خلاصه مدیریتی

• بیان /‌شرح مسئله

مساجد نه‌تنها محلی برای عبادت افراد بلکه مکانی برای قضاوت، محل تجمع و هم‌فکری مسلمانان و همچنین جایی برای رفع مشکلات مردم بوده‌اند و با گذشت بیش از 14 قرن از پیدایش این مکان مقدس، در جامعه حاضر و اثرگذارند. علت اصلی بقای مسجد را می‎توان دو رکن مردمی‎ بودن و استقلال آن دانست؛ به‌نحوی‌که هر مقطع از تاریخ همچون انقلاب اسلامی ایران در سال 1357 با تقویت این دو عنصر، تأثیرات اجتماعی و فرهنگی مسجد نیز شدت گرفته است.

در شرایط کنونی که هزینه‎های مساجد در تمامی زمینه‎ها (عمرانی، فعالیت‎های فرهنگی و اجتماعی، زیرساخت، انرژی و ...) افزایش یافته است، استقلال اقتصادی مساجد با خطرهایی روبه‌رو شده است. ازاین‎جهت، گزارش حاضر به بررسی وضعیت رقبات و موقوفات منفعتی مساجد کشور و چالش‎های فعال‎سازی آنان می‎پردازد؛ چراکه اولاً، یکی از مهم‎ترین منابع پایدار تأمین مالی مساجد در طول تاریخ بوده و از پایه‎های خوداتکایی اقتصادی مساجد شناخته می‎شوند و ثانیاً، آسیب‎شناسی آنها می‎تواند نشانگر بخشی از عملکرد نهادها و قوانین متعددی باشد که پس از انقلاب اسلامی در حوزه وقف و مسجد و در راستای حمایت از عنصر مردمی ‎بودن و استقلال مساجد تدوین شده است.

• نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

مهم‎ترین چالش‎های فعال‎سازی رقبات منفعتی و موقوفات مساجد عبارت‎اند از:

1. اخذ شناسه ملی: اخذ شناسه ملی مساجد که از پیش‎نیازهای امور ضروری‎ همچون افتتاح حساب بانکی و دریافت دستگاه کارت‎خوان است؛ ازطریق سازمان اوقاف و امور خیریه انجام می‎شود که فرایندی زمان‎بر دارد. به همین دلیل، کارگزاران مساجد از سازمان اوقاف ناامید شده و به روش‎های دیگری ازجمله ثبت شناسه ملی کانون فرهنگی مسجد در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی رو می‎آورند. اضافه آنکه پذیرش کسورات شامل حق‎التولیه (درصورتی‎که سازمان متولی باشد)، حق‎النظاره و سهم عمران و آبادانی موقوفه (یعنی کسر 22% از در‌آمد موقوفه) از شروط ثبت شناسه ملی در سازمان اوقاف است.
2. از بین‎ رفتن منافع موقوفات و رقبات منفعتی مساجد: منافع رقبات و موقوفات مساجد به دو دلیل از بین می‎روند: نخست، با توجه به طولانی ‎بودن عمر بسیاری از موقوفات، عین آنها در خطر مستهلک شدن قرار دارد؛ دوم، درآمدهای شمار قابل‌توجهی از آنان به‌دلیل عواملی نظیر واگذاری سرقفلی آنها یا ضعف نظام اطلاع‎رسانی به عموم متقاضیان استیجاری به‎طرز چشمگیری کاهش یافته است. سوءمدیریت و همچنین ناآگاهی کارگزاران مساجد از قوانین و فرایندهای مرتبط را می‎توان از علل این اتفاق دانست.
3. چندپارگی مدیریت مساجد: موقوفات حسب شرایطی که در وقف‎نامه آنها درج شده است، بسیار متفاوت هستند؛ برای نمونه، در برخی وقف‌نامه‌ها متولی و ناظر و یا حتی کیفیت وقف مجهول بوده و در مواردی، تمامی ارکان اداره موقوفه به جزئیات مشخص شده است. این تنوع و تکثر موقوفات و اقتضائات ویژه اداره هرکدام در کنار فقدان مدیریت متمرکز مساجد در قوانین و همچنین عدم پای‎بندی به تفاهم‎نامه‎ میان سازمان اوقاف و امور خیریه و مرکز رسیدگی به امور مساجد کشور موجب شده است که مدیریت مساجد و رقبات آنها چندپاره و غیرمؤثر باشد.
4. پایین ‎بودن درآمد موقوفات متصرفی نسبت به سایر موقوفات: اجاره‎داری اصلی‎ترین روش درآمدزایی از موقوفات به‌شمار می‎رود و سازمان اوقاف تصدی بسیاری از امور اجاره‎داری موقوفات متصرفی را به دست گرفته که جایگاه تنظیم‎گری و حاکمیتی آن را تحت‎تأثیر قرار داده است. نتیجه آنکه درآمد موقوفات متصرفی نسبت به موقوفاتی که متولی آنها هیئت ‎امنا یا بخش خصوصی هستند، به‎طرز قابل‌توجهی کمتر است.
5. ابهام و ناکارآمدی قوانین: قوانین و مقررات حوزه وقف و مسجد مبهم‏، متداخل و ناکارآمدند؛ به‎گونه‎ای که نه هندسه نهادی اثربخشی در امور مساجد شکل گرفته و نه دو عنصر مردمی ‎بودن و استقلال آنها حفظ شده است.
6. بی‎توجهی به بُعد اقتصادی نهاد وقف: هم در ساختار اداره کشور و هم در اسناد بالادستی سازمان اوقاف به بُعد اقتصادی نهاد وقف بی‎توجهی شده که همین امر اداره سنتی امور موقوفات و استقرار نیافتن الگوهای درآمدزایی جدید وقف را در سازمان به‌دنبال داشته است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

ازاین‌رو موارد زیر پیشنهاد شده است:

1. اصلاح ماده (۱۱) قانون تشکیلات سازمان اوقاف با موضوع اخذ حق‎التولیه و حق‎النظاره با محوریت مستثنا ‎شدن موقوفات مساجد؛
2. اصلاح آیین‎نامه‎های اجرایی قانون تشکیلات سازمان اوقاف در راستای شفاف‌سازی فرایندهای مدیریت رقبات؛
3. تمرکز سازمان بر ایفای نقش تنظیم‌گری و برون‌سپاری مدیریت اجاره‌داری رقبات به بنگاه‌های ذی‌صلاح براساس چارچوب‌های مقرر شده توسط سازمان اوقاف و مجلس شورای اسلامی؛
4. احیای سرقفلی‌های واگذار شده موقوفات مساجد؛
5. اضافه‌ کردن هیئت ‌امنای اماکن مذهبی در کنار «خبره محلی» در مواد (‌11، 13 و 14) آیین‌نامه اجرایی و تبصره‌های مربوطه با موضوع افراد ذی‎صلاح جهت تشخیص منفعت موقوفه؛
6. تسریع فرایندهای اخذ شناسه ملی مساجد و رقبات آنها با همکاری مرکز رسیدگی به امور مساجد.

1. مقدمه (بیان مسئله)

مسجد که مظهری از درهم‌آمیختگی جنبه فردی انسان با زندگی اجتماعی او است، از نیروهای مؤثر در تاریخ این مرز و بوم به‌حساب می‌آید. این نهاد که پایگاه اصلی انقلاب اسلامی نیز تلقی می‌شود، از دیرباز نقش تعیین‌کننده‌ای در ساحات اجتماعی، فرهنگی [1]، اقتصادی [2] و سیاسی [3] این کشور ایفا کرده است. مساجد نه‌تنها محلی برای عبادت افراد، بلکه مکانی برای قضاوت، محل تجمع و هم‌فکری مسلمانان و همچنین جایی برای رفع مشکلات مردم بوده‌اند و با گذشت بیش از 14 قرن از پیدایش این مکان مقدس، کم‌وبیش در جامعه حاضر و اثرگذارند [4]. به عقیده صاحب‌نظران، مردمی‌ بودن و خوداتکایی اقتصادی و سیاسی مساجد، موجبات موفقیت و پایداری آنها را در طول تاریخ فراهم آورده است [5]. به‌بیان‌دیگر، تحقق کارکرد اجتماعی مساجد پیوند وثیقی با این ارکان (یعنی مردمی ‌بودن و استقلال مساجد) دارد.

در شرایط اقتصادی امروز، استقلال اقتصادی مساجد با خطرهایی روبه‌رو شده است؛ چرا‌که مساجد با هزینه‌های متعدد از قبیل هزینه‌های جاری (شامل آب، برق، گاز، خادم و ...)؛ هزینه‌های مربوط به تعمیر و نگهداری ساختمان مسجد، تعمیر وسایل و تجهیزات (مثل دستگاه‌های ‌صوتی، وسایل سرمایش و گرمایش)؛ هزینه فعالیت‌ها (نظیر فضاسازی، پذیرایی، مادحین و سخنرانان) مواجه هستند [5] و تأمین این هزینه‌ها به منابع مالی غیردولتی قابل ‌اتکا و پایدار نیاز دارد و رقبات و مستغلات منفعتی نظیر خانه‌ها و املاک مسکونی، مغازه‌ها و انواع املاک تجاری و اقسام زمین‌ها، به‌ویژه زمین‌های زراعی نمونه‌هایی از پایدارترین و شاید اصلی‌ترین این منابع به‌شمار می‌آیند. بنابراین، فعال‌سازی آنها می‌تواند نقش مهمی در تثبیت استقلال اقتصادی مساجد و به‌دنبال آن در بهبود عملکرد این پایگاه دینی، سیاسی و اجتماعی ارزشمند ایفا کند.

از طرفی در نظام مدیریت و سیاستگذاری فرهنگی کشور، سازمان‌های دولتی و غیردولتی مختلفی همچون سازمان اوقاف و امور خیریه، مرکز رسیدگی به امور مساجد، شورای سیاستگذاری ائمه جمعه شکل گرفته‌اند که در امور مساجد به‌خصوص رقبات آنها مسئولیت دارند. از طرف دیگر، قوانین و مقررات متعددی می‌توان یافت که برخی از آنها از‌جمله مواد (55 تا 91) قانون مدنی، قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه، قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه و آیین‌نامه اجرایی آن و آیین‌نامه نحوه و ترتیب وصول پذیره و اهدایی مستقیماً و بعضی دیگر مثل قانون روابط مالک و مستأجر، قانون روابط موجر و مستأجر و آیین‎نامه پایگاه اطلاعات اشخاص حقوقی به‌طور غیرمستقیم به مسئله رقبات مساجد مرتبط هستند. اکنون که بیش از چهار دهه از انقلاب اسلامی می‌گذرد و هنوز نهاد مسجد با چالش‌های زمینه‌ای و سیاستی مختلفی روبه‌رو است [6]، پرداختن به این رکن مهم و مؤثر در حیات مساجد و تمرکز بر خوداتکایی مالی آنها ضروری می‌نماید و اگر توجه شود که در سال 1380، فعال‎سازی تنها 10‌ درصد از رقبات متصرفی در کشور، توانسته است قریب به 70% از درآمد آن سال سازمان اوقاف یعنی حدود 8 میلیارد تومان (معادل 620 میلیارد تومان در سال 1403) از 12.7 میلیارد تومان را به خود اختصاص دهد، اهمیت این مسئله دوچندان خواهد شد [7].

ازاین‌رو، گزارش حاضر درصدد شناسایی چالش‌ها و ارائه راه‌حل‌هایی سیاستی- تقنینی برای آن‌ دسته از رقبات و موقوفاتی برآمده است که درآمدزا بوده و عواید آنها هزینه مسجد می‎شوند. در همین راستا، گزارش حاضر به بررسی دو نوع موقوفه منفعتی می‌پردازد:

1. رقبات منفعتی مساجد: رقبات شامل اموال غیرمنقولی است که متعلق به موقوفه هستند [8] (مانند صحن و حیاط مسجد). به آن دسته از رقبات مساجد که درآمدزا هستند، رقبات منفعتی گفته می‎شود (همانند مغازه یا زمین زراعی). برخی از آنها خودشان وقف بوده و متولی آنها مسجد یا کارگزاران مسجد است و برخی دیگر به تملک مسجد درآمده‌اند (ساخته یا خریداری شده‎اند).
2. موقوفات مساجد: موقوفات انتفاعی (همانند مغازه‌ و ساختمان مسکونی) که منفعت آنها به مسجد می‎رسد و جزء مملوکات مسجد به‌حساب نمی‎آید و لزوماً مسجد یا کارگزاران آن متولی آنها نیست. درواقع، مسجد تنها موقوف‎علیه آنهاست.

این گزارش، شامل دو بخش کلی «واکاوی چالش‌ها» و «ارائه پیشنهاد» است. در بخش اول ضمن بررسی گزارش‎ها و گفتگو با صاحب‌نظران حوزه حکمرانی وقف و سیاستگذاری مسجد (مانند خبرگان دانشگاهی و مسئولان سازمان‌های مرتبط با نهاد مسجد)، با تعداد قابل‌توجهی از فعالین میدانی مساجد، مانند ائمه جماعات مساجد مهم تهران و برخی از شهرستان‌ها مصاحبه عمیق گرفته شد تا تمامی جوانب مسئله مشخص گردد و اصلی‌ترین موانع درآمدزایی رقبات و یا مدیریت بهینه آنها احصا شود. در بخش دوم تلاش می‎گردید تا راه‌حل‌هایی ارائه شوند که اولاً مورد تأکید بیشتر ذی‌نفعان بوده و ثانیاً قابل ‌اجرا و امکان عملیاتی‌ شدن داشته باشند.

2. پیشینه

2-1. پیشینه پژوهشی

بررسی‌ها حاکی از آن است که به‌‌رغم توجه نسبی پژوهشگران به موضوع وقف، مسائل رقبات مساجد مغفول مانده و مطالعه‌ای درباره آنها، به‌خصوص با رویکرد حکمرانانه صورت نگرفته است. همان‌طور که در جدول 1 دیده می‌شود، مطالعات حوزه وقف یا مربوط به سال‌های دور بوده یا رویکردی تاریخی داشته‌اند؛ درحالی‌که گزارش حاضر به‌دنبال وضعیت‌سنجی رقبات منفعتی مساجد (و نه همه انواع موقوفات) و بررسی قوانین و مقررات مربوطه است تا چالش‌های فعال‌سازی آنها را احصا نماید.

جدول 1. پیشینه پژوهشی

مأخذ: نگارنده.

2-2. سوابق تقنینی

قوانین و مقررات متعددی مرتبط با رقبات مساجد وجود دارد، اما مواردی که مستقیماً به مسئله وقف و رقبات مساجد اختصاص دارند، در جدول ۲ ارائه می‌‌شوند.

جدول 2. پیشینه تقنینی [9]

بیشتر قوانین و مقررات مرتبط با وقف و رقبات مساجد، مربوط به قبل از سال 1374 است. قدیمی‌ترین آنها قانون مدنی بوده که در سال 1314 در مجلس شورای ملی تصویب شده است. پس از انقلاب اسلامی، به‎منظور جلوگیری از هرگونه تضییع حق در موقوفات کشور و تنظیم اسناد و قراردادهای اجاره و تعیین اجاره‎بهای عادلانه املاک استیجاری و متصرفی موقوفات، ابتدا «لایحه قانونی تجدید قرارداد و اجاره املاک و اموال موقوفه و تجدید انتخاب متولیان و امنا و نظار اماکن متبرکه مذهبی و مساجد» در سال 1358 تصویب شده و پس از آن، از سال 1363 تا سال 1365 مجلس شورای اسلامی در قوانین متعددی به اصلاح روندهای نادرست پیشین و ساماندهی امور مرتبط با وقف پرداخته است. اضافه آنکه، هیئت وزیران نیز مصوبات متعددی داشته که آخرین آنها «تصویب‎نامه درخصوص تعیین سازمان اوقاف و امور خیریه به‌عنوان متولی و مسئول پیگیری امور مربوط به ساماندهی ساخت‌و‌ساز، احیا، تعمیر و تجهیز مساجد» در سال 1388 است. گفتنی است؛ که تقریباً تمامی موارد جدول ۲ اصلاحیه‌های جزئی و الحاقات بعدی داشته‌اند.

3. چالش‌های فعال‌سازی رقبات و مستغلات مساجد

3-1. چالش‌های ناظر به اخذ شناسه ملی

مطابق با ماده (5) آیین‎نامه پایگاه اطلاعات اشخاص حقوقی «کلیه اشخاص حقوقی مکلف‌اند به‌هنگام ارائه هرگونه خدمات ازجمله بانکی، مالیاتی، انعقاد قرارداد و نظایر آنها از شناسه ملی خود استفاده کنند». ازطرفی، براساس ماده (۳) قانون تشکیلات سازمان اوقاف، «هر موقوفه دارای شخصیت حقوقی است». ازآنجایی‌که حسب فتوای امام‌خمینی(ره)، مساجد در حکم موقوفه هستند [10]، داشتن شناسه ملی و ثبت شخصیت حقوقی آنها در پایگاه اطلاعات اشخاص حقوقی ضروری است. در‌نتیجه، انجام اموری لازم همچون افتتاح حساب بانکی، اخذ وام و دریافت دستگاه کارت‌خوان برای مسجد، منوط به داشتن شناسه ملی خواهد بود. اضافه آنکه ثبت شخصیت حقوقی مساجد در بهره‌مندی آنها از قوانین حمایتی همانند ماده (139) قانون مالیات‌های مستقیم بسیار مؤثر است. اما شواهد حاکی از آن است که شمار قابل‌توجهی از مساجد و رقبات آنها شناسه ملی نگرفته‌اند و یا تمایلی برای گرفتن آن ندارند [11]. در این زمینه چالش‌های متعددی وجود دارد که عبارت‌اند از:

3-1-1. فرایندهای زمان‌بر و ناکارآمد دریافت شناسه ملی

ارتباط مساجد با سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از طریق سازمان اوقاف بوده و این بدان معنی است که مساجد برای ثبت و دریافت شناسه ملی خود باید به این سازمان مراجعه کنند. براساس تجربه زیسته بسیاری از کارگزاران مساجد، مانند هیئت ‌امنای مساجد یا ائمه جماعات [11]، فرایند ثبت و دریافت شناسه ملی آنها بسیار کُند و زمان‌بر پیش رفته است و در مواردی حتی بیش از یک‌ سال از وقت خود را برای این کار صرف کرده‌اند.

3-1-2. ناامیدی/ نارضایتی مباشران مساجد از فرایندها و شروط اخذ شناسه ملی و روی ‌آوردن کارگزاران مساجد به راه‌های جایگزین

براساس بررسی‌های میدانی، با توجه به اینکه فرایند دریافت شناسه ملی زمان‌بر است، بسیاری از مساجد از دریافت آن پشیمان شده و برای افتتاح حساب بانکی از روش‌های دیگری اقدام کرده‌اند. بعضی از آنها امور مالی خود را با حساب شخصی یکی از اعضای مورد اعتماد مسجد انجام می‌دهند که بیش‌برآوردی مالیات برای صاحب حساب را به‌دنبال خواهد داشت. عده‌ای دیگر با ثبت کانون‌های فرهنگی هنری مساجد در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی موفق به افتتاح حساب و دریافت دستگاه کارت‌خوان می‌شوند؛ چراکه فرایند سریع‌تری نسبت به سازمان اوقاف دارد [11].

اما فرایندهای وقت‌گیر اخذ شناسه ملی تنها علت نارضایتی فعالان مسجد نیست و بخشی از این نارضایتی به مسئله کسورات عواید موقوفات باز‌می‌گردد. توضیح آنکه؛ قسمتی از درآمد موقوفات حسب مواد (۱۱) و (۱۲) قانون تشکیلات سازمان اوقاف و همچنین بند «ج» ماده (۱۹) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات سازمان اوقاف و تبصره «۱» آن، حق متولی است. بر این اساس، در رقبات متصرفی بخشی از درآمد موقوفه بابت حق‌التولیه سازمان کسر می‌شود. طبق بررسی‌ها، در حال‌ حاضر، حق‌التولیه سازمان اوقاف 8% درآمد موقوفه بوده که یعنی نسبت به ۱۰ درصد مندرج در ماده (33) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات سازمان اوقاف کاهش یافته است. حق‌النظاره بخش دیگری از کسورات بوده که معادل 4% عواید موقوفه است [11]. سومین بخش کسورات مربوط به بند «الف» ماده (۱۹) آیین‎نامه مزبور یعنی هزینه‌های عمران و آبادی عین رقبات موقوفات و مساجد است. ازآنجایی‌که ماده (۶) قانون تشکیلات سازمان اوقاف حفظ عین موقوفه و رقبات آن را ارحج بر تمامی مصارف درآمدهای موقوفات دانسته، سازمان اوقاف ۱۰ درصد از عواید موقوفه را بابت هزینه‌های عمرانی کنار می‌گذارد تا در مواقع لازم از آنها استفاده شود [12]. بنابراین حدوداً 22% از درآمد رقبات متصرفی منفعتی مساجد در اختیار سازمان اوقاف خواهد ماند و 78% باقی‌مانده به مباشران مساجد می‌رسد.

اضافه آنکه دریافت سهم مسجد از درآمدهای رقبات، مشروط به ارائه فاکتور است. درواقع، درآمد رقبات پس از اتمام هزینه‌های مساجد به دست ائمه جماعات و هیئت ‌امنا خواهد رسید. طبیعی است که موقوف‌علیهم و کارگزاران مساجد از اینکه بعد از رفع نیاز مساجد، منابع مالی را دریافت کنند، رضایت کامل نداشته باشند. شرط ارائه حضوری فاکتورها، تسویه‌حساب و دریافت وجوه نیز مزید بر علت شده و نارضایتی‌ها را تشدید کرده است [11].

از شروط سازمان اوقاف برای ثبت موقوفه و رقبات مساجد در پایگاه اطلاعات اشخاص حقوقی، قبول کسورات درآمد (در مواردی که سازمان متولی رقبات آنها باشد)، انجام مفاصاحساب سازمان اوقاف و فرایندهای وقت‌گیر و کم‌وبیش پیچیده است. پذیرش این موارد توسط اهالی مسجد که با هزینه‌های گوناگون دست‌وپنجه نرم می‌کنند و در بسیاری از مواقع، برای تأمین هزینه‌ها فوریت دارند، همراه با دشواری مضاعف است.

3-1-3. تفاوت شناسه ملی رقبات و مستغلات منفعتی مساجد

آن دسته از رقبات منفعتی که موقوفه هستند، به شناسه ملی جداگانه نیاز دارند؛ درحالی‎که مستغلات مسجد زیرمجموعه پلاک/ شناسه ملی مسجد به‌شمار می‎روند. این مسئله کار را برای دست‌اندرکاران مساجدی که هر دو نوع رقبات منفعتی را دارند، سخت‌تر می‌کند؛ زیرا مجبورند تمامی امور جاری موقوفات (از قبیل ارائه فاکتور، اخذ پول، مفاصاحساب و ...) را بیش از یک‌بار انجام دهند [11].

3-2. از بین ‌رفتن منفعت رقبات

3-2-1. مستهلک‌شدن برخی رقبات و چالش تأمین هزینه‌های عمرانی

به‌‌رغم پیگیری‌های انجام ‌شده [11]، آمار دقیقی از رقبات مساجد در دست نیست؛ اما گزارش‌هایی از تعداد کل رقبات کشور وجود دارد که شرح آنها در جدول 3 آمده است.

جدول 3. تعداد رقبات کل کشور در سال‌های مختلف [13]

همچنین آمارهایی از تعداد رقبات استان‌ها وجود دارد که قدیمی‌ترین این آمارها مربوط به سال 1398 بوده و به‎شرح زیر هستند: 

جدول 4. تعداد رقبات کل کشور به تفکیک استان‌ها [13]

همان‎گونه که در جداول 3 و 4 مشاهده می‌شود، اگرچه نسبت به سال 1381 تعداد رقبات تقریباً دو برابر شده، اما در سال‌های اخیر، شمار رقبات روندی کاهشی داشته است. 73 هزار رقبه در کشور وجود دارد که در بهترین حالت، حداقل 23 سال از عمر آنها می‌گذرد. بنابراین، مستهلک‌ شدن رقبات را می‌توان یکی از فراگیرترین چالش‌های رقبات کشور دانست که رقبات مساجد نیز از آن مستثنا نیستند.

به‎گفته مسئولان مربوطه، تأمین هزینه‌های عمران و آبادانی این رقبات بسیار زیاد است. اگرچه سازمان اوقاف با تأسیس مؤسسه صندوق عمران موقوفات کشور، سعی در چاره‌اندیشی برای این مسئله داشته، اما هزینه تعمیر و آبادانی رقبات به‌اندازه‌ای است که سازمان اوقاف و مؤسسه مزبور نمی‌توانند به‌تنهایی از پس آن برآیند [14] و [15].

3-2-2. از بین‌ رفتن/ کاهش امکان بهره‌مندی از منفعت رقبات

از بین ‌رفتن منفعت رقبات لزوماً به‌‌دلیل خرابی، مستهلک‌ شدن و نابودی عین رقبه نیست، بلکه گاهی اوقات انتفاع و درآمدزایی از آنها کاهش‌یافته یا غیرممکن می‌شود [7] که عمدتاً دو دلیل اصلی دارد:

الف) سرقفلی و حق کسب‌وپیشه

حق کسب‌وپیشه مستند به فصل پنجم (مواد نهم تا یازدهم) «قانون رابطه مالک و مستأجر» مصوب سال 1339 مجلس شورای ملی بوده که در ماده (32) «قانون روابط موجر و مستأجر سال 1356» منسوخ اعلام شده است [16]، اما مواردی که اولین قرارداد اجاره‌نامه آنها به قبل از سال 1356 باز‌می‌گردد، مشمول این حق خواهند شد. سرقفلی نیز در فصل دوم «قانون روابط موجر و مستأجر سال 1376» به رسمیت شناخته شده و حسب ماده (۱) آن، تمامی عقود بعد از آن، تابع این قانون هستند [17]. اگرچه فقیهان و حقوق‌دانان تعریفی واحد از این دو مفهوم ارائه نداده‌اند، اما به‌طور‌کلی می‌توان گفت که سرقفلی وجهی است که مالک در ابتدای اجاره و جدای از مال‌الاجاره از مستأجر می‌گیرد تا محل را به وی اجاره داده و واگذار کند؛ اما حق کسب‌وپیشه یا تجارت حقی است که به‌طور تدریجی و به‌مرور زمان در اثر فعالیت‌های مستأجر و رونق اقتصادی ایجاد شده در محل، برای او به‌وجود می‌آید [18].

سرقفلی شمار قابل‌توجهی از رقبات مساجد به‌‌دلیل غفلت، سوء‌مدیریت و بی‌تدبیری مسئولین امر (اعم از سازمان اوقاف، هیئت ‌امنا یا دیگر کارگزاران مسجد) و در برخی موارد به‌علت نیاز شدید مالی مساجد واگذار شده و ازاین‌رو، درآمد رقبات آنها تا حد قابل‌توجهی کاهش یافته است [15] و [19]. البته سازمان اوقاف طی بخشنامه شماره 400/394830 در تاریخ 1400/05/10 فروش سرقفلی را ممنوع و منوط به اجازه از سازمان اوقاف کرد [11]، اما واگذار شدن سرقفلی‌ها مسئله‌ای است که از سال‌های دورتر، در میان رقبات رواج داشته و هشدار آن توسط صاحب‌نظران گوشزد می‌شده است [20]. همچنین مساجد بسیاری را می‌توان یافت که مستأجران آنها از حق کسب‌وپیشه برخوردار شده‌اند و این مسئله نیز به‌نوبه خود فرایند اجاره‌دهی رقبات منفعتی به مستأجر جدید، به‌روز کردن نرخ اجاره‌بها و درآمدزایی آنها را دشوار کرده است. احیای این‌گونه رقبات یا با تبدیل به احسن موقوفه و یا بازپس‎گیری سرقفلی و پرداخت حق کسب‌وپیشه آن و یا ابطال واگذاری‌های غیرقانونی میسر خواهد بود. در مورد تبدیل به احسن موقوفه، نه‌تنها شروط گوناگون و متعددی وجود دارد که این شرایط در مواد (88، 89 و 90) «قانون مدنی» و همچنین تبصره ماده (43) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات سازمان اوقاف آمده، بلکه نظرات فقهی مختلف و بعضاً متعارضی دراین‌باره گفته شده است [14] و [18]. بازپس‎گیری سرقفلی یا پرداخت حق کسب‌وپیشه نیز به منابع مالی کلانی احتیاج دارد که عموماً از توان مساجد یا سازمان اوقاف خارج است [11]. درباره ابطال واگذاری سرقفلی‌هایی که خلاف وقف‌نامه یا قانون اتفاق افتاده، گزارشی در دست نیست، ولی با توجه به پیچیدگی مسائل حقوقی سرقفلی و همچنین اقتضائات بسیار متنوع و ویژه هرکدام از موقوفات، امری دشوار، تخصصی و پیچیده است که درواقع منابع انسانی و مالی ویژه‎ای می‎طلبد [18].

نتیجه آنکه، درآمد حاصل از اجاره رقبات مساجد، تحت‌الشعاع قوانین مذکور و ضعف اجرای ماده (10) قانون تشکیلات سازمان اوقاف به‌طرز چشمگیری کاهش پیدا کرده‌اند [20] تا جایی‌ که در برخی موارد تنها 10% از اجاره‌بها به مسجد می‌رسد [11].

ب) ضعف اطلاع‌رسانی و نظام اجاره‌دهی و عدم مشارکت حداکثری متقاضیان

اگر تمامی افرادی که امکان استفاده از موقوفه را دارند، از یک نظام اطلاع‌رسانی عادلانه برخوردار باشند و موقوفه تنها در دست عده‌ای خاص نچرخد، امکان به بیشینه‌ رساندن درآمد رقبات افزایش خواهد یافت. بیش از چهار سال است که سامانه‌های برخط مزایده سازمان اوقاف راه‌اندازی شده، اما همچنان فرایندهای آنها زمان‌بر بوده و در دسترس همگان قرار نگرفته است. همین امر سبب شده تا برخی رقبات از مستأجر خالی بمانند و درآمد مساجد را تحت‌تأثیر قرار دهد. به‌علاوه آنکه وقت‌گیر بودن و هزینه‌بر بودن فرایندهای اجاره‌دهی و مزایده [15] و همچنین ناآگاهی بعضی از کارگزاران مساجد از شرایط و قوانین آنها [11] به این مسئله دامن زده‌اند.

3-3. چندپارگی مدیریت مساجد و رقبات آنها

3-3-1. فقدان مدیریت متمرکز مساجد در قوانین

نهادهای متعددی همچون مرکز رسیدگی به امور مساجد، سازمان اوقاف، ستاد اقامه نماز، حوزه‌های علمیه، شورای سیاستگذاری ائمه جمعه، بسیج مستضعفین، سازمان تبلیغات اسلامی و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در مسجد فعالیت می‌کنند؛ اما ازسویی، مسجد به حکم فقهی امام‎ خمینی(ره) تولیت ندارد [10] و از طرف‎ دیگر، هندسه نهادهای فعال در مسجد به‌گونه‌ای است که اقدامات و وظایف آنها هم‎پوشانی دارد [6] و همین امر اداره رقبات مساجد را نیز دچار چالش‌هایی کرده است؛ چراکه تصمیم‌گیرنده نهایی درباره آنها، در برخی موارد مشخص نیست و در دیگر موارد، چندگانگی وجود دارد. برای مثال، ثبت شناسه ملی عموم مساجد از طریق سازمان اوقاف صورت می‎گیرد، ولی ثبت شناسه ملی مساجد واقع در شهرک‌های نظامی و انتظامی، به‌موجب تبصره ماده (2) آیین‌نامه پایگاه اطلاعات اشخاص حقوقی بر‌عهده ستاد نیروهای مسلح و وزارت دفاع است [21] و سازمان اوقاف یا مرکز رسیدگی به امور مساجد در اداره آن مساجد دخالتی ندارند [11].

3-3-2. تنوع و تکثر موقوفات

رقبات و موقوفات مساجد تنوع و گوناگونی بالایی دارند. در جدول زیر می‌توان این تکثر را از ابعاد مختلف مشاهده کرد:

جدول 5. طبقه‌بندی‌های مختلف انواع رقبات وقفی [14]

مدیریت متمرکز، یکپارچه و بالا به ‌پایین همه رقبات مساجد با وجود این تنوع و گستردگی در رقبات وقفی اگر محال نباشد، کاری بس دشوار خواهد بود. به‌بیان‌دیگر، نحوه مدیریت هرکدام از رقبات با توجه به شرایط آنها متفاوت است. برای مثال، اگر مسجد متولی تمامی رقبات منفعتی وقفی خود نباشد، برنامه‌ریزی مالی مساجد به‌گونه‌ای خواهد بود که بخشی از درآمد را خودشان از مستأجران دریافت می‌کنند و قسمت دیگر وابسته به عملکرد متولی است. در این صورت نیز بسته به اینکه متولی سازمان اوقاف است یا شخص حقیقی، اینکه یک نفر است یا چند نفر، شرایط هر مسجد متفاوت خواهد شد.

3-3-3. تفاهم‌نامه ناتمام مرکز رسیدگی به امور مساجد و سازمان اوقاف

در تاریخ 1392/11/03 تفاهم‌نامه‌ای میان مرکز رسیدگی به امور مساجد و سازمان اوقاف نوشته شد که هدف از آن «ساماندهی امور اوقافی مساجد استان تهران»، «استفاده از توانمندی‌های مردمی در اداره هر‌چه‎ بهتر موقوفات و مستغلات واقع در پلاک‌های مساجد» و «حفظ و صیانت از رقبات آنها» ذکر شده است. بر‌اساس این تفاهم‌نامه، امام‌ جماعت مسجد به‌عنوان امین وقف به رسمیت شناخته شده و متولی موقوفات متعلق به مسجد خواهد بود. در این تفاهم‌نامه مدیریت کارهای فرهنگی به امام‎ جماعت واگذار شده تا اولاً نگاه مردم به نهاد وقف بهبود‌یافته و همچنین اعتماد و تعامل متقابل دو سازمان مذکور بیشتر شود.

اگرچه این تفاهم‌نامه می‌توانست ‌حداقل در استان تهران‌ نقش مهمی در اداره یکپارچه رقبات وقفی مساجد ایفا کند، اما بررسی‌ها نشان می‌دهد که بعد از تغییرات مدیریتی این دو سازمان، مسیر عملیاتی‌ شدن مفاد این سند به‌درستی پیش‌نرفته و بنابر گفته‌های مسئولان مربوطه، اهداف و بندهای این تفاهم‌نامه محقق نشده است [11].

3-4. درآمد پایین‌تر موقوفات متصرفی نسبت به موقوفات غیرمتصرفی/ اداره سنتی موقوفات

به‌‌رغم پیگیری‌های مکرر از سازمان اوقاف [11]، گزارش دقیقی از درآمد رقبات مساجد در دست نیست؛ بااین‌وجود، برخی گزارش‌های در دسترس، نشان می‌دهند که درآمد آن دسته از رقبات منفعتی که توسط هیئت ‌امنا یا بخش خصوصی اداره می‌شوند، به‌طرز قابل‌توجهی بیشتر از موقوفاتی است که سازمان اوقاف مدیریت آنها را بر‌عهده داشته است [20]. متوسط درآمد سالیانه رقباتی که تولیت آنها به هیئت ‌امنا سپرده شده است، نزدیک به دو برابر مواردی بوده که به‌شکل سازمانی اداره می‌شدند [22]. همچنین درآمد رقبات منفعتی غیرمتصرفی دو برابر رقبات منفعتی متصرفی است؛ برای مثال در گزارشی از موقوفات جنوب تهران چنین آمده است که متوسط مال‌الاجاره هر مترمربع رقبه منفعتی غیرمتصرفی در جنوب تهران، حدوداً 6 برابر متوسط مال‌الاجاره هر مترمربع رقبه منفعتی متصرفی است [19].

3-5. قوانین و مقررات مبهم، متداخل و ناکارآمد درباره موقوفات مساجد

برخی از قوانین و مقررات مربوط به وقف و مسجد، خود زمینه برخی از چالش‌های این حوزه است که عبارت‌اند از:

3-5-1. قوانین مبهم و متداخل

بر‌اساس بند «2» ماده (1) قانون تشکیلات سازمان اوقاف، «اداره امور اماکن مذهبی اسلامی که ترتیب خاصی برای اداره آنها داده نشده است؛ به‌استثنای مساجد، مدارس دینی و تکایا» برعهده سازمان اوقاف است [12]. مشروح مذاکرات تصویب قانون تشکیلات سازمان اوقاف نیز حاکی از آن است که قانونگذاران به‌دنبال صیانت از مردمی‌ بودن مساجد و اداره آنها بوده‌اند. همچنین شورای نگهبان پیرامون «طرح حمایت از احداث، تجهیز، نوسازی و مدیریت مساجد کشور و پیگیری امور نمازخانه‎ها» در نامه‎ای به شماره 94/102/418 واگذاری امور مساجد به اوقاف را خلاف نظر مقام معظم رهبری (مدظله‎العالی) و مغایر با اصل (57) قانون اساسی اعلام کرده است [23]؛ اما با نگاهی به بند «1» ماده (۱) قانون تشکیلات سازمان اوقاف و همچنین ماده (3) آیین‎نامه اجرایی قانون تشکیلات سازمان اوقاف و تبصره آن مشخص می‌شود که منظور از مستثنا ‌نمودن مساجد، تنها امور داخلی آنها از قبیل انتخاب امام ‎جماعات و انجام مراسم مذهبی است و رقبات وقفی فاقد متولی یا مجهول‌التولیه که منفعت آنها به مساجد می‌رسد، مشمول بند «1» ماده (1) قانون تشکیلات سازمان اوقاف شده و حسب قانون، سازمان اوقاف متولی آنها خواهد بود.

اضافه آنکه اسناد دیگری نیز وجود دارند که اداره امور مساجد به سازمان اوقاف سپرده است. در تبصره «2» ماده (3) «آیین‌نامه ستاد پشتیبانی و هماهنگی امور مساجد کشور»، مصوبه شورای‌ عالی انقلاب فرهنگی در تاریخ 1383/10/22، سازمان اوقاف دبیر «ستاد پشتیبانی و هماهنگی امور مساجد کشور» شناخته شده و محل استقرار دبیرخانه آن در سازمان ذکر گردیده است. همچنین در «تصویب‌نامه درخصوص تعیین سازمان اوقاف و امور خیریه به‌عنوان متولی و مسئول پیگیری امور مربوط به ساماندهی ساخت‌و‌ساز، احیا، تعمیر و تجهیز مساجد» چنین آمده است که «سازمان اوقاف و امور خیریه به‌عنوان متولی و مسئول پیگیری امور مربوط به ساماندهی ساخت‌وساز، احیا، تعمیر و تجهیز مساجد از طریق مشارکت‌های مردمی و شوراهای اسلامی شهری و روستایی تعیین می‌شود». بنابراین، اگرچه حق مداخله در امور داخلی مساجد از سازمان اوقاف سلب شده، اما بر‌اساس اسناد بیان ‌شده و مشاهدات میدانی، مساجد بسیاری در کشور وجود دارند که اداره حداقل بخشی از امور آنها بر‌عهده این سازمان است.

بااین‌وجود، به‌‌رغم صراحت قوانین و مقررات درباره وظیفه سازمان اوقاف در قبال مسجد، عنوان «مسجد» در ساختار تشکیلاتی این سازمان به چشم نمی‌خورد و بخش مستقلی که رسیدگی امور موقوفات مساجد را عهده‌دار باشد، وجود ندارد که برخی از مسئولان، پراکندگی نظرات قانونی دراین‎باره ازجمله مستثنا‌ شدن مساجد در بند «۲» ماده (۱) قانون تشکیلات سازمان اوقاف و همچنین مخالفت شورای نگهبان با طرح حمایت از احداث، تجهیز، نوسازی و مدیریت مساجد کشور و پیگیری امور نمازخانه‎ها مانع از شکل‎گیری این بخش در ساختار اداری سازمان اوقاف شده [11]، چرا که ماده (3) طرح مذکور، به تشکیل «معاونت امور مساجد» اشاره داشت. البته که چنین دلایلی نمی‎تواند به نادیده ‎گرفتن مسجد در ساختار تشکیلاتی سازمان اوقاف باشد؛ زیرا اولاً بدیهی است که مخالفت شورای نگهبان با مفاد این طرح، به‎معنای مخالفت با وظایف قانونی سازمان اوقاف در قبال مساجد نبوده و ثانیاً درج عنوان «مسجد» در ساختار تشکیلاتی بیش از آنکه دال بر تولیت کلیه امور مساجد باشد، صرفاً به‌منزله نوعی تقسیم وظیفه مشخص میان ارکان سازمان است.

شکل 1. ساختار اداری سازمان اوقاف (oghaf.ir)

از قوانین مبهم دیگر می‌توان به تبصره «1» ماده (11) قانون اوقاف و ماده (11) قانون تشکیلات سازمان اوقاف اشاره کرد. در تبصره «1» ماده (11) قانون اوقاف آمده است که «سازمان اوقاف از موقوفات مساجد و بیمارستان‌ها و مدارس، حق‌التولیه و حق‌النظاره دریافت نمی‌کند» [24]. از طرفی، قانون تشکیلات سازمان اوقاف دراین‌باره سکوت کرده و از‌سویی، قانون اوقاف سال 1354 نسخ صریح نشده است و عبارت بیان‌ شده از مصادیق ماده (18) قانون تشکیلات سازمان اوقاف محسوب نمی‌گردد. از‌این‌رو، اختلافی میان صاحب‌نظران بر سر این تبصره وجود دارد [11].

در هر صورت، چه تبصره «1» ماده (11) قانون اوقاف سال 1354 منسوخ و چه پابرجا در نظر گرفته شود، اخذ حق‌التولیه از موقوفات مساجد نقض غرض است؛ زیرا بخش‌های مختلف قانون تشکیلات سازمان اوقاف و آیین‌نامه اجرایی آن به مسئله تبلیغ و نشر معارف اسلامی توجه داشته و سازمان را مکلف ساخته تا بخشی از درآمدهای خود را در این زمینه به مصرف برساند. در بند «۶» ماده (۱) قانون تشکیلات سازمان اوقاف، «کمک مالی در زمینه تبلیغ و نشر معارف اسلامی» را از وظایف سازمان برشمرده و در بند «ج» تبصره «۲» ماده (۵) قانون مذکور نیز «نشر معارف اسلامی و تبلیغات مذهبی و تعظیم شعائر دینی» را از مصارف نذوراتی دانسته که مصرف مشخصی برای آنها معین نشده است. ماده (۸) این قانون نیز سازمان را مکلف به «تحقیق، تبلیغ و نشر کتب معارف اسلامی» کرده است. بنابراین، در شرایطی که اسناد بالادستی (مثل بند «ث» ماده (37) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه) یا قوانین دیگر (همانند ماده (139) قانون مالیات‌های مستقیم) تلاش کرده‌اند تا به شکل‌های مختلف، چتر حمایتی مناسبی برای تحقق کارکردهای اجتماعی مسجد ایجاد کنند، گرفتن حق‌التولیه از موقوفات مساجد، به‌عنوان مهم‌ترین نهاد دینی مردمی [25] که خود پایگاه اصلی نشر معارف و فرهنگ اسلامی قلمداد می‌شود و مصرف دوباره آن توسط یک سازمان حاکمیتی برای تبلیغ دین، یعنی به‌صورت دولتی و غیرمردمی، نقض غرض بوده و توجیهی ندارد. به‌ویژه آنکه، اولاً سازمان‎های حاکمیتی و دولتی متعددی نظیر سازمان تبلیغات اسلامی وجود دارند که وظیفه مشابهی دارند. ثانیاً و مهم‎تر آنکه، مشروح مذاکرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی در تصویب قانون تشکیلات سازمان اوقاف حکایت از اهمیت بالای پاسداری از جنبه مردمی اماکن مذهبی به‌خصوص مساجد را دارد؛ به‌گونه‌ای که محور کلام قاطبه موافقان و مخالفانِ بندهای متعدد توجه به این رکن بوده است.

3-5-2. قوانین ناکارآمد/ غیرعملیاتی

علاوه‎بر موارد ابهامات و چالش‎های قانونی، ناکارآمدی برخی از قوانین در میدان عمل نیز چالش‎هایی برای درآمدزایی رقبات مساجد به‌همراه داشته که می‎توان ماده (۵) قانون تشکیلات سازمان اوقاف را یکی از این قوانین دانست. گستردگی و تنوع رقبات وقفی مساجد از یک‌سو و محدودیت‌های منابع انسانی و مالی سازمان اوقاف از‌سوی‌دیگر، مدیریت واحد و بالا‌ به ‌پایین رقبات را منتفی کرده و ایجاب می‌کند تا اداره آنها با همکاری حداکثری اهالی مساجد و موقوف‌علیهم پیش برود. ازاین‌رو، ماده (5) قانون تشکیلات سازمان اوقاف تعیین امین برای موقوفات را تمهید کرده که شرایط آن در «‌آیین‌نامه نحوه انتخاب و برکناری شرایط و حدود اختیارات و وظایف امین یا هیئت‌ امنای اماکن مذهبی و موقوفات» ذکر شده است. اگرچه اسناد مذکور این امکان را در راستای ایفای نقش تنظیم‌گری سازمان اوقاف فراهم آورده، اما فعل «می‌تواند» در عبارات آنها، جلب مشارکت حداکثری هیئت ‌امنای مساجد را تبدیل به‌شرط لازم اداره موقوفات نکرده است.

در‌واقع، حسب آیین‌نامه مزبور، برخی از وظایف هیئت‌ امنای مساجد عبارت‌اند از «مراقبت کامل در حفظ مورد امانت»، «طرح دعوی و دفاع از حقوق اماکن مذهبی و تعقیب دعاوی مطروحه له و علیه آنها و در صورت لزوم انتخاب وکیل برای انجام امور مذکوره» و «جمع‌آوری درآمد و نذور نقدی و جنسی و نگهداری وجوه اماکن مذکور در حساب مخصوص در یکی از بانک‌ها» [26]. این بدان‌معناست که هیئت ‌امنای مساجد می‌توانند به نمایندگی از موقوفه، بخش قابل‌توجهی از امور موقوفات مساجد را عهده‌دار شوند و سازمان اوقاف نقش تنظیم‌گری و نظارت بر اعمال آنها را ایفا کند. اما بررسی‌ها نشان می‌دهند که بسیاری از امور موقوفات مساجد مباشرتاً توسط خود سازمان اوقاف انجام می‌شوند و مشارکت یا همکاری هیئت ‌امنا در فرایند اجاره‌دهی، مزایده، تعیین نرخ اجاره‌بها و ... کم‌رنگ است [11]. درنهایت، بهره‌مند نشدن از ظرفیت مواد مذکور و جلب مشارکت حداقلی هیئت ‌امنا و کارگزاران مساجد در اداره امور موقوفات مساجد به‎گونه‎ای روابط مباشران مساجد با سازمان اوقاف را تحت‎تأثیر قرار داده که تردیدهایی پیرامون اقدامات سازمان در راستای بیشینه‌سازی منافع مسجد نزد اهالی مسجد ایجاد شده است [11].

در این میان، بعضی از قوانین حوزه وقف و مسجد، عملیاتی نیستند؛ زیرا مبتنی‌بر نیازها و ظرفیت‌های کارگزاران مساجد نگاشته نشده‌اند. برای نمونه، در ماده (9) آیین‌نامه نحوه انتخاب و برکناری، شرایط و حدود و اختیارات و وظایف امین یا هیئت ‎امنا اماکن مذهبی و موقوفات آمده است که «امین یا هیئت ‎امنا موظف‎اند در سه‌ماهه آخر هر سال، بودجه و برنامه اقدامات مربوط به مکان مذهبی را برای سال بعد تنظیم و پس از تأیید به اداره حج و ‌اوقاف و امور خیریه محل تسلیم [کنند] تا برای تصویب به اداره کل استان مربوط ارسال شود. هرگونه تغییرات بعدی در فصول و ارقام و بودجه یا برنامه و طرح‌های مصوب یا اصلاح آنها نیز باید به تأیید اداره حج و اوقاف و امور خیریه و تصویب اداره کل استان مربوطه برسد». این شیوه از اداره مسجد شبیه به نظام بودجه‌ریزی سازمان‌های دولتی است. نخست آنکه این شکل از بودجه‌ریزی مستلزم آموزش‌های ضمنی به کارگزاران مسجد بوده و دوم، از واقعیت‌های میدانی و شرایط کارگزاران مساجد به‌ویژه در استان‌ها و شهرستان‌های کم‌جمعیت فاصله دارد. دیگر آنکه مواد بسیاری از این آیین‌نامه می‌توان یافت (مثل مواد 13 و 16) که به‌‌دلیل تغییرات فناورانه زمانه نیازمند اصلاح بوده و یا بی‌اهمیت شده‌اند. همچنین برخی مسائل روز ازجمله رمزارزها، هوش مصنوعی، سامانه‌های اجتماعی نظارت بر موقوفات و همانند آن در چنین آیین‌نامه‌هایی دیده نشده‌اند که ضرورت اصلاح آنها را بیش‌از‌پیش نمایان می‌سازد [27].

3-6. کم‌رنگ ‎بودن رویکرد اقتصادی

به‌نظر می‌رسد به بُعد اقتصادی وقف چه در سازمان اوقاف و چه در ساختار اداره کشور کمتر توجه شده است. شواهد مثال این امر آن است که سازمان اوقاف به‌صورت ساختاری ذیل وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی کشور جایابی شده است [12]. همچنین در‌مجموع توجه به جنبه اقتصادی نهاد وقف در اسناد بالادستی سازمان اوقاف کم‎رنگ است [14]. توضیح آنکه؛ سازمان اوقاف تاکنون دو سند چشم‌انداز داشته است. در اولین سند روی‌هم‌رفته 13 محور اصلی را به‌عنوان چشم‌انداز سازمان در افق 1404 ارائه می‌دهد که به‌شرح زیر است:

جدول 6. محورهای اصلی سند چشم‌انداز اول سازمان اوقاف و ارتباط آنها با درآمدزایی موقوفات [14]

در راستای تکمیل این سند، در سال 1393 سند چشم‌انداز دوم تهیه شد و اکنون ملاک عمل سازمان اوقاف قرار دارد. این سند، چهار حوزه اصلی و 21 سیاست کلان را به محورهای چشم‌انداز پیشنهاد داده است:

«سازمان اوقاف و امور خیریه به‌عنوان مجموعه‌ای برآمده از متن جامعه اسلامی، در راستای هویت اسلامی و انقلابی جامعه ایرانی در افق 1404 سازمانی است: [الف] پیش‎گام در خلق و توسعه ظرفیت‌های نهاد وقف و [ب] فعال در حمایت امینانه از ارکان آن و [ج] اثرگذار در تربیت دینی جامعه از طریق گسترش فرهنگ زیارت و توسل و [د] مرجع تبلیغ و ترویج فرهنگ قرآنی در سطح جهان اسلام، با برخورداری از سرمایه انسانی متعهد و توانا، تشکیلات چابک و مبتنی‌بر فناوری‌های نوین» [14].

در این میان تنها مورد [ب] و تا اندازه‎ای [الف] مستقیماً به جنبه اقتصادی موقوفات و درآمدزایی آنان توجه داشته‌اند. در جدول 7 نیز وضعیت مشابهی در سیاست‌های کلان سند چشم‌انداز دوم سازمان اوقاف دیده می‌شود:

جدول 7. سیاست‌های کلان چشم‌انداز دوم سازمان اوقاف و ارتباط آن با درآمدزایی موقوفات [14]

درمجموع چنین می‌توان گفت که جنبه اقتصادی سازمان اوقاف در اسناد بالادستی به نسبت سایر جنبه‌های اجتماعی و فرهنگی آن کمتر مورد توجه قرار گرفته است. این امر یکی از دلایلی شناخته می‌شود که سازمان را از بیشینه‌سازی بهره‌وری موقوفات بازداشته است [28].

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

4-1. ناکارآمدی قوانین و مقررات در حراست از اداره مردمی مساجد و رقبات آنها

تنوع قوانین و البته ابهام آنها درباره اداره رقبات مساجد به‌شکلی است که هیچ‌کدام از سازمان‌های اوقاف و مرکز رسیدگی به امور مساجد نتوانسته‌اند در کنار کارگزاران مردمی و محلی مساجد نقش خود را به‌طور کامل ایفا کنند. سازمان اوقاف درباره مدیریت امور مساجد دچار چندگانگی شده است، زیرا اگرچه قانون تشکیلات سازمان اوقاف به‌درستی برای جلوگیری از دولتی شدن نهاد مسجد، اجازه مداخله در اداره امور مساجد را به سازمان نداده، اما در همین قانون و یا دیگر مقررات، مواردی از امور مساجد به سازمان اوقاف واگذار شده‎اند؛ به‎ویژه مواردی همانند درآمد رقبات وقفی متصرفی یا شناسه ملی که در استقلال اقتصادی مسجد نقش مهمی ایفا می‌کنند. درواقع، بخشی از درآمد اصلی رقبات مساجد به عملکرد سازمان اوقاف در مواردی نظیر ثبت شناسه ملی مساجد، اجاره‌داری، مزایده رقبات متصرفی و اخذ مال‌الاجاره گره خورده که در هندسه نامنظم نهادهای مختلف حوزه مسجد، نتوانسته است نیاز کارگزاران مساجد را آن‌چنان که باید برطرف نماید؛ تا جایی ‌که روابط مباشران مساجد با سازمان اوقاف خدشه‎دار شده و نسبت به آن کم‎اعتماد شده‎اند.

اضافه بر ضعف قوانین این حوزه، تغییرات مدیریتی سازمان‌ها در کنار عدم پایبندی به تفاهم‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های موجود و همچنین خلأ ضمانت اجرایی آنها مانع از همکاری و هماهنگی اثربخش سازمان اوقاف با دستگاه‌هایی نظیر مرکز رسیدگی به امور مساجد شد‎ند.

4-2. تصدی‌گری امور اداره موقوفات توسط سازمان اوقاف و کم‌رنگ ‌شدن جایگاه تنظیم‌گری آن

نقش تصدی‌گری سازمان در امور موقوفات مساجد بسیار پررنگ‌تر از جایگاه تنظیم‌گری و نظارت آن بوده است؛ به‌گونه‌ای که کلیه امور رقبات متصرفی (اعم از اجاره‌داری، مزایده، مناقصه، دریافت درآمدها و ...) را خود سازمان انجام می‌دهد. اگرچه در قانون تشکیلات سازمان اوقاف، مستقیماً به تصدی‌گری سازمان اوقاف در اداره موقوفات مساجد اشاره نشده و تمهیداتی برای مشارکت ‎دادن هیئت ‌امنا و سایر کارگزاران مسجد در فرایندهای اداره رقبات در نظر گرفته شده، اما سازمان اوقاف کلیه امور رقبات متصرفی (اعم از اجاره‌داری، مزایده، مناقصه، دریافت درآمدها و ...) را در دست گرفته و این امر، بخش قابل‌توجهی از توان مالی و نیروی انسانی سازمان مذکور را به خود مشغول کرده است. در‌نتیجه، عملکرد تنظیم‎گری سازمان از حد مطلوب فاصله گرفته است.

4-3. اداره سنتی امور و درآمد پایین موقوفات متصرفی به‎‌دلیل فقدان رویکرد اقتصادی به موقوفات

اگرچه در سال‌های اخیر مسئولان سازمان اوقاف از راه‏‎اندازی سامانه‌های اطلاعاتی و خدماتی متعددی خبر داده‌اند، اما تأثیرات آنها در حل مشکلات رقبات مساجد چشمگیر نبوده است؛ به‌نحوی‌که همچنان رقبات و موقوفات مساجد به شیوه سنتی اداره می‌شوند. بیشتر امور رقبات منفعتی مساجد ازجمله فرایندهای اخذ شناسه ملی، اجاره‌داری، تعیین نرخ عادله روز، ارائه فاکتورهای هزینه‌های مسجد، پرداخت حق موقوف‌علیهم و امثال آن منوط به حضور کارگزاران مساجد و سایر افراد است.

اضافه آنکه، اصلی‌ترین شیوه درآمدزایی موقوفات مساجد اجاره‌داری است؛ درحالی‌که سرقفلی بخش قابل‌توجهی از آنان واگذار شده و عواید آنها تا حد چشمگیری کاهش یافته است. امروزه این شیوه سنتی درآمدزایی موقوفات می‌تواند جای خود را به روش‌های جدیدتری نظیر برون‎سپاری مدیریت و تمرکز بر حاکمیت یا انجام سرمایه‎گذاری مشترک از طریق همکاری بنگاه‎های خصوصی بدهد که البته استقرار این روش‌ها همچنان در سازمان اوقاف اتفاق نیفتاده است.

تغییرات کُند سازمان اوقاف در امور درآمدزایی موقوفات متصرفی عمدتاً به فقدان رویکرد اقتصادی به نهاد وقف نسبت داده می‎شود؛ چنان‌که، در بهترین حالت می‌توان گفت که به جنبه فرهنگی و اجتماعی سازمان اوقاف چه در اسناد بالادستی سازمان و چه در ساختار اداره کشور توجه شده و بُعد اقتصادی آن غالباً نادیده گرفته می‌شود.

بنابر آسیب‌شناسی صورت‌گرفته، موارد زیر پیشنهاد می‌گردد:

4-4. اصلاح ماده (۱۱) قانون تشکیلات سازمان اوقاف با موضوع اخذ حق‎التولیه و حق‎النظاره با محوریت مستثنا‎ شدن موقوفات مساجد

مسجد مهم‌ترین پایگاه مردمی حفظ و تبلیغ فرهنگ اسلامی است. ازآنجایی‌که موقوفات و رقبات منفعتی مساجد از مهم‌ترین شیوه‌های پایدار تأمین مالی آنها و به‌نوعی پایه استقلال اقتصادی مساجد به‌حساب می‌آیند، درآمد حاصل از اجاره رقبات، درنهایت در راستای تبلیغ و تعمیق فرهنگ اسلامی به مصرف خواهد رسید. به‌بیان‌دیگر، محل مصرف درآمدهای موقوفات و رقبات منفعتی مساجد مستقیماً با مورد 6 ماده (1) قانون تشکیلات سازمان یعنی «کمک مالی در زمینه تبلیغ و نشر معارف اسلامی» همسو است. در‌نتیجه، شایسته است از موقوفاتی که منفعت آنها به مصرف مساجد می‌رسند، حق‌التولیه دریافت نشود؛ چرا‌که اولاً، اخذ حق‌التولیه از موقوفات مساجد و هزینه دوباره آنها به‌عنوان درآمد سازمان اوقاف در محل نشر و معارف اسلامی (مستند به تبصره «2» ماده (5) و نیز ماده (8) قانون تشکیلات سازمان اوقاف)، به‌نوعی برجسته ‌کردن نقش نهادهای دولتی در برابر نهادهای مردمی بوده و برخلاف نیات قانونگذار است. ثانیاً، نگرفتن حق‌التولیه از موقوفات مساجد به‌معنای ارج‌نهادن به جایگاه مسجد نزد سیاستگذاران و دستگاه‎های حاکمیتی بوده و موجبات بهبود روابط سازمان اوقاف و مباشران مسجد را فراهم می‌کند. ثالثاً، دو رکن اصلی بقای مسجد (یعنی خوداتکایی مالی و مردمی ‌بودن) را قوت بخشیده و مستقیماً در تحقق کارکرد اجتماعی این نهاد دینی مؤثر خواهد بود.

بنابراین پیشنهاد می‌گردد تبصره‌ای به‌شرح زیر به ماده (11) قانون تشکیلات سازمان اوقاف الحاق گردد:

4-5. اصلاح آیین‌نامه‌های اجرایی موضوع ماده (17) قانون تشکیلات سازمان با توجه به تحولات سازمان اوقاف در راستای شفاف‌سازی فرایندهای مدیریت رقبات و افزایش دسترسی متقاضیان اجاره آنها از طریق فناوری‌های نوین

بخش مهمی از فرایندهای اجرایی اداره موقوفات در آیین‌نامه‌های اجرایی منظور در ماده (17) قانون تشکیلات سازمان ذکر شده‌اند؛ اما مدت زیادی از تاریخ تصویب این آیین‌نامه‌ها می‌گذرد. با توجه به تغییرات فناورانه و زیرساختی و همچنین استفاده نسبیِ فعلی سازمان اوقاف از برخی از این فناوری‌ها پیشنهاد می‌گردد تا آیین‌نامه‌های مذکور که در مواد مختلف قانون تشکیلات سازمان اوقاف مبنای عمل قرار گرفته، به‌گونه‎ای اصلاح شوند که اولاً، سازمان را برای به‌روز کردن شیوه‌های اداره موقوفات و بهره‌مندی از فناوری‌های روز، چه در فرایندهای اجاره‌داری و درآمدزایی و چه در سازوکارهای نظارتی و حسابرسی خود، مکلف سازد و ثانیاً، شفاف‌سازی امور مذکور در دستور کار سازمان قرار بگیرد تا ضمن بهبود روابط کارگزاران مساجد با سازمان اوقاف، دسترسی متقاضیان بهره‎مندی از موقوفات بیشتر شده و امکانات متنوع‎تری برای درآمدزایی از آنها فراهم آید. ازاین‎رو، الگوگیری از سامانه‎های مزایده یا خریدوفروش اجتماعی برخط (آنلاین) می‎تواند در این زمینه راهگشا باشد.

4-6. تمرکز سازمان بر ایفای نقش تنظیم‌گری و برون‌سپاری مدیریت اجاره‌داری رقبات به بنگاه‌های ذی‌صلاح براساس چارچوب‌های مقرر شده توسط سازمان اوقاف و مجلس شورای اسلامی

با توجه به اینکه بیش از یک میلیون موقوفه و رقبه وجود دارد که هرکدام با توجه به وقف‌نامه‌های خود اقتضائات متفاوتی دارند، محدودیت منابع سازمان اوقاف اجازه تصدی‌گری در این امور را به سازمان نمی‌دهد. بنابراین پیشنهاد می‌گردد که اجاره‌داری توسط خود سازمان انجام نشود و مدیریت امور آنها را تحت قوانین و چارچوب مشخص سازمان به بخش غیردولتی و مردمی در این‌ زمینه واگذار کند؛ به‌گونه‌ای که اولاً تمرکز سازمان بر تنظیم‌گری و نظارت باشد؛ ثانیاً، فرایندها تسریع و چابک‌تر شوند؛ ثالثاً، از ظرفیت هیئت ‌امنای مساجد و ائمه جماعات به‌عنوان بازوی نظارتیِ مردمی و اجتماعی استفاده شود.

4-7. احیای سرقفلی‌های واگذار شده موقوفات مساجد

حسب ماده (26) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیلات سازمان اوقاف ضروری است که حداقل هر پنج‌ سال افزایش محسوسی در عایدات موقوفه حاصل شود؛ اما واگذاری سرقفلی‌ها از اصلی‌ترین موانع بر سر راه پیاده‌سازی این ماده به‌حساب می‌آید. بخشی از این احیا وابسته به ابطال واگذاری‌هایی غیرقانونی است که برخلاف وقف‌نامه یا ماده (10) قانون تشکیلات سازمان انجام شده‌اند. موارد دیگر حسب مورد، نیازمند تأمین مالی یا تبدیل به احسن موقوفه به شیوه‌های نوین درآمدزایی (مثل انجام سرمایه‌گذاری مشترک از طریق همکاری بنگاه‌های خصوصی یا سایر بنیادهای موقوفه) است. بنابراین سازمان اوقاف موظف است ضمن بررسی دقیق مساجد مبتلا‌‎به، درصدد احیای سرقفلی‎های واگذار شده برآمده و از ظرفیت تقنینی مجلس شورای اسلامی برای رفع خلأهای قانونی این مسئله یاری بگیرد.

4-8. اضافه‌ کردن هیئت ‌امنای اماکن مذهبی در کنار «خبره محلی» در مواد (11، 13 و 14) آیین‌نامه اجرایی و تبصره‌های مربوطه جهت بهره‌مندی حداکثری از ظرفیت آنان در اداره موقوفات مساجد

در مواد (11، 13 و 14) از خبرگان محلی برای تعیین نرخ اجاره‌بها در کنار کارشناس یاد شده است. با توجه به اینکه هدف هیئت ‌امنای اماکن مذهبی و مساجد حفظ مصلحت موقوفه خواهد بود، جلب نظر آنها در تعیین حداقل مال‌الاجاره و عادلانه ‌بودن آن بسیار راهگشاست؛ چرا‌که اولاً، نظر آنها می‌تواند تضمینی برای حفظ مصلحت موقوفه باشد و ثانیاً، بستری برای جلب مشارکت آنان است که در شکستن انگاره‌های غیرمردمی از سازمان اوقاف و گسترش فرهنگ وقف یاری‌کننده خواهد بود. بنابراین پیشنهاد می‌شود مواد (11، 13 و 14) آیین‌نامه اجرایی به‌نحو زیر اصلاح شوند:

4-9. تسریع فرایندهای اخذ شناسه ملی مساجد و رقبات آنها با همکاری مرکز رسیدگی به امور مساجد

دریافت شناسه ملی مساجد از ضرورت‎های استقلال مالی آنها به‌شمار می‌رود. بنابراین، تسریع فرایندهای وقت‌گیر دریافت شناسه ملی در راستای احیای رقبات و درآمدزایی مساجد ضروری است. پیشنهاد می‌شود از ظرفیت مرکز رسیدگی به امور مساجد که خود نیز اقدام به ثبت پلاک مساجد می‌کنند، استفاده شود تا با واسطه‌گری آنها فرایندها تسهیل و کوتاه‌تر شوند.