خلاصه مدیریتی
ارتقای کیفیت قانونگذاری اهمیت فراوانی دارد. امروزه نقش مهم پژوهش در افزایش کیفیت قانونگذاری بهطور فزایندهای مورد توجه است. تقویت ارتباط دانشگاه و مجلس شورای اسلامی فرصتی است تا نهاد دانشگاه به فرایند قانونگذاری با پشتوانه پژوهشی بیشتر کمک کند. بر این اساس، این پژوهش در پی بررسی و ارزیابی رابطه دانشگاه و مجلس شورای اسلامی و ظرفیتهای هرکدام برای برقراری ارتباط مؤثر و نیز موانع بر سر راه این ارتباط است. سؤالات این پژوهش عبارتاند از: «چه ظرفیتهایی در مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها برای تعامل و همکاری در راستای ارتقای نقشآفرینی دانشگاه در فرایند قانونگذاری وجود دارد؟»، «چه موانعی بر سر راه تعامل کارآمد میان مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها در راستای ارتقای نقشآفرینی دانشگاه در فرایند قانونگذاری وجود دارد؟» و «چه راهکارهایی برای رفع موانع همکاری مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها وجود دارد؟».
با توجه به حرکت دانشگاههای ایران بهسمت پذیرش مأموریت سوم، یعنی کمک به حل مسائل جامعه و ایجاد زیرساختهای موردنیاز برای رسیدن به این منظور در نظام آموزش عالی، و نیز با توجه به تلاش مجلس شورای اسلامی برای ارتقای ظرفیت کارشناسی قوانین با هدف بهبود کیفیت قانونگذاری، تعامل میان دانشگاهها و مجلس شورای اسلامی در قالب الگوی قانونگذاری مبتنیبر شواهد، یکی از الگوهایی است که میتواند ارزش و تأثیر علم و دانش در سه مرحله پیشاقانونگذاری، قانونگذاری و پساقانونگذاری را بیشینه کند. در مرحله پیشاقانونگذاری تحقیقات دانشگاهی میتواند به شناسایی مسائل و مشکلات جامعه و نیازسنجی تقنینی برای حل مسائل بپردازد؛ نیازسنجی تقنینی ازسویی به وضع قوانین کارآمد و کارا کمک میرساند و ازسوی دیگر، از متروک ماندن قوانین بهواسطه مطابق نبودن با نیازهای واقعی شهروندان و برآورده نکردن آنها مانع میشود. علاوهبر این، تحقیقات دانشگاهی میتواند به ارزیابی میزان اجرایی شدن قانون در صورت تصویب و پیشبینی رضایت و اعتماد عمومی کمک کند. در مرحله قانونگذاری تحقیقات دانشگاهی میتوانند به تعیین اولویتهای قانونگذاری و علاوهبر آن افزایش کیفیت شکلی و محتوایی قوانین کمک کنند. یک قانون در عین داشتن محتوای خوب و قابل پذیرش، باید صورتی مناسب و غیرپیچیده داشته باشد. قوانین برای تنظیم امور اجتماعی و سیاسی وضع میشوند و نخستین گام در رسیدن به این هدف این است که مخاطبان آن بتوانند آن را بهآسانی بخوانند و بفهمند. در مرحله پساقانونگذاری تحقیقات دانشگاهی میتواند کارایی و اثربخشی قوانین مصوب را مورد مطالعه و بررسی قرار داده و پیشنهاد اصلاحی برای افزایش اثربخشی قوانین ارائه کنند. بر این اساس، ارتباط میان دانشگاه و مجلس کمک میکند قانونگذاری براساس نیازهای واقعی تقنینی صورت گیرد و کیفیت قوانین افزایش یابد که نتیجه آن حاکمیت قانون و بهبود نظام حکمرانی است.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
بهمنظور تقویت قانونگذاری دانشبنیان و ایجاد زمینه ارتباطات قویتر بین دانشگاهها و مجلس شورای اسلامی و نیز بین اعضای هیئتعلمی دانشگاهها و قانونگذاران، همچنین تعاملات بیشتر و سازندهتر بین آنها در سه مرحله پیشاقانونگذاری، قانونگذاری و پساقانونگذاری پیشنهادهای زیر ارائه میشود:
بدون تردید یکی از عوامل مؤثر در دستیابی به پیشرفت همهجانبه در جوامع امروزی ارتباط بین نهاد سیاست، نهاد علم و جامعه بهصورت چندجانبه است و حرکت در مسیر پیشرفت ملی، توجه به همبستگی و همجهتی این سه رکن را ایجاب میکند. در همین راستا، ارتباط متقابل نهاد علم و نهاد سیاست سالها مورد مطالبه و نیز محل بحث و بررسیهای متعدد بوده است. خواسته نهاد سیاست آن بوده که نهاد علم به کمک آنها بیاید تا بتوانند مسائل و مشکلات کشور را حل کنند و نهاد علم نیز این مطالبه را دارد که مجموعههای حاکمیتی برای حل مشکلات کشور با آنها ارتباط داشته باشند و از ظرفیت علمی و انسانی آنها بهره ببرند. بر این اساس، میتوان گفت رشد و توسعه متوازن و هماهنگ کشور به منظور فراهم آوردن زندگی بهتر مادی و معنوی توأم با رفاه و آرامش بیشتر برای مردم و از جهتی شرایط خاص کشور و مسائل و مشکلات اقتصادی، زیستمحیطی و فرهنگی_اجتماعی و...، نیازهای گستردهای برای مشارکت نهاد علم بهمنظور اتخاذ تصمیمات عالمانه در حل مسائل و مشکلات کشور ایجاد کرده است. با توجه به اهمیت پرداختن به مسئله تعامل میان نهاد سیاست و نهاد علم، این پژوهش بر الگوهای تعامل و همکاری میان مجلس شورای اسلامی بهعنوان رکن قانونگذار در نهاد سیاست و دانشگاه بهعنوان یکی از مهمترین ارکان نهاد علم متمرکز شده است.
قانونگذاری از مهمترین مسائل و موضوعات راهبردی در مدیریت کلان همه نظامهای سیاسی، از جمله نظام جمهوری اسلامی ایران، است. بیش از یک سده از سابقه قانونگذاری در ایران میگذرد و نهاد قانونگذاری در این دوران قوانین متعددی مصوب کرده است. با مرور تجربیات قانونگذاری طی این سالها، ضمن تأکید بر نقاط قوت میتوان اشکالات مختلفی را احصا کرد؛ از جمله تولید برخی قوانین، که از نظر شکلی و محتوایی دچار مشکل هستند، باعث افت کیفیت قوانین و بروز ناسازگاریهایی در نظام حقوقی و ناکارآمدیهایی در امر حکمرانی شده و اثرگذاری قوانین را کاهش داده است. در این فضا، ارتقای کیفی قانونگذاری از اهمیت زیادی برخوردار است و نقش مهم پژوهش در حمایت از قانونگذاری بهطور فزایندهای مورد توجه قرار میگیرد. بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی از جانب مقام معظم رهبری لزوم مواجهه علمی و تخصصی با قوانین را مورد توجه قرار داده و در ذیل همین بند به ابتنای قوانین بر نظرهای کارشناسی و نیز جلب مشارکت حداکثری مردم، ذینفعان و نهادهای قانونی مردمنهاد تخصصی و صنفی در فرایند قانونگذاری پرداخته شده است. در همین راستا، تقویت ارتباط دانشگاه و مجلس شورای اسلامی فرصتی است تا حوزه آموزش عالی بتواند در مرحله پیشاقانونگذاری، قانونگذاری و پساقانونگذاری به ارتقای کیفیت و کارآمدی قوانین کمک کند. همکاری بین مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها فرصتهای استفاده از علم و تخصص دانشگاهی در قانونگذاری را افزایش میدهد و میتواند منجر به تصویب قوانینی شود که به نظر میرسد شامل شواهد تحقیقاتی بیشتر است؛ از طرفی این ارتباط میتواند به رشد و تعالی و نشاط علمی در دانشگاهها نیز بینجامد.
در خصوص ارتباط علمی دانشگاهها با نهادهای حاکمیتی، از جمله مجلس شورای اسلامی، تاکنون پژوهش خاص و منسجمی انجام نشده است؛ هرچند راهاندازی اندیشکدههای حکمرانی استانی و مرکز نوآوری و خانه خلاق قوهمقننه در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی گامی در راستای برقراری این ارتباطات است، به نظر میرسد تا رسیدن به نقطه مطلوب تعامل، فاصله وجود دارد و لذا نیاز است این ارتباطات و نقاط ضعف و قوت آن مشخص شود و الگویی برای ارتباط و تعامل همهجانبه ارائه گردد. بر این اساس، این پژوهش در پی بررسی ظرفیتها و امکانات نظری و عملی در دانشگاهها و مجلس شورای اسلامی برای تعامل بیشتر میان این دو نهاد و نیز بررسی موانع بر سر راه این تعامل و ارائه راهکارهایی برای رفع این موانع است. سؤالات این پژوهش عبارتاند از: «چه ظرفیتهایی در مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها برای تعامل و همکاری وجود دارد؟»، «چه موانعی بر سر راه تعامل کارآمد میان مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها وجود دارد؟» و «چه راهکارهایی برای رفع موانع همکاری مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها وجود دارد؟». هدف این پژوهش دستیابی به راهکارهایی برای ترویج ارتباط نزدیکتر بین دانشگاهها و مجلس شورای اسلامی با هدف حل مسائل حوزه قانونگذاری با مشارکت دانشگاههاست. دادههای مورد استفاده در این تحقیق بهصورت کتابخانهای جمعآوری و با روش توصیفی-تحلیلی تجزیه و تحلیل شده است.
گزارشی با عنوان «بررسی و نقد آییننامه ارتقای مرتبه اعضای هیئتعلمی دانشگاهها و مؤسسات آموزشی عالی پژوهشی و فناوری» در سال 1387 در مرکز چاپ شد. در بخشی از این گزارش به نقش پژوهشهای اساتید دانشگاه در ارتقای اعضای هیئتعلمی اشاره و تحلیل میکند که تضامین لازم درباره کارکرد کیفی این پژوهشها برای حل مسئله در آییننامهها وجود ندارد. این گزارش فارغ از نیازهای پژوهشی سیاستگذاری و پارلمان نگاشته شده است.
«آسیبشناسی پژوهشهای دانشگاهی در حل مسائل کشور و شاخصگذاری پژوهشهای مسئلهمحور» عنوان پژوهش دیگری است که در سال 1402 منتشر شده است. در این گزارش براساس مطالعات ملی و بینالمللی، بررسی اسناد بالادستی، قوانین، آییننامهها و دستورالعملها به بررسی موضوع پژوهشهای ناظر به رفع نیازهای کشور یا به اصطلاح پژوهشهای مسئلهمحور پرداخته و تصویری از سهم پژوهشهای مسئلهمحور از پژوهشهای دانشگاهی کشور ارائه داده است. این مطالعه بازآرایی زیستبوم پژوهش و انسجامبخشی نهادی در خطمشیگذاری آموزش عالی با مشارکت مؤثر اعضای جامعه و ذینفعان را لازمه پرداختن به مسائل کشور در پژوهشهای دانشگاهی معرفی میکند. این گزارش به شکل کلی مسئلهمحوری پژوهش را هدف قرارداده است و هیچ توجهی به ارتباط مجلس و دانشگاه به شکل خاص ندارد.
دانشگاه از ریشه (Universitas) به معنای صنف است؛ مانند صنف آهنگران، پارچهبافان و غیره که در دوران یونان باستان برقرار بودند. دانشگاه یونیورسیتهای است که بهعنوان صنف استادان و پژوهشگران رایج شده است[1]. در دایرهالمعارف بریتانیکا اصطلاح دانشگاه از عبارت لاتین "Universitas Magistrorum et Scholarium" گرفته شده است که به معنای «جامعه (صنف) معلمان و دانشمندان» است[2]. سابقه نهاد دانشگاه به شکل امروزی به قرون یازدهم تا سیزدهم میلادی بازمیگردد؛ یعنی دورهای که اغلب دانشمندان اجتماعی و بسیاری از مورخان آن را مبدأ مسیر توسعه منحصراً اروپایی میدانند[3]. وظیفه اصلی دانشگاههای اولیه در قرون وسطی حفظ و انتقال دانش از طریق آموزش در نظر گرفته شد. در دوران حرکت بهسمت مدرنیته در اروپای غربی، دانشگاه از اهمیتی بیاندازه برخوردار شد و دولت مدرن در این دوره بهسرعت خود را با دانشگاه متحد و همبسته کرد. از عصر روشنگری به بعد، نهاد دانشگاه تحت حمایتهای دولت مرکزی و ملی توسعه یافت. طی قرون بعد، همزمان با تحولات تمدنی در اروپا، که به شکلگیری و گسترش مدرنیسم منجر شد، دانشگاه نیز سازمان جدید و امروزی خود را پیدا کرد و از اوایل قرن نوزدهم این شکل سازمانی بهتدریج از اروپا به سراسر جهان گسترش یافت و در نهایت جایگزین سایر مؤسسات آموزش عالی گردید و به الگوی برجسته برای آموزش عالی در همهجا تبدیل شد. امروزه دانشگاه سازمانی تعریف میشود که نخبگان، زبدگان، صاحبنظران، متخصصان، تکنسینها و مدیران را تربیت میکند. در واقع، دانشگاه نیروهای متخصص را برای دیگر بخشهای جامعه آموزش میدهد و تربیت میکند؛ ازاینرو، دانشگاه یکی از مهمترین سازمانهای اجتماعی است[4].
اولین مأموریتی که بهطور سنتی از دانشگاهها انتظار میرفت، آموزش بوده است. در دوره مدرن، دانشگاههای آموزشمحور را با نام «الگوی فرانسوی» یا «الگوی ناپلئونی» میشناسند. کارکرد اصلی دانشگاه ناپلئونی هویتبخشی به دولت-ملت و کمک به نوسازی جامعه از راه «آموزش» است[5]. این الگو در استمرار الگوی دانشگاه قرون وسطی است؛ با این تفاوت که آموزش ملیگرایی و هویتبخشی به دولت-ملت را جایگزین مسیحیتگرایی کرد. در الگوی ناپلئونی، دولت مستقیماً بر دانشگاه نظارت دارد. آنچه بهنحو گستردهای مدنظر قرار میگیرد، استفاده از دانشگاه بهعنوان اهرمی نیرومند برای تأمین نیروی انسانی مورد نیازی است که باید در دستگاه عریض و طویل بوروکراتیک دولت مورد استفاده قرار بگیرد. نخستین انقلاب دانشگاهی در سال 1809 میلادی با تأسیس دانشگاه برلین به پیشنهاد ویلهلم هومبلت، توسط پادشاه پروس به وقوع پیوست. هومبلت مهمترین حامی عقاید کانت درباره دانشگاه و ایده آزادی آکادمیک بود. ترکیب و تلفیق تدریس با تحقیق مشخصه مهم مفهوم ارائه شده ازسوی هومبلت درباره دانشگاه بود. تا قبل از آن و طی قرون متمادی پژوهش و تدریس به منزله دو مقوله مجزا محسوب میشدند[6]. دانشگاه همبولتی، که به «الگوی آلمانی» دانشگاه نیز شناخته میشود، بر مقوله پژوهش برطبق «شیوه مدرن» تمرکز داشت. پژوهش برپایه خردگرایی، تجربهگرایی، مناظره، استدلال و شفافیت بود که این بحث و مباحثهگری راه را برای تأیید و اثبات و گسترش نتایج توسط دیگران باز میکرد. دانشگاههای همبولتی مکانی امن برای علم محض بود که در آن تدریس و تحقیق در جستوجوی حقیقت بیطرفانه ترکیب میشدند. این ایده در آلمان قرن نوزدهم به شکل کلاسیک رسید و در نهایت به مدل غالب تبدیل شد.
جایگاه و انتظارات از آموزش عالی و بهویژه از دانشگاه در دهههای اخیر نسبت به قبل تغییر کرده و درحال تغییر بیشتر است. از یک طرف، انتظار از دانشگاهها بهعنوان نهادی برای آموزش و پژوهشِ صرف بهعنوان شعاری کلاسیک مطرح میشود و از طرف دیگر، بحث خودکفایی، ایفای نقش اقتصادی و توسعهای، تغییر ارتباط دانشگاه با دولت، اداره دانشگاه بهعنوان یک شرکت، نقش دانشگاه در فرایند جهانی شدن و خدماتی که در این راه میتواند در قالب ساختارهای جدید ارائه دهد، طرح میشود. بر این اساس، در دهههای پایانی قرن بیستم تحولاتی در مفهوم و کارکرد دانشگاه ایجاد شد. آغاز عملی تحول، تأسیس دانشگاه فونیکس در ایالات متحده آمریکا بود که به شکلگیری و گسترش «الگوی آمریکایی» دانشگاه منجر شد. در بستر این تحولات مأموریت دانشگاهها دچار تحول شده است. بهویژه از آغاز قرن بیستویکم، ایجاد رابطه بین تحقیقات اساسی، نوآوری و مشارکت اجتماعی_مدنی اهمیت فزایندهای پیدا کرده است. در این فضا از دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش عالی خواسته میشود تا از نتایج حاصل از مأموریت اول (تدریس) و مأموریت دوم (تحقیق) خود برای کمک به حل چالشهای رو به رشدی، که جوامع محلی با آن مواجهاند، استفاده کنند[7]. در این چرخش، که دومین انقلاب دانشگاهی نامیده شده است، دانشگاهها بهطور فزایندهای درحال سوق داده شدن به این سمت هستند که در توسعه جوامعی که به آنها تعلق دارند، ایفای نقش کنند. این مسئله سبب شد تا دانشگاهها تمرکز اصلی خود را از آموزش و پژوهش صرف تغییر داده، «مأموریت سوم» را با عنوان «کمک به جامعه» مورد توجه قرار دهند[8]. «مأموریت سوم» پدیدهای پیچیده و درحال تحول است که در چند دهه گذشته، در نتیجه گفتوگو بین دانشگاه، صنعت، دولت و جامعه شکلگرفته است و در آن دانشگاهها تشویق میشوند تا از طریق تبادل دانش و مشارکت، پتانسیلهای اجتماعی-اقتصادی گستردهتر خود را به فعلیت برسانند[9]. مأموریت سوم مجموع تمام فعالیتهای مربوط به تولید، استفاده، کاربرد و بهرهبرداری از دانش، قابلیتها و منابع دانشگاه، خارج از محیط دانشگاهی است که شامل ارائه آموزش و خدمات به مخاطبان فراتر از دانشجویان سنتی و مشارکت در بحثهای عمومی و فعالیتهای فرهنگی نیز میشود که در نتیجه آن، تعامل عمیقتر میان دانشگاهیان با ذینفعان خارجی حاصل میشود. در مجموع میتوان گفت «مأموریت سوم» دو اولویت کلیدی دارد: اول استفاده هدفمند و انتقال دانش آکادمیک برای کمک به حل چالشهای مختلف اجتماعی؛ دوم انتقال فناوریها و نوآوریها در قالب همکاری با شرکتهای دولتی و خصوصی[10]. در چارچوب مأموریت سوم در سالهای اخیر نسل سوم، چهارم و پنجم دانشگاهها شکل گرفته است. نسل سوم دانشگاهها دانشگاههای کارآفرین نامیده میشوند. در این دانشگاهها، تمام فعالیتهای اعضای آن مانند آموزش، تحقیق و غیره بهگونهای مدیریت، اداره و اجرا میشود که دانشگاه بهعنوان مؤسسه یا شرکت اقتصادی در نظر گرفته میشود. بهعبارت دیگر، جهتگیری این فعالیتها باید با هدف سودآوری و به دست آوردن مزایای رقابتی اقتصادی باشد[11]. دانشگاه کارآفرین در زمینههای اجتماعی و اقتصادی، تعاملات فوقالعاده فعالی دارد. بااینحال، هدف این تعاملات همچنان رشد درونی دانشگاه است. نسل چهارم دانشگاهها، نسل آفرینش منطقهای و محلی دانش است. در این نسل، دانشگاهها با فعالیتهای بیرونی، سعی در افزایش سرعت رشد و تغییر محیط خود دارند. مأموریت این دانشگاهها معطوف به توانمند کردن منطقه نوآوری و آفرینش دانش جدید متناسب با مسائل منطقه است. چنین دانشگاههایی به توسعه پایدار محلی و منطقهای کمک علمی میکنند و نوعی جهانی شدن در خانه را تسهیل مینمایند[12]. مأموریت این دانشگاهها انتقال فناوری است. انتقال فناوری در اصطلاح دقیق برای توصیف تجاریسازی اکتشافات و نوآوریهای جدید حاصل از تحقیقات علمی استفاده میشود. انتقال فناوری به معنای آن است که نتایج تحقیقات، محصولات و فرایندهای نوآورانه و بهطور کلی خلاقیتها بتواند بهطور موثر بر بخش اجتماعی-تولیدی تأثیر بگذارد و همچنین منافعی را برای دانشگاه در پی داشته باشد. بر این اساس، این دانشگاهها رویکرد استراتژیکتری درباره محیط خود دارند و فعالانه بر آن تأثیر میگذارند. دانشگاههای نسل پنجم ویژگیهایی دارند که فراتر از عملکرد نسلهای قبلی مانند آموزش، تحقیق، خدمات و کارآفرینی است. آنها همچنین بر مدلهای توسعه منطقهای، رسیدگی به مشکلات اجتماعی، افزایش رقابت و ترویج توسعه انسانی و اقتصادی تمرکز میکنند. ویژگیهای برجسته دانشگاه نسل پنجم را میتوان بهصورت نظام نوآوری دانشبنیان مفهومسازی کرد که این نظام حساس به محیط طبیعی جامعه است، از همتکاملی و همزیستی پارادایمهای گوناگون حمایت میکند، اکوسیستم همکاری توأمان با رقابت برای مدیریت دانش شکل میدهد و دمکراسی دانش را ارتقا میبخشد[13].
مأخذ: یافتههای پژوهش.
در ایران، در ادامه سیر تکامل دانشگاه از اواخر دوره قاجاریه تا به امروز و پیرو تحول مأموریتهای دانشگاهها در سطح جهان و توجه روزافزون به مأموریت سوم، از آغاز دهه هشتاد شمسی حرکت بهسوی پژوهش و توسعه فناوریهای نوظهور شتاب بیشتری یافته است. در این سالها، بهمنظور انسجام بخشهای خطمشیگذاری و اجرایی در نظام علمی کشور، وزارت فرهنگ و آموزش عالی به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری تغییر نام یافت و وظایف برنامهریزی، حمایت، پشتیبانی، ارزیابی، بررسی و تدوین سیاستها و اولویتهای راهبردی در حوزههای تحقیقات و فناوری به وظایف وزارتخانه جدید افزوده شد. همچنین معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری بهمنظور تقویت سیاستهای طرف تقاضا و تجاریسازی دستاوردهای علمی تشکیل و توسعه پارکهای علم و فناوری و مراکز رشد و نوآوری با هدف توسعه فناوری و کسبوکارهای دانشمحور آغاز شد. در همین راستا، در سال 1389 قانونی برای حمایت از شرکتها و مؤسسات دانشبنیان در زمینه نوآوری، تجاریسازی و همکاری با دانشگاهها تصویب شد و بهرهگیری از مزایای انتقال فناوری از دانشگاه به صنعت در اولویت قرار گرفت[14]. همچنین در سالهای اخیر اسناد ملی مهمی تدوین شده است که این اسناد تأثیر مستقیمی بر حوزه نظام آموزشی و بهخصوص نظام آموزش عالی کشور داشتهاند. برخی از این اسناد عبارتاند از: تدوین سند چشمانداز بیستساله جمهوری اسلامی ایران در افق 1404(1383)، سندهای برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه (1384، 1389 و 1394)، سند تحول راهبردی علم و فناوری کشور (1388)، نقشه جامع علمی کشور (1389)، سند دانشگاه اسلامی (1392)، سند تحول بنیادین تعلیم و تربیت (1392)، سیاستهای کلی علم و فناوری (1393) و دو سند سیاستها و ضوابط حاکم بر آمایش آموزش عالی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (1395) و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (1394).
در همین راستا میتوان گفت مأموریت دانشگاهها در ایران در دهههای گذشته دچار تحول و دگرگونی شده است؛ بهطوریکه از آموزشمحوری، که تا اوایل دهه هفتاد رویکرد غالب در دانشگاههای ایران بود، به دانشگاه پژوهشمحور در اواخر دهه هفتاد و دهه هشتاد گذار کرد که نتیجه آن ارتقای رتبه علمی و افزایش سرعت رشد علمیِ ایران در سالهای گذشته بوده است. با سیاستهای ابلاغی سالهای اخیر میتوان گفت دانشگاه درحال گذار به نسل جدید دانشگاههاست که مطابق با مأموریت سوم دانشگاه، بناست به کمک جامعه بیاید تا بتواند مسائل و مشکلات پیشروی جامعه، صنعت و نظام حکمرانی را بهصورت علمی و تخصصی مورد بحث و بررسی قرار دهد و راه برونرفت از مشکلات را پیشروی آنها بگذارد.
بر بستر تحولات سیاسی، سیاستی و عملی که در نهاد علم بهمنظور توجه به مأموریت سوم و در مسیر حرکت بهسوی نسل پنجم دانشگاهها به وقوع پیوسته است، نهادها و ظرفیتهای متعددی در دانشگاههای کشور فراهم آمده و درحال تکامل است که از جمله آنها میتوان به اندیشکدههای دانشگاهی، پارکهای علم و فناوری دانشگاهی، مراکز رشد و نوآوری دانشگاهی، شرکتهای دانشبنیان دانشگاهی، فرصت مطالعاتی جامعه و دانشگاه، آزمایشگاه خطمشی و حکمرانی و... اشاره کرد که میتواند بستر مناسبی برای افزایش همکاری میان دانشگاه با مجلس شورای اسلامی باشد.
شکل 2. ظرفیتهای دانشگاهها در ایران برای انجام مأموریت سوم
مأخذ: همان.
3-2. مجلس شورای اسلامی (نهاد قانونگذاری)
قوه مقننه مظهر حاکمیت مردم و یکی از ارکان مهم خطمشیگذاری و تصمیمگیری در کشورهاست. طبق اصل 58 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «اعمال قوة مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل میشود». از نظر امام خمینی(ره)، «مجلس یک چیزی است که در رأس همه اموری که در کشور است واقع است»[15] و در دیدگاه مقام معظم رهبری «مجلس محور اصلی تصمیمگیری در کشور»[16] و «مهمترین مظهر مردمسالاری دینی است»[17]. براساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند (اصل 71). مجلس مهمترین رکن برای اعمال اراده عام در نظام سیاسی از طریق وضع قوانین و مقررات است. اهمیت قانون در این است که نخستین مظهر اراده حاکم بهمنزله چهارچوبی است مشتملبر قواعد و احکام و حدود و مرزهایی که کلیه فعالیتهای، سیاسی، اداری، نظامی، انتظامی، فرهنگی و اقتصادی باید در آن قالب اعمال شوند. بر این اساس، صلاحیت قانونگذار عام، کلی و شامل است و مجالس مقننه حق دارند در کلیه زمینهها و موضوعات مربوط به دولت-کشور بحث و مذاکره و تأمل کنند و در آخر کار به وضع قوانین و مقررات مبادرت ورزند[18]. پیشنهاد تصویب قانون ممکن است از طرف دولت (لایحه قانونی) یا نمایندگان مجلس (طرح قانونی) صورت گیرد. لوایح و طرحهای قانونی برای تبدیل شدن به قوانین باکیفیت و کارآمد در سه مرحله پیشاقانونگذاری، قانونگذاری و پساقانونگذاری نیازمند بررسی کارشناسی و علمی هستند؛ این مسئله اهمیت کارشناسی در قانونگذاری را برجسته میکند.
امروزه در کشورهای مختلف، قانونگذاری باکیفیت یکی از دغدغههای مهم حقوقدانان، نمایندگان مجلس و فعالان سیاسی است. تولید قوانین ناقص، اعم از شکلی و محتوایی، باعث افت کیفیت قوانین و بروز ناسازگاریهایی در نظام حقوقی و ناکارآمدیهایی در امر حکمرانی میشود. برای این منظور، استفاده از ظرفیتهای فکری و نقطهنظرهای کارشناسی نخبگان جامعه امری ضروری مینماید. مشارکت فکری و نظری نخبگان در روند قانونگذاری میتواند ضمن آشکار کردن بسیاری از زوایای پنهان طرحها و لوایح جاری در مجلس، نهاد قانونگذار را در تدوین و تصویب قوانینی جامع و همهجانبهنگر و با حداقل معایب و کاستیها یاری رساند. لحاظ کردن نظرهای کارشناسی در روند پالایش و تنقیح قوانین و دسترسی سریع نمایندگان به تولیدات پژوهشی متقن و نظاممند، علاوهبر بهبود عملکرد قانونگذاران، از خلأ یا برعکس، تورم قوانین نیز جلوگیری میکند و باعث ارتقای کیفی نظام قانونگذاری میشود[19]. در نظام قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران، راههایی برای استفاده از نظرهای کارشناسان در تهیه لوایح و طرحهای قانونی پیشبینی شده است. در ادامه، وضعیت موجود کارشناسی لوایح و طرحهای قانونی را بررسی میکنیم.
الف) کمیسیونهای تخصصی مجلس شورای اسلامی
بهمنظور بررسی، اصلاح و تکمیل لوایح و طرحهای قانونی، کمیسیونهایی در مجلس شورای اسلامی تشکیل میگردد. طبق ماده (141) آییننامه داخلی مجلس: «رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است یک نسخه از طرحها و لوایح عادی و یکفوریتی را پس از اعلام وصول به کمیسیون اصلی و کمیسیونهای فرعی جهت رسیدگی به مواد مرتبط ارجاع کند». طبق ماده (143): «کمیسیون اصلی موظف است در رسیدگی به طرحها و لوایح از وزرا و یا بالاترین مقام دستگاههای اجرایی مرتبط با موضوع، مرکز پژوهشها، دیوان محاسبات، نمایندگان کمیسیونهای فرعی و نمایندگانی که در موعد مقرر پیشنهاد خود را ارائه نمودهاند و عنداللزوم نماینده بخش خصوصی اعم از اتاقهای: بازرگانی و صنایع و معادن، کشاورزی، تعاون، اصناف، تشکلهای کارگری، انجمنها و اتحادیهها و مجامع صنفی، صنعتی، معدنی و کشاورزی حسب مورد دعوت نماید و پس از رسیدگی گزارش خود را در مهلت مقرر به هیئت رئیسه مجلس تقدیم کند». همانطور که مشخص است طبق آییننامه داخلی مجلس کمیسیونهای تخصصی برای کسب نظر و مشورت با اشخاص حقیقی و حقوقی در مرحله بررسی طرحها و لوایح منعی ندارند و عملاً هم این رویه مورد عمل آنهاست؛ اما برای این منظور سازوکار خاصی وجود ندارد و عمدتاً بستگی به اختیار و ابتکار رؤسای کمیسیونها یا درخواست و پیشنهاد اعضای آنها دارد[20].
ب) مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی بازوی کارشناسی مجلس است. طبق آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی طرحها و لوایح عادی و یکفوریتی برای رسیدگی و اظهارنظر کارشناسی به مرکز پژوهشهای مجلس ارجاع داده میشود (ماده (141)). براساس ماده (۱۴۲) آییننامه مذکور، درصورت ضرورت به تشخیص کمیسیون مربوطه، رئیس مرکز پژوهشهای مجلس موظف است متناسب با موضوع و مواد طرح یا لایحه کارگروهی برای بررسی طرح یا لایحه ارجاعی تشکیل دهد؛ کارگروه با رعایت اسناد بالادستی گزارش خود را به کمیسیون اصلی ارائه میکند و رئیس یا نماینده کارگروه با حضور در کمیسیون از این گزارش دفاع میکند.
آنچه از شرح وظایف مرکز پژوهشها به نظر میرسد، نقش مهم این مرکز بهعنوان پشتوانه علمی و پژوهشی نمایندگان مجلس و کمیسیونها در فرایند قانونگذاری و نظارت بر اجرای قوانین است. علیرغم این مسئله و همچنین تأکید آییننامه داخلی بر ارجاع طرحها و لوایح به مرکز پژوهشها برای کارشناسی بیشتر و تلاشی که در مرکز برای کارشناسی طرحها و لوایح صورت میگیرد، باید گفت این مرکز با چالشهایی از درون خود یا از طرف نمایندگان مواجه است که در نتیجه آنها، استفاده از کارشناسی در قانونگذاری بهرغم اینکه در قانون لحاظ شده، با مشکلاتی مواجه است[21]. برخی از این مشکلات را میتوان اینگونه برشمرد: به اعتقاد برخی از اعضای این مرکز سازوکار قانونی و الزامآور برای دسترسی آنها یا همکاران پژوهشی این مرکز، به آمار و اطلاعات دقیق در زمینههای مختلف، که در اختیار دستگاههای اجرایی هست، وجود ندارد. دسترسی نداشتن به اطلاعات دقیق سبب افت کیفیت و کاهش دقت برخی پژوهشهای انجامشده توسط مرکز شده است. مسئله دیگر ضعف ارتباط مستقیم و نزدیک نمایندگان مجلس با این مرکز است[22]. در این خصوص میتوان به مشورت نکردن برخی نمایندگان قبل از تهیه طرحهای قانونی با مرکز، کم توجهی برخی نمایندگان به گزارشهای کارشناسی مرکز، توقع جناحی برخی نمایندگان از مرکز و نیز متهم کردن مرکز به نگاه جناحی توسط برخی نمایندگان اشاره کرد که همین امر سبب شده بعضی از نمایندگان، که تعداد آنان کم نیست، به هر دلیلی از گزارشهای مرکز پژوهشها بهره کافی را نبرند؛ تا جایی که میتوان گفت دلیل برخی از اشکالاتی که در مصوبات مجلس وجود دارد همین موضوع است[23]. این مسائل و مسائل دیگری که در خصوص عملکرد این مجموعه یا بهرهگیری از تولیدات پژوهشی آنها وجود دارد، سبب بروز خلأهایی در نظام کارشناسی طرحها و لوایح قانونی شده است که نتیجه آن افت کیفیت قوانین از طرفی و اصلاح پیدرپی برخی قوانین یا تورم قوانین در برخی حوزهها و فقدان قانون مناسب در حوزههای دیگر شده است. همین امر لزوم بازنگری و بهبود نظام کارشناسی طرحها و لوایح قانونی را آشکار میکند. یکی از راههایی که برای این اصلاحات باید طی شود، جلب مشارکت مردم و بهویژه نخبگان در فرایند قانونگذاری است. در همین راستا در بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری بر «جلب مشارکت حداکثری مردم، ذینفعان و نهادهای قانونی مردمنهاد تخصصی و صنفی در فرایند قانونگذاری» تأکید شده است. علیرغم این تأکید، اگرچه کارشناسی طرحها و لوایح در دولت و مرکز پژوهشهای مجلس بهصورت نهادمند و سازمانیافته صورت میگیرد، در بخش کارشناسی و مشورت اشخاص حقیقی و حقوقی سازوکار مشخصی برای این منظور وجود ندارد. هرچند بهصورت موردی مرکز پژوهشهای مجلس یا نهادهای دولتی از مشورت افراد یا پژوهشکدهها و اندیشکدههای مرتبط با این نهادها در قالب پروژههای پژوهشی یا نشستهای علمی بهره میبرند، این مسئله بهصورت نهادی و در گستره وسیع با بهرهگیری از توان علمی و کارشناسی صاحبنظران از سراسر کشور انجام نمیشود. البته در سالهای اخیر برای رفع برخی از این چالشها و بهمنظور بهرهگیری مرکز پژوهشها از ظرفیتهای ایجادشده در دانشگاهها و پژوهشگاههای سایر نقاط کشور و نیز زیستبوم نوآوری ایجادشده در شرکتهای دانشبنیان در راستای شعار مجلس یازدهم مبنیبر اصلاح نظام حکمرانی، اندیشکدههای حکمرانی استانی و خانه خلاقیت و نوآوری قوه مقننه راهاندازی شده است.
شکل 3. ظرفیتهای کارشناسی مجلس شورای اسلامی
|
مرکز نوآوری و خانه خلاق قوه مقننه |
اندیشکدههای حکمرانی استانی |
مرکز پژوهشها |
کمیسیونهای تخصصی |
|
مرکز نوآوری و خانه خلاق مجلس شورای اسلامی به عنوان حلقۀ واسط زیستبوم نوآوری و زیستبوم اندیشهورزی با قوه مقننه با هدف تولید و ترویج اندیشۀ نوآوری بخش عمومی جهت فراهم نمودن زمینهای برای فعال شدن ظرفیتهای موجود در زیستبوم نوآوری و همچنین فضای اندیشهورزی اعم از دانشگاهها، پژوهشگاهها و اندیشکدهها راهاندازی شده است. همراهی و هماهنگی با شرکتهای دانشبنیان و تعامل با زیستبوم نوآوری و اندیشهورزی و تسهیل ارتباط زیستبوم نوآوری با نظام قانونگذاری از جمله فعالیتهای مهم خانه خلاق و نوآوری قوه مقننه است.
|
شبکه اندیشکدههای حکمرانی متشکل از نخبگان، دانشگاهیان و خبرگان اجرایی واجد شرایط هر استان به عنوان بازوی مشورتی و کارشناسی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
|
طبق ماده (141) آیین نامه داخلی مجلس «رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است یک نسخه از طرحها و لوایح عادی و یک فوریتی را پس از اعلام وصول... به مرکز پژوهشهای مجلس برای رسیدگی و اظهارنظر کارشناسی ارجاع کند». طبق ماده (1) قانون شرح وظایف مرکز پژوهشها «هدف مرکز فراهم آوردن زمینههای لازم در جهت کارشناسی هر چه بهتر قوانین، پشتیبانی علمی و پژوهشی متناسب با وظایف مجلس شورای اسلامی و بهرهبرداری از اطلاعات و تحقیقات کارآمد در امر قانونگذاری است».
|
طبق ماده (143) آییننامه داخلی مجلس «کمیسیون اصلی موظف است در رسیدگی به طرحها و لوایح از وزرا یا بالاترین مقام دستگاههای اجرایی مرتبط با موضوع، مرکز پژوهشها، دیوان محاسبات، نمایندگان کمیسیونهای فرعی و نمایندگانی که در موعد مقرر پیشنهاد خود را ارائه نمودهاند و عنداللزوم نماینده بخش خصوصی... حسب مورد دعوت نماید و پس از رسیدگی گزارش خود را در مهلت مقرر به هیئترئیسه مجلس تقدیم کند».
|
مأخذ: همان.
بهرغم تلاشهایی که بهویژه در سالهای اخیر برای افزایش ظرفیت کارشناسی مجلس در قالبهای مختلف صورت گرفته است، هنوز تا رسیدن به نقطه مطلوب، که منجر به تولید قوانین با کیفیت بیشتر شود، فاصله هست. این درحالی است که ظرفیتهای بالقوه زیادی برای افزایش کارشناسی بر طرحها و لوایح قانونی وجود دارد که میتوان از آنها بهره برد. یکی از مهمترین ظرفیتها، سرمایههای علمی و انسانی موجود در دانشگاههای سراسر کشور است که اگر به ظرفیت کارشناسی موجود اضافه شود، میتواند به غنای بیشتر قوانین و افزایش کیفیت آنها منجر شود. برای این منظور باید ارتباط سازمانیافته بین دانشگاه و مجلس شورای اسلامی برقرار شود. زمینه این امر در دانشگاه در قالب فرصت مطالعاتی جامعه و دانشگاه، اندیشکدههای دانشگاهی، شرکتهای دانشبنیان دانشگاهی، پارکهای علم و فناوری دانشگاهی، مراکز رشد و نوآوری دانشگاهی و در مجلس با راهاندازی اندیشکدههای حکمرانی استانی و خانهی خلاق و نوآوری تا اندازهای فراهم شده است. اما این سازوکارها برای رسیدن به نقطه تعامل مؤثر میان دانشگاه و نهاد قانونگذاری نیازمند اصلاح قوانین، آییننامهها و رویههای موجود در مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها و رفع موانع و چالشهای همکاری و مشارکت و ایجاد انگیزه در طرف عرضه و تقاضا برای همکاریاند تا این مشارکت تأثیر ملموس و واقعی بر روند تصویب قوانین داشته باشد؛ والا صِرف راهاندازی این مراکز به جلب مشارکت و ایجاد همکاری نخواهد انجامید.
قانونگذاری، فرایندی بینرشتهای و محل تلاقی علوم و فنون گوناگون است که از یافتههای دانشهای مختلف اعم از توصیفی، هنجاری و دستوری، بهره میگیرد تا بهترین نتیجه از فرایند تقنین حاصل شود. نمایندگان مجلس شورای اسلامی عملاً نمیتوانند به تمام مسائل علمی و فنی مختلفی که در قانونگذاری وجود دارد، مسلط باشند. از طرف دیگر، خواستها و نیازهای جامعه هر روز نسبت به گذشته تغییر میکند و قانونگذاریها باید مطابق با این نیازها و در راستای آنها انجام گیرد. در قانونگذاری در حوزهها و موضوعات فنی و تخصصی نیز بیتردید، کارشناسان و متخصصان حوزه موردنظر اطلاعات دقیقتری در زمینه جدیدترین تحولات مربوط به حوزه موردنظر و تحقیقات علمی پیرامون آن دارند. به همین دلیل امروزه در نظامهای حقوقی مختلف، قانونگذاران در تلاشاند تا امکانی برای حضور متخصصان و کارشناسان در امر قانونگذاری پیدا کنند تا بُعد پژوهشی و کارشناسی قوانین تقویت شود[24]. استفاده مشورتی از نظر متخصصان و گروههای ذینفع در نظامهای حقوقی مختلف برای بالا بردن سطح پذیرش قوانین در جامعه صورت میگیرد. به همین منظور باید سازوکاری برای استفاده از ظرفیت کارشناسان و نهادهای پژوهشی مستقل و مراکز علمی دانشگاهی و مردمی به وجود آید. پرداختن به نقش دانش و تخصص در سیاستگذاری و قانونگذاری امر جدیدی نیست؛ اما از سالهای پایانی قرن بیستم توجه به این مسئله افزایش یافته است. این رویکرد بهویژه برای سیاستمداران جذاب بود؛ زیرا تصور میشد نفوذ گروههای ذینفع را کاهش میدهد، از سوگیری قوانین به ایدئولوژیهای مختلف محافظت میکند و مشروعیت تصمیمات را از طریق «عقلانی بودن» افزایش میدهد[25]. در دهههای اخیر گذار دانشگاهها به نسل جدید، که مأموریت سومی را برای آنها ایجاد کرده است، زمینه لازم برای مشارکت نهاد علم در حل مسائل جامعه و نظام حکمرانی را فراهم کرده است. همین امر زمینه پیوند دانشگاه و مجلس شورای اسلامی را ایجاب کرده است که نتیجه آن میتواند بهرهگیری از تلاشهای علمی و سرمایههای انسانی دانشگاهها در فرایند تدوین و تصویب قوانین با کیفیت در مجلس شورای اسلامی باشد. هدف اصلیای که از تعامل نهاد علم و نهاد قانونگذاری حاصل خواهد شد، ایجاد شناخت مشترک از مسائل موجود کشور، بهرهگیری از ظرفیتهای کارشناسی و نخبگی طرفین در راستای تدوین و نهادینهسازی راهکارهای مطلوب حل مسائل در قالب نقشهای تقنینی و نظارتی مجلس شورای اسلامی، همچنین توسعه همکاریهای آموزشی، علمی و پژوهشی و بهرهمندی متقابل از تواناییها، ظرفیتها و امکانات طرفین است. در صورت برقراری تعامل اصولی و درست میان این دو نهاد، توان علمی و پژوهشی دانشگاهها و در واقع بخشی از دانشی که در دانشگاه تولید میشود در خدمت قانونگذاری کشور قرار خواهد گرفت. بر این اساس، میتوان گفت هدف اصلی تعامل دانشگاه و مجلس، استفاده از مطالعات علمی دقیق و نظرها و ایدههای سرمایههای علمی-انسانی موجود در نهاد علم در حوزه قانونگذاری است.
برقراری ارتباط مؤثر و کارآمد میان نهاد علم و نهاد قانونگذاری نیازمند ایجاد سازوکار نهادی برای ارتباط مستمر نمایندگان مجلس و کمیسیونهای تخصصی و مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با نخبگان علمی و مراکز پژوهشی و تحقیقاتی در سراسر کشور است. بسیاری از صاحبنظران، اساتید دانشگاهها و مراکز علمی نقاط مختلف کشور در خصوص حل مشکلات جامعه نظریات و ایدههای ارزندهای دارند که نظام حکمرانی در جریان این ایدهها قرار نمیگیرد و در نتیجه در سیستم تصمیمگیری کشور مورد استفاده قرار نمیگیرند. ایجاد راهی برای ارائه نظریات و ارتباط نهاد قانونگذاری با طیف وسیعی از جامعه علمی در سراسر کشور سبب به دست آوردن طرحها و راهکارهای زیاد و بدیل برای شناسایی و حل مشکلات و مسائل جامعه و نظام حکمرانی و اخذ تصمیمات مستحکم در خصوص آنها خواهد شد. برای این منظور نیازمند الگویی هستیم که به برقراری این ارتباط منتج شود. در ادامه به معرفی قانونگذاری مبتنیبر شواهد بهعنوان الگوی پیشنهادی ارتباط نهاد علم و نهاد قانونگذاری خواهیم پرداخت.
4-1. قانونگذاری مبتنیبر شواهد الگویی برای تعامل دانشگاه و مجلس شورای اسلامی
قانونگذاری مبتنیبر شواهد در ادامه نظریات و اقدامات مبنیبر خطمشیگذاری مبتنیبر شواهد مطرح شده است. خطمشیگذاری مبتنیبر شواهد به روشی برای توسعه سیاستگذاری اشاره دارد که از حقایق و شواهد معتبر و مرتبط برای تصمیمگیری، براساس نظریات علمی استفاده میکند. شواهد تحقیقاتی خروجی از تحقیقات رسمی و سیستماتیک است که ادارات دولتی، مؤسسات تحقیقاتی، دانشگاهها، بنیادهای خیریه، سازمانهای مشاوره و انواع آژانسها و واسطهها آنها را تولید کردهاند[26]. پیشفرض سیاستها و رویههای مبتنیبر شواهد این است که تصمیمگیریهای سیاستی باید بیطرفانه و براساس نیازهای جامعه یا کشور هدایت شوند، نه تمایل به جلب حمایت رأیدهندگان. برای اینکه خطمشیگذاران و دیگران به شواهد اعتماد کنند، ارزیابیها باید از انگیزههای سیاسی اجتناب کنند و با روشهای تحقیق معتبر اجرا شوند. علاوهبر این، شواهد باید در فرایند تصمیمگیری مورد استفاده قرار گیرند، نه اینکه پس از اتخاذ تصمیم، برای تأیید یا حمایت از آن جمعآوری شوند. بر این اساس، سیاستگذاری مبتنیبر شواهد را میتوان بهعنوان فرایندی تعریف کرد که در آن منابع اطلاعاتی متعدد، از جمله آمار، دادهها و پژوهشهای علمی، قبل از تصمیمگیری برای برنامهریزی، اجرا و تغییر عمومی مورد بهرهبرداری قرار گیرند[27]. البته ادعای بیطرفی در تحصیل شواهد و تفسیر شواهد امری است که براساس مباحث فلسفه روش امروزین، ادعایی گزاف و غیرمتواضعانه است. بااینحال، تحقیقات شواهدمحور با اذعان به محدودیتهای روششناسانه و معرفتشناسانه آن میتواند و لازم است که مورد استفاده قرار گیرد. در کنار شواهد یا بهعنوان جایگزین شواهد چهار عامل دیگر بر خطمشیگذاری میتواند تأثیر بگذارد: ایدئولوژی؛ منافع (میتواند شخصی یا سازمانی باشد)؛ هنجارها و شیوههای نهادی، اطلاعات قبلی (خطمشیگذاران درحالحاضر اطلاعاتی از منابع مختلف دارند. اطلاعات جدید در مغایرت با باورهای موجود باید به اندازه کافی قوی باشد تا آنها را تغییر دهد). نقش صریح شواهد در خطمشیگذاری مبتنیبر شواهد در مقابل استفاده ضمنی یا عدم استفاده از آن در سایر مدلهای خطمشیگذاری، بهوضوح یک ویژگی متمایز کلیدی است[28]. براساس الگوی خطمشیگذاری مبتنیبر شواهد تصمیمگیرندگان نیاز به دسترسی به شواهد علمی برای انجام مؤثر وظایف خود دارند. ما در اینجا شواهد را بهعنوان محصول پژوهش تعریف میکنیم: دانش سازمانیافته و تولیدشده مطابق با استانداردهای رشتههای دانشگاهی مربوطه[29]. فرایند خطمشیگذاری مبتنیبر شواهد براساس نقش زمینههای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در شکل 4 ارائه شده است[30].
|
شکل 4. فرایند خطمشیگذاری مبتنیبر شواهد
مأخذ: همان. |
در سالهای اخیر و در توسعه معنایی خطمشیگذاری مبتنیبر شواهد، بحث «قانونگذاری مبتنیبر شواهد» نیز مورد توجه قرار گرفته است. «قانونگذاری مبتنیبر شواهد» تلاشی نسبتاً جدید برای بهبود کیفیت و اثربخشی قوانین است. در بسیاری از کشورها، چه توسعهیافته و چه درحال توسعه، عواملی وجود دارد که باعث میشود قانون بهدرستی کار نکند و اهداف قانونگذار تأمین نشود. قانونگذاری مبتنیبر شواهد روشهایی را برای جمعآوری و تجزیه و تحلیل اطلاعات درباره یک مشکل اجتماعی فراهم میکند و سپس از این اطلاعات برای طراحی بهتر طرحها و لوایح قانونی استفاده میکند. قانونگذاری مبتنیبر شواهد ابزاری مفید برای اطمینان از این است که قوانینی، که تصویب و اجرا میشوند، پایه صحیحی دارند و بنابراین احتمال بیشتری وجود دارد که تأثیرات مثبت مطلوب بر جامعه داشته باشند[31].
4-1-1. تجربه قانونگذاری مبتنیبر شواهد در پارلمان بریتانیا
پارلمان بریتانیا در استفاده از شواهد برای تصویب قوانین پیشرو است. بخشهای مختلف پارلمان بسته به کارکردشان به روشهای متفاوتی از شواهد استفاده میکنند و به آنها دسترسی دارند. تحقیقات دانشگاهی یکی از منابع مورداستفاده این پارلمان بهعنوان شواهد پژوهشی است و با توجه به استفاده بخشهای مختلف پارلمان از شواهد، دانشگاهیان به ارائه انواع مختلف دانش به عرصههای مختلف پارلمانی ملزماند[32]. در سالهای اخیر، چارچوب تعالی پژوهشی بریتانیا «تأثیر» (از جمله تأثیر سیاست) را برای مؤسسات آموزش عالی و محققان در اولویت قرار داده و آنها را به مشارکت فعالانه سوق داده و منجر به ایجاد ابتکاراتی برای تقویت پیوند بین دانشگاهها و خطمشیهای عمومی شده است[33]. برخی از این ابتکارات، که برای ایجاد روابط کاری نزدیکتر بین جامعه دانشگاهی و نهادهای حکومتی انگلستان صورت گرفته است، عبارتاند از[34]:
همچنین ابتکاراتی که منحصراً برقراری روابط کاری نزدیکتر بین جامعه دانشگاهی و نهاد قانونگذاری انگلستان را ترویج میکنند، عبارتاند از[35]:
با توجه به تجربه کشورهای مختلف، از جمله انگلستان، در گذار به قانونگذاری مبتنیبر شواهد و تأثیری که این گذار در بهبود کیفیت قوانین مصوب دارد، مجلس شورای اسلامی میتواند با فراهم آوردن زیرساختهای موردنیاز در سه مرحله پیشاقانونگذاری، قانونگذاری و پساقانونگذاری در ارتباط با دانشگاهها از شواهد تحقیقاتی و پژوهشی تولیدشده در آنها برای قانونگذاری بهره ببرد.
4-2. مراحل و نحوه ارتباط دانشگاهها و مجلس شورای اسلامی در قانونگذاری مبتنیبر شواهد
اولین و اساسیترین گام در فرایند تدوین قوانین کارآمد، نیازسنجی تقنینی است. نیازسنجی در حقیقت سنگ زیرین ساختمان هر قانون و طرح و برنامهای است و هرقدر این سنگ زیرین بنیانیتر و مستحکمتر باشد، بنای روی آن محکمتر و آسیبناپذیرتر خواهد بود. مبنای منطقی هر قانونگذاری، وجود نیاز یا مجموعهای از نیازهای قانونی است. نیازسنجی در واقع فرایند جمعآوری و تحلیل اطلاعات است که براساس آن نیازهای تقنینی افراد، گروهها، سازمانها، نهادها و جوامع مورد شناسایی قرار میگیرد[36]. نیازسنجی تقنینی، بررسی و سنجش نیازهای واقعی شهروندان و جامعه ذینفعان در زمینه قانونگذاری بهمنظور تقنین شایسته است. نیازسنجی به وجود چند عنصر نیازمند است: تعیین اهداف، شناسایی وضع موجود، پی بردن به فاصله میان این دو و سرانجام تعیین اولویتها برای حرکت بهسمت اهداف[37]. نیازسنجی تقنینی اولویتهای قانونگذاری را مشخص میکند؛ به واقعی شدن نگاه نمایندگان درباره معضل در دست بررسی کمک میکند؛ منتج به وضع قوانین با کیفیت و کارآمد میشود و با توجه به آنکه چنین قوانینی مطابق نیازهای واقعی شهروندان تصویب میشوند، مانع از متروک ماندن قوانین میشود. با توجه به اهمیت نیازسنجی تقنینی، در آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی باید ارائه شواهد پژوهشی بهمنظور نیازسنجی تقنینی در خصوص طرح یا لایحه تقدیمی الزامی شود. مجلس شورای اسلامی میتواند به کمک مرکز پژوهشهای مجلس از ظرفیت نهادها و مراکز پژوهشی، از جمله دانشگاهها، در سنجش نیازهای قانونگذاری بهره ببرد. از این طریق دانشگاهها میتوانند با همراهی مجلس شورای اسلامی، پایاننامهها و رسالههای دانشجویی و نیز مقالات و طرحهای تحقیقاتی و مطالعاتی اعضای هیئتعلمی، خود را بهسوی مطالعات نیازسنجی تقنینی سوق دهند.
در مرحله پیشاقانونگذاری دانشگاهها همچنین میتوانند مبتنیبر مطالعات و پژوهشهای نیازسنجی تقنینی در تهیه و تنظیم پیشنویس طرح قانونی مشارکت کنند یا پیشنویس طرحهای تهیهشده توسط نمایندگان مجلس را قبل از اعلام وصول، از منظر شواهد پژوهشی مورد بررسی و ارزیابی دقیق علمی قرار دهند. تحقیقات دانشگاهی میتوانند به بهینهسازی و کیفیسازی متنهای پیشنویس قوانین از لحاظ شکلی و محتوایی کمک کنند.
فرایند قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی با ارائه لایحه توسط دولت یا شورای عالی استانها یا با ارائه طرح به امضای پانزده نماینده، به مجلس شورای اسلامی آغاز میشود. هیئترئیسه مجلس مکلف است لایحه یا طرح دریافتی را اعلام وصول و پس از قرائت عنوان، آن را برای بررسی و اعلام نظر در اختیار کمیسیونهای تخصصی مرتبط قرار دهد. طبق ماده (142) آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی، همزمان با وصول طرحها و لوایح توسط کمیسیونها در صورت ضرورت و با تصویب کمیسیون اصلی، طرح یا لایحه به کارگروه کارشناسی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی ارجاع میشود. با ارجاع طرحها و لوایح به مرکز پژوهشها کار کارشناسی روی آنها آغاز میشود. در این مرحله، مرکز پژوهشها میتواند برای استفاده از نظرهای اصلاحی اندیشکدهها و مراکز علمی و پژوهشی دانشگاهی و عموم صاحبنظران، طرح یا لایحه پیشنهادی را در پایگاهها و سامانههای مجازی اختصاصی بارگذاری و برای عموم منتشر کند؛ با اعلام عمومی طرحها و لوایح پیشنهادی از طریق سامانههای برخط مرتبط با دانشگاهها از عموم کاربران دانشگاهی برای ارائه شواهد پژوهشی بهمنظور تصویب یا عدم تصویب آنها دعوت به عمل آید و در نهایت جمعبندی نظرهای بارگذاری شده توسط مرکز پژوهشها به صحن مجلس شورای اسلامی برای طی مراحل قانونی ارائه شود.
مرحله پساقانونگذاری زمانی آغاز میشود که یک قانون فرایند تصویب را پشتسر بگذارد و برای اجرا ابلاغ شود. در این مرحله، مجلس شورای اسلامی باید بتواند ارزیابی کند که تا چه حد قانون مطابق اهداف موردنظر قانونگذاران اجرا میشود و اینکه اثرهای مورد انتظار را دارد یا خیر. «بررسی دقیق پس از قانونگذاری» معمولاً در میان وظایف سنتی پارلمانی در نظر گرفته نمیشود. باوجود این، در چند دهه گذشته، علاقه بسیاری از پارلمانها در سراسر جهان به این موضوع افزایش یافته است. این مفهوم علاوهبر اینکه تغییر رویکردی درباره وظایف کلیدی پارلمان، یعنی قانونگذاری و نظارت بر اجرا، است، میتواند بهعنوان راهی برای مشارکت پارلمان در ارزیابی سیاستهای عمومی نیز در نظر گرفته شود[38]. وظیفه نظارت بر چگونگی اجرای قوانین و اثرهای آنها بخشی جداییناپذیر از رویکرد کامل چرخه قانونگذاری است. این بدان معنی است که روند قانونگذاری با لازمالاجرا شدن قانون تکمیل نمیشود، بلکه در مرحله اجرای قانون نیز ادامه مییابد. PLS به لحظهای اشاره دارد که پارلمان از خود سؤالی مهم میکند: «آیا قوانین مصوب نتایج مورد انتظار را تولید میکنند و اگر نه، چرا؟»[39]. در مطالعات پساقانونگذاری باید هم به این مسائل پرداخت که آیا مقررات قانونی قانون مصوب به اجرا درآمده است؟ چگونه دادگاهها قانون را تفسیر کردهاند و چگونه حقوقدانان، مجریان قانون و شهروندان از قانون استفاده کردهاند. همچنین در این مطالعات تأثیر قانون باید مورد بررسی قرار گیرد: آیا اهداف سیاسی و سیاستی موردنظر قانون برآورده شده است؟ درجه کارایی آن به چه میزان است؟ این بررسیها ابزار مهمی برای حصول اطمینان از اجرای مؤثر قوانین و ارزیابی تأثیر آنهاست. در این مرحله نیز دانشگاهیان میتوانند بخش مهمی از مطالعات و پژوهشهای مرتبط با روند و چگونگی اجرایی شدن قوانین و تأثیرات آنها را مورد بررسی و مطالعه قرار دهند و در صورت نیاز پیشنهادهای اصلاحی برای بازنگری در قوانین را به مجلس و بازوهای پژوهشی آن ارائه کنند.
4-3. موانع ارتباط مؤثر میان دانشگاه و مجلس شورای اسلامی
باوجود اهمیت و کاربرد بسیار زیاد تعامل و ارتباط میان دانشگاه و مجلس در قالب قانونگذاری مبتنیبر شواهد، برقراری این ارتباط کار آسانی نیست. این ارتباط در طرف عرضه(دانشگاه) و تقاضا(مجلس شورای اسلامی) با چالشهایی همراه است. این چالشها را میتوان در چهار دسته تقسیمبندی کرد: چالشهای قانونی، چالشهای ادراکی، چالشهای زیرساختی و چالشهای شخصی.
در نظام قانونگذاری ایران، با آنکه در اسناد بالادستی همچون سیاستهای کلی نظام قانونگذاری (بند «9») به ابتنای قوانین بر نظرات کارشناسی و جلب مشارکت حداکثری مردم، ذینفعان و نهادهای قانونی مردم نهاد تخصصی و صنفی در فرایند قانون گذاری تأکید شده است، در قوانین و مقررات مربوطه همچون آییننامه داخلی مجلس، غیر از ارجاع طرحها و لوایح به مرکز پژوهشها اقدام خاص دیگری در این زمینه در نظر گرفته نشده است؛ لذا این موضوع در فرایند قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی نقش و تأثیر چندانی ندارد. اگرچه هیچگونه منع قانونی برای کسب نظر و مشورت کمیسیونهای داخلی مجلس شورای اسلامی با اشخاص حقیقی و حقوقی در مرحله بررسی طرحها و لوایح قانونی در کمیسیون وجود ندارد و عملاً هم این رویه مورد عمل آنهاست، عمدتاً بستگی به اختیار و ابتکار رؤسای کمیسیونها یا درخواست و پیشنهاد اعضای آنها دارد[40] و انتخاب افرادی، که طرف مشورت قرار میگیرند، نیز از سازوکار خاصی پیروی نمیکند. مرکز پژوهشهای مجلس نیز، همانطور که بیان شد، بیشتر متکی به کارشناسان خود مرکز است و در صورت ارتباط با پژوهشگران خارج از مرکز، این ارتباط نیز از سازوکار خاصی پیروی نمیکند و عمدتاً به افراد در دسترس اتکا میشود. در نتیجه، باید گفت در قوانین و رویههای موجود جایگاه مستحکمی برای ارتباط با دانشگاهیان و استفاده از پژوهشهای علمیشان در قانونگذاری وجود ندارد و هیچکدام از قوانین و رویههای موجود هم در این زمینه الزامآور نیست. از طرفی در دانشگاهها هم ارتباط با قانونگذاران و سیاستگذاران و انجام پژوهش و ارتباط با آنها مورد تأکید نیست و حتی گاهی این ارتباطات مانعی بر سر راه ارتقای شغلی اساتید است. دانشگاهیان عموماً درگیر تدریس، پژوهش و گاهی امور مدیریتی و اجراییاند و برای این مسئولیتها در آییننامه ارتقا و ترفیع، امتیازاتی مقرر شده است. دانشگاهیان برای کسب امتیازات پژوهشی باید بر انتشار مقالات در مجلات معتبر دانشگاهی در رشته خود تمرکز کنند؛ زیرا دانشگاهها فعالیتهای اساتید خود را براساس کیفیت مجلاتی، که مقالات آنها را منتشر کردهاند، ارزیابی میکنند. در آییننامه ارتقای اعضای هیئتعلمی برای فعالیتها و ارتباطات اساتید با جامعه و سیاست امتیازی در نظر گرفته نشده است یا امتیاز بسیار کمی برای آن وجود دارد که انگیزه انجام این فعالیتها را از بین میبرد.
اغلب شکاف بزرگی بین عرضه و تقاضا برای تحقیقات مرتبط با قانونگذاری وجود دارد. این شکاف در درجه اول به تفاوتهای کلیدی در شیوهها، انتظارات، مشوقها، زبان و قوانین محققان و قانونگذاران مربوط میشود که گاهی بهعنوان مشکل «دو جامعه» توصیف میشود. براین اساس، میتوان گفت قانونگذاران[سیاستگذاران] و محققان جوامع نسبتاً متفاوتی را تشکیل میدهند که هریک با هنجارها، ارزشها، سیستمهای پاداش و زبانهای منحصربهفرد مشخص میشوند. بهعنوان مثال، فرایندهای تصمیمگیری بهطور اساسی بین این گروهها متفاوت است. قانونگذاران[سیاستگذاران] تمایل دارند در واکنش به فرصتها یا بحرانها در اقدامات سیاستی سریع شرکت کنند. آنها اطلاعاتی را از مشاوران به دست میآورند و ارزشها، احساسات و نشانههای حمایت عمومی را در تصمیمگیری به کار میبرند. در مقابل، دانشگاهیان عمدتاً بر شواهد تجربی تکیه میکنند و در تصمیمگیری نسبتاً کندتر و سیستماتیکتر عمل میکنند. چنین تفاوتهایی در فرهنگهای حرفهای میتواند به مشکلات ایجاد روابط مشورتی کمک کند؛ زیرا اعضای هر گروه ممکن است به اطلاعاتی، که توسط افراد خارج از دایره گروهی خودشان منتقل میشود، بیاعتماد شوند و آن را رد کنند[41]. از طرفی نمایندگان مجلس اغلب به تحقیقات، متفاوت از دانشگاهیان نگاه میکنند. گاهی قانونگذاران نگاه ابزاری و اجرایی به پژوهشهای علمی دارند؛ مثلاً ممکن است ارجاع به پژوهشهای علمی با اهداف سیاسی (استفاده از شواهد پژوهشی برای تأیید نظرهای از پیش تعیین شده) یا تاکتیکی (استفاده از شواهد پژوهشی بهعنوان ابزاری علیه منتقدان) صورت گیرد[42]. یکی دیگر از موانع ادراکی شکل و محتوای تحقیقات دانشگاهی است. تحقیقات دانشگاهی از لحاظ شکل و محتوا عموماً بهگونهای تنظیم میشود که ممکن است انتظارات یا نیازهای قانونگذاران را برآورده نکند. تحقیقات دانشگاهی برای آنکه مورد استفاده قانونگذاران قرار گیرد، باید بهصورت مختصر، واضح، به همراه برجسته کردن چگونگی تأثیر آن بر گروهها یا افراد خاص و قابل درک و استفاده برای نمایندگان مجلس ارائه شود.
زیرساختها نقش تعیینکنندهای در برقراری ارتباط علمی قانونگذاران و دانشگاهیان دارند. امکان دسترسی به قانونگذاران، امکان ارسال نظرها، اطلاعرسانی بهموقع و مؤثر و... همگی در برقراری ارتباط دانشگاهیان و قانونگذاران تأثیرگذار است. فراهم نبودن زیرساختهای ارتباطی سبب شده است بسیاری از دانشگاهیان ارتباط با مجلس و درگیر شدن با قانونگذاری را دشوار و دور از دسترس بدانند؛ زیرا شناخت کافی از سازوکار تصویب قوانین در مجلس و نحوه برقراری ارتباط مؤثر با قانونگذاران را ندارند. در طرف مقابل، نمایندگان مجلس نیز امکانی آسان و در دسترس برای پیدا کردن اساتید و تحقیقات مرتبط با موضوع قانونگذاری را ندارند. این باعث میشود که دانستن اینکه از کجا باید شروع کرد، برای هر دو طرف دشوار باشد و احتمال اینکه تلاشهایشان به نتیجه نرسد، بیشتر شود. زیرساختهای لازم برای این ارتباطات شامل دو دسته زیرساختهای ناظر بر ارسال و کسب اطلاعات به دانشگاهیان و از دانشگاهیان میشود. برای تحقق مشارکت در قانونگذاری باید گردش آزاد و سالم اطلاعات وجود داشته باشد. پیش از آنکه پژوهشگران بتوانند مشارکتی انجام دهند، به اطلاعاتی کامل و بیطرفانه نیاز دارند. دسترسی به اطلاعات، پیشنیازِ اقدام پژوهشگران است. اولین اقدام برای ارسال اطلاعات به پژوهشگران، تضمین دستیابی آنها به اطلاعات در یک قانون لازمالاجراست. علاوهبر این زیرساختهای لازم برای دریافت اطلاعات از دانشگاهیان نیز باید فراهم آید؛ به این معنا که پس از ارائه اطلاعات، باید سازوکاری تعبیه شود که نظرها، اطلاعات و خروجی پژوهشهای علمی بهراحتی در دسترس نمایندگان مجلس قرار گیرد.
براساس برخی از مطالعات، باورهای قانونگذاران درباره سودمندی استفاده از تحقیقات علمی عامل اصلی در استفاده از این تحقیقات است[43]. عمدتاً ارزشهای شخصی، ملاحظات سیاسی، روایتهای غالب تأثیر بیشتری در تصمیمگیری قانونگذاران درباره پژوهشهای علمی دارند[44]. علاوهبر این، جایگزینی مکرر قانونگذاران مانع توسعه و پایداری تخصص در داخل قوه مقننه میشود[45]. این محدودیتِ حافظه نهادی، مانع از توسعه تخصص و توجه مستمر به موضوعات سیاستی خاص میشود و کل ایده تصمیمگیری مبتنیبر شواهد پژوهشی ممکن است برای نمایندگان جدید تازگی داشته باشد[46]. در خصوص دانشگاهیان نیز ممکن است این تصور در بینشان وجود داشته باشد که درگیر شدن در سیاست و فعالیتهای خارج از تدریس و پژوهش علمی از وجهه علمی آنها خواهد کاست. علاوهبر این درگیر شدن با سیاست و در اینجا قانونگذاری، زمانبر است. محققان باید در جریان تحولات سیاسی قرار گیرند و در جلسات و رویدادهای متعددی شرکت کنند که ممکن است نیازمند صرف هزینه و زمان طولانی باشد و دانشگاهیان عموماً فرصت این کار را ندارند. علاوهبر این، مشارکت در سیاست معمولاً راهی برای پیشرفت شغلی نیست؛ بهویژه برای دانشگاهیان جوان که به کمیتههای ارتقا به مقالات پژوهشی تکیه دارند و نه تجربه عملی اعضای هیئتعلمی. انگیزههای شغلی اعضای هیئتعلمی بیشتر در جهت مخالف ارتباط آنها با جامعه و سیاست است و این فعالیتها و ارتباطات هیچ تأثیری در ارتقای شغلیشان ندارد؛ بنابراین انگیزه انجام دادن چنین فعالیتهایی بسیار کم است.
4-4. راهکارهای افزایش تعامل دانشگاه و مجلس شورای اسلامی
برای حل چالشهای پیشگفته و ایجاد ارتباط مؤثر میان مجلس شورای اسلامی و دانشگاهها و حرکت بهسمت قانونگذاری مبتنیبر شواهد، با توجه به زیرساختهای موجود در دانشگاهها (اندیشکدهها، مراکز رشد، پارکهای علم و فناوری، فرصت مطالعاتی جامعه و دانشگاه و...) و مجلس شورای اسلامی (مرکز پژوهشها، اندیشکدههای حکمرانی استانی، مرکز نوآوری و خانه خلاق قوه مقننه و... ) و بهمنظور بهرهمندی از مزایای کامل علم و سرمایه انسانی موجود در دانشگاه، برای قانونگذاری و ایجاد زمینه ارتباطات قویتر بین دانشگاه و مجلس شورای اسلامی و نیز بین اساتید دانشگاهها و قانونگذاران و همچنین تعاملات مکرر و سازندهتر بین آنها در سه مرحله پیشاقانونگذاری، قانونگذاری و پساقانونگذاری پیشنهادهای زیر ارائه میشود:
در آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی شواهد محور شدن طرحهای قانونی، که در صحن علنی اعلام وصول میشود، باید مورد تصویب قرار گیرد تا مبنایی قانونی و الزامآور برای مراجعه به شواهد پژوهشی فراهم آید. درحالحاضر در نظام قانونگذاری ما نمایندگان مجلس بهسهولت میتوانند مواردی را بهعنوان طرحهای قانونی برای تصویب به صحن علنی مجلس بیاورند. مطابق ماده (127) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی، طرحهاى قانونى با امضا و ذکر نام حداقل پانزده نفر از نمایندگان اعلام وصول میشوند و شرط آن فقط دارا بودن موضوع و عنوان مشخص و بیان دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه است. به نظر میرسد این شیوه اعلام وصول طرحها بسیطترین و سادهترین حالت ممکن است و همین سادگی باعث شده است طرحهایی با کیفیت بسیار کم و درعینحال با تعداد زیاد به مجلس تقدیم و گاهی به قانون تبدیل شوند. لازم است بهمنظور فراهم آوردن شروط بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری، مبنیبر رعایت اصول قانونگذاری و قانوننویسی (با تأکید بر قابل اجرا بودن قانون و قابل سنجش بودن اجرای آن، معطوف بودن به نیازهای واقعی، شفافیت و عدم ابهام، استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی، ارزیابی تأثیر اجرای قانون و...)، سازوکار شواهد محور شدن پیشنویس طرحهای قانونی به فرایند تقنین اضافه شود تا بهعنوان جزء لاینفک فرایند تقنین، مانع از پیشنهاد طرحهای کمکیفیت شود. در آییننامه داخلی مجلس باید با تأکید بر مستند کردن پیشنویس طرحهای قانونی به شواهد پژوهشی سازوکاری فراهم آید که طرحهای فاقد آن اصلاً نتواند مراحل بعدی را طی کنند. لزوم درخواست ارائه شواهد پژوهشی در مرحله پیشاقانونگذاری و قانونگذاری باید از طریق «اعلام عمومی» برای پژوهشگران، دانشگاهیان و سایر نخبگان و ذینفعان باشد.
در دانشگاههای ایران سیستم پاداشدهی و ارتقای اعضای هیئتعلمی، که براساس آییننامه ارتقای اعضای هیئتعلمی تنظیم شده است، در جهتدهی مسیر پژوهشهای دانشگاهیان بسیار مؤثر است. آییننامه ارتقا یکی از ابزارهای سیاستی و اثرگذار است که رابطه مستقیم با اعضای هیئتعلمی بهعنوان کنشگران اصلی بخش دانشگاه دارد و با یک طراحی مناسب میتواند فعالیتهای اعضای هیئتعلمی را بهسوی تقویت ارتباط دانشگاه با نظام حکمرانی سوق دهد. آییننامه موجود ضعفهایی، بهخصوص در جهتدهی پژوهشهای دانشگاهی بهسمت کاربردی شدن و ارتباط دانشگاه با جامعه، صنعت و نظام حکمرانی دارد. در این آییننامه بهدلیل بیتوجهی به گذار دانشگاهها به مأموریت سوم و شکلگیری نسلهای جدید دانشگاهی، نگاه به وظایف اعضای هیئتعلمی و پیرو آن نگاه به دانشگاه بسیار محدود است و در فرایند ارتقا بیشتر به پژوهش صرف بدون توجه به رابطه پژوهش با مسائل کشور توجه شده و به ارتباط با محیط پیرامونی دانشگاه و یا نوآوری در حل مسائل محیط پیرامونی توجه کمتری شده است. وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و علوم پزشکی و شورای عالی انقلاب فرهنگی بهعنوان متولیان امر باید با تغییر در آییننامههای جذب و ارتقای اعضای هیئتعلمی، همکاری و مشارکت در راستای پاسخگویی به نیازهای بخشهای مختلف نظام حکمرانی را در چارچوبهای شغلی و امتیازات مربوط به جذب و ارتقای اعضای هیئتعلمی لحاظ کنند و به آن اولویت بیشتری نسبت به پژوهشهای غیرکاربردی دهند.
تعامل دانشگاه و مجلس دو عامل اصلی دارد: قانونگذاران (نمایندگان مجلس و نهادهای پژوهشی قوه مقننه) و دانشگاهیان(اعضای هیئتعلمی دانشگاهها و نهادهای مربوطه). هر دو عامل باید اهمیت ارتباط میان دانشگاه و مجلس شورای اسلامی را بهمنظور بهرهگیری از علم و سرمایه انسانی موجود در دانشگاه برای بهبود کیفیت قوانین درک کنند. به این منظور و با هدف حل چالشهای ادراکی و رسیدن به زبان مشترک باید نشستهای تعاملی میان ارکان مجلس شورای اسلامی با دانشگاهیان بهمنظور بررسی راههای تعامل و ارتباط مؤثر میان آنها و لزوم بهرهمندی از تحقیقات علمی در قانونگذاری برگزار شود. اعزام دانشگاهیان به مجلس و نمایندگان و مسئولان دفاتر مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی به دانشگاههای شهرهای مختلف یکی از شکلهای مشارکت در قانونگذاری است که میتواند به تعاملات عمیقتر بین دانشگاهها و نمایندگان مجلس منجر شود و درک آنها از یکدیگر را تا حدود زیادی بهبود بخشد. این مسئله برای دانشگاهها میتواند از طریق گذراندن فرصت مطالعاتی اساتید در مجلس شورای اسلامی و برای نمایندگان و اعضای مرکز پژوهشها با حضور آنها در دانشگاهها برای برگزاری جلسات گفتوگومحور و تعاملی، پیرامون موضوعات مرتبط با قانونگذاری صورت گیرد. اندیشکدههای استانی قوه مقننه می تواند سازوکارهایی را در این جهت بررسی و طراحی کند.
همچنین دانشگاهیان باید قانونگذاری و چگونگی تأثیرگذاری بر آن را درک کنند و ایشان به درک درستی از نحوه عملکرد مجلس، ارگانهای مختلف درگیر در قانونگذاری و فرایند قانونگذاری نیاز دارند تا بتوانند بهطور مؤثر در آن مشارکت کنند. دانشگاهیان اغلب درباره نحوه انتقال تخصص خود و شیوه تنظیم پژوهشهای انجامشده به شکلها و روشهایی، که قانونگذاران مفید میدانند، آگاهی ندارند. دانشگاهها و مراکز پژوهشی میتوانند در ارتباط با مرکز پژوهشهای مجلس، در این موارد به اساتید و پژوهشگران خود آموزش ارائه دهند. همچنین مدرسه حکمرانی شهید مدرس مرکز پژوهشهای مجلس میتواند دورههای آموزشی بهصورت حضوری، آنلاین و آفلاین و مستمر برای دانشگاهیان برگزار کند. اسکات معتقد است برای بهبود ارتباطات بین محققان و قانونگذاران[سیاستگذاران]، محققان باید شایستگیهای فنی(مثلاً درک فرایند قانونگذاری) و بین فردی(مثلاً ایجاد ارتباط) را توسعه دهند. اینها را میتوان از طریق ترکیبی از آموزش مستقیم و یادگیری تجربی توسعه داد. آموزش مستقیم ممکن است برای آماده کردن محققان برای تجارب اولیه سیاستی مناسب باشد و میتواند از طریق سمینارها، کارگاهها، کنفرانسها یا دورههای آموزشی ارائه شود. چنین برنامههایی ممکن است شامل دستورالعملهایی در خصوص فرایندهای قانونگذاری، نحوه انجام تحقیقات مرتبط با قانونگذاری و تجزیه و تحلیل سیاستها، همراه با توسعه مهارتهای اساسی در ارتباط و ایجاد رابطه با قانونگذاران باشد. بهویژه، آموزشی که نحوه استفاده قانونگذاران از تحقیق و واقعیتهای تصمیمگیری را نشان میدهد، ممکن است به محققان کمک کند تا با تفاوتهای هنجاری سازگار شوند و واکنشهای همدلانه و عملگرایانه با قانونگذاران داشته باشند. یادگیری تجربی با هدایت تعاملات محققان با قانونگذاران و کارکنان مجلس محقق میشود[47].
مرکز پژوهشهای مجلس و پژوهشگاهها و اندیشکدههای دانشگاهی و اساتید دانشگاه میتوانند تیمهای تحقیقاتی مشترک تشکیل دهند. تشکیل این تیمها میتواند با انعقاد قراردادهای پژوهشی میان مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و معاونت پژوهشی دانشگاهها صورت گیرد. این تیمها میتوانند موضوعات تحقیقاتی مرتبط با نیازهای قانونگذاری را شناسایی کنند و روی آنها پژوهش انجام دهند. از این طریق، دانشگاهیان میتوانند با الزامات دانشی موردنیاز مجلس هماهنگ شوند و اطمینان یابند که مواد مفیدی برای بازیگران مجلس تولید میکنند. تولید مشترک دقیقا ًبه این دلیل مهم است که به اساتید دانشگاه امکان میدهد انواع دانش مورداستفاده در مجلس را درک کنند و همچنین به بازیگران مجلس در جهتدهی پروژههای تحقیقاتی کمک میکند[48].
یکی از چالشهای مکرر برای نمایندگان و نهادهای پژوهشی مجلس، پیدا کردن صاحبنظران متخصص در هر حوزه است. عدم شناخت اساتید مرتبط یا فقدان راههای ارتباطی با اساتید دانشگاههای دور از مرکز، سبب میشود اغلب به افراد در دسترس، شناختهشده و عموماً مرکزنشین مراجعه شود. زمانی که مجلس به تعداد کمی از دانشگاهیان آشنا تکیه میکند، نمیتواند از نظرهای اساتید مختلف، که میتواند نشاندهنده طیف وسیعی از نظرها و تجربیات باشد، استفاده کند. برای حل این چالش به ابزارها و زیرساختهایی نیاز است که به قانونگذاران کمک کند تا دانشگاهیان مرتبط را از «سراسر کشور» پیدا کنند. برای این منظور پیشنهاد میشود:
برای تغییر رویکرد نمایندگان مجلس بهسمت قانونگذاری مبتنیبر شواهد باید نمایندگان در ابتدای هر دوره نسبت به این رویکرد و تجربه کشورهایی، که قانونگذاری شواهدمحور را در پیش گرفتهاند، آشنا شوند. علاوهبر این، در آییننامه داخلی مجلس ارائه شواهد پژوهشی بهعنوان لازمه طرح و تصویب قوانین مطرح شود. برای برقراری ارتباط نمایندگان مجلس با دانشگاهیان با هدف بهرهگیری از دستاوردهای پژوهشی و ارتباط با دانشگاهها و اساتید آنها میتوان برای هر نماینده دستیار علمی و پژوهشی از بین اساتید دانشگاه برگزید. این انتخاب از بین اساتید دانشگاههای حوزه انتخابیه هر نماینده صورت گیرد تا گستره جغرافیایی ارتباط با دانشگاه محدود به مرکز باقی نماند. وظیفه این اساتید صرفاً مشاوره علمی و پژوهشی و برقراری ارتباط میان نمایندگان با اساتید دانشگاهی حوزه انتخابیه آن نماینده است.
برای ایجاد انگیزه در دانشگاهیان بهمنظور مشارکت در حل مسائل نظام حکمرانی باید انگیزههای مالی و شغلی برای اساتید ایجاد کرد. در خصوص انگیزههای شغلی، باید همکاری با نهادهای نظام حکمرانی از امتیازات قابل توجه علمی و پژوهشی در ترفیع، ارتقا و تبدیل وضعیت اعضای هیئتعلمی باشد. همچنین دانشگاهها برای حمایت از اعزام دانشجویان دکترا و اساتیدی که میخواهند تجربه کار با دولت یا مجلس را کسب کنند، به بودجه نیاز دارند[49] که پیشنهاد میشود برای افزایش مشارکت دانشگاهیان در پژوهشهای کاربردی موردنیاز نظام حکمرانی، از جمله قانونگذاری، بودجه اختصاصی در نظر گرفته شود.
5. نتیجهگیری و ارائه پیشنهادهای سیاستی
همانند جامعه، نقش دانشگاه در طول زمان درحال تکامل است. نسل اول دانشگاهها بر آموزش متمرکز بود و در نسل دوم آموزش و پژوهش هسته اصلی دانشگاه «کلاسیک» شد. بعدها، مجموعهای از رویدادهای برونزا منجر به تغییر در روش کار دانشگاهها شد. مرتبطترین آنها اتخاذ مأموریتی جدید بود که بهعنوان مکمل مأموریتهای سنتی آموزش و تحقیق و با هدف افزایش سهم دانشگاهها در توسعه اجتماعی و اقتصادی محیط زیست خود دیده میشد. مأموریت سوم بهعنوان تولید، استفاده، کاربرد و بهرهبرداری از دانش و سایر قابلیتهای دانشگاه در خارج از محیطهای دانشگاهی، یعنی تعاملات بین دانشگاهها و محیط اجتماعی و اقتصادی آنها، تعریف شده است. با گذار دانشگاهها به مأموریت سوم، نسلهای جدید دانشگاهها متولد شدند؛ تا جایی که امروز شاهد گسترش نسل پنجم دانشگاهها هستیم.
با توجه به حرکت دانشگاهها بهسمت پذیرش مأموریت سوم بهعنوان کمک به حل مسائل جامعه و ایجاد زیرساختهای موردنیاز برای رسیدن به این منظور و نیز با توجه به تلاش مجلس شورای اسلامی برای افزایش ظرفیتهای کارشناسی قوانین بهمنظور بهبود کیفیت قوانین مصوب، تعامل میان دانشگاهها و مجلس شورای اسلامی از جمله در قالب الگوی قانونگذاری مبتنیبر شواهد، ارزش و تأثیر علم و دانش در سه مرحله پیشاقانونگذاری، قانونگذاری و پساقانونگذاری را بیشینه مینماید. در مرحله پیشاقانونگذاری تحقیقات دانشگاهی میتواند به شناسایی مسائل و مشکلات جامعه و نیازسنجی تقنینی برای حل مسائل بپردازد. نیازسنجی تقنینی ازسویی به وضع قوانین کارآمد و کارا کمک میرساند و ازسوی دیگر، مانع از متروک ماندن قوانین بهواسطه مطابق نبودن با نیازهای واقعی شهروندان و برآورده نکردن آنها میشود. علاوهبر این، تحقیقات دانشگاهی میتواند به سنجش میزان اجرایی شدن قانون در صورت تصویب و پیشبینی بازخوردهای اجتماعی کمک کند. در مرحله قانونگذاری شواهد پژوهشی مبتنیبر تحقیقات دانشگاهی میتوانند به تعیین اولویتهای قانونگذاری و علاوهبر آن افزایش کیفیت شکلی و محتوایی قوانین کمک کنند. یک قانون در عین داشتن محتوای خوب و قابل پذیرش باید صورتی مناسب و غیرپیچیده داشته باشد. قوانین برای تنظیم امور اجتماعی و سیاسی وضع میشوند و نخستین گام در رسیدن به این هدف این است که مخاطبان آن بتوانند آن را بهآسانی بخوانند و بفهمند. در مرحله پساقانونگذاری تحقیقات دانشگاهی میتواند کارایی و اثربخشی قوانین مصوب را مطالعه و بررسی و پیشنهاد اصلاحی برای افزایش اثربخشی قوانین ارائه کند. بر این اساس، ارتباط میان دانشگاه و مجلس کمک میکند قانونگذاری براساس نیازهای واقعی تقنینی صورت گیرد و کیفیت قوانین افزایش یابد که نتیجه آن حاکمیت قانون و بهبود نظام حکمرانی است.
|
ردیف |
نوع توصیه |
توصیه سیاستی |
الزامات و قیود اجرایی |
دستگاه متولی |
دستگاه معین |
|
|
تداوم* |
اصلاح** |
|||||
|
1 |
|
** |
در آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی در موارد لزوم شواهد محور شدن طرحهای قانونی که در صحن علنی اعلام وصول میشود، باید مورد تصویب قرار گیرد تا مبنایی قانونی و الزامآور برای مراجعه به شواهد پژوهشی فراهم آید. |
سازوکار شواهد محور شدن پیشنویس طرحهای قانونی به فرایند تقنین اضافه شود تا بهعنوان جزء لاینفک فرایند تقنین، مانع از پیشنهاد طرحهای کمکیفیت شود. درخواست ارائه شواهد پژوهشی در مرحله پیشاقانونگذاری و قانونگذاری باید از طریق «اعلام عمومی» برای پژوهشگران، دانشگاهیان و سایر نخبگان و ذینفعان باشد.
|
مجلس شورای اسلامی |
|
|
2 |
|
** |
متولیان امر باید با تغییر در آییننامههای جذب و ارتقای اعضای هیئتعلمی، همکاری و مشارکت در راستای پاسخگویی به نیازهای بخشهای مختلف نظام حکمرانی را در چارچوبهای شغلی و امتیازات مربوط به جذب و ارتقای اعضای هیئتعلمی لحاظ کنند |
در آییننامه موجود ارتقای اعضای هیئتعلمی دانشگاه، بهدلیل بیتوجهی به گذار دانشگاهها به مأموریت سوم و شکلگیری نسلهای جدید دانشگاهی، نگاه به وظایف اعضای هیئتعلمی و پیرو آن نگاه به دانشگاه بسیار محدود است |
وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و شورای عالی انقلاب فرهنگی |
|
|
3 |
|
** |
شناسایی صاحبنظران متخصص در هر حوزه |
پلتفرم مشورتی دانشگاهیان برای مجلس معرفی و ارائه فرصتهای ارتباط با نهاد قانونگذاری و پژوهشهای موردنیاز آنها در سامانههای برخط دانشگاهی ویژه اساتید ایجاد وبسایتی توسط مجلس برای در دسترس قرار دادن نیازهای پژوهشی ویژه دانشگاهیان |
وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی |
|
مأخذ: یافتههای پژوهش.