خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

نظام بازنشستگی ایران در چند دهه اخیر به‌دلیل عوامل مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی با چالش‌های فراوانی، از جمله ناپایداری مالی طرح، پوشش و عدم فراگیری طرح، تحولات جمعیتی، تحولات بازار کار، قوانین و مقررات تعهدآور، مداخلات سیاسی و وابستگی به بودجه عمومی، مواجه شده است. یکی از چالش‌های مهم تحمیلی بر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی چالش قوانین و مقررات تعهدآور طرح بوده که البته تصویب این قوانین و مقررات تعهدآور و تحمیل ریسک‌های گزینشی، عدم پرداخت بدهی‌های دولت و بی‌توجهی به ماهیت بین‌نسلی بودن سازمان‌ها یا صندوق‌های بیمه‌گر در تمامی دولت‌های پیشین با فراز و فرودهایی همراه بوده است. علاوه‌بر این موارد، فقدان سیاستگذار واحد و نبود نهاد ناظر بر بیمه‌های اجتماعی، یکی دیگر از عوامل بحرانی شدن صندوق‌هاست. در بیمه‌های تجاری، بیمه مرکزی ایران این نقش را برعهده دارد؛ اما در بیمه‌های اجتماعی، اگرچه نقش‌های چندگانه نظارتی وجود دارند (مانند وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه)، تنظیم‌گری و نظارت دقیقی بر صندوق‌ها وجود ندارد. یکی از راهکارهای جهانی برای به حداقل رساندن چالش‌های نظام تأمین اجتماعی، ایجاد نهاد تنظیم‌گر با سازوکارهای گوناگون بوده است. در کشور نیز این موضوع به‌عنوان یکی از راهکارها در مواجهه با چالش‌های نظام بیمه‌ای توسط برخی از متخصصان در دهه گذشته مطرح شده است. واقعیت آن است که وجود نهاد تنظیم‌گر کارآمد در کشور احتمالاً می‌توانست با مقررات‌گذاری و نظارت بر صندوق‌ها موجبات پایداری آنها و رضایت بیشتر بیمه‌شدگان را فراهم آورد؛ از جمله چالش‌هایی که نبود این نهاد کارآمد ایجاد کرده است، می‌توان به عدم نظارت بر تصویب قوانین و مقررات تعهدآور، بنگاه‌داری‌های کم‌سود و در برخی موارد زیان‌ده، مداخلات سیاسی، ناکارآمدی اجرایی و چالش‌هایی از این قبیل اشاره کرد. با توجه به اهمیت موضوع، در گزارش پیش‌رو، که گام اول و گزارش نخست برای بررسی اصول و معیارهای تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی است، سعی شده علاوه‌بر مرور مفهوم و نظریه‌های تنظیم‌گری، اصول و معیارهای تنظیم‌گری، ضرورت ایجاد نهاد تنظیم‌گر و عوامل برانگیزاننده آن در کشورهای مختلف بررسی شود. همچنین براساس ادبیات موضوع و بحث‌های نظری، پیش‌نویسی از چند اصل اساسی برای تأسیس نهاد تنظیم‌گر آماده شده است که در گزارش بعدی براساس دیدگاه‌های متخصصان و کارشناسان بازنگری و نهایی خواهد شد.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

در تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی، معمولاً اقداماتی نظیر قاعده‌گذاری برای حفظ منابع مالی و بهینه‌سازی هزینه‌کرد منابع؛ استانداردگذاری برای رعایت اصول اخلاقی ازسوی مدیران صندوق‌ها؛ دیده‌بانی دقیق اقدامات مدیران صندوق برای اطمینان از پیروی‌شان از قوانین؛ تعیین و اعمال مجازات در هنگام تخطی از قوانین و مداخله به ‌نمایندگی از کارگران برای اطمینان از امن ماندن مستمری آنها صورت می‏پذیرد. منطقی است که در تنظیم‌گری صندوق‌های بیمه‌ای هدف این باشد که به‌درستی و مطابق اصول خود عمل کنند؛ یعنی: 1. امنیت درآمدی را در هنگام وقفه‌های جریان درآمدی برقرار کنند، چه وقفه‌های کوتاه‌مدت مانند بیکاری و بیماری و چه بلندمدت مانند بازنشستگی و ازکارافتادگی؛ 2. امنیت سلامتی را برای اعضای صندوق بیمه‌گر فراهم کنند؛ 3. ارزش منابع مالی و دارایی‌ها را از طریق برنامه‌ریزی‌های دقیق سرمایه‌گذارانه حفظ کنند و ارتقا دهند؛ 4. سلامت مالی، کارایی اداری و حکمرانی خوب، شفاف و پاسخگو به ذی‏حقان داشته باشند.

در نظام بازنشستگی ایران نیز، چنان‌که شرح داده شده است، وظایف تنظیم‌گرانه‌ای در میان چند نهاد، به‌طور مبهم، گاه هم‌پوشان و پراکنده توزیع شده و این ویژگی‌ها و معضلات دیگر موجب شده است که شاهد عملکرد شایسته تنظیم‌گریِ صندوق‌های بازنشستگی نباشیم. فراتر رفتن از وضع سامان‌نایافته کنونی، که مورد تأکید سیاست‌های کلی کشور نیز است، مستلزم آن است که تأسیس نهاد تنظیم‌گرِ مطلوب، گام‌به‌گام و بدون تکرار و بازآفرینی مشکلات پیشین انجام شود. بدین منظور، مانند هر برنامه کلان دیگری، باید از اصول و استانداردهایی آغاز کرد و بدین ترتیب _برخلاف رویه تقنینی آسیب‌زای پیشین که عواقب بلندمدت آن به‌ویژه برای سازمان تأمین اجتماعی بر همگان آشکار است_ هرگونه تقنین و سیاستگذاری تأسیس‌گر در چارچوبی جهت‌ساز تدوین شود. تقریباً تمامی متون تخصصی موجود بر همین امر تأکید دارند. این اصول و استانداردها، چنان‌که تجربه‌های بین‌المللی، راه‌های به ‌مقصد نرسیده داخلی و تحلیل منطقی نشان می‌دهد، ضامن تحقق چهار کارکردِ اساسی فوق‌الذکرند. به نظر نگارندگان، با توجه به وضعیت بحرانی کنونی، نباید با تقنینِ جدید به اصطلاح «سرکنگبین صفرا بیفزاید» و راهکار در مبتنی ‌کردن تقنین بر تخصص و دانش حرفه‌ای است. در این راستا، در بخش بعدی خلاصه و نتیجه‌ای از راهکارهای تقنینی ارائه شده است که به بیان دقیق‌تر پیشنهاد این پژوهش برای اصول جهت‌سازِ راهنمای قانونگذاری در این حوزه خواهد بود؛ فهرست علمی اولیه که در پژوهش بعدی با محک دیدگاه‌های کارشناسان اجرایی باتجربه تکمیل می‌شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

اصول و استانداردهای تنظیم‌گری بیمه‌های اجتماعی در ایران می‌تواند مبتنی‌بر این محورها باشد:

1. رعایت چندلایگی (اصولی کلی برای نظام تأمین اجتماعی، و اصولی ویژه برای لایه بیمه اجتماعی)؛
2. سه‌جانبه‌گرایی؛
3. استقلال اداری و مالی؛
4. ممانعت از تحمیل بار مالی و تداخل کارکردی و مالی لایه‌های اول و دوم؛
5. تعیین بهترین و کاراترین ماهیت حقوقی برای نهاد تنظیم‌گر با توجه به بافتار و تجربه‌های بومی ایران؛
6. تعیین شیوه‌ تأمین مالی و ارزیابی و تضمین کافی‌بودن منابع مالی، براساس ماهیت حقوقی و مسئولیت‌های دولت؛
7. تعیین اهداف و قدرت و حدود اختیارات نهاد تنظیم‌گر به‌شیوه‌ای روشن و بی‌ابهام، براساس ماهیت حقوقی و مسئولیت‌های دولت؛
8. ارزیابی مستمر اثربخشی اقدامات نهاد تنظیم‌گر و انتشار عمومی این ارزیابی‌ها و نقشه تحولات عملکردی صندوق‌ها به‌طور شفاف؛
9. رعایت اصول حکمرانی خوب در مدیریت داخلی نهاد تنظیم‌گر و سنجش عملکرد حکمرانی صندوق‌ها؛
10. تعیین حوزه همکاری‌های نهاد تنظیم‌گر با سایر نهادها و سنخِ همکاری‌های آنان و ایجاد الزام قانونی برای پاسخگوییِ نهادهای ذی‌ربط به نهاد تنظیم‌گر و پاسخگویی نهاد تنظیم‌گر به دولت، مجلس و تشکل‌های کارگری؛
11. حفاظت از اموال و دارایی‌ها و ذخایر مشاع بین‌نسلی؛
12. هماهنگی درون‌حوزه‌ای و بین‌حوزه‌ای؛
13. تخصصی‌کردن فعالیت‌ها؛
14. تمرکز در برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، نظارت و ارزشیابی؛
15. یکسان‌سازی قواعد بیمه‌ای و رفع تبعیض‌ها.

1. مقدمه

نظام بازنشستگی ایران در چند دهه اخیر به‌دلیل عوامل مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی با چالش‌های فراوانی مواجه شده است؛ از جمله ناپایداری مالی طرح، پوشش و عدم فراگیری طرح، تحولات جمعیتی، تحولات بازارکار، قوانین و مقررات تعهدآور، مداخلات سیاسی، و وابستگی به بودجه عمومی. فقدان سیاستگذار واحد و نبود نهاد ناظر بر بیمه‌های اجتماعی یکی دیگر از عوامل بحرانی شدن صندوق‌هاست. در بیمه‌های تجاری، بیمه مرکزی ایران این نقش را برعهده دارد؛ اما در بیمه‌های اجتماعی اگرچه نقش‌های چندگانه نظارتی وجود دارند (مانند وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه) [1]، تنظیم‌گری و نظارت دقیقی بر صندوق‌ها وجود ندارد. وجود تعهدات بلندمدت، جمعیت بالای بیمه‌شدگان، ضرورت ارزش‌گذاری دارایی‌ها، ضرورت نظارت بر سرمایه‌گذاری و دارایی‌ها و همچنین نظارت بر مدیریت صندوق‌ها، اهمیت نهاد ناظر در بیمه‌های اجتماعی را برجسته می‌کند. برای مواجهه با بحران صندوق‌ها، راهکارهای تجربه ‌شده‌ای در سطح بین‌المللی وجود دارد. یکی از این راهکارهای جهانی، ایجاد نهاد تنظیم‌گر با سازوکارهای گوناگون بوده است. در کشور نیز این موضوع به‌عنوان یکی از راهکارها در مواجهه با چالش‌های نظام بیمه‌ای توسط برخی از متخصصان در دهه گذشته مطرح شده است و در سالیان گذشته سیاست‌های کلی کشور نیز بر آن تأکید کرده‌اند. با توجه به اهمیت موضوع در این گزارش سعی شده به اصول و معیارهای تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی، براساس مرور تجربه‌های جهانی و شرایط بومی پرداخته شود.

۲. ادبیات موضوع

2-1. نظام تأمین اجتماعی

مقاوله‌نامه شماره ۱۰۲ سازمان بین‌المللی کار، تأمین اجتماعی را همچون «حمایت» چندجانبه تعریف می‌کند «که جامعه در قبال پریشانی‌های اجتماعی و اقتصادی پدید آمده به‌واسطه قطع یا کاهش شدید درآمد افراد بر اثر بیکاری، بیماری، بارداری، ازکارافتادگی، سالمندی، فوت و همچنین افزایش هزینه‌های درمان و نگهداری خانوار (عائله‌مندی) به اعضای خود ارائه می‌دهد». امروزه معمولاً نظام تأمین اجتماعی را شامل سه راهبرد اصلی می‌دانند؛ این راهبردها را گاه به‌صورت امدادی-حمایتی- بیمه‌ای تقسیم‌بندی کرده‌اند و گاه به‌صورت «امدادی/حمایتی» - «بیمه اجتماعی» -«بیمه تجاری-خصوصی» [2]. در ایران علی‌رغم نبود نظام چندلایه تأمین اجتماعی، در ذیل هریک از این راهبردها سازمان‌های مختلفی فعالیت می‌کنند؛ در بخش امدادی و حمایتی، چندین سازمان دولتی ذیل وزارتخانه‌ها و حوزه‌های حاکمیتی فعال‌اند. در بخش بیمه‌ای، بیشتر صندوق‌های بیمه‌گر ایران ماهیت دولتی یا عمومی دارند. حیطه فعالیت آنها گاه عمومی‌تر (مانند سازمان تأمین‌ اجتماعی ایران) و گاه اختصاصی‌تر (مانند صندوق‌های صنفی) است و در کل از سه نوع‌‌اند: دولتی؛ عمومی غیردولتی؛ صنفی/ اختصاصی دولتی.

بدیهی است که میان لایه‌های اصلی نظام تأمین اجتماعی تفاوت‌های انکارناپذیری وجود دارد. در جدول بعدی خلاصه‌ای از مهم‌ترین تفاوت‌ها (براساس راهبرد نوع دوم) آمده است. این تفاوت‌ها چنان اساسی‌اند که هیچ‌گاه نمی‌توان مثلاً اداره یا منابع مالی یک سازمان فعال در حیطه حمایتی (مانند سازمان بهزیستی) را با یک سازمان فعال در حیطه بیمه اجتماعی (مانند سازمان تأمین اجتماعی) ادغام کرد یا وظایف یکی را به دیگری سپرد.

جدول 1. تفاوت انواع لایه‌های اصلی نظام تأمین اجتماعی [3] [4]

در ایران، در هر سه لایه سازمان‌های گوناگونی فعال‌اند (جدول 2 را ببینید) که از لحاظ مرجع‌ تأسیس، تاریخ‌ تأسیس، مرجع‌ سیاستگذار، مرجع ‌ناظر، استقلال مالی و اداری و شخصیت مستقل حقوقی، گستردگی حیطه فعالیت و افراد تحت پوشش و نوع خدمات و... تفاوت‌های مهمی دارند. در بخش امدادی سازمان‌هایی مانند جمعیت هلال ‌احمر (ماهیتاً غیردولتی) و سازمان اورژانس (زیرمجموعه وزارت بهداشت) فعال‌اند که به ریسک‌های تمامی شهروندان رسیدگی می‌کنند؛ ریسک‌هایی که ناشی از حوادث طبیعی و غیرطبیعی باشد. همچنین در بخش امداد اجتماعی نیز «اورژانس اجتماعی سازمان بهزیستی» فعال است. در بخش حمایتی سازمان‌های پرتعداد دولتی، حاکمیتی و مردم‌نهاد فعال‌اند. مراجع تأسیس و سیاستگذاری این سازمان‌ها و میزان استقلال اداری آنها متفاوت است و به‌دلیل فقدان پایگاه‌های اطلاعاتی متمرکز و نبود شفافیت قابل ‌توجه، اطلاعات و آمارها و داده‌های قابل ‌اتکایی از فعالیت‌های این نهادها و سازمان‌ها در دسترس نیست.

جدول 2. بعضی از سازمان‌های فعال در نظام تأمین اجتماعی ایران به تفکیک لایه‌ها

ماخذ: نگارندگان.

در لایه بیمه اجتماعی ایران، هم‌اکنون چهار صندوق بیمه بازنشستگی بزرگ (از لحاظ میزان پوشش) و سیزده صندوق خُرد (اختصاصی دستگاه‌ها) درحال فعالیت‌اند. مرجع تأسیس آنها متفاوت (مجلس، دولت یا هیئت‌وزیران و سازمان‌های وابسته آن، شوراهای عالی و...)، و ماهیت آنها نیز متفاوت است (عمومی غیردولتی، عمومی، صنفی اختصاصی). همچنین از لحاظ حیطه فعالیت و نوع خدمات نیز تفاوت‌های مهمی دارند. از لحاظ نظارت، سازمان‌های تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر و صندوق بازنشستگی آینده‌ساز، زیرمجموعه هیئت‌‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‏های تابعه قرار دارند که به این امر در ادامه پرداخته خواهد شد. نظارت بر سایر صندوق‌ها نیز پراکنده و نامشخص است. لایه بیمه اجتماعی با معضلات و بحران اساسی روبه‌رو است و بخش مهمی از این معضلات را می‌توان به ضعف تنظیم‌گری ارتباط داد [5]. در لایه بیمه‌های تجاری نیز بیمه مرکزی به‌عنوان رگولاتور عمل می‌کند.

بر عرصه گسترده نظام رفاهی ایران چگونه باید نظارت کرد؟ و چرا ناظر و تنظیم‌گر مشخصی (یگانه باشد یا چندگانه) در این فضا وجود ندارد؟ مسئله تنظیم‌گری به‌نوعی مسئله حکمرانی است. در هر نظامی، حکمرانی را می‌توان به سه بخش سیاستگذاری، اجرا و نظارت تقسیم کرد؛ سیاستگذاری از قوانین تأسیسی تا موضوعه را دربرمی‌گیرد و حتی می‌توان مقررات جزئی را هم مشمولِ آن دانست. به بیانی دیگر، حکمرانی دارای سه بخش تنظیم‌گری (Regulation: ایجاد یک مبنای قانونی و مجموعه قوانینی که بر ساختار و عملکرد آنها حاکم است)، اجرا (Administration: پیاده کردن قوانین و مقررات) و نظارت (Supervisory: نظارت بر این نهادها و ضمانت انطباق با قوانین) است [6]. در حالت ایدئال، باید سیاستگذاران ایران به تصویری روشن درباره این امر برسند که تنظیم‌گر، مجری و ناظر در هرکدام از سه لایه مذکور کدام‌اند، روابط متقابل آنها چگونه تعریف می‌شود، چه رابطه‌ای با دیگر نهادهای حکومتی و با مردم و ذی‌نفعان دارند و... .

همچنین در نظام تأمین‌ اجتماعی دو مبحث قائل‌ شدن تفکیک میان سیاستگذاری، اجرا و نظارت و قائل ‌شدن تفکیک میان لایه‌های نظام تأمین اجتماعی، به همدیگر مرتبط‌اند و باید در موضوع تنظیم‌گری به آنها توجه اساسی داشت: آیا سیاستگذاری‌های این سه لایه باید جداگانه انجام شود؟ یا باید سیاستگذاری کلی و مشترکی داشته باشیم و سپس براساس آن در هر بخشی یک مقام سیاستگذار برای تمام سازمان‌های زیرمجموعه خط‌مشی تعریف کند؟ آیا باید حتی سازمان‌ها و نهادهای فعال در هر لایه بخشی از سیاستگذاری و اجرا و نظارت را خودشان انجام دهند؟ اینها پرسش‌هایی بسیار حساس‌اند؛ حساس از این لحاظ که می‌توان به آنها پاسخ‌هایی سیاسی داد و نیز می‌توان به آنها پاسخ‌هایی حرفه‌ای و تخصصی داد. مبتنی‌ کردن پاسخ‌های سیاسی بر دیدگاه‌های حرفه‌ای نیز به‌هیچ‌روی کار آسانی نیست. ممکن است برخی نگاهی کوتاه‌مدت به مسائل داشته و هنگامی که اهرم‌های پاسخگو کردن آنها در جامعه‌ای محدود باشد، به منافع بلندمدت ذی‏حقان توجه کافی ندارند.

در خصوص تنظیم‌گری نظام تأمین اجتماعی، به‌ناچار باید به تجربه‌های بین‌المللی نظر داشت و با توجه به بافتار بومی، پیشنهادهایی اولیه ارائه کرد. البته این پژوهش کوتاه به‌ناچار صرفاً بر امر تنظیم‏گری در لایه بیمه‌های اجتماعی تمرکز دارد و سوالات پژوهش بدین شرح است:

• تنظیم‌گری چیست و در رابطه با صندوق‌های بازنشستگی چه دلالت‌هایی دارد؟
• اصول تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در جهان چگونه است؟
• آیا اساساْ نهاد تنظیم‌گر جدید مورد نیاز است؟ اگر پاسخ مثبت است، تأسیس نهاد تنظیم‌گر در ایران باید مبتنی‌بر چه الگوها و سازوکارهایی باشد؟
• دلایل ناکارآمدی نهاد تنظیم‌گر کنونی (هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی) در ایران چیست؟
• نسبت نهاد تنظیم‌گر جدید با نهادهای موجود (هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و شورای عالی رفاه) چه می‌تواند باشد؟

در بخش حاضر با مرور ادبیات موضوع و ارائه بحث‌ها و تحلیل‌های منطقی-نظری، به پرسش‌های 1 و 2 و تاحدی پرسش 3 پرداخته خواهد شد و در گزارش دوم براساس مصاحبه با مطلعین امر، پژوهش تکمیل خواهد شد.

2-2. تنظیم‌گری

2-2-1. مفهوم تنظیم‌گری

تنظیم‌گری مفهومی با معانی گوناگون است که هم در حوزه عمل و هم در حوزه نظریه جلوه‌های متفاوتی یافته [7] و مباحث و مشاجرات بسیاری را برانگیخته است [8]. با توجه به روشن ‌نبودن معنای تنظیم‌گری، کوپ و لاج [9] به این پرسش پرداخته‌اند که در 108 مقاله دارای بیشترین ارجاع در 6 رشته علوم اجتماعی، چه برداشتی از مفهوم تنظیم‌گری وجود داشته است. آنها به این نتایج رسیده‌اند: 1. تعریف صریح و روشنی از تنظیم‌گری وجود ندارد؛

2.دامنه این مفهوم به‌قدری گسترده است که وقتی بخواهیم آن را تعریف کنیم، ناچاریم آن‌قدر انتزاعی‌اش کنیم که شامل تمامی مصداق‌ها بشود؛ 3. الگوی اولیه تنظیم‌گری، مداخله‌گری تعمدی و مستقیم دولت در فضای اقتصادی فعالان بخش خصوصی از طریق استانداردگذاری، نظارت و مجازات بوده است؛ 4. این‌گونه نیست که تفاوت تعاریف به‌علت تفاوت رشته‌های علمی پدید آمده باشد؛ بلکه برعکس، خود حوزه تنظیم‌گری واقعیتی چندگانه و بین‌رشته‌ای است.

فرهنگ کمبریج تنظیم‌گری را به معنای حکم ‌راندن و کنترل‌ کردن چیزی تعریف کرده است. دانشنامه بریتانیکا نیز تنظیم‌گری را قانون یا سازوکاری دانسته است که رفتار را محدود، هدایت یا کنترل می‌کند و بیان می‌دارد که به‌رغم تنوع تعاریف، معمولاً می‌توان در تعاریف، تنظیم‌گر (دولت)، تنظیم‌شونده (رفتار بازیگران غیردولتی)، ابزارها (قوانین معتبر) و حوزه کاربست قوانین (مثلاً اقتصاد) را از هم تفکیک کرد [10] [11]. دلیل محور قرار دادن دولت در بسیاری تعاریف این است که بحث تنظیم‌گری در ابتدا در خصوص تنظیم بازار ازسوی دولت مطرح شد؛ اما اکنون به حوزه‌های عمومی و مسائل اجتماعی نیز بسط یافته است. به‌طور سنتی، تنظیم‌گری فعالیتی دولتی بود که در آن دولت به‌مثابه تنها تنظیم‌گر فعالیت می‌کرد؛ اما به‌تدریج گروه‌ها و نهادهای اجتماعی نیز دارای قابلیت تنظیم‌گری دانسته شدند. گاه بخش غیردولتی فقط در یک یا چند فعالیت تنظیم‌گری مشارکت دارد (مثلاً استانداردگذاری و گردآوری اطلاعات) و دولت مابقی را برعهده دارد؛ اما نقش بخش غیردولتی روبه ‌افزایش است [12].

تنظیم‌گری را گاه محدود به قوانین اساسی و موضوعه، مقررات و بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها و مانند اینها دانسته‌ و گاه حتی هنجارهای اجتماعی و حرفه‌ای را نیز نوعی تنظیم‌گری پنداشته‌اند. از لحاظ دامنه نیز گاه آن را فقط شامل قاعده‌گذاری و گاه شامل نظارت بر قواعد، اجرای قواعد و مجازات سرپیچی از قواعد نیز دانسته‌اند [7]. به‌هرروی با مفهومی دارای معانی و مصداق‌های متعدد روبه‌روییم [13]. مجموعه‌ای از تعاریف تنظیم‌گری در جدول 3 آمده است.

جدول 3. مجموعه‌ای از تعاریف تنظیم‌گری [7] [14] [15]

همان‌طور که از دیدگاه‌های بالا پیداست، تنظیم‌گر همیشه دولت نیست و جامعه و گروه‌های اجتماعی کنشگر نیز می‌توانند با تظاهرات، تبلیغات منفی، بایکوت و... به‌عنوان تنظیم‌گر به رعایت نشدن استانداردها واکنش نشان دهند [12] یا اصلاً نهادها به‌سوی خودتنظیم‌گری هدایت شوند [16]. درکل، تنظیم‌گری به یکی از این سه معنا به کار رفته است: 1. به‌عنوان مجموعه خاصی از دستورها (مقرراتی که یک نهاد خاص منتشر می‌کند - مانند مقررات ایمنی و بهداشت در کار)؛ 2. به‌عنوان نفوذ نیت‌مند دولت (در اینجا تنظیم‌گری معنای گسترده‌تری دارد و تمام اقدامات دولتی را که برای تأثیرگذاری بر رفتارهای تجاری یا اجتماعی طراحی شده‌اند دربرمی‌گیرد)؛ 3. به‌عنوان تمامی اشکال نفوذ اجتماعی یا اقتصادی (تمامی سازوکارهای تأثیرگذار بر رفتار، فارغ از واضع آنها و فارغ از نیت‌مندی یا عدم نیت‌مندی) [16]. بر این اساس، شکل زیر ترسیم شده است:

شکل 1. سطوح معنایی مفهوم تنظیم‌گری، بالدوین[13]

به‌هرحال هدف از تنظیم‌گری رسیدن به کارکرد صحیح یک سیستم پیچیده است؛ چه به مفهوم موسع به کار برده شود و چه به مفهوم مضیق [15].

هم‌اکنون تنظیم‌گری از مباحث روز سیاستگذاری در جهان است. در واقع «مسائل مهمی چون ناکارایی ابزارهای سنتی قانونی در اعمال حکمرانی، توجه حکومت‌ها به سازوکارهای اجرایی‌سازی سیاست‌های کلان، ناکارایی‌های بازار که به‌طور خاص در سال‌های پس از بحران 2008 مورد توجه قرار گرفت و ناکامی بازار آزاد در تحقق منافع عمومی در بخش‌های مختلف اجتماعی و اقتصادی، تنظیم‌گری را جزو موضوعات دارای اولویت در حکمرانی قرار داده است. این موضوعات نه‌فقط مسئله تنظیم‌گری را در حوزه‌های مختلف علوم اجتماعی از جمله علوم ‌سیاسی، اقتصاد، حقوق، جامعه‌شناسی و علوم رفتاری مورد توجه قرار داده‌اند، بلکه در حوزه‌های تخصصی [ظاهراً] خارج از حوزه مطالعات اجتماعی از جمله پزشکی، حمل‌ونقل، انرژی، آب و سایر حوزه‌های سیاستگذاری بخشی نیز» تقاضای تنظیم‌گری مطرح و اجرا شده است. حوزه‌های جدیدی مانند بیوتکنولوژی، اینترنت و نیز موضوعات مورد توجه جنبش‌های اجتماعی جدید مانند حقوق سالمندان و کودکان و محیط زیست نیز به موضوعات تنظیم‌گری بدل شده‌اند [17] و [7]. حوزه تأمین اجتماعی نیز به‌عنوان حوزه‌ای که شامل نهادهای دولتی، عمومی غیردولتی و خصوصی می‌شود و سرشار از تعارض منافع، امکان‌های فساد و سوءاستفاده و دارای دارایی‌های کلان است و با سرنوشت و آینده نسل‌های شاغل و بازنشسته سروکار دارد، حوزه‌ای مستلزم تنظیم‌گری پنداشته می‌شود. از نظر هینز، سازمان‌های دولتی برای کارکرد صحیح و ایجاد امنیت و ثبات در صندوق‌های بازنشستگی خصوصی فعالیت‌های مختلفی انجام می‌دهند که قابل بسط به کلیه صندوق‌ها است. این‌ فعالیت‌ها را می‌توان به دو دسته اصلی تقسیم کرد: تنظیم‌گری (ایجاد یک مبنای قانونی و مجموعه قوانینی که بر ساختار و عملکرد آنها حاکم است) و نظارت (نظارت بر این نهادها و ضمانت انطباق با قوانین) [6]. در مباحث عمومی و رسانه‌ای در ایران، معمولاً هنگامی که از تنظیم‌گری سخن گفته می‌شود، فقط مقررات‌گذاری مدنظر نیست، بلکه نظارت نیز بخش مهمی از تنظیم‌گری دانسته می‌شود. در این متن نیز واژه تنظیم‌گری را بیشتر بدین معنا به کار برده‌ایم که شامل تنظیم و نظارت است.

2-2-2. نظریه‌های تنظیم‌گری

چند نظریه تنظیم‌گری وجود دارد که از لحاظ رویکرد اقتصادی، یا هنجارین محسوب می‌شوند یا اثباتی. رویکردهای هنجارین در پی پیاده‌سازی قواعد اقتصادی آرمانی‌اند‌ و بر مفاهیمی همچون کارایی، عدالت توزیعی و شکست بازار تکیه و نظریه‌هایی مانند نظریه منافع عمومی را ایجاد می‌کنند. رویکردهای اثباتی نیز می‌خواهند بدون مبنا قراردادن هنجارها و ارزش‌هایی قابل‌ بحث، وضعیت تنظیم‌گری را، همان‌گونه که در واقعیت است، توصیف و تبیین کنند [16]. ادبیات رایج تنظیم‌گری متأثر از چهار دسته نظریه بوده است؛ این نظریات از لحاظ بدبینی و خوش‌بینی، تعریف هدف و اصالت ‌دادن به عوامل شکل‌دهنده تنظیم‌گری تفاوت می‌پذیرند. نظریه منافع عمومی، که خوش‌بینانه است و در فضای دموکراسی نمایندگی می‌اندیشد، مطالبه جامعه برای خیر عمومی را علت پیدایش تنظیم‌گری می‌داند. نظریات تسخیر و گروه‌های ذی‌نفع ویژه، بدبینانه‌اند و می‌پندارند که بی‌طرفی و تخصص در نهاد تنظیم‌گر با مانع تسخیر و نفوذ گروه‌های رانت‌جو و فاسد روبه‌رو می‌شود و هدف آرمانی، یعنی خیر عمومی، قربانی هدف واقعی، یعنی خیر و منفعت گروه‌های خاص، خواهد شد. نظریه قدرت ایده‌ها نیز خوش‌بینانه است و در زمینه‌ای دموکراتیک می‌اندیشد و می‌پندارد که این ایدئولوژی‌ها و گفتمان‌ها هستند که فضای تنظیم‌گری را در جامعه‌ای تعیین می‌کنند. طبیعی است که مثلاً در هنگام سلطه ‌داشتن ایدئولوژی نئولیبرال به دشواری بتوان به‌سوی تنظیم‌گری آرمانی فعالیت‌های ‌آسیب‌زننده شرکت‌های تجاری پیش رفت. در نهایت نظریه نهادی می‌پندارد که تنظیم‌گری در دل قواعد بازی رسمی و غیررسمی پدید می‌آید و خودش هم می‌تواند قواعد بازی را تغییر دهد.

جدول 4. نظریات اصلی تنظیم‌گری [8] و [16]

2-2-3. انواع تنظیم‌گری

می‌توان گفت که تنظیم‌گری براساس محیطی که قرار است تنظیم ‌شود، تفاوت‌هایی می‌پذیرد؛ مثلاً برای خانه سالمندان می‌توان قواعد کلی وضع کرد و وارد جزئیات نشد؛ اما برای امور مالی و بانکی، وضع قواعد کلی و وارد جزئیات نشدن، چیزی جز فراهم ‌کردن فرصت دور زدن قوانین توسط بازیگران باهوش نیست [8]. به‌طور کلی از لحاظ محیط تنظیم‌گری می‌توان میان تنظیم‌گری اقتصادی و تنظیم‌گری اجتماعی نیز تمایز قائل شد. تنظیم‌گری اقتصادی به فضای بازار مربوط است و شامل تنظیم‌گری ساختاری (مانند قواعد ورود و خروج از یک بازار) و رفتاری (مانند درج برچسب بر محصولات و رعایت استانداردهای حداقلی تولید) است. تنظیم‌گری اجتماعی نیز به محیط ‌زیست، بهداشت و ایمنی شغلی، حمایت از مصرف‌کننده و کار مربوط می‌شود [8]. بدیهی است که تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در اصل فعالیتی اجتماعی دارند و روابط کار و خیر جمعی را هدف قرار می‌دهند؛ اما به‌نوعی نهادهای مالی هم هستند و این را می‌توان در پیچیدگی مالی اداره آنها براساس قواعد بیم‌سنجی (آکچوئری) دید. پس می‌توان گفت که تنظیم‌گری صندوق‌ها نیز هم اقتصادی و هم اجتماعی است. این صندوق‌ها اگر بنگاه‌داری کنند، بنگاه‌ها و هلدینگ‌های آنها خودبه‌خود مشمول تنظیم‌گری‌های اقتصادی کلی کشور خواهند شد و نیز به تنظیم‌گری ویژه بنگاه‌داریِ صندوق‌ها نیاز خواهد بود. ازسوی دیگر، آنجا که با منابع خود بنگاه‌داری نکنند، نیز ناچار به سرمایه‌گذاری برای حفظ و ارتقای ارزش ذخایر هستند و در اینجا نیز مشمول نوعی تنظیم‌گری اقتصادی می‌شوند: ترکیب پورتفو چه باشد (سهام، اوراق قرضه و مشتقه و...)، چه مقدار سرمایه‌گذاری خارجی انجام شود و... .

2-3. ضرورت تنظیم‌گری

2-3-1. چرایی کلی

تنظیم‌گری از جنبه‌های گوناگونی ضروری قلمداد شده است. از جنبه سیاسی، هنگامی که تنظیم‌گری با مشارکت فعالان مربوطه انجام شود، نشان‌دهنده مشارکت بالای سیاسی است. پس می‌توان این‌گونه تفسیر داشت که تنظیم‌گری مشارکتی راهی برای افزایش مشروعیت دموکراتیک است و به هم‌گرایی و انسجام اجتماعی کمک می‌کند؛ این امر از لحاظ ارتباطی که با اصل سه‌جانبه‌گرایی دارد، در خصوص صندوق‌های بیمه اجتماعی اهمیت بیشتر می‌یابد. افزون‌بر این، تنظیم‌گری موجب ارتقای قابلیت و ظرفیت حکمرانی می‌شود؛ زیرا نفوذ دولت را افزایش می‌دهد و از این منظر، که مسئله حکمرانی خوب به‌گواه سازمان بین‌المللی تأمین ‌اجتماعی و سازمان بین‌المللی کار، همواره یکی از مسائل مهم صندوق‌های بازنشستگی است، چرایی یاد شده نیز با ماهیت و کارکرد نهاد بیمه اجتماعی ارتباطی وثیق می‏یابد. از منظر اقتصاد سیاسی نیز ضرورت تنظیم‌گری بدین ‌سبب است که اگر ساختاری مناسب، مستقل و پاسخگو داشته باشد، می‌تواند رانت‌جویی را کنترل کند و با کاستن از فساد از منابع و منافع عمومی به‎ویژه در حوزه‌های بین‌نسلی پاسداری کند. از این منظر نیز، گرفتاری اقتصاد ملی به معضل رانتیریسم، زمینه‌ساز توسل به تنظیم‌گری در تمام حیطه‌هاست. افزون‌‌بر اینها، در طی تاریخ، سیستم‌های قضایی کشورهای توسعه‌یافته نیز در تنظیم عرصه اقتصاد با ناکارآمدی‌های فراوان و گاه نهایتاً شکست روبه‌رو شدند؛ این امر ضرورت تنظیم‌گری‌های تخصصی را نشان می‏دهد که هم ممکن است به‌طور پساواقعه، تخلف را به سیستم قضایی ارجاع دهند و هم به‌طور پیشاواقعه، به رصد و پایش بپردازند و از وقوع بسیاری مشکلات جلوگیری کنند [18]. پس، از لحاظ فنی و تخصصی نیز برخی حوزه‌ها پیچیده‌تر از آن‌اند که دولت تخصص و دانش لازم برای تنظیم و نظارت آنها را داشته باشد و باید به‌شکلی بسیار تخصصی تنظیم شوند. همچنین هنگامی که بیم تسخیر نهادهای سیاسی ازسوی گروه‌های ذی‏نفوذ مطرح باشد، آیا ایفای نقش پررنگ دولت در تنظیم‌گری موجب از پیش ‌تسخیرشدگی نهاد تنظیم‌گر نخواهد شد؟ در اینجاست که بازهم سه‌جانبه‌گرایی مطرح می‌شود. از این منظر نیز بیمه‌های اجتماعی مثال خوبی محسوب می‌شوند. بالدوین نیز ضرورت‌ها و چرایی تنظیم‌گری را از دیدگاه دیگری مطرح کرده که خلاصه آن در جدول 5 آمده است.

جدول 5. ضرورت‏ها و چرایی نهاد تنظیم‌گر [16]

از میان علل سیزده‏گانه فوق، چهار عامل بیشترین ارتباط را با بحث حاضر دارند. این عوامل عبارت‌اند از: «برنامه‌ریزی»، «حقوق‌بشر»، «حمایت اجتماعی» و همچنین «قدرت چانه‌زنی نابرابر». اما پژوهشگران دیگری به این موضوع پرداخته‌اند که چه چیزی کشورهای منتخب را واداشته است تا تنظیم‌گری و نظارت مبتنی‌بر ریسک را برای صندوق‌های بازنشستگی خویش اجرا کنند [19]. همان‌گونه که جدول بعدی نشان می‌دهد، عوامل «پیچیدگی روزافزون ابزارها و بازارهای مالی» و «تلاش برای تخصیص کارآمد منابع نظارتی کمیاب» وادارنده تمامی این کشورها به تنظیم‌گری بوده است. هلند و دانمارک نیز به سیاست کاهش ریسک جبران کسری و ورشکستگی طرح‌های DB (یا DC دارای تضمین) نظر داشته‌اند. تمامی این عوامل یاد شده را می‌توان با توجه به شرایط اقتصادی ایران، عوامل مشترکی پنداشت که توسل به تنظیم‌گری را توجیه می‌کنند. اما در ادامه، به‌تفصیل بدین مسئله خواهیم پرداخت که چرا تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در ایران ضرورت دارد و وجود نهاد تنظیم‌گر می‌توانست یا خواهد توانست مانع از بروز چه معضلات و آسیب‌هایی شود؟

جدول 6. عوامل برانگیزاننده برخی کشورها به اتخاذ تنظیم‌گری از نوع نظارت مبتنی‌بر ریسک در صندوق‌های بازنشستگی [19]

2-3-2. ضرورت و دلالت‏های نهاد تنظیم‏گر صندوق‌های بازنشستگی در ایران

صندوق‌های بازنشستگی در ایران طی یک قرن گذشته پایه‌گذاری شده‌اند و در فرایندی تدریجی و به اقتضای نیاز و نگاه سیاستگذاران متفاوت و پراکنده شکل گرفته‌اند. هم‌اکنون در ایران هفده صندوق بیمه‌گر اجتماعی درحال فعالیت‌اند (جدول 7) که تاریخ تأسیس و مرجع تأسیس آنها یکسان نیست (تاریخ تأسیس مندرج در جدول مربوط به شکل امروزین و جاری و ساری این صندوق‌هاست).

جدول 7. صندوق‌های بیمه‌گر فعال در ایران[20]

بدیهی به نظر می‌رسد که در این فضا دو ویژگی، ضرورت تنظیم و نظارت یکپارچه را نشان می‌دهد: 1. تنوع بازیگران بیمه‌گر که تقریباً با یکدیگر رقابتی هم ندارند، بلکه قلمرو شاغلان رسمی کشور میان آنها تقسیم شده است و می‌توان گفت که هر حوزه، بیمه‌شدگان و بیمه‌شوندگان تقریباً انحصاری خود را دارند؛ 2. تنوع قواعد بازی، زیرا در این صندوق‌ها که تحت مقررات‌گذاری و نظارت واحدی نیستند، شرایط احراز دریافت خدمات و مزایا، نوع و تعداد خدمات و مزایا، کیفیت خدمات، میزان حق ‌بیمه، شرایط بازنشستگی، میزان اتکا به پشتیبانی مالی دولت، فعالیت‌های اقتصادی، ماهیت حقوقی و ویژگی‌های دیگر مشابه نیست. تنوع و تفاوت‌های قواعد بازی بین این بازیگران و پیامدهای تبعیض‌آفرین آن در پژوهشی دیگر بررسی شده است [20].

نظام رفاه و تأمین اجتماعی، نظامی پیچیده و چندبعدی است که می‌تواند در شرایطی مانند توقف سراسری خدمت‌دهی، تقریباً بر سرنوشت تمامی جمعیت کشور و درنتیجه سرنوشت دولت تأثیر مستقیم بگذارد. بنابراین دارای اهمیت اجتماعی، اقتصادی و سیاسی منحصربه‌فردی است. حتی در کشورهای توسعه‌یافته‌ای که بوروکراسی‌های قوی و کارآمد دارند، این نظام‌ها دچار معضلات گوناگونی می‌شوند؛ از ریسک‌های آکچوئریک گرفته تا ریسک‌های سرمایه‌گذاری.

در تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی معمولاً این اقدامات انجام می‌شود: قاعده‌گذاری برای حفظ منابع مالی و جلوگیری از غارت آنها؛ استانداردگذاری برای رعایت اصول اخلاقی از سوی مدیران صندوق‌ها؛ دیده‌بانی دقیق اقدامات مدیران صندوق برای اطمینان از پیروی‌شان از قوانین؛ تعیین و اعمال مجازات در هنگام تخطی از قوانین؛ مداخله به ‌نمایندگی از بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران برای اطمینان از امن ماندن مستمری آنها [6].

منطقی است که در تنظیم‌گری صندوق‌های بیمه‌ای هدف این باشد که به‌درستی و مطابق اصول بیمه‌ای عمل کنند؛ یعنی: 1. امنیت درآمدی را در هنگام وقفه‌های جریان درآمدی برقرار کنند، چه وقفه‌های کوتاه‌مدت مانند بیکاری و بیماری و چه بلندمدت مانند بازنشستگی و ازکارافتادگی؛ 2. امنیت سلامتی را برای اعضای صندوق بیمه‌گر فراهم کنند؛ 3. ارزش منابع مالی و دارایی‌ها را از طریق برنامه‌ریزی‌های دقیق سرمایه‌گذارانه حفظ کنند و ارتقا دهند؛ 4. سلامت مالی، کارایی اداری و حکمرانی خوب، شفاف و پاسخگو به ذی‌حقان داشته باشند.

تنظیم‌گری به‌طور کلی و تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی سابقه و تاریخچه قابل‌توجهی دارد؛ اما در ایران در بعضی از حوزه‌ها امری تازه است و در دهه‌های اخیر درباره صندوق‌های بازنشستگی مطرح شده است. چرا این طرح مسئله و مطالبه در ایران درحال شکل‌گیری است و از پژوهشگران و سیاستگذاران گرفته تا فعالان کارگری و کارفرمایی و کارکنان نهادهای بیمه‌گر از آن حرف می‌زنند؟ به نظر نگارندگان، علت اصلی این امر به بروز و تشدید مداوم معضلاتی در صندوق‌های بیمه‌گر برمی‌گردد که ازسوی تحلیلگران به‌عنوان نشانه‌های بحران تفسیر شده‌اند. این نشانه‌ها را درباره بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور، یعنی سازمان تأمین اجتماعی، مرور می‌کنیم:

یکی از معضلات رایج پیش‌روی نظام‌های مبتنی‌بر مزایای معین (DB)‌ این است که چون ریسک را تسهیم می‌کنند، هم منافع تسهیم ریسک را متوجه بیمه‌شدگان مشارکت‌کننده خواهند کرد و هم هزینه‌های این امر را؛ البته معمولاً نخستین نسل‌های بیمه‌شدگان بیشتر منافع نصیبشان می‌شود تا هزینه و مخاطره. در حقیقت این نظام‌ها، منابع مالی خود را با گرفتن حق‌ بیمه از نسل کنونی بیمه‌شدگان تأمین می‌کنند و آن را صرف نسل‌های قبلی کارگران (که اکنون بازنشسته شده‌اند) می‌کنند. بنابراین، در جوامع روبه‌ سالمندی، مسیر حیات این نظام‌ها حرکت از مازاد منابع به‌سوی کسری منابع است. دوران جوانی این صندوق‌ها فرصت سرمایه‌گذاری و حفظ و ارتقای ارزش ذخایر است؛ اما به دلایل درونی (سیاستگذاری اشتباه و دچار نزدیک‌بینی) و بیرونی (مداخلات سیاسی و...) معمولاً این فرصت از دست می‌رود.

سازمان تأمین اجتماعی همانند بسیاری از صندوق‏های بازنشستگی کشور، در دهه اخیر با زنگ‌ خطر ظهور پنجره جمعیتی و سالمندی متعاقب آن روبه‌رو شده است. همچنین ضعف مدیریت ذخایر- به دلایل گوناگون- فرصت‌هایی سوخته در گذشته و عملکردی ضعیف در حال حاضر را رقم زده است. این عوامل در کنار عوامل درون‌زا و برون‌زای دیگری مانند اقتصاد ملی ناتوان از ایجاد شغل و گرفتار تورم و فاقد بازارهای مالی پیشرفته، مداخلات سیاسی، ناکارآمدی اجرایی خود سازمان و... موجب شده است که اگر تنها درآمدهای نقدی سازمان را در نظر بگیریم، شاهد کسری توأمان و افزایشی از سال 1401- 1395 باشیم.

جدول 8. درآمدها و هزینه‌ها و وضعیت مازاد/کسری منابع براساس منابع نقدی و تعهدی از 1401- 1395 [1]

پرسشی اساسی و درست این است که وجود تنظیم‌گری می‌توانست چه کمکی به وضعیت این صندوق بکند؟ می‌توان با توجه به علل ایجاد ناترازی پاسخ داد: عامل نخست «فرصت‌سوزی دوران جوانی صندوق» است که آن را در ایران «پیش‌خوری» نیز نامیده‌اند [21]. سابقه تأسیس صندوق تأمین اجتماعی را به دوران نخست‌وزیری مصدق و تقدیم «لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران» در انتهای سال 1331 به مجلس و حتی طرح‌های محدودتر پیش از آن (مانند صندوق ‏احتیاط کارگران‏ طرق‏ و شوارع: 1310) برگردانده‌اند. براساس داده‌های موجود که از سال 1340 در دسترس است، در دوره 1382- 1340 سازمان در هیچ سالی دچار کسری نبوده است (که طبیعی است) و مجموع مازاد آن، به‌طور میانگین برابر با حدود سی درصد مجموع منابع وصولی بوده است. اینکه برای نمونه در دوره 1355- 1340، که بی‌تردید دوره جوانی صندوق محسوب می‌شود، 66 درصد از درآمدهای صندوق هزینه‌ شده‌اند، بسیار قابل تأمل است. معمولاً یکی از دلایل به بیش‌سخاوتمندی مزایادهی صندوق‌ها برمی‌گردد که با توجه به حاکم بودن قواعد مشخص بعید است این هزینه‌کرد بالا بدین‌سبب بوده باشد؛ تعداد مستمری‌بگیران نیز قطعاً بدین ‌میزان هزینه‌آفرین نبوده است. در فقدان داده‌های تفصیلی نمی‌توان نتیجه‌گیری‌های دقیقی داشت؛ اما به‌هرروی احتمالاً در وجود یک نهاد تنظیم‌گر کارآمد هم داده‌های تفصیلی در دسترس ‌بود و هم احتمال صرفه‌جویی بیشتر وجود داشت.

جدول 9. وضعیت درآمدها (شامل درآمدهای تعهدی) و هزینه‌های سازمان تأمین اجتماعی در دوره جوانی صندوق (1382- 1340) [1]

براساس آمارهای منتشر شده، این سازمان تا سال 1358 هیچ درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری‌ نداشته است. یعنی مشخص نیست که از 133.541 میلیون ریال مجموع مازاد درآمد سال‌های 1357- 1340 چگونه استفاده شده که تا پس از هجده سال، سودآفرینی آن آغاز نشده است؟ سود بانکی(ساده یا مرکب)، سود سرمایه‌گذاری و... امکان‌هایی هستند که به ظاهر از دست رفته‌اند. اگر آمارها به تفکیک درآمدهای نقدی و تعهدی در دسترس ‌بود، می‌شد تفسیرهای ژرف‌تری به دست داد؛ اما از همین شواهد هم تا اندازه‌ای پیداست که ذخایر ابتدایی سازمان به‌طور بهینه و با نگاهی بلندمدت به کار گرفته نشده‌ است.

عامل دوم، عامل برون‌زای سالمندی جمعیت است. سالمندی جمعیت روندی جهانی است. در سال 2015 یک‌هشتم جمعیت جهان شصت سال به بالا داشتند که تا سال 2030 این میزان به یک‌ششم می‌رسد. تا اواسط قرن بیست و یکم، یک‌پنجم جمعیت جهان شصت سال به بالا خواهند داشت [22].

شکل2. پیش‌بینی روند سالمندی در جهان [25]

برآوردها نشان می‌دهند که در ایران جمعیت 0-14ساله روندی کاهشی دارد. هرچند جمعیت 15-64ساله (در سن کار) حدوداً تا سال 2030 روندی افزایشی خواهد داشت، روند افزایشی جمعیت 65 سال به بالا تا پیش از سال 2070 هم ادامه خواهد داشت (شکل ۳). پیش‌بینی می‌شود تعداد سالمندان ایران تا سال 2030 به 14٫4 درصد و تا سال 2050 به 31٫2 درصد جمعیت کشور برسد. در این سال جمعیت سالمند جهان 21٫5 درصد و جمعیت سالمند آسیا 24 درصد خواهد بود که تعداد سالمندان ایران از میانگین جهان و آسیا بیشتر خواهد بود، به‌طوری که از هر سه نفر، یک نفر سالمند خواهند بود.

شکل 3. نمودار برآورد تغییرات جمعیت کشور تا سال 2100، در سه گروه سنی [23]

از آنجایی که صندوق‌های بازنشستگی نوع DB که سیستم تأمین مالی آنها PAYG است، وصولی‌ها از کارگران کنونی را صرف پرداخت مستمری به کارگران گذشته (بازنشستگان کنونی) می‌کنند، وضعیت مالی آنها نسبت به ترکیب سنی جمعیت حساسیت بالایی دارد: اگر جمعیت کشور فاقد جوانان کافی برای کار کردن (و پرداخت حق‌بیمه) باشد، این صندوق‌ها نمی‌توانند مستمری‌پردازی کنند. به بیان ساده، این صندوق‌ها باید از چند نفر حق ‌بیمه بگیرند، آن مبالغ را تجمیع و به‌عنوان مستمری به یک نفر پرداخت کنند؛ از آنجایی که دستمزد افراد یکسان نیست، به‌آسانی مشخص نمی‌شود که با تجمیع چند حق ‌بیمه می‌توان یک مستمری را پرداخت. محاسبه‌های این‌چنینی را محاسبات آکچوئری (بیم‌سنجی) می‌نامند. این محاسبات و تجربه‌های جهانی نشان داده‌اند که برای ساختن یک مستمری حداقل سه حق ‌بیمه لازم است و عدد هفت نشان‌دهنده وضعیت مناسب و مطلوبی است. این نسبت را «نسبت پشتیبانی» می‌نامند که نشان می‌دهد به‌ازای هر مستمری‌بگیر، چند حق‌بیمه‌پرداز وجود دارد. همان‌طور که نمودار بعدی نشان می‌دهد، نسبت پشتیبانی برای سازمان تأمین اجتماعی در ابتدای دهه 1390 برابر با 6.66 و نزدیک به میزان مطلوب بوده است و در انتهای این دهه به 4.22 یعنی نزدیک به حداقل میزان ممکن رسیده است.

شکل 4. نمودار روند کاهشی نسبت پشتیبانی در سازمان تأمین اجتماعی  [1]

به گمان نگارندگان، می‌توان میان «نسبت پشتیبانی کنونی» و «نسبت پشتیبانی ممکن» تفاوت قائل شد. نسبت پشتیبانی ممکن، نسبت تمامی «شاغلان بیمه‌پرداز ممکن» به تمامی مستمری‌بگیران است. «نسبت تمامی شاغلان بیمه‌پرداز ممکن» عبارت است از: «نسبت تمامی شاغلان بیمه‌پرداز اکنون»+«جمعیت شاغلانی که باید تحت پوشش قرار می‌گرفتند و نگرفته‌اند»+ «جمعیت غیرشاغلی که قابلیت اشتغال و بیمه‌ شدن دارند».

جدول 10. چالشی مفهومی

 ماخذ: نگارندگان.

با این تفکیک شاخص‌ها و مفهوم‌ها، می‌خواهیم بدین نکته اشاره و تأکید کنیم که یک روی سکه پایین ‌بودن نسبت پشتیبانی، تغییر ترکیب جمعیت و روبه ‌سالمندی بودن کشور است و روی دیگر آن تغییر وضعیت اشتغال در کشور و پوشش ناقص شاغلان. اینجاست که امکان تأثیرگذاری نهادی تنظیم‌گر بر سقوط ‌نکردن نمودار بالا مشخص و باورپذیر می‌شود: نهاد تنظیم‌گر می‌توانست براساس تحلیل‌های فنی، حداقلی از نرخ سالانه رشد پوشش را برای این سازمان اجباری کند تا سازمان ضعف‌های زیرساختی و عملکردی مانند فقدان پایگاه ‌داده متمرکز ملی و ضعف بازرسی را زودتر و بهتر چاره‌اندیشی می‌کرد. با رسانه‌ای کردن و توجیه آسیب‌های غیررسمی ‌بودن بخشی از اقتصاد کشور، موجب مطالبه‌گری برای رسمی‌سازی فعالیت‌های اقتصادی می‌شد و نقش عامل برون‌زای بیکاری در وضعیت بحرانی سازمان تأمین‌اجتماعی را برای دولت‌ها تبیین و گوشزد می‌کرد. همچنین، حتی یکی از رأی‌دهندگان در تدوین و تصویب سیاست‌های جمعیتی، می‌توانست این نهاد باشد. در ادامه بحث‌هایی در این راستا ارائه خواهد شد.

آیا نرخ پوشش کنونی سازمان تأمین اجتماعی مناسب و کافی است؟ همان‌طور که جدول بعدی نشان می‌دهد، سازمان تأمین اجتماعی 16.305.132 نفر از شاغلان کشور را تحت پوشش بیمه‌ای درآورده است. هنگامی که رسانه‌ها و سیاستمداران در پی تمجید از نقش و کارکردهای این سازمان‌اند، به ستون (3) ارجاع می‌دهند: به اینکه چند درصد از جمعیت کشور به‌عنوان بیمه‌پرداز، مستمری‌بگیر یا خانواده‌های آنها درحال گرفتن خدمات از این سازمان‌اند. اما می‌توان به ستون‌های (1) و (2) نیز نظر داشت.

جدول 11. وضعیت کلی پوشش صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی سال 1402

* داده‌ها مربوط به سال 1400 است.

جمعیت سالمندان (شصت سال به بالا) ایران در سال 1402 حدود 9 میلیون و 850 هزار نفر بوده است. کل صندوق‌های بازنشستگی، که بزرگ‌ترین آنها (سازمان تأمین اجتماعی) بیش از هفتاد سال است که فعال است، حدود هفت میلیون و دویست هزار نفر از آنها را تحت پوشش قرار داده است. یعنی بیش از دو و نیم میلیون نفر سالمند در ایران (که قطعاً از کارمندان دولت نیستند) پوشش بیمه اجتماعی نداشته‌اند. بخش نامشخصی از آنها دریافت‌کننده کمک‌های لایه حمایتی بوده‌اند و بخش احتمالاً ناچیزی هم بی‌نیاز به کمک یا شناسایی نشده و فاقد آگاهی یا دسترسی به خدمات و پوشش‌های بیمه‌ای و حمایتی بوده‌اند؛ اما به‌هرروی، اگر نهادی تنظیم‌گر مداخله می‌کرد، ممکن بود که این افراد در زمان اشتغال خود ورودی‌ مالی صندوق را افزایش می‌دادند. همچنین تعداد بیمه‌ شده‌های اصلی سازمان تأمین اجتماعی در سال 1402 برابر با 16.305.132 نفر و معادل نوزده درصد جمعیت کشور بوده است و درمجموع 20.720.470 نفر از 24.490.182 شاغل کشور تحت پوشش کل صندوق‌های بازنشستگی بوده‌اند. شاخصی که برای سنجش عملکرد سازمان تأمین اجتماعی در پوشش شاغلان استفاده می‌شود، ضریب نفوذ است. این شاخص نشان می‌دهد که چند درصد از جمعیت شاغلان کشور توسط سازمان تأمین اجتماعی بیمه شده‌اند:

    شکل 5. نمودار ضریب نفوذ بیمه‌ای سازمان تأمین اجتماعی [1]

اما این شاخص، که بسیار هم مورد استفاده قرار می‌گیرد، برای بررسی عملکرد سازمان تأمین ‌اجتماعی، به‌تنهایی گویا و شفاف نیست؛ زیرا بعضی از افراد تحت پوشش سایر صندوق‌ها هستند. پس ابتدا جمعیت تحت پوشش صندوق‌های دیگر را از جمعیت کل کشور کم می‌کنیم، سپس درصد نفوذ را براساس جمعیت قابل‌ بیمه‌ شدن حساب می‌کنیم. با انجام دادن این کار، ضریب نفوذ سال 1400، از 65 درصد به 78 درصد می‌رسد. یعنی در واقع 22 درصد از جمعیت شاغل قابل بیمه ‌شدن  (3.769.712 نفر) از نعمت پوشش بی‌بهره مانده‌اند. اگر بعد خانوار را در نظر بگیریم که در همین سال 3.2 برآورد شده است، تعداد جمعیت شاغلان خارج از پوشش به‌علاوه خانواده‌های آنها، به 12.063.078 نفر می‌رسد.

در سال یاد شده، جمعیت شاغل قابل بیمه شدن 3.769.712 نفر بوده است که مسلماً بخشی از آنها به‌علت فرار بیمه‌ای ناشی از عملکرد اجرایی ضعیف سازمان تأمین اجتماعی (تعداد نامشخص)، یا فقدان تکلیف قانونی برای مشاغل جدید اینترنتی (دست‌کم حدود ششصد هزار نفر) و مشاغل از دایره پوشش بیرون مانده‌اند [20]. یک نهاد تنظیم‌گر دقیق و قوی می‌توانست به‌گونه‌ای مقررات و عملکردها را اصلاح کند که پوشش افزایش یابد و بنابراین «نسبت پشتیبانی اکنون» وضعیت بهتری بیابد.

 پوشش اتباع خارجی نیز مسئله مهمی است و گمان می‌رود که حدود پنج درصد از اتباع خارجی شاغل بیمه شده باشند. بدیهی به نظر می‌رسد عوامل برون‌زا و درون‌زای گوناگونی دست‌به‌دست هم داده و این شاغلان را از حق قانونی خویش محروم کرده باشد [20]. وجود نهاد تنظیم‌گر می‌توانست با وضع مقررات، تصمیم‌گیری را در این‌ خصوص راحت‌تر کند.

بنابراین، یکی از مشکلات کنونی نظام بازنشستگی ایران، فراگیر نبودن پوشش و پایین بودن نرخ نفوذ واقعی است. در جدول زیر نشان داده‌ شده است که اگر «پوشش و نفوذ ممکن» محقق می‌شد، در سال 1400، مبلغی برابر با 6برابر کسری بودجه سازمان، به وصولی‌های آن افزوده می‌شد! بحث این نیست که تنظیم‌گری می‌توانست معجزه کند، اما تنظیم‌گری خوب با کارایی‌ای متوسط نیز ممکن بود تأثیر بسیار زیادی بر امری بگذارد که بسیاری از رسانه‌ها و سیاستگذاران آن را به «بحران طبیعی صندوق‌های DB» تعبیر کنند تا مجوز خصوصی‌سازی آن را در افکار عمومی صادر کنند؛ درحالی که بحران و ورشکستگی این صندوق‌ها نه طبیعی است و نه هنوز ناگزیر.

جدول 12. تخمینی منطقی از بهبود وضعیت مالی سازمان تأمین اجتماعی در صورت محقق‌شدن نفوذ بیمه‌ای ممکن

عامل سوم، قوانین و لوایحی است که وظایف حمایتی و بار مالی قابل‌ توجهی را به سازمان تأمین اجتماعی تحمیل می‌کند و آن را «استقراض تحمیلی» می‌نامند [20]. براساس محاسبات سازمان تأمین اجتماعی مبلغ کل بدهی‌های جاری دولت به سازمان تأمین اجتماعی در سال 1402 به هفتصد هزار میلیارد تومان رسید و این مبلغ برابر با حدود چهارده درصد مبلغ کل بودجه کشور در همان سال بود. شکل زیر نشان می‌دهد که در سال‌های 1395 تا 1401، اگر دولت تمامی بدهی‌های سالانه‌اش را به سازمان پرداخت می‌کرد، هیچ‌گاه سازمان دچار کسری نمی‌شد.

شکل 6. نمودار مقایسه وضعیت موجود و مطلوب از لحاظ نقدشدن درآمدها در سازمان تأمین اجتماعی [1]

افزون‌بر این، در نظر بگیرید که دولت‌ها با استقراض تحمیلی از این سازمان چه فرصت‌هایی را از کارگران مشارکت‌کننده سلب کرده‌اند؛ برای نمونه گفته می‌شود که فقط در دوره جنگ، دولت حدود پنج میلیارد تومان از منابع سازمان تأمین اجتماعی استقراض کرده است [21]؛ درحالی که هیچ شفافیتی در میزان و نحوه بازپرداخت و... ثبت نشده است و مشخص نیست که چه پیگیری‌هایی برای بازپرداخت اصل و خسارت تأخیر تأدیه چنین منابعی انجام شده یا نشده است. تصور کنید که در صورت وجود تنظیم‌گری‌ یکپارچه، که هرگونه کمک حمایتی دولت (لایه اول) و خدمات بیمه‌ای (لایه دوم) ‌را مقررات‌گذاری و از دیرباز اصل تفکیک این لایه‌ها را رعایت و برای تمامی استقراض‌های دولت، ضمانت بازپرداخت فراهم می‌کرد، هم‌اکنون آنچه در این سازمان به بحران و ناپایداری تعبیر می‌شود، چیزی جز نشانه‌های هشدار برای برنامه‌ریزی مالی دقیق‌تر نبود.

عوامل متعدد دیگری نیز در کارند که نهاد تنظیم‌گر می‌توانست با مقررات‌گذاری و نظارت بر آنها، موجبات پایداری سازمان و رضایت بیشتر بیمه‌شدگان را فراهم آورد: بنگاه‌داری‌های کم‌سود و در برخی موارد زیان‌ده، مداخلات سیاسی دیگر، ناکارآمدی اجرایی خود سازمان و... [5].

3. تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی

نظام‌های بازنشستگی کشورهای دنیا، به‌رغم شباهت‌هایشان، از ابعاد گوناگونی مانند نقش دولت، الگوی تأمین مالی و الگوی حفظ و ارتقای ارزش ذخایر و... تفاوت‌های زیادی دارند. بازنشستگی و ساختارهای نظارتی آن در کشورهای جهان به‌شدت متفاوت است و نمی‌توان الگوی واحدی را معرفی کرد که شامل تمامی آنها باشد؛ اما می‌توان گرایش‌هایی کلی را شناسایی کرد [27]. بااین‌حال، روند غالب جهانی، فارغ از پیامدهای آن، به ایجاد نظام چندلایه تأمین اجتماعی و تأسیس صندوق‌های خصوصی و خصوصی‌سازی و غلبه صندوق‌های DC و انواع جدید دیگر گرایش داشته است و به‌رغم بازگشت از خصوصی‌سازی در کشورهایی که این تجربه را داشتند، هنوز زمزمه‌ها و گاه بحث‌های رسانه‌ای در این ‌باره در ایران وجود دارد. شاید به ‌همین سبب باشد که متون علمی بین‌المللی در خصوص تنظیم‌گری و نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی، بیشتر درباره بازنشستگی خصوصی است [18]. به‌هرروی، همین داده‌ها نیز قابل‌تأمل‌اند و می‌توان آموزه‌های مهم آنها را چراغ راه سیاستگذاری‌ها قرار داد.

پیش از پرداختن به نهادهای نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی خصوصی، نگاهی به سازمان‌های نظارتی بر صندوق‌ها و طرح‌های بخش عمومی چند کشور بیندازیم (جدول 13). همان‌طور که پیداست، به ‌نظر می‌رسد در بیشتر کشورها نهاد تنظیم‌گر این حوزه، زیرمجموعه قوه مجریه است. همچنین، در برخی کشورها تنظیم‌گری بیمه (انواع حمایت‌های دوران اشتغال) و بازنشستگی تفکیک شده است و مواردی از تفکیک لایه‌های بیمه اجتماعی و حمایت اجتماعی هم دیده می‌شود:

جدول 13. سازمان‌های نظارتی نظام بازنشستگی در کشورهای منتخب[28]

در جهان، ساختار نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی، به‌طور کلی به سه شکل یکپارچه و متمرکز، نیمه‌متمرکز و مستقل و تخصصی است. در ساختار یکپارچه و متمرکز، نظارت بازنشستگی با دیگر بخش‌ها مانند بیمه، بازار اوراق بهادار و گاه بانک‌ها به‌طور یکپارچه انجام می‌شود؛ در ساختار نیمه‌متمرکز، تنظیم‌گری بیمه و بازنشستگی از طریق یک نهاد انجام می‌شود؛ در ساختار مستقل و تخصصی نیز برای هر صندوق یا طرح ناظری جداگانه تعیین می‌شود [27]. در نظارت متمرکز و یکپارچه، اعمال رویکرد و سیاست‌های کلی و جامع تسهیل می‌شود و ناظر صندوق بازنشستگی، داده‌های مفصل و قابل‌اعتمادی از بازار سرمایه، بازار مالی و... را نیز در اختیار دارد و می‌تواند توصیه‌های دقیق‌تری به صندوق‌ها داشته باشد. در نظارت نیمه‌متمرکز، تنها حوزه بیمه‌ و بازنشستگی نظارت می‌شود و چون حوزه نظارت محدود شده است، امکان مخاطرات اخلاقی و بروز ریسک سیستمی کمتر می‌شود. توجه به این امر در بافتار اداری-سیاسی کشورهایی که دچار عدم‌ شفافیت، فساد، رانت‌جویی و... هستند ضروری است. در نظارت تخصصی، که معمولاً مناسب کشورهای دارای صندوق‌ها و طرح‌های بیمه‌ای متنوع است، برای هر صندوق یا طرح ناظری جداگانه تعیین می‌شود، وجود چنین ساختار نظارتی می‌تواند افزایش ثبات مالی، حمایت از بیمه‌پردازان و افزایش اعتماد به نهادهای بیمه‌ای را به دنبال داشته باشد.

جدول 14. ساختار کلی نظام بازنشستگی صندوق‌های خصوصی در 25 کشور نمونه [27]

حدود نیمی از 25 کشور نمونه، که سازمان بین‌المللی نظارت بر طرح‌های بازنشستگی (IOPS) آنها را بررسی کرده، نظارت یکپارچه و متمرکز برقرار است. در اروپا بیشتر تنظیم‌‌گری‌ها از نوع متمرکز و نیمه‌متمرکز است و نهادهای مستقل بیشتر در آمریکای لاتین، آسیا و آفریقا وجود دارند. اغلب نهادهای متمرکز بر هر سه نوع نهادهای بیمه‌ای، بانکی و بازنشستگی نظارت دارند. در استرالیا، بلغارستان و هلند نوعی ساختار نظارتی دوگانه وجود دارد که در آن یک مرجع نظارتی محتاطانه و مبتنی‌بر ریسک بر سیستم بازنشستگی دارد و یک مرجع جداگانه بر بازار نظارت می‌کند. حدود یک‌چهارم نظارت و رگولاتوری به‌صورت نیمه‌متمرکز دارند (تنظیم‌گری بیمه و بازنشستگی از طریق یک نهاد انجام می‌شود) و مابقی نیز از نهادهای نظارتی بازنشستگی مستقل و تخصصی برخوردارند. طبیعی است که کشورهای توسعه‌یافته‌تر و دارای نظام اداری پیشرفته، به نظارت یکپارچه گرایش داشته باشند؛ اما چنان‌که شرح داده شد، برای کشورهای دیگر، نظارت نیمه‌متمرکز یا تخصصی، معقول‌تر به نظر می‌رسد [27].

بودجه‌ای که کشورهای مختلف صرف نظارت و تنظیم‌گری می‌کنند متفاوت است. کشورهایی در آمریکای لاتین و اروپای مرکزی که نظارتی اجباری بر صندوق‌های بازنشستگی دارند، برحسب تعداد صندوق‌های تحت نظارت، بودجه بالایی را برای نظارت تخصیص داده‌اند (جز بریتانیا که حجم منابع مالی اختصاص ‌داده‌ شده‌اش به‌نسبت دیگر کشورهای همانند، محدود است) و کشورهایی که تازه در این راه گام برداشته‌اند (مانند جامائیکا و تایلند)، بودجه کمتری اختصاص داده‌اند. براساس داده‌هایی که برای هشت کشور (دو کشور دارای ساختار نیمه‌متمرکز و مابقی متمرکز) در دسترس است، از کل منابع نهاد تنظیم‌گر بین 2 تا 35 درصد به بخش نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی (صرفاً بازنشستگی، بدون بیمه‌های درمان و...) اختصاص یافته است؛ تفاوت‌ها را در جدول زیر می‌بینید که گواه بر تفاوت نگاه سیاست‌مداران و نیز تفاوت بافتار اقتصادی کشورهاست. همچنین می‌توان تشخیص داد که هرچه وزن نسبت دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی از GDP کشورها سنگین‌تر بوده است، میزان منابع بیشتری را صرف تنظیم‌گری این صندوق‌ها کرده‌اند:

جدول 15. درصد اختصاص یافته از منابع نهادهای تنظیم‌گر به بخش تنظیم صندوق‌های بازنشستگی[27]

اغلب نهادهای تنظیم‌گر مورد بررسی IOPS از تنوع خوبی در پرسنل برخوردارند. حسابداران، متخصصان آکچوئری، اقتصاددانان و وکلایی را استخدام کرده‌اند و تعداد اندکی از آنها فعالیت‌هایی مانند فناوری ‌اطلاعات و آموزش را برون‌سپاری کرده‌اند. این کارکنان وظایف اصلی نهاد تنظیم‌گر را انجام می‌دهند که شامل تنظیم‌گری، مجوزدهی، نظارت، ارتباطات، تحلیل، و کنترل است. تنظیم‌گری یعنی تعیین مقررات و قواعد بازی؛ مجوزدهی یعنی محدودسازی و کنترل ورود به بازار بیمه از طریق اعطا و لغو مجوزها؛ نظارت یعنی رصد همیشگی وضعیت صندوق‌های تحت‌نظر؛ تحلیل یعنی بررسی و ارزیابی داده‌های گردآوری‌ شده از صندوق‌ها؛ مداخله و اصلاح یعنی دریافت اجباری داده، تحلیل ریسک مالی، بازدید از محل، پیگیری پیروی صندوق از مقررات، افشای اطلاعات، دستور به هیئت‌مدیره، رفع مسائل مربوط به سوءاستفاده از قدرت به همراه رد صلاحیت مدیر، منجمد کردن دارایی‌ها و جریمه‌ها و منظور از ارتباطات هم افشای اطلاعات، مشاوره و آموزش است. همان‌طور که جدول بعدی نشان می‌دهد، عمده توجه نهادهای تنظیم‌گر بیمه و بازنشستگی بر مقررات‌گذاری و اعمال نظارت متمرکز شده است:

جدول 16. تخصیص زمان و بودجه نهادهای تنظیم‌گر به وظایف اصلی(درصد)، در کشورهای نمونه [27]

بیشتر کشورها شرایط احراز مشخصی برای تصدی مشاغل گرداننده نهادهای تنظیم‌گر در نظر گرفته‌ و طول دوره انتصاب را محدود کرده‌اند [27]. این یک استراتژی کلیدی در مقابل نیروهایی است که در پی تسخیر نهاد تنظیم‌گر برمی‌آیند؛ البته مقابله با این آسیب، تنها همین راه‌حل را ندارد و برای نمونه، از دیرباز، تنظیم‌گری تقویت‌کننده سه‌جانبه‌گرایی را یکی از راه‌های مقابله با تسخیر نهاد بیمه اجتماعی دانسته‌اند [29].

4.اصول و معیارهای تنظیم‌گری

4-1. اصول و معیارهای تنظیم‌گری در جهان

برای تنظیم‌گری به‌طور کلی از اصولی مانند تضمین و توجیه اجرای تنظیمات، کارایی و اثربخشی، نسبیت (به معنای ایجاد توازن میان منافع و محدودیت‌هایی که مقررات تنظیم‌گری به افراد تحمیل می‌کند)، شفافیت و پاسخگویی نام برده شده است [30]. اما به‌طور خاص، سازمان بین‌المللی نظارت بر سیستم‌های بازنشستگی (IOPS) اصولی را برای تنظیم‌گری صندوق های بازنشستگی پیشنهاد داده است.

جدول 17. اصول تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی از نظر IOPS و آموزه‌های آن برای ایران [18]

شاید مهم‌ترین نکته دارای بیشترین اولویت در تحلیل‌های جدول بالا این باشد که گام نخست، روشن‌کردن ساختار و تشکیلات نهاد ناظر و جانمایی آن در ساختار حاکمیت و دولت است. در کشورهای مختلف، نهاد تنظیم‌گر جایگاه‌های متفاوتی یافته و بیشتر ذیل قوه مجریه تعریف شده است؛ اما به‌نظر جانگنیل، نظارت و تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی لایه دوم، می‌تواند ازسوی نهادهای متفاوتی مانند بانک‌های مرکزی، مقامات بازارهای مالی، یا سازمان‌های مختص به صندوق‌های بازنشستگی انجام شود [31]. ویتاس دو نوع تنظیم‌گری را از هم تفکیک می‌کند: تنظیم‌گری دراکویی (سختگیرانه) و تنظیم‌گری رویکرد شخص محتاط؛ اولی بیشتر مناسب کشورهای دارای بازنشستگی اجباری و بازارهای مالی کمتر توسعه‌یافته و دومی بیشتر مناسب کشورهای دارای صندوق‌های بازنشستگی اختیاری و بازارهای مالی به‌خوبی توسعه‌یافته است [31]. بنابراین هم باید امکان طراحی یک نهاد تنظیم‌گر مستقل را در نظر داشت و هم مزایای تنظیم‌گری متمرکز را. بالدوین نیز معیارهایی را برای تنظیم‌گری در نظر گرفته است که با اصول پیش‌گفته هم‌پوشانی‌هایی دارند؛ اما نکاتی مانند تخصص‌گرایی، پاسخگو کردن نهاد تنظیم‌گر، برقراری توازن میان گشودگی و کارایی/ تخصص (انتصابات چقدر دمکراتیک و با رعایت سه‌جانبه‌گرایی باشد؟ اگر موجب برگزیدن افراد غیرمتخصص شود چه؟) شایان توجه‌اند.

جدول 18. پنج معیار تنظیم‌گری خوب براساس بالدوین [16]

چوهان از منظر مسئله کارسپار-کارگزار به حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی پرداخته است. او 6 معضل را پیش‌روی حکمرانی این صندوق‌ها می‌بیند که باید تنظیم‌گری نیز به آنها توجه داشته باشد: نمایندگی نامتوازن، ورود ناکافی تخصص، تضاد منافع، مسئله طرح‌های DC، بازارهای خُرد صندوق‌های بازنشستگی و سیاسی‌شدن [32]. در جدول 19 این موارد شرح داده شده‌اند.

جدول 19. کاستی‌ها و معضلات صندوق‌های بازنشستگی در تنظیم‌گری و حکمرانی [32]

4-2. ردپای اصول و معیارهای تنظیم‌گری در قوانین ایران

اینجا باید روشن شود که در زمینه قانونی و نهادی موجود، چه سازوکارهایی برای تنظیم‌گری سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه پدید آمده‌اند. در کل، دولت و مجلس به‌عنوان تدوین‌کنندگان لوایح و طرح‌ها می‌توانند در خصوص سازمان‌های بیمه‌گر قاعده‌گذاری کنند و شایان ذکر است که قاعده‌گذاری‌های انجام‌ شده ازسوی همین دو نهاد به‌دلیل فقدان سه‌جانبه‌گرایی بسیار آسیب‌زا و در مواردی خارج از تخصص فنی لازم و بحران‌زا بوده است [33]. افزون‌بر این، ازسویی مجلس با ابزار تحقیق و تفحص می‌تواند موارد تخلف و فساد را در این سازمان‌ها و مؤسسات زیرمجموعه کشف کند و به مراجع قضایی گزارش دهد و ازسوی دیگر، همان‌طور که به تفصیل شرح خواهیم داد، دولت از طریق بازوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی چنان امور سازمان تأمین اجتماعی را در کنترل گرفته است که می‌توان آن را عملاً تنظیم‌گر اصلی سازمان تأمین ‌اجتماعی پنداشت.

وزارت کار، رفاه و تأمین اجتماعی نیز براساس ماده (16) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی عهده‌دار این وظایف تنظیم‌گرانه شده است: زمینه‌سازی برای تحقق اصول فراگیری، جامعیت و کفایت نظام و بسط‌ پوشش‌های بیمه‌ای، حمایتی و امدادی؛ ایجاد هماهنگی و تعامل برنامه‌های نظام جامع تأمین اجتماعی با برنامه‌های‌ جامع قلمروهای اشتغال، بهداشت و درمان، آموزش و پرورش، مسکن و سایر بخش‌های‌ مرتبط؛ تدوین سیاست‌ها، راهبردها و معیارهای جامعیت و کفایت روزآمد نظام جامع‌ رفاه و تأمین اجتماعی؛ ایجاد هماهنگی در برنامه‌های اجرایی قلمروهای سه‌گانه نظام جامع تأمین‌ اجتماعی؛ تهیه و تدوین پیش‌نویس لوایح و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مورد نیاز برای ‌تحقق اهداف و اصول سیاست‌های نظام جامع تأمین اجتماعی و پیشنهاد آن به مراجع‌ ذی‌ربط برای تأیید و تصویب؛ تنظیم کلان بودجه عمومی دولت در قلمروهای بیمه‌های اجتماعی، بیمه‌های‌خدمات درمانی، امور حمایتی و امدادی کشور و پیشنهاد آن به شورای عالی رفاه و تأمین ‌اجتماعی؛ مدیریت منابع و مصارف و تنظیم بودجه تلفیقی نظام جامع تأمین اجتماعی به‌منظور متعادل‌سازی اعتبارات و تخصیص بهینه منابع به مصارف در قلمروهای مختلف ‌نظام تأمین اجتماعی؛ سازمان‌دهی نظام نظارت و ارزشیابی کارکردهای نظام جامع تأمین اجتماعی و‌تنظیم و ارائه گزارش‌های مربوطه به شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی؛ طراحی و تنظیم کارکردهای نظام به‌گونه‌ای که حتی‌الامکان برخورداری از ‌مزایای تأمین اجتماعی و حمایت از کلیه افراد به‌ویژه افراد نیازمند از طریق شبکه‌های ‌بیمه‌ای صورت پذیرد؛ بررسی و ارزیابی مستمر به‌منظور اطمینان از ثبات وضعیت مالی (‌منابع و‌ مصارف) قلمروهای کارکردی نظام تأمین اجتماعی...؛ تشکیل پایگاه اطلاعاتی نظام جامع تأمین اجتماعی به‌منظور جمع‌آوری و ‌پردازش اطلاعات مربوط و تعیین شاخص‌های ذی‌ربط در حوزه‌های بیمه‌ای، حمایتی و ‌امدادی. آشکار است که وظایف تنظیم‌گرانه گوناگونی از قاعده‌گذاری تا نظارت و بررسی برعهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار گرفته است. بااین‌حال، فارغ از بحث سه‌جانبه‌گرایی، این ادعا که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از سال 1383 توانسته باشد از عهده چنین کارکردهای وسیع و پیچیده‌ای برآید، بسیار غیرقابل دفاع به نظر می‌رسد.

هم‌اکنون مهم‌ترین سند بالادستی در این حوزه، سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (ابلاغی سال 1401) است. با تحلیل محتوای این سند، می‌توان به تصویری دست یافت که تهیه‌کنندگان آن از نظام تأمین اجتماعی کشور در نظر داشته‌اند. این سند اصولی را مطرح کرده است که می‌توان آنها را اصول مشترک لایه‌های نظام رفاه دانست: چندلایگی، جامعیت، فراگیری، یکپارچگی، کارآمدی و شفافیت، امانت‌داری، رعایت کرامت ‌انسانی و عدالت‌محوری و رفع‌ تبعیض. همچنین، خود اصل چندلایگی بر این دلالت دارد که هر لایه نیز باید اصول جداگانه‌ای داشته باشد. این سند سیاستی، آشکارا از لزوم تنظیم‌گری نظام تأمین اجتماعی کشور سخن گفته است (بند «2»: «ایجاد یک سازوکار تخصصی و فرابخشی به منظور حفظ انتظام و انسجام....») و می‌توان گفت که سند درباره تنظیم‌گری دارای چنین مسیری است: 1-تأسیس نهاد واحد و متمرکز تنظیم‌گر (ناظر بر سه حوزه امدادی، حمایتی و بیمه‏ای + نظام احسان و نیکوکاری)؛ 2- تنظیم قواعد مربوط به حوزه‏های سه‏گانه براساس اصول مشترک؛ 3- تنظیم هر حوزه براساس اصول و استانداردهای اختصاصی و ایجاد وحدت رویه در هر حوزه؛ 4- بازطراحی (یکسان‌سازی قواعد و مقررات در هر حوزه، شناسایی تشکیلات غیرضرور و موازی و پیشنهاد تجمیع سازمان‌های فعال هر حوزه با رعایت اصول و استانداردهای اختصاصی). بنابراین، این سند، که خلاصه‌ای از تحلیل محتوا و جهت‌گیری‌های آن در شکل بعدی آمده است، فارغ از الزام ایجاد سازوکار (و نه لزوماً نهاد/سازمان) ویژه تنظیم‌گری در بند «2»، بیش از هر چیز، اصول و چارچوبی را برای تنظیم‌گری تدوین کرده است که باید در تأسیس نهاد تنظیم‌گر معیار قرار بگیرد:

شکل 7. تحلیل سند سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی 

ماخذ: یافته های تحقیق.

در سطحی دیگر، یکی از مهم‌ترین قوانین متأخری که اجرای آن می‌توانست زمینه‌ساز شکل‌گیری تنظیم‌گری در حوزه بیمه‌های اجتماعی و سایر حوزه‏ها شود، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب سال 1383 است. این قانون به تفکیک حوزه‌های نظام رفاه و تأمین اجتماعی پرداخته است (ماده (2)) و آنجا که اهداف و وظایف بخش بیمه اجتماعی مرور می‌شود (ماده (3)) موارد ذکر شده بر لزوم تنظیم‌گری دلالت دارند و حتی به مصداق‌هایی از تنظیم‌گری ورود می‌کنند. براساس ماده (14)، قانون ساختار ترکیب شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی به شرح زیر است: رئیس‌جمهور (‌رئیس شورا)، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی (‌دبیر شورا)، رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور، وزیر کشور، وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزیر آموزش و پرورش، وزیر راه و شهرسازی، وزیر کار و امور اجتماعی وقت، وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، وزیر امور اقتصادی و دارایی، سه نفر نماینده مجلس شورای اسلامی (از کمیسیون‌های بهداشت و درمان، ‌اجتماعی و برنامه و بودجه و محاسبات به انتخاب مجلس) به‌عنوان ناظر، و از آنجایی که ترکیب اعضای هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه براساس قانون اصلاح ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی می‌رسند، نمی‌توان گفت که این سامان‌دهی توانسته باشد در مسیر سه‌جانبه‌گرایی حرکت کند. چه‌بسا که علی‌رغم اینکه در ماده موصوف بیان داشته است که: «هیئت‌امنای مذکور، در حکم هیئت‌امنای کلیه صندوق‌های تأمین اجتماعی و بازنشستگی، بیمه‌های خدمات درمانی و صندوق بیمه روستائیان و عشایر خواهد بود.» اما در عمل شاهدیم که این هیئت در حال حاضر صرفاً هیئت‌امنای پنج صندوق بازنشستگی شامل سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر و صندوق بازنشستگی آینده‏ساز است و دیگر صندوق‏های صنفی و اختصاصی و بیمه‏های خدمات درمانی در حال حاضر ذیل مدیریت این نهاد قرار ندارند. این در حالی است که شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی وظایفی را برعهده دارد که بعضی از آنها صراحتاً تنظیم‌گرانه‌اند. براساس ماده (15) قانون ساختار وظایف این شورا عبارت‌اند از: هماهنگی سیاست‌های اجتماعی (که قاعدتاً باید در میان و درون حوزه‌های حمایتی و بیمه‌ای و تکمیلی از جزیره‌ای ‌شدن قاعده‌گذاری و تنوع مقرراتی که آسیب‌زاست و از آن بحث کردیم جلوگیری کند)؛ تعامل با شورای اقتصاد و سایر شوراهای فرابخشی برای حل مسائل ‌اجتماعی (می‌تواند بدون به‌ خطر انداختن منابع بیمه‌شدگان، سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌ها را در مسیر توسعه کشور قرار دهد و...)؛ بررسی، اصلاح و تأیید سیاست‌های رفاه و تأمین اجتماعی و پیشنهاد آن به‌ هیئت‌وزیران با رعایت سیاست‌های کلی نظام؛ بررسی، اصلاح و تأیید بودجه سالانه رفاه و تأمین اجتماعی در قالب سیاست‏های ‌عمومی و بودجه‌ای کشور و پیشنهاد آن به هیئت‌وزیران (قاعدتاً: نظارت بر رعایت اصول، قواعد و محاسبات بیمه‌ای، توجه به تسویه تعهدات دولت و...)؛ پیشنهاد ضوابط کلی نحوه مدیریت وجوه، ذخایر و سرمایه‌گذاری‌های ‌دستگاه‌های اجرایی، دولتی و عمومی، سازمان‌ها، مؤسسات و صندوق‌های فعال در ‌قلمروهای مختلف نظام تأمین اجتماعی با تصویب هیئت‌وزیران (که قاعدتاً باید بدون به‌ خطر انداختن منابع بیمه‌شدگان، سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌ها را براساس توازن حفظ ارزش-ریسک سودآور جهت‌دهی کند).

از قانون ساختار نیز می‌توان اصول مهمی را برای تنظیم‌گری بیمه‌های اجتماعی استخراج کرد:

جدول 20. مهم‌ترین اصول مربوط به تنظیم‌گری بیمه‌های اجتماعی، قابل استنباط از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

ماخذ: محقق ساخت.

شورای عالی تأمین اجتماعی در سال 1389 براساس ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری و با تشکیل هیئت‌امنا منحل شد. به ‌نظر می‌رسد که درنتیجه اصلاحیه ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری، ایجاد هیئت‌امنای صندوق تأمین اجتماعی و صندوق‌های وابسته فقط بر پیچیدگی کار افزوده است. شاید باقی‌ ماندن «شورای عالی تأمین اجتماعی» و سه‌جانبه‌تر کردن آن در کنار ملزم‌ کردن آن به پیروی از اصولی کلی تحت نظر «شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی» بیشتر می‌توانست به سازمان تأمین اجتماعی کمک کند. در ادامه، طرح بحثی در خصوص سه‌جانبه‌گرایی و تحولات قانونی آن ضروری است:

سازمان تأمین اجتماعی براساس ماده‌واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی (مصوب 1373)، یک نهاد عمومی غیردولتی است. این تعریف به ماهیت نهاد بیمه اجتماعی برمی‌گردد و این مسئله را پیش می‌کشد که آیا نهاد تنظیم‌گر یک سازمان عمومی غیردولتی، باید جزئی از قوای حاکمیتی باشد یا خیر؟ آیا دولت، که جدای از نقش تضمین‌کنندگی، براساس اصل سه‌جانبه‌گرایی، باید یک‌سوم از سیاستگذاری و اجرای چنین سازمان عمومی غیردولتی‌ای را برعهده بگیرد، باید کنترل نهاد تنظیم‌گر را نیز در دست داشته باشد؟ آن‌چنان ‌که در لایه دیگر شاهدیم: بانک‌ها و بیمه‌های دولتی و خصوصی تحت تنظیم‌گری بانک مرکزی هستند.

 همان‌گونه که در جدول 1 به تفکیک ماهوی سازوکارهای تأمین اجتماعی پرداختیم تا نشان دهیم که منابع گردآوری ‌شده و انباشت ‌شده یک نهاد بیمه اجتماعی از لحاظ تملک، با منابع نهادهای دولتی و حمایتی و خصوصی تفاوتی ذاتی دارد: در بند «3» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی تصریح شده است که سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی «اموال متعلق حق مردم» هستند و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در بند «د» ماده (7) تصریح کرده است: «وجوه، اموال، ذخایر و دارایی‌های صندوق‌های بیمه اجتماعی و درمانی در‌حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسل‌های جامعه تحت پوشش ‌است، هرگونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوق‌های موصوف در‌ چارچوب قوانین و مقررات مورد عمل صندوق‌ها خواهد بود»، مالکیت مشاع و بین‌نسلی شاغلان کشور بر منابع این سازمان، مفهومی پیشرو و پیچیده است. چرا این مالکیت مشاع است؟ حق‌بیمه‌ها با ضریب یکسان، اما رقم نایکسان به صندوق واریز می‌شوند؛ مثلاً غالب بیمه‌پردازان 9 بیست‌وهفتم حق‌بیمه‌شان به بخش درمان اختصاص می‌یابد؛ اما همه به‌‌طور یکسان نیاز درمانی نمی‌یابند و بنابراین همه خدمات درمانی ارزش یکسانی دریافت نمی‌کنند و ممکن است کسی که کمتر بیمه‌پردازی کرده خدمات درمانی بیشتری دریافت کند. همین قضیه برای تعهدات دیگری مانند غرامت ایام بیماری، غرامت ازکارافتادگی، ایام بارداری و... قابل طرح است: ارزش مزایای دریافتی افراد در بسیاری موارد از ارزش حق‌ بیمه‌های پرداختی آنان بیشتر خواهد بود. یعنی نوعی همکاری جمعی و بازتوزیع درآمدها رخ می‌دهد که طی آن براساس قواعدی مشخص، تمامی بیمه‌پردازان طی مشارکت در صندوق، حق مکتسب دریافت مزایا را از محل کل منابع انباشت ‌شده به دست می‌آورند. منابع مشاع می‌شود؛ زیرا هرکس که نیازهای مشخصی پیدا کرد و شرایط قانونی مربوط به مزایای بیمه‌ای را احراز کرد، از محل منابع به او خدمات داده می‌شود. منابع بین‌نسلی می‌شود، چون طی بازتوزیع عمودی، از حق‌ بیمه‌های شاغلان اکنون برای مستمری‌پردازی به شاغلان گذشته استفاده می‌شود و مشارکت شاغلان آینده هم از پیش تضمین شده است.

در حوزه بیمه‌های اجتماعی «حق مکتسب» یکی از مفاهیم کلیدی‌ است که بر منحصربه‌فرد بودن این حوزه دلالت دارد. در لایه حمایتی، جامعه تصمیم می‌گیرد که به نیازمندان کمک کند. دریافت مزایا در این لایه حقی بشری است که نصیب افراد می‌شود. افراد آن حق را با تلاش و کار خود ایجاد نکرده‌اند، بلکه با آن به دنیا آمده‌اند (همه حق دارند که گرسنه نمانند) و ملاک برخورداری نیازسنجی یا وسع‌سنجی است که میزان استحقاق و استطاعت را تعیین می‌کند؛ اما در لایه بیمه‌ای بحث از این است که مزایا حقی است که شاغلان با کار کردن، دریافت مزد و انتقال بخشی از آن درآمد مکتسب به صندوق «کسب» کرده‌اند. در مقابل رجا بحث دیگری مطرح می‌کند که چون بعضی از صندوق‌های بیمه اجتماعی، مزایا را براساس «کفایت اجتماعی» و حداقلی از بازتوزیع انجام می‌دهند؛ بنابراین پیش می‌آید که ارزش آکچوئری جمع مزایای دریافتی تعدادی از بیمه‌شدگان از ارزش آکچوئری حق‌بیمه‌های پرداختی آنان بیشتر باشد. از لحاظ فنی نمی‌توان گفت که آنان به کل مزایای دریافتنی خود «حق مکتسب» دارند؛ البته که می‌توان از «حق قانونی» بودن این مزایا سخن گفت [34]. دیدگاه رجا، که «از لحاظ فنی» مطرح شده، دقیق نیست؛ زیرا نهاد «اجتماعی» را با منطق بازار سنجیده و فراموش کرده است که افراد با مشارکت در این صندوق، یک دارایی جمعی مشاع را آفریده‌اند و چون قابلیت‌های بازتوزیعی این نهاد هم مخلوق تجمیع توان‌های فردی بوده است، پس همگی باهم نوعی «حق مکتسب جمعی و بین‌نسلی» به منابع صندوق یافته‌اند که این حق ‌بالقوه، با پیدایش نیازهایی تعریف‌ شده (مانند نیاز به جبران گسست درآمدی در ایام بیماری) برای آنها دسترس‌پذیر می‌شود.

یکی از دلالت‌های مهم دیگر این مفهوم، به این برمی‌گردد که بیمه‌پردازان حق مکتسب مشارکت در سیاستگذاری و مدیریت سازمان بیمه‌گر را نیز کسب می‌کنند. این حق در مفهوم سه‌جانبه‌گرایی یا دوجانبه‌گرایی تجلی یافته است که نوعی «گفت‌وگوی اجتماعی» است. گفت‌وگوی اجتماعی می‌تواند در حالت حداقلی (تبادل اطلاعات)، متوسط (مشورت) و حداکثری (مذاکره) رخ دهد و موضوع آن غالباً منافع مشترک طرفین گفت‌وگو در عرصه اقتصاد یا سیاست‌های اجتماعی است. حالت حداقلی تنها نقطه شروع گفت‌وگو است و به مباحثه واقعی راه نمی‌برد. در حالت متوسط نیز اگرچه گفت‌وگو انجام می‌گیرد، سه‌طرف گفت‌وگو قدرت تصمیم‌گیری یکسانی ندارند. تنها در حالتی گفت‌وگوی اجتماعی کاملاً برقرار است که قدرت تصمیم‌گیری و نفوذ طرفین برابر باشد و مؤثر واقع شود [35]. خود «سازمان ‌بین‌المللی کار بر مفهوم گفت‌وگوی اجتماعی مبتنی است و ترویج همکاری سه‌جانبه در سطح ملی در امور اقتصادی و سیاست ‌اجتماعی بخش مهمی از فعالیت‌های این سازمان را شکل داده و دل‌مشغولی اصلی آن از آغاز تأسیس بوده است». هدف این سازمان این است که گفت‌وگوی اجتماعی را به معیار سیاستگذاری‌ها، اصلاح قانون ‌کار و اجرای آن در جهان بدل کند. گفت‌وگوی اجتماعی یکی از عناصر اصلی جوامع دموکراتیک است و منجر به حکمرانی مشارکتی‌تر می‌شود که به معنای ترویج پاسخگویی و اجرای حقوق اساسی (مانند آزادی تشکیل انجمن‌ها) است [36]. اهمیت سه‌جانبه‌گرایی علاوه‌بر دموکراتیک‌ کردن تصمیم‌گیری‌های اقتصادی و اجتماعی، به مشروعیت‌آفرینی برای قوانین و سیاست‌ها، کاهش تضادهای اجتماعی و تخفیف تنش‌ها در هنگامه بحران‌ها و دوران گذار و اصلاح اقتصادی برمی‌گردد [35]. از نظر سازمان بین‌المللی کار، گفت‌وگوی سه‌جانبه با اقتصاد بازار در تضاد نیست؛ بلکه برعکس، با کاستن و حل‌ کردن تضادهای اجتماعی خشن و غیرضروری، شرایط امنی برای کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری می‌آفریند و همچنین ابزاری برای بهره‌وری و رقابت‌پذیری بیشتر است و بنابراین به رونق اقتصادی کمک می‌کند [36]. اما فارغ از این توجیه‌های کارکردی، چنان‌که اشاره شد، از منظر فلسفه حق نیز مشارکت بیمه‌شدگان در سیاستگذاری و مدیریت سازمان بیمه‌گر و بداهتاً در تنظیم‌گری آن را باید حق مکتسب آنها دانست.

یکی از مهم‌ترین تحولات رخ‌داده در تاریخچه سازمان تأمین ‌اجتماعی نیز به ترکیب ارکان آن برمی‌گردد که نقشی تنظیم‌گر دارند. همان‌طور که در جدول زیر خلاصه کرده‌ایم، سازمان همیشه با مسئله‏ دشوار و پیچیده سه‌جانبه‌گرایی روبه‌رو بوده و در طی تاریخ و با تغییرات و اصلاحات قانونی، مسیری قهقرایی را پیموده و از سه‌جانبه‌گرایی دور و دورتر شده است. هرگونه برنامه‌ریزی برای تنظیم‌گری سازمان تأمین‌ اجتماعی، باید با نظر بدین تحولات انجام شود و نیز درباره نقش تنظیم‌گرانه هریک از این ارکان (شورا/ امنا، هیئت‌مدیره، هیئت‌نظارت) و ارتباط آنان با نهاد تنظیم‌گر جدید (در قالب همین ارکان، با مشارکت این ارکان، با سلب اختیارات تنظیم‌گرانه از این ارکان و سپردن آن به نهادی جدید) انجام گیرد. از آنجا که توضیحات لازم در جدول آمده است، از شرح بیشتر صرف نظر می کنیم.

جدول 21. سیر تحول سه‌جانبه‌گرایی در ارکان تنظیم‌گر سازمان تأمین اجتماعی

مأخذ: همان.

در آخرین اصلاحات تأثیرگذار، نه‌تنها دولت به سنگین‌ترین وزنه میز گفت‌وگو تبدیل شده است و یک‌جانبه تصمیم‌گیری می‌کند، بلکه قانونگذاران کوشیده‌اند با حذف لفظ اداری، از جمله «استقلال مالی و اداری» راه را برای ورود هرچه بیشتر به سازمان باز کنند. در حقیقت، استقلال اداری و مالی و دارا بودن شخصیت مستقل حقوقی نهادهای بیمه اجتماعی نیز، که از اصول اداره این طرح‌ها به‌شمار می‌رود و راهی برای جلوگیری از تسخیر این نهاد توسط نیروهای سیاسی است، باید در هرگونه طراحی نهاد تنظیم‌گر جدید به‌طور جدی مدنظر قرار گیرد.

همان‌گونه که بیان شد، هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه، که جایگزین شورای عالی تأمین اجتماعی شده است، هم‌اکنون سازمان‌های تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری، صندوق فولاد و صندوق کشاورزان، روستائیان و عشایر را تحت نظارت دارد. براساس ماده (6) «آیین‌نامه اجرایی هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‏های تابعه و آیین‌نامه مالی...» مصوب 1401/03/30، وظایف و اختیارات هیئت‌امنا به این شرح است:

الف) تصویب خط‌مشی‌ها و راهبردهای کلان سازمان/صندوق.

ب) تصویب برنامه و بودجه، صورت‌های مالی و عملکرد سالانه سازمان/صندوق.

ج) نصب و عزل و پذیرش استعفا یا تغییر پیش از موعد اعضای هیئت‌مدیره و هیئت نظارت سازمان/صندوق.

د) پیشنهاد نصب یا عزل و تغییر پیش از موعد مدیرعامل سازمان/صندوق به وزیر، جهت بررسی، تأیید و صدور حکم.

هـ) تعیین حقوق و مزایا و پاداش اعضای هیئت‌مدیره، مدیرعامل و حق‌الزحمه اعضای هیئت نظارت، با رعایت قوانین و مقررات مربوطه.

و) تصویب آیین‌نامه های مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی و سایر آیین‌نامه‌های مورد نیاز سازمان/صندوق.

ز) تصویب شاخص‌های عملکرد براساس اهداف و راهبردهای پیشنهاد شده از سوی هیئت‌مدیره سازمان/صندوق.

ح) بررسی و تصویب تشکیلات کلان سازمان/صندوق، به پیشنهاد هیئت‌مدیره.

ط) پیشنهاد اصلاح یا تغییر اساسنامه سازمان/ صندوق جهت بررسی و سیر مراحل تصویب در مراجع قانونی ذی‌ربط.

ی) پیشنهاد تغییر یا اصلاح قوانین و مقررات در حوزه بازنشستگی و تأمین اجتماعی با توجه به شاخص‌های مربوطه، جهت بررسی و سیر مراحل تصویب در مراجع قانونی ذی‌ربط.

ک) بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست ادغام یا تجمیع سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی غیرتابعه هیئت‌امنا در سازمان/صندوق و چگونگی انجام آن در چارچوب قوانین و مقررات.

ل) بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص موارد پیشنهادی توسط هیئت‌مدیره، هیئت نظارت سازمان/ صندوق، رئیس یا اعضای هیئت‌امنا، شورای عالی، دبیرخانه هیئت‌امنا و دستگاه‌های ذی‌ربط، در چارچوب این آیین‌نامه و قوانین و مقررات مربوط.

م) انتخاب نمایندگان هیئت‌امنا جهت حضور در هیئت‌ها، کمیسیون‌ها، مجامع، کارگروه‌ها و سایر مراجع ذی‌ربط.

ن) بررسی و تصویب برنامه و بودجه و تشکیلات کلان دبیرخانه هیئت‌امنا.

س) اتخاذ تصمیمات مورد نیاز برای اعمال بهینه مدیریت کلان در سازمان/صندوق. 

ع) سایر وظایف و اختیارات مقرر در قوانین و مقررات مربوطه و اساسنامه سازمان/صندوق. 

همان‌گونه که مشاهده می‌شود، بسیاری از این وظایف از جنس تنظیم‌گری‌اند؛ حتی یکی از اهداف اصلی دبیرخانه هیئت‌امنا در سایت رسمی این نهاد، که برای خودش در نظر گرفته است، «تحقق سازمان بیمه‌گر بیمه‌های اجتماعی» است و در شرح آن راهبردهایی همچون «ظرفیت‌سازی قانونی، برندسازی، حفظ و اداره دبیرخانه، و شبکه‌سازی نخبگانی» آمده است، چنین ادبیاتی دلالت بر آن دارد که دبیرخانه برای خود قائل به نقش «سازمان بیمه‌گر بیمه‌های اجتماعی» است و در پی تحقق آن است؛ همچنین دبیرخانه در بیانیه چشم‌اندازش، خودش را «پیشرو و پیش‌ران تنظیم‌گری در حوزه حکمرانی بیمه‌های اجتماعی» معرفی کرده است. نکته قابل ذکر اینکه، در قوانین مربوطه به چنین نقشی اشاره‌ای نشده است و این دبیرخانه برای ادعای چنین ایفای نقشی باید از نهادهای ذی‌ربط کسب اجازه و تکلیف می‌کرد. همین آشفتگی‌ها مصداقی است از اینکه تنظیم‌گری در حوزه بیمه اجتماعی کشور بدون متولی مشخص رها شده است. در همین راستا می‌بینیم که گذشته از نکته فوق‌الذکر، در خصوص این نهاد نیز، جدا از هم‌پوشانی وظایف و اهداف با شورای عالی، همان دو نکته‌ای که درباره شورای عالی گفته شد، قابل طرح است. همچنین این نهاد با تناقضی روبه‌رو است: اگر هدف تمرکز تنظیم‌گری در نهادی واحد است، چرا تمامی صندوق‌های بیمه‌گر در ذیل آن قرار نگرفته‌اند. نکته دیگر هم این است که چرا ترکیب شرکای اجتماعی غیردولتیِ آن فقط شامل کارگر و کارفرما است که هیچ ارتباطی با ذی‌نفعان صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت فولاد و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان روستائیان و عشایر ندارند و نمایندگان تشکل‌های کارگری و کارفرمایی مشمول قانون کار چه ربطی به سه صندوق اخیر‌الذکر دارند و چگونه می‌توانند آنها را نمایندگی کنند؟ از تساهل‌های تقنینیِ این‌چنینی، که بیشتر معضل‌آفرین خواهند بود تا معضل‌زدا، باید آموخت و دوباره به دام آنها نیفتاد.

5.نیم‌نگاهی به چالش‌های موجود

به نظر می‌رسد به‌رغم ضرورتی که از سال‌ها پیش خود را آشکارا به سیاستگذاران و کارشناسان نمایانده است، پرابلماتیزه ‌شدنِ موضوع تنظیم‌گری در سطوح گوناگون سیاستگذاری کشور با تأخیر قابل ‌توجهی رخ داده است. چرا چنین بوده است؟ مسلماً این مسئله را باید در قالب پژوهشی جداگانه و مفصل و با عنوانی همچون «موانع تاریخی شکل‌گیری نهاد تنظیم‌گرِ صندوق‌های بازنشستگی در ایران» مورد مطالعه قرار داد و فراتر از مقال و مجال گزارشِ حاضر است؛، اما اینجا می‌توان به این موانع و چالش‌ها نیم‌نگاهی داشت و تا آنجا که می‌توان، از مطالب پیش‌گفته و پژوهش‌های دیگرِ نگارندگان بهره گرفت [اینجا به هر پژوهشی از هر دوی ما که صلاح می‌دانید رفرنس بدهید]. از مهم‌ترین چالش‌ها و موانع موجود بر سر راهِ تأسیس یک نهاد تنظیم‌گرِ صندوق‌های بازنشستگی، سه نمونه ارائه می‌شود؛ با توضیحی کوتاه.

• یک‌جانبه‌گرایی و اتحادیه‌ای ‌نشدن

همان‌طور که نشان دادیم، در چند دهه پیش، قوانین و مقررات مربوطه در مسیر زمینه‌سازی برای مشارکت جامعه در سیاستگذاری و مدیریتِ صندوق‌های بازنشستگی حرکت نکرده‌اند، بلکه برعکس زمینه مشارکت تحدید هم شده است (به‌ویژه جدول 21 را ببینید). روی دیگرِ یک‌جانبه‌گرایی، اتحادیه‌ای‌ نشدنِ جامعه و مناسباتِ کار است. اگر بپذیریم که بدون سه‌جانبه‌گرایی، حتی نهاد تنظیم‌گرِ موعود نیز، به بیان نظریه گروه‌های ذی‌نفع و به‌گواه تجربه‌های داخلی، به میدانِ مانورِ نیروهای مشخصی تبدیل می‌شود، آنگاه ضرورتِ پی‌افکندنِ شالوده‌ای مستحکم برای این ساختمان تازه را بیشتر درمی‌یابیم. به‌ بیان ساده، مسئله این است که در فقدان سه‌جانبه‌گراییِ واقعی (برخاسته از فعالیت تشکل‌های مستقل کارگری و کارفرمایی)، خودِ نهاد تنظیم‌گر هم سرنوشتی جز یک‌جانبه‌گرا شدن، یا حرکت بین دو قطب دولت- بازار در غیاب نقش‌آفرینی کارگران نخواهد داشت. می‌توان گفت که رفع این مانع، مهم‌ترین پیش‌نیازِ نهادسازی در این حوزه است.

• ناکارآمدی نظام اداری ایران

این معضل که مورد تأیید و تأکیدِ اکثریت قریب‌به‌اتفاقِ پژوهش‌های مربوطه است، هرچند چالشی زمینه‌ای و کلی است، بر آنچه در عمل رخ خواهد داد، تأثیر چشمگیری خواهد گذاشت. ناکارآمدی یاد شده ابعاد گوناگونی دارد، اما به نظر می‌رسد که یکی از وجوهِ قابل پیشگیریِ آن، بیش از همه در اینجا قابل طرح باشد. در جدول 19 گفتیم که یکی از معضلات جهانیِ تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی، ورود ناکافی تخصص است. این معضل در بافتار اداری سازمان‌های ایران به‌شکل ویژه‌ای حاضر است. تجربه مدیریت دولتی و عمومی در چند دهه اخیر نشان می‌دهد که مؤلفه «تخصص و شایستگیِ علمی-عملی» در فرایند جذب و استخدام، از برجستگی و اهمیتِ بایسته برخوردار نبوده است. تجلی این امر در بافتارِ مدیریت صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان در استخدام‌ها و انتصابات ارکان و سطوح مدیریتی عالی و میانی آنها، به‌وضوح مشاهده کرد؛ امری که سال‌هاست مورد تصدیق کارشناسان و پژوهشگران و فعالان تشکل‌های مربوطه قرار گرفته است. ایجاد یک نهاد جدید، بدون توجه به این چالش، می‌تواند فاجعه‌بار باشد. بدون تضمین اینکه منابع انسانی‌ای که جذب و استخدام خواهند شد، به‌ اندازه‌ کافی متخصص و مجرب خواهند بود، گام برداشتن در این مسیر به چیزی جز وابستگی به مسیر طی‌ شده قبلی و ایجاد سازمان ناکارآمدِ دیگری نخواهد انجامید: تنظیم‌گری که خودش را باید تنظیم کرد!

• مقاومت‌های احتمالی

چنان‌که آمد، نوعی از نهاد تنظیم‌گر را باید ایجاد کرد که در مقابل نفوذ جریان‌های رانت‌جو و ذی‏نفوذ اقتصادی، سیاسی و... سد محافظی داشته باشد. بخشی از این امر از طریق رسیدگی به نمونه فوق‌الذکر و مبتنی‌‌بر ساختن هرگونه استخدام و انتصاب و جابه‌جایی کارکنان و مدیران بر شایستگی‌سنجی و صلاحیت‌سنجی بی‌طرفانه است. همچنین، همان‌طور که در جدول 17 آمد، یکی از مسائل تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی «مسئله قدرت کافی» است؛ یعنی نهاد تنظیم‌گر باید از استقلال کافی برای ارزیابی بی‌طرفانه برخوردار باشد و اگر نتوان مانعِ نفوذ گروه‌ها و جریانات گوناگون برای تعیین مقامات آن شد، همان اتفاقی برای نهاد تنظیم‌گرِ موعود خواهد افتاد که هم‌اکنون دهه‌هاست برای صندوق‌های بازنشستگی رخ داده است: رعایت ‌نشدن رهنمودهای ایسا درباره ممانعت از انتصابات سیاسی در هیئت‌های عالی نهادهای بیمه‌گر. در چنین فضایی یکی از چالش‌های پیش‌رو، جلوگیری از سهم‌خواهیِ گروه‌های ذی‌نفوذ در حین قانونگذاری و تأسیس نهاد تنظیم‌گر خواهد بود که بی‌تردید مقاومت‌هایی برخواهد انگیخت.

۶. نتیجه‌گیری

 نظام بازنشستگی ایران در چند دهه اخیر به‌دلیل عوامل مختلف اقتصادی- اجتماعی با چالش‌های فراوانی از جمله ناپایداری مالی طرح، پوشش و عدم فراگیری طرح، تحولات جمعیتی، تحولات بازار کار، قوانین و مقررات تعهدآور و وابستگی به بودجه عمومی مواجه شده است. پرسشی اساسی و درست در اینجا این است که وجود تنظیم‌گری می‌توانست چه کمکی به وضعیت این صندوق بکند؟ همان‌طور که بیان شد، یکی از چالش‌های مهم صندوق‌ها تصویب و تحمیل قوانین و لوایحی بوده است که وظایف حمایتی و بار مالی قابل توجهی برای صندوق‌‌ها داشته‌اند. وجود نهاد تنظیم‌گر کارآمد می‌توانست تا حد زیادی از تصویب این قوانین جلوگیری کند. همچنین در موارد مهمی از جمله فرصت‌سوزی دوران جوانی صندوق‌ها، وجود این نهاد می‌توانست تا حد زیادی از هدررفت منابع جلوگیری کند. همچنین عوامل متعدد دیگری نیز در کارند که نهاد تنظیم‌‌گر می‌توانست با مقررات‌گذاری و نظارت بر آنها، موجبات پایداری صندوق‌ها را فراهم آورد: بنگاه‌داری‌های کم‌سود یا زیان‌ده، مداخلات سیاسی، ناکارآمدی اجرایی سازمان‌ها و... . بر این اساس، در این گزارش سعی شد این چالش‌ها و همچنین اصول و معیارهای تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی بررسی شود.

براساس مباحث بین‌المللی و زمینه‌های قانونی موجود در کشور، می‌توان در خصوص اصول و معیارهای تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی این نکات را مطرح کرد:

الف) تنظیم‌گری در حیطه بیمه‌های اجتماعی، به ‌معنای تعریف قواعد بازی و اعمال نظارت مؤثر برای تضمین اجرای دقیق قواعد و جلوگیری از سرپیچی از این قواعد است.

ب) اصول تنظیم‌گری بیمه‌های اجتماعی در جهان حول این محورها مطرح شده است:

روشن بودن اهداف؛ قدرت و استقلال عملیاتی و اجرایی نهاد تنظیم‌گر از اراده مقامات سیاسی و دخالت‌های تجاری؛ منابع مالی کافی؛ منابع انسانی و تخصص کافی؛ ریسک‌سنجی؛ هماهنگی و همکاری با بخش‌های مرتبط و نهادهای دیگر؛ شفافیت، پاسخگویی و کارایی(حکمرانی خوب)؛ نمایندگی متوازن و ممانعت از تسخیر توسط دولت و بازار (سه‌جانبه‌گرایی).

ج) اصول و استانداردهای تنظیم‌گری بیمه‌های اجتماعی در ایران می‌تواند مبتنی‌بر این محورها باشد:

1. رعایت چندلایگی (اصولی کلی برای نظام تأمین اجتماعی، و اصولی ویژه برای لایه بیمه اجتماعی)؛
2. سه‌جانبه‌گرایی؛
3. استقلال اداری و مالی؛
4. ممانعت از تحمیل بار مالی و تداخل کارکردی و مالی لایه‌های اول و دوم؛
5. تعیین بهترین و کاراترین ماهیت حقوقی برای نهاد تنظیم‌گر با توجه به بافتار و تجربه‌های بومی ایران؛
6. تعیین شیوه‌ تأمین مالی و ارزیابی و تضمین کافی‌ بودن منابع مالی، براساس ماهیت حقوقی و مسئولیت‌های دولت؛
7. تعیین اهداف و قدرت و حدود اختیاراتِ نهاد تنظیم‌گر به‌شیوه‌ای روشن و بی‌ابهام، براساس ماهیت حقوقی و مسئولیت‌های دولت؛
8. ارزیابی مستمر اثربخشی اقدامات نهاد تنظیم‌گر و انتشار عمومی این ارزیابی‌ها و نقشه تحولات عملکردی صندوق‌ها به‌طور شفاف؛
9. رعایت اصول حکمرانی خوب در مدیریت داخلی نهاد تنظیم‌گر و سنجش عملکرد حکمرانی صندوق‌ها؛
10. تعیین حوزه همکاری‌های نهاد تنظیم‌گر با سایر نهادها و سنخِ همکاری‌های آنان و ایجاد الزام قانونی برای پاسخگوییِ نهادهای ذی‌ربط به نهاد تنظیم‌گر و پاسخگویی نهاد تنظیم‌گر به دولت، مجلس و تشکل‌های کارگری؛
11. حفاظت از اموال و دارایی‌ها و ذخایر مشاع بین‌نسلی؛
12. هماهنگی درون‌حوزه‌ای و بین‌حوزه‌ای؛
13. تخصصی‌کردن فعالیت‌ها؛
14. تمرکز در برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، نظارت و ارزشیابی؛
15. یکسان‌سازی قواعد بیمه‌ای و رفع تبعیض‌ها.

 در پایان با توجه به بند «2» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی 21 فروردین‌ماه سال 1401 و عنایت به اینکه وفق سند الزامات تحقق سیاست‌های کلی (ابلاغی به سران سه قوه براساس اصل 110 قانون اساسی) باید حداکثر ظرف مدت 6 ماه برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی موصوف تدوین و اجرایی می‌شد، لازم است هرچه سریع‌تر درباره شکل‌دهی سازوکار مربوطه اقدام کرد؛ امری که در گزارش دوم از همین مجموعه به آن به‌تفصیل پرداخته خواهد شد. بااین‌حال، نباید فراموش کرد که «تعجیل کافی نیست» و آنچه موجبات پرهیز از «تساهل تقنینی» را فراهم می‌آورد، تهیه‌ کردن گزارش‌های جهت‌ساز و پشتیبان توسط تیم‌های کاملاً تخصصی است؛ به‌گونه‌ای که از دانش جهانی موجود و تجربه‌های بومیِ پیشین حداکثر بهره را برد و معضلی بر معضلات نیفزود. در پایان لازم است اشاره شود که سناریوهای ممکن برای فعالیت نهاد تنظیم‌گر در کشور می‌تواند شامل ایجاد نهاد جدید با سازوکارهای درست و مطابق با شرایط کشور باشد یا تقویت یک نهاد موجود برای برعهده‌گیری وظایف تنظیم‌گری صندوق‌ها که در گزارش آتی بیشتر به این موضوع پرداخته خواهد شد.