می‌شود، نمایندگان مجلس بیشتر خواستار ارزشیابی هستند [34]. از‌این‌رو، اگر موضوع یا وظیفه‌ای با «تفویض اختیار» واگذار شود، به‌دلیل حساسیت و توجه بیشتر، احتمالاً مورد ارزشیابی بیشتری قرار خواهد گرفت. از‌سوی‌دیگر، در شرایطی که درگیری‌ها و «تعارض سیاسی» متوسط وجود دارد، نمایندگان بیشتر از ارزشیابی‌ها به‌صورت تحلیلی استفاده می‌کنند. با‌این‌حال، در شرایطی که درگیری‌های سیاسی بالا وجود دارد، نمایندگان مجلس کمتر از ارزشیابی‌ها به‌صورت تحلیلی و بیشتر به‌صورت سیاسی استفاده می‌کنند [30].

از‌طرف‌دیگر، باندی [34] معتقد است اغلب درخواست‌های پارلمانی برای ارزشیابی در زمینه‌های خط‌مشی زیربنایی، آموزش و تأمین مالی عمومی ارائه شده است. در مقابل، کمترین درخواست‌ نیز در حوزه‌های دادگستری، مهاجرت، امنیت، امور خارجی و انرژی داده شده است. در انجام این کار، نمایندگان مجلس ترجیحات متفاوتی در انتخاب حوزه خط‌مشی دارند. از‌این‌رو می‌توان استنباط کرد «ماهیت حوزه ارزشیابی» بر میزان تمایل به ارزشیابی‌ها تأثیر می‌گذارد. در تناظر با پژوهش باندی، وارون و همکاران [18] قائلند حوزه‌های رفاه و اقتصاد در مقایسه با حوزه‌هایی مانند آموزش، انرژی و مالیه عمومی، تقاضای ارزشیابی بیشتری داشته است [30].

از دهه 1970، ادبیات ارزشیابی به‌طور فزاینده‌ای به این موضوع پرداخته است که چگونه شرایط سیاسی، در کنار شرایط فنی، بر استفاده از ارزشیابی اثر می‌گذارد. این ادبیات به‌طور‌کلی استدلال می‌کند که استفاده از ارزشیابی ذاتاً سیاسی است و اساساً در یک «بافت سیاسی» صورت می‌پذیرد، زیرا ارزشیابی‌ها حاوی تحسین یا سرزنش است و شاید باعث تغییر خط‌مشی شود. بنابراین، بازیگرانی که با ارزشیابی‌ها احساس خطر می‌کنند، ممکن است مانع استفاده از آنها شده یا به‌طور گزینشی از نتایجی استفاده کنند که متناسب با دستور کارشان است. ادبیات همچنین نشان می‌دهد که زمینه سیاسی- نهادی یک ارزشیابی بر کیفیت استفاده از آن تأثیر می‌گذارد. نتایج ارزشیابی تنها یک نوع ورودی است که بر تصمیم‌گیری درباره استفاده از ارزشیابی تأثیر می‌گذارد: خط‌مشی‌‌گذاران احتمالاً موقعیت سایر بازیگران دخیل در فرایند تصمیم‌گیری را نیز در نظر می‌گیرد [17]. علاوه بر این، کتاب راهنمای پژوهش ارزشیابی، با بخشی در مورد خط‌مشی و استراتژی در پژوهش ارزشیابی و مقاله مهم کارول وایس با عنوان «پژوهش ارزشیابی در زمینه سیاسی» آغاز شد. او دلالت‌های سه‌گانه‌ نفوذ ملاحظات سیاسی در ارزشیابی را شناسایی و مورد بحث قرار داد: (1) خط‌مشی‌‌ها و برنامه‌ها مخلوقات سیاسی هستند، (2) یافته‌های ارزشیابی به عرصه سیاسی گزارش می‌شود، و (3) ارزشیابی خود یک موضع سیاسی دارد. او اظهار داشت که درک ماهیت ذاتاً سیاسی ارزشیابی، پیش‌نیازی برای تولید یافته‌های مفید است. ارزشیابان برای سهم‌یاری و انتقال دانش مفید به خط‌مشی‌گذاران باید از نظر سیاسی پیچیده و باهوش باشند [10]. به‌طور خلاصه، ارزشیابی خط‌مشی ماهیتاً یک فعالیت سیاسی است. اگرچه ارزشیابان در زمینه‌های سیاسی جای می‌گیرند، اما ابتدا باید جعبه ابزار و روال‌هایی ایجاد کنند که آنها را به انجام ارزشیابی‌های خط‌مشی قادر کند [24]. این موضوع تا حدی جدی است که وقتی سیاست و علم را با هم مخلوط ‌کنید، سیاست به‌دست ‌آید [10]. به‌عبارت‌دیگر، ارزشیابان نباید انتظار داشته باشند که یافته‌های علمی آنها دقیقاً در دستور کار نمایندگان قرار گیرد، و محتوای آنها سیاست‌زده نشوند.

4-5-4. مراحل ارزشیابی

ارزشیابی‌ها می‌تواند در مراحل سه‌گانه‌ای «پیشینی، حین عمل و پسینی» اتفاق بیافتد [25]. بنابراین می‌توان انتظار داشت که ارزشیابی‌ها شواهد پیشینی، حین عمل یا پسینی را تولید کنند. در مرحله پیشینی یا قبل از عمل، ارزشیاب احتمالات و پیامدهای آن را پیش‌بینی می‌کند. از‌این‌رو می‌تواند نقش فعال و پیش‌اقدامی به جهت کاهش مخاطرات، هزینه‌ها و سایر عوامل داشته باشد. آزمایشگاه‌های خط‌مشی، رویکرد ارزشیابی فارغ از هدف، سنجش پیامدهای ناخواسته از قبیل سازوکارهایی است که می‌توان برای این مرحله به‌کار برد. در گام بعدی، ارزشیابی در مرحله اجرا صورت می‌پذیرد. مثل آشپزی که هنگام تهیه سوپ غذای خود را می‌چشد. در اینجا با توجه به اجرای محدود انتظار بروز شواهد و پیامدهایی از اجرای قوانین باید داشت و همان‌طور که آشپز می‌تواند با تست غذای خود، کم و کاستی آن را برطرف کند، در اینجا امکان اصلاح و بهبود قوانین وجود دارد. در مرحله نهایی، ارزشیابی‌های پسینی یا بعد از عمل است که به سنجش پیامدهای واقعی و اثرسنجی قوانین می‌پردازد. مدل‌ها و رویکردهای مختلف ارزشیابی بیشتر ناظر به این سطح است و به‌نظر می‌رسد باید توجه‌ها و منابع به سمت مراحل اولیه به‌منظور کاهش مخاطرات، پیامدهای نامطلوب، هزینه‌ها، مقاومت و ... پیش رود.

4-5-5. شاخص ارزشیابی

ارزشیابی‌ها با شاخص‌ها و معیارهای متعددی می‌تواند انجام شود. به‌عنوان ‌مثال «اثربخشی، کارایی و تناسب» تعدادی از شاخص‌های کاربردی در اینجا است. مایکل پاتون معتقد است: ما نمی‌توانیم بدون معیار ارزشیابی کنیم. معیارها بیان می‌کنند، در‌بر‌می‌گیرند، تصریح می‌کنند و آن چیزی را که ارزش‌گذاری می‌شود عملیاتی می‌کنند؛ معیارها واسطه تبدیل ارزش‌ها به قضاوت‌ها هستند. به‌طور مشخص، معیارها شاخصه‌های ارزشیابی موفق از یک برنامه یا خط‌مشی را تعیین می‌کند. این معیارهای ضمنی یا صریح، خط پژوهش ارزشیاب را هدایت می‌کند، از‌جمله اینکه چگونه اهداف ارزشیابی چارچوب‌بندی می‌شود، چه سؤال‌هایی پرسیده می‌شود و چه داده‌هایی جمع‌آوری و تجزیه‌وتحلیل می‌شود. در انجام این کار، معیارها مبنای استدلال و قضاوتی را فراهم می‌کنند که فرایند ارزش‌گذاری تشکیل می‌دهد و نتایج ارزشیابی را به همراه دارد[23]. از‌این‌رو، ارزشیابی خط‌مشی‌ها یک کارویژه مهم را در دمکراسی‌های معاصر انجام می‌دهد. آنها یک خط‌مشی عمومی را با توجه به اثربخشی، کارایی یا تناسب آن با هدف سنجش می‌کنند [32] و نشان می‌دهند که تا چه حد نتایج و دستاوردهای واقعی با اهداف اولیه مطابقت داشته است. بنابراین، همان‌طور که می‌دانید، یکی از نقش‌های اصلی مجالس مقننه در سراسر جهان، ایجاد قوانین است. با‌این‌حال، این وظیفه قانونگذار است که ارزشیابی کند آیا قوانینی که تصویب می‌کنند اهداف تعیین شده در زمان تصویب از طریق فرایند قانونگذاری را برآورده می‌کنند یا خیر [40]. با پیشنهاد چگونگی بهبود اجرای قوانین و یا نحوه اصلاح قوانین برای افزایش اثربخشی آن، ارزشیابی‌های قانونی، ابزاری بالقوه برای تصمیم‌گیرندگان برای بهبود خط‌مشی‌هایشان است [36].

4-5-6. متعلق ارزشیابی

به‌منظور تحقق هدف جداسازی اثرات خط‌مشی، ارزشیابان باید به‌طور مفهومی و تجربی حداقل سه مقام «خروجی، نتیجه و تأثیر» را از یکدیگر تفکیک کنند:

• خروجی‌ها: فعالیت‌های اجرایی اداره امور عمومی،
• نتیجه‌ها: تغییرات رفتاری گروه‌های هدف،
• تأثیر: آثار مطلوب خط‌مشی بر جامعه.

تحقق این مهم نیازمند برخورداری ارزشیابان از مهارت‌های تحلیلی و روش‌شناختی است؛ جستجوی نظام‌مند و استفاده از یافته‌های ارزشیابی درباره «چه‌چیزی، تحت چه شرایطی و چرا کار می‌کنند» از‌جمله این مهارت‌هاست. اهمیت این معنا را باید در این نکته دریافت که نتایج ارزشیابی، به شکل انتخابی در عمل استفاده شده و تأثیر محدودی بر فرایند خط‌مشی‌گذاری دارد [24].

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

ارزشیابی مفهوم جدیدی نیست و مردم از آغاز تاریخ بشر در حال ارزشیابی، یا بررسی و قضاوت امور بوده‌اند و به‌عنوان یک انسان، ما نیز همه‌روزه در حال ارزشیابی هستیم [42]. این مفهوم یکی از مشخصه‌های حکومت‌های مدرن است و هرچند مدت زمانی گذشت تا توسعه یابد، اما هم‌اکنون تقریباً پدیده طبیعی و متداول در نظر گرفته می‌شود. عقل سلیم ما را به این باور می‌رساند که ارزشیابی دانش نافع (یا مناسب) را تولید می‌کند که به ما در اتخاذ تصمیمات بهتر کمک می‌کند [41]. ارزشیابی خط‌مشی در بسیاری از دمکراسی‌های غربی، شیوه حکمرانی است که به‌خوبی تثبیت شده است و در سازمان‌های بین‌المللی مختلف نیز به‌کار گرفته می‌شود [29].

در طول دو دهه گذشته، ارزشیابی خط‌مشی توجه (و منابع) فزاینده‌ای از‌سوی خط‌مشی‌گذاران، متخصصان و دانش‌پژوهان دانشگاهی در بسیاری از کشورها و سازمان‌های بین‌المللی به خود جلب کرده است [11]. به‌طور‌کلی، نهادینه‌سازی ارزشیابی خط‌مشی (از‌جمله در اتحادیه اروپا) قابل مشاهده است. تقریباً همه کشورهای عضو اتحادیه اروپا، به‌علاوه خود اتحادیه اروپا (به‌عنوان سازمانی فراملی)، ساز‌وکارهایی را برای سنجش اثربخشی، ارتباط مستمر و بار اداری قوانین و خط‌مشی‌های موجود ایجاد کرده‌اند [12]. درون نظام سیاسی نیز مجالس یکی از متقاضیان مهم ارزشیابی هستند، زیرا ارزشیابی‌ها به‌ویژه برای نمایندگان مفید و البته ضروری است. ارزشیابی‌ها اطلاعاتی را به‌منظور تصمیم‌گیری برای قانونگذاری فراهم می‌کند. گزارش‌های ارزشیابی حاوی اطلاعاتی است درباره اینکه خط‌مشی‌ها چه پیامدهایی دارد یا اینکه چه خط‌مشی‌هایی کار می‌کند. از‌سوی‌دیگر، ارزشیابی‌ها به مجالس کمک می‌کند تا وظایف نظارتی خود را بر دولت انجام دهند [33].

 ارزشیابی‌های خط‌مشی ابزار مهمی برای کارویژه قانونگذاری و نظارتی نمایندگان مجلس است [32]. هر‌چند، براساس اطلس بین‌المللی ارزشیابی [43] پارلمان‌ها ضعیف‌ترین نهادینه‌سازی ارزشیابی را در همه کشورها دارند. یکی از دلایل تعامل محدود مجلس در انجام ارزشیابی‌ها این است که (در مقایسه با قوه مجریه) پارلمان‌ها اغلب از نظر منابع و زیرساخت‌ها فاقد ظرفیت هستند [12]. لذا، ترتیبات نهادی و ظرفیت‌سازی برای ارزشیابی از حوزه‌های ضعیفی است که برای ارتقای کارویژه نظارتی پارلمان باید تقویت شود [19]. با‌این‌حال، متخصصان بین‌المللی علاقه عمومی بیشتری نسبت به ارزشیابی‌ها توسط پارلمان‌ها گزارش کردند. این بدان معناست که پارلمان‌ها می‌توانند کاربران بسیار فعال ارزیابی باشند، در‌حالی‌که فاقد ترتیبات نهادی خود برای انجام ارزشیابی‌ها و انتشار آنها به تصمیم‌گیرندگان هستند.

با این وجود، اگر نتایج کارهایی که انجام شده است و مسیرهای رسیدن به آنها، به‌دقت بررسی و ارزیابی شود، بهتر می‌توان به سمت جلو حرکت کرد. نیات خوب، افزایش بودجه و چشم‌اندازهای هیجان‌انگیز کافی نیست، این نتایج واقعی است که مهم است [44]. هرچند ارزشیابی خودش یک عمل مناقشه‌برانگیز است [45]، پرداختن به آن می‌تواند به افزایش کیفیت حکمرانی در کشور کمک کند. به همین دلیل، گزارش پیش رو به بررسی و واکاوی مفهوم ارزشیابی قوانین در پارلمان‌های جهان پرداخته است. یافته‌ها در پنج دسته اصلی تقسیم شده‌اند و ذیل هریک از مضامین مقوله‌ها و گزاره‌هایی شناسایی شده‌ است.

5-1. توصیه‌های سیاستی:

با توجه به یافته‌های پژوهش حاضر، در ادامه گزارش توصیه‌هایی پیشنهاد شده است:

جدول 3. پیشنهاد توصیه‌های سیاستی

مأخذ: همان.