خلاصه مدیریتی

شرح / بیان مسئله

بررسی عملکرد مالی دولت به شفافیت بودجه کمک کرده و این امکان را فراهم آورده است تا با ارزیابی وضعیت منابع و مصارف دولت درخصوص رفع چالش‌های احتمالی تدابیری اندیشیده شود. چنانچه از این امر غفلت شود، تحقق ناکامل منابع، چالش‌های عمده‌ای را برای مدیریت مالی دولت به‌وجود می‌آورد و تأمین کسری بودجه از روش‌های نامناسب آسیب‌های مختلفی به سیاستگذاری پولی و مالی وارد می‌کند و سبب تشدید ناترازی‌های اقتصادی می‌شود. ازاین‌رو، ضروری است به‌صورت منظم و در مقاطع زمانی مشخص، تصویری کامل از وضعیت منابع و مصارف دولت به‌همراه تبیین چالش‌های احتمالی ارائه شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

اهم نکات بررسی عملکرد مالی دولت در هشت‌ماهه نخست سال 1403 عبارت‌اند از:

• عملکرد منابع فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول (مولدسازی) کمترین درصد تحقق (معادل 7 %) را داشته است.
• پس از عملکرد مولدسازی، واگذاری شرکت‌های دولتی با 38 درصد تحقق در رتبه دوم کمترین میزان عملکرد قرار دارد که تقریباً همه رقم محقق شده آن نیز از منبع پرداخت اقساط واگذاری شرکت‌ها در سال‌های گذشته است.
• با توجه به واردات نه‌چندان چشمگیر خودرو و انتفاع حداقلی دولت از محل واردات به‌دلیل سیاست‌های نادرست، در هشت‌ماهه ابتدایی امسال، عملکرد درآمد گمرکی از محل واردات خودرو فقط 21 درصد رقم مصوب بوده است. بدیهی است در صورت واردات خودرو در ادامه سال، وصول درآمدهای گمرکی پیش‌بینی شده بهبود خواهد یافت.
• در سمت مصارف، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) صرفاً 45 درصد عملکرد داشته است.
• منابع مصوب هدفمندی یارانه‌ها شامل 506 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی قانون بودجه از هشت‌ماهه سال 1403 است که فقط 55 درصد آن تحقق یافته و پیش‌بینی می‌شود 210 هزار میلیارد تومان کسری داشته باشد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور بهبود عملکرد منابع عمومی دولت و کاهش کسری بودجه اقدامات ذیل پیشنهاد می‌شود:

• تلاش برای وصول مالیات‌های ابرازی،
• تدقیق برآورد منابع و مصارف بودجه عمومی در تدوین لایحه بودجه دولت،
• انتشار منظم اوراق بدهی مالی اسلامی به‌منظور پوشش کسری بودجه و افزایش ظرفیت آن،
• استفاده از ظرفیت مولدسازی برای افزایش درآمدهای دولت از طریق ایجاد سازوکارهای انگیزشی و درآمدزایی حداکثری برای دولت.

1. مقدمه

این گزارش با هدف ارائه تصویر کلی از وضعیت مالی دولت و کسری بودجه هشت‌ماهه ابتدایی سال 1403 تدوین شده و مشتمل بر دو بخش اصلی است. در بخش اول عملکرد منابع و مصارف عمومی در هشت‌ماهه ابتدایی سال بررسی و به‌طور خلاصه مهم‌ترین نکات کارشناسی درباره آن ارائه شده است. در بخش دوم عملکرد منابع و مصارف جدول هدفمندسازی یارانه‌ها (تبصره «8» قانون بودجه 1403) بررسی شده که در قانون بودجه رقم چشمگیری داشته است و در سقف منابع و مصارف عمومی منعکس نمی‌شود.

2. بررسی منابع و مصارف بودجه عمومی

در جدول 1 گزارش عملکرد منابع و مصارف هشت‌ماهه سال 1403 ارائه شده و درصد وصول منابع بودجه نسبت به مصوب هشت‌ماهه درج شده است.

جدول 1. مقایسه عملکرد ارقام منابع و مصارف بودجه سال 1403 نسبت به اعتبار مصوب[1] (ارقام به هزار میلیارد تومان)

مأخذ: محاسبات پژوهش.

2-1. مهم‌ترین نکات در بخش تحقق منابع عمومی

• به‌طورکلی منابع محقق شده در هشت‌ماهه ابتدایی سال، 85 درصد مصوب هشت‌ماهه بوده، بنابراین 15 درصد منابع در این برهه تحقق نیافته است.
• در هشت‌ماهه نخست سال، از بین منابع مختلف، ردیف «فروش و واگذاری اوراق مالی» بالاترین درصد تحقق (139 درصد) را نسبت به مقدار مصوب هشت‌ماهه رقم زده است. منظور از این ردیف، فروش اوراق بدهی نقدی دولت به خریداران اولیه یا تحویل اوراق غیرنقدی (اسناد خزانه) به طلبکاران از دولت (مانند پیمانکاران) است. اوراق بدهی فروش‌رفته مازاد بر سقف مصوب قانون بودجه تحقق یافته است. تسریع در فروش اوراق بدهی در هشت‌ماهه ابتدایی سال 1403 در مقایسه با سال گذشته مثبت ارزیابی می‌شود و از عرضه حجم بالای اوراق بدهی در بازه کوتاه انتهای سال پیشگیری می‌کند.
• درآمدهای مالیاتی با 87 درصد تحقق، منبع اصلی تأمین مالی در هشت‌ماهه ابتدایی سال بوده است. حدود 43 درصد از منابع وصولی هشت‌ماهه از محل درآمدهای مالیاتی محقق شده است. شایان ذکر است برخلاف روند هر سال، وصول مالیات ارزش‌افزوده بسیار کاهش داشته و فقط 65 درصد نسبت به رقم مصوب عملکرد داشته است.
• درآمدهای گمرکی نیز به میزان 74 درصد از رقم مصوب هشت‌ماهه وصول شده است. مطابق قانون بودجه سال 1403، حدود 33 هزار میلیارد تومان (31 درصد از درآمدهای گمرکی) به حقوق ورودی خودرو تعلق دارد که با توجه به واردات نه‌چندان چشمگیر خودرو و انتفاع حداقلی دولت از محل واردات، در هشت‌ماهه ابتدایی امسال، عملکرد درآمد گمرکی از محل واردات خودرو فقط 21 درصد رقم مصوب بوده است. روشن است در صورت واردات خودرو در ادامه سال، وصول درآمدهای گمرکی پیش‌بینی شده بهبود خواهد یافت.
• منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی، خالص صادرات گاز و فروش داخلی خوراک میعانات گازی به پتروشیمی‌های داخلی، 70 درصد تحقق را نسبت به مصوب هشت‌ماهه نشان می‌دهد. عملکرد بالای منابع حاصل از این ردیف عمدتاً به‌دلیل تحقق مناسب خالص صادرات گاز طبیعی در هشت‌ماهه نخست سال 1403 بوده است.
• منابع وصولی از واگذاری شرکت‌های دولتی و سایر واگذاری‌ها در هشت‌ماهه سال 1403 معادل 38 درصد مصوب هشت‌ماهه بوده است که آن نیز حاصل از فروش شرکت‌های جدید نیست، بلکه به‌دلیل وصول اقساط واگذاری‌ در سال‌های گذشته (صنایع پتروشیمی خلیج فارس) است. پیش‌بینی می‌شود تا انتهای سال 1403 واگذاری جدیدی صورت نگیرد و صرفاً واریز اقساط گذشته محقق شود.
• عملکرد مربوط به «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول» که به‌معنای درآمدهای حاصل از مولدسازی دارایی‌های دولت است، فقط 7 درصد بوده و کمترین میزان عملکرد را در بین منابع مختلف رقم زده است.
• در هشت‌ماهه ابتدایی سال، 170 هزار میلیارد تومان از منابع خارج از سقف بودجه عمومی در محل مصارف بودجه عمومی هزینه شده که کل این مبلغ با استقراض از صندوق توسعه ملی در سال 1403 و انتقال منابع استقراضی از صندوق از سال 1402 به 1403 تأمین شده است. توضیح بیشتر آنکه، 14 هزار میلیارد تومان از منابع استقراضی دولت از صندوق توسعه در سال 1402 باقی مانده و هزینه نشده بود که دولت در سال 1403 این مبلغ را به مصرف رساند. همچنین در سال 1403 با توجه به اینکه در قانون بودجه رقمی برای استقراض از صندوق توسعه پیش‌بینی نشده بود، دولت مجوزی مبنی‌بر استقراض از صندوق توسعه ملی در طول سال اخذ کرد و تا هشت‌ماهه 1403، مبلغ 156 هزار میلیارد تومان از مجوز را تسعیر کرد و به مصرف رساند. در نتیجه مجموعاً 170 هزار میلیارد تومان از مصارف عمومی توسط منابع استقراضی دولت از صندوق توسعه ملی ـ که در قانون بودجه 1403 برای آن رقمی پیش‌بینی نشده بود ـ تأمین مالی شده است.

2-2. مهم‌ترین نکات در بخش عملکرد مصارف عمومی

• 117 درصد اعتبارات هزینه‌ای مصوب بودجه در هشت‌ماهه اول سال 1403 پرداخت شده است. بیشترین مصرف اعتبارات هزینه‌ای در هشت‌ماهه ابتدایی سال مربوط به حقوق و مزایای مستمر کارکنان و بازنشستگان بوده که به‌ترتیب 93 و 107 درصد تحقق یافته و اعتباری بالغ بر 1025 هزار میلیارد تومان به‌خود اختصاص داده‌ است.
• پرداخت اعتبارات هزینه‌ای استانی در هشت‌ماهه ابتدایی سال حدود 32 هزار میلیارد تومان معادل 94 درصد مقدار مصوب هشت‌ماهه است.
• علی‌رغم اینکه دولت در سال 1403 مبلغ 156 هزار میلیارد تومان مجوز استفاده از صندوق توسعه را استفاده کرده است و انتظار می‌رفت عملکرد تملک دارایی‌های سرمایه‌ای درخور توجه باشد، اما بخشی از این اعتبارات به طرح‌های عمرانی اختصاص نیافته و ردیف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای فقط 122 هزار میلیارد تومان معادل 45 درصد رقم مصوب هشت‌ماهه تحقق یافته است.
• شایان ذکر است، درخصوص عملکرد تملک دارایی‌های مالی تحقق نیافتن 100 درصدی آن به‌معنای عدم بازپرداخت اصل اوراق سررسیده شده نیست، بلکه مطابق روال همیشگی، بازپرداخت اصل اوراق سررسید شده در هشت ماه ابتدایی سال به‌طور کامل انجام گرفته است و عملکرد 59 درصدی به این علت است که بخش بزرگی از اوراق مالی اسلامی در ماه‌های پایانی سال سررسید می‌شود. در نتیجه هرچه به انتهای سال نزدیک‌تر شویم درصد عملکرد آن افزایش پیدا می‌کند و تا انتهای سال اصل تمام اوراقی که سررسید می‌شود از این محل تسویه خواهد شد (البته تملک دارایی‌های مالی شامل برخی اجزای کوچک‌تر مانند پرداخت تعهدات به سازمان‌های بین‌المللی یا سایر تعهداتی بوده که رقم آنها در مقایسه با اوراق بدهی بسیار ناچیز است).
• تکالیف خارج از سقف بودجه که خزانه‌داری آن را پرداخت کرده مربوط به واریز تنخواه از منابع عمومی به سازمان هدفمندی یارانه‌هاست. با توجه به عقب ماندن تسویه مطالبات گندم‌کاران در نیمه نخست سال و نیاز فوری به پرداخت هزینه خرید تضمینی گندم و همچنین کمبود منابع سازمان هدفمندی، خزانه‌داری کل کشور از محل منابع عمومی، تنخواه در اختیار سازمان هدفمندی قرار داد. البته با توجه به ناترازی شدید درآمد-هزینه‌های سازمان هدفمندی، بازپرداخت این مبالغ امکان‌ناپذیر است و به احتمال زیاد، تا انتهای سال 1403 نیز تسویه نمی‌شود و به منابع عمومی بازگردانده نخواهد شد. کمااینکه در سال 1402 نیز مبالغی تحت عنوان تنخواه از منابع عمومی در اختیار سازمان هدفمندی قرار گرفت و تسویه نشد. با ارزیابی از منابع و مصارف سازمان هدفمندی به‌خوبی روشن است که ناترازی درآمد-هزینه آن به‌صورت مقطعی و گذرا نیست؛ در نتیجه دریافت تنخواه برای مدیریت نقدینگی مشکلی را حل نمی‌کند. بنابراین به‌ناچار کسری هدفمندی تا انتهای سال 1403 از محل منابع عمومی پوشش داده خواهد شد.

3. تراز کلی بودجه و کسری تأمین نشده

تراز منابع و مصارف نقدی دولت در هشت‌ماهه سال جاری با توجه به عدم تحقق کامل منابع و اجرای تکالیفی خارج از سقف قانون بودجه، 280 هزار میلیارد تومان کسری داشته است. این کسری از طریق 170 هزار میلیارد تومان استفاده از صندوق توسعه ملی (شامل 14 هزار میلیارد تومان بابت انتقال بخشی از منابع استقراضی دولت از صندوق توسعه ملی از سال 1402 به 1403 و همچنین 156 هزار میلیارد استقراض جدید از صندوق توسعه ملی در سال 1403)، 30 هزار میلیارد تومان دریافت تنخواه‌گردان خزانه از بانک مرکزی، 78 هزار میلیارد تومان استفاده از منابع موضوع ماده (125) قانون محاسبات عمومی (برداشت از حساب شرکت‌های دولتی) و نهایتاً 3 هزار میلیارد تومان از منبع عدم واریز عوارض ارزش‌افزوده دریافتنی، تأمین شده است. در جدول 2 جزئیات پوشش کسری تراز نقدی دولت در هشت‌ماهه نخست سال 1403 ارائه شده است.

جدول 2. تراز کلی بودجه و منابع پوشش‌دهنده آن در هشت‌ماهه نخست سال 1403 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

جدول 3 عملکرد هشت‌ماهه بودجه سال 1403 را از منظر ترازهای کلی بودجه‌ای نشان می‌دهد. همان‌طور که مشاهده می‌شود کسری تراز عملیاتی 541 هزار میلیارد تومان است. همچنین اجرای تکالیف خارج از سقف بودجه نیز 40 هزار میلیارد تومان بار مالی برای بودجه عمومی دولت داشته است. سه ردیف دیگری که در جدول درج شده، با علامت مثبت ظاهر شده و از محل این اقلام پرداختی‌ها و دریافتی‌ها تراز شده است: از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (تراز مثبت 156 هزار میلیارد تومان)، واگذاری دارایی‌های مالی (تراز مثبت 143 هزار میلیارد تومان)، استفاده از منابع خارج از سقف بودجه مانند صندوق توسعه ملی، تنخواه بانک مرکزی و سایر موارد ذکر شده (مثبت 280 هزار میلیارد تومان).

جدول 3. ترازهای بودجه‌ای در هشت‌ماهه نخست سال 1403 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

4. پیش‌بینی کسری بودجه عمومی

در جدول 4 پیش‌بینی کارشناسی پیرامون ردیف‌های اصلی منابع عمومی تا پایان سال 1403 ارائه شده است. با فرض پرداخت همه هزینه‌های عمومی و با لحاظ مبلغی که از محل صندوق توسعه تأمین شده است، پیش‌بینی می‌شود دولت تا پایان سال 1403 برای تأمین بودجه عمومی به حداقل 325 هزار میلیارد تومان منابع جدید نیاز داشته باشد. شایان ذکر است، کسری مذکور با این فرض محاسبه شده است که ارقام مصوب مصارف عمومی دولت با کم‌برآوردی همراه نباشد، درحالی‌که به‌دلیل افزایش هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی ناشی از اجرای طرح همسان‌سازی و همچنین پرداخت کمک‌زیان از محل منابع عمومی به سازمان هدفمندی یارانه‌ها به‌دلیل ناترازی جدی آن، عملکرد مصارف عمومی تا انتهای سال 1403 به‌احتمال زیاد بالای 100 درصد رقم مصوب خواهد بود.

جدول 4. پیش‌بینی تحقق منابع عمومی تا انتهای سال 1403 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

5. بررسی عملکرد بودجه هدفمندی یارانه‌ها (تبصره «8»)

 سرجمع منابع مصوب تبصره «8» قانون بودجه سال 1403 از محل درآمد حاصل از فروش داخلی فراورده‌های نفتی (بنزین، گازوئیل و ...)، درآمد حاصل از صادرات فراورده‌های نفتی و فروش داخلی گاز طبیعی، معادل 759 هزار میلیارد تومان است. از این رقم، پیش‌بینی قانون بودجه برای هشت‌ماهه سال 1403، مبلغ 506 هزار میلیارد تومان بوده که فقط 55 درصد آن تحقق یافته است. علاوه‌بر منابع قانون بودجه، سازمان هدفمندی معادل 264 هزار میلیارد تومان از سایر منابع تأمین اعتبار مانند تنخواه خزانه‌داری، تنخواه بانک مرکزی، برداشت از حساب دستگاه‌های اجرایی و استقراض از شبکه بانکی، در هشت‌ماهه نخست سال استفاده کرده است.

مصارف تبصره «8» در جهت اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها از جمله شامل پرداخت یارانه‌ نقدی، یارانه نان، یارانه دارو، مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی و کمیته امداد، پرداخت هزینه شرکت‌های دولتی حوزه انرژی و حمایت از طرح‌های صرفه‌جویی مصرف سوخت هزینه می‌شود. مصارف چهارماهه ابتدایی سال 1403 به میزان 537 هزار میلیارد تومان پرداخت شده است. علاوه‌بر آن، مجموعاً 6 هزار میلیارد تومان نیز بابت تسویه بدهی‌های سال گذشته سازمان هدفمندی یارانه‌ها پرداخت شده است. در جدول 5 عملکرد منابع هدفمندی یارانه‌ها ارائه شده است.

جدول 5. عملکرد هشت‌ماهه منابع هدفمندی- تبصره «8» قانون بودجه سال 1403 [2] (هزار میلیارد تومان)

5-1. نکاتی درباره تحقق منابع هدفمندی یارانه‌ها

• مطابق جزء «4» بند «الف» تبصره «8» قانون بودجه بانک مرکزی موظف است برای پرداخت به‌موقع مصارف هدفمندی، تا سه درصد (3٪) جمع مصارف (23 هزار میلیارد تومان) را به‌صورت تنخواه در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها قرار دهد. بر این اساس، سازمان هدفمندی در چهارماهه ابتدایی سال همه سقف مجاز تنخواه بانک مرکزی معادل 23 هزار میلیارد تومان را مصرف کرده است. همچنین با مجوز قانون بودجه، که سازمان هدفمندی می‌تواند بدون سقف از خزانه‌داری تنخواه دریافت کند و در چهارماهه اول سال 1403، 226 هزار میلیارد تومان از کسری خود را از این طریق پوشش داده است.
• مبلغ 6 هزار میلیارد تومان از ردیف سایر منابع شرکت ملی نفت ایران شامل فروش داخلی و صادرات اتان، پروپان، پنتان و گوگرد توسط شرکت ملی گاز است. متأسفانه در سال‌های اخیر شرکت‌های دولتی حوزه انرژی با مشکل تخصیص اعتبارات از محل منابع واریزی به هدفمندی روبه‌رو بوده‌اند و این شرایط هر سال تشدید می‌شود. منابعی که این شرکت‌ها از طریق فروش داخلی یا صادرات محصولات به‌دست می‌آورند پس از واریز به حساب سازمان هدفمندی به آنها بازنمی‌گردد. این در حالی است که بخشی از منابع مذکور باید صرف سرمایه‌گذاری در طرح‌های مختلف از جمله افزایش تولید، ظرفیت انتقال و ذخیره‌سازی و سایر موارد شود.
• در جدول 5 صادرات فراورده‌های نفتی به‌صورت خالص درج شده است، به این معنا که بخشی از درآمد صادرات فراورده‌هایی مانند نفت‌کوره، گازوئیل و سوخت جت صرف واردات بنزین شده و پس از کسر هزینه واردات بنزین به صورت خالص 90 هزار میلیارد تومان به حساب سازمان هدفمندی یارانه‌ها واریز شده است. شایان ذکر است هم طبق اساسنامه صندوق توسعه ملی و هم براساس تصریح قانون بودجه سال 1403، صندوق توسعه ملی مشابه نفت خام از صادرات فراورده‌های نفتی نیز 45 درصد سهم می‌برد. بااین‌حال، در هشت‌ماهه سال 1403 هیچ سهمی برای صندوق توسعه ملی واریز نشده است.
• سایر منابع دریافتی سازمان هدفمندی معادل 264 هزار میلیارد تومان غالباً با مصوبات هیئت وزیران برای تأمین منابع یارانه گندم تأمین شده است.

در جدول 6 عملکرد مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌ها در هشت‌ماهه نخست سال 1403 ارائه شده است.

جدول 6. عملکرد هشت‌ماهه مصارف هدفمندی- تبصره «8» قانون بودجه سال 1403 [2] (هزار میلیارد تومان)

 5-2. نکاتی درباره عملکرد مصارف هدفمندی یارانه‌ها:

• بر اساس جزء «5» بند «الف» تبصره «8» قانون بودجه 1403، سازمان هدفمند‌سازی یارانه‌ها موظف است منابع حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده فروش فراورده‌های نفتی و گاز طبیعی را صرفاً برای تأمین یارانه نان و دارو هزینه کند. در نتیجه مجموع رقم مصوب قانون بودجه 1403 برای اختصاص به یارانه نان معادل 161 هزار میلیارد تومان است. بااین‌حال، در نیمه اول سال حدود 12 میلیون تن گندم داخلی با قیمت تضمینی 17 هزار و 500 تومان خریداری و حدود 210 هزار میلیارد تومان به گندم‌کاران پرداخت شده است. پیش‌بینی قانون بودجه از منابع مورد نیاز جهت تأمین یارانه نان دچار کم‌برآوردی قابل توجه بود.
• به‌جز هزینه‌های حمل‌ونقل جاده‌ای، انتقال و پخش فراورده‌های نفتی که هزینه‌های ضروری سوخت‌رسانی در کشور بوده، سایر ردیف‌های مربوط به شرکت‌های دولتی حوزه انرژی و تعهدات طرح‌های بهینه‌سازی مصرف سوخت فاقد عملکرد بوده است.

5-3. بدهی‌های سازمان هدفمندی یارانه‌ها

سازمان هدفمندی یارانه‌ها به‌منظور تأمین منابع لازم برای پرداخت مصارف در سال 1402 و 1403 مبالغی را از مراجع مختلف استقراض کرده که عمده آن بازپرداخت نشده و به‌عنوان بدهی سازمان هدفمندی یارانه‌ها ثبت شده است. مجموع این بدهی‌ها 337 هزار میلیارد تومان بوده که 72 هزار میلیارد تومان از سال 1402 به سال 1403 منتقل شده و 265 هزار میلیارد تومان نیز بدهی جدید در سال 1403 شکل گرفته است. مانده بدهی‌های سال 1402 شامل 31.5 هزار میلیارد تومان از محل مصوبات هیئت وزیران بابت برداشت از حساب دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی، مبلغ 36 هزار میلیارد تومان از محل تنخواه دریافتی از خزانه‌داری کل کشور و مبلغ 4.5 هزار میلیارد تومان از محل تنخواه دریافتی از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در سال مذکور تسویه نشده و به سال 1403 منتقل شده است. طی هشت‌ماهه منتهی به آبان سال 1403 در مجموع حدود 6 هزار میلیارد تومان از بدهی‌های مذکور به‌شرح جدول 7 تسویه شده و مبلغ 66 هزار میلیارد تومان به‌عنوان مانده بدهی سال 1402 بازپرداخت نشده است.

جدول 7. وضعیت بدهی‌های سال 1402 سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها [2] (ارقام به میلیارد تومان)

علاوه‌بر بدهی‌های سال 1402، بر اساس مصوبات سال 1403 به شرح جدول 8 در تا پایان هشت‌ماهه منتهی به آبان‌ماه 1403 مبلغ 264 هزار میلیارد تومان از محل مجوزهای مختلف به حساب سازمان هدفمندی یارانه‌ها پرداخت شده که می‌بایست از محل منابع هدفمندی تسویه می‌شد. البته روشن است با توجه به کاهش درآمدها و افزایش هزینه‌های هدفمندی، تا انتهای سال منابع مازادی جهت تسویه دیون در اختیار سازمان هدفمندی باقی نمی‌ماند. به‌عبارت‌دیگر، نیاز سازمان هدفمندی برای استقراض و تأمین منابع مازاد بر مجوزهای قانون بودجه ناشی از عدم تطابق زمانی دریافت‌ها و پرداخت‌های آن نیست که با دریافت تنخواه موقت و مدیریت نقدینگی درون‌سالی رفع شود. بلکه بیش‌برآوردی منابع و کم‌برآوردی مصارف هنگام تدوین و تصویب قانون بودجه و به‌تبع آن کسری بودجه هدفمندی در طول کل سال باعث می‌شود سازمان هدفمندی مازاد بر ارقام قانونی نیاز به تأمین منابع جدید پیدا کند و توانایی بازپرداخت منابع استقراضی را نخواهد داشت. مانده‌ بدهی‌های سال 1403 شامل 12 هزار میلیارد تومان از محل مصوبه هیئت وزیران بابت برداشت از حساب دستگاه‌های اجرایی کشور و شرکت‌های دولتی، مبلغ 220 هزار میلیارد تومان از محل تنخواه دریافتی از خزانه‌داری کل کشور بابت خرید تضمینی گندم، 6 هزار میلیارد تومان تنخواه از خزانه‌داری کل کشور بابت کالابرگ الکترونیک، 23 هزار میلیارد تومان تنخواه از بانک مرکزی و 4 هزار میلیارد تومان استقراض از شبکه بانکی در سال مذکور بوده که از این مبلغ صرفاً 700 میلیارد تومان تسویه شده است.

جدول 8. وضعیت بدهی‌های سال 1403 سازمان هدفمندی یارانه‌ها [2] (ارقام به میلیارد تومان)

5-4. پیش‌بینی کسری بودجه هدفمندی یارانه‌ها

با توجه به رشد بالای مصرف داخلی بنزین و گازوئیل، خالص صادرات فراورده‌های نفتی کمتر از پیش‌بینی قانون محقق خواهد شد. طبیعی است به‌دلیل ثبات و رشد اندک ظرفیت پالایشی کشور، رشد مصرف داخل با کاهش درآمدهای صادراتی همراه است. بنابراین، صادرات فراورده‌های نفتی به‌طور چشمگیری تحقق نخواهد یافت. دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی وابستگی زیادی به تعیین نرخ خوراک پتروشیمی‌ها دارد. با توجه به چشم‌انداز از قیمت گاز در هاب‌های منطقه‌ای و نرخ ارز، 75 هزار میلیارد تومان کسری از این محل پیش‌بینی می‌شود. از طرف مصارف، یارانه نان در قانون بودجه با کم‌برآوردی جدی همراه بود و از این محل 50 هزار میلیارد تومان هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر افزایش پیدا می‌کند. بر این اساس، کسری هدفمندسازی یارانه‌ها مجموعاً 210 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.

جدول 9. پیش‌بینی کسری هدفمندی یارانه‌ها در سال 1403 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: محاسبات گزارش.

* درخصوص یارانه‌ نان باید مابه‌التفاوت هزینه خرید گندم از کشاورزان و درآمد حاصل از فروش آرد به نانوایان و صنف و صنعت، توسط سازمان هدفمندی پرداخت شود. اما در عمل هزینه خرید گندم از کشاورزان توسط سازمان هدفمندی پرداخت شده و درآمد فروش آرد به‌عنوان منابع داخلی شرکت بازرگانی دولتی ایران محسوب می‌شود.

6. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بررسی عملکرد مالی دولت در هشت‌ماهه نخست سال ۱۴۰۳ نشان‌دهنده چالش‌های قابل توجهی در مدیریت منابع و مصارف بودجه عمومی است. در این دوره، منابع محقق شده فقط ۸۵ درصد از رقم مصوب را تشکیل داده‌اند، که نشان‌دهنده عدم تحقق کامل منابع پیش‌بینی شده است. درآمدهای مالیاتی با ۸۷ درصد تحقق، سهم عمده‌ای از منابع را تشکیل داده‌اند، درحالی‌که درآمدهای نفتی فقط ۱۷ درصد از کل منابع محقق شده را شامل می‌شوند.

ازسوی‌دیگر، کسری تراز نقدی دولت در این دوره به ۲۸۰ هزار میلیارد تومان رسیده که عمدتاً از طریق استقراض از صندوق توسعه ملی، تنخواه‌گردان خزانه و سایر منابع تأمین شده است. این کسری نشان‌دهنده فشار مالی قابل توجه بر دولت است و اخذ تصمیمات جدی برای مدیریت آن ضرورت دارد.

در بخش هدفمندی یارانه‌ها، عملکرد منابع فقط ۵۵ درصد از رقم مصوب را تشکیل داده و پیش‌بینی می‌شود که کسری بودجه این بخش به ۲۱۰ هزار میلیارد تومان برسد. این کسری ناشی از عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده و افزایش هزینه‌های مرتبط با یارانه‌هاست. به ویژه، هزینه‌های یارانه نان به‌دلیل کم‌برآوردی در قانون بودجه، افزایش چشمگیری داشته است.

در بخش مصارف، اعتبارات هزینه‌ای بیش از ۱۰۰ درصد محقق شده که نشان‌دهنده افزایش هزینه‌های جاری دولت است. بااین‌حال، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای فقط ۴۵ درصد تحقق یافته که نشان‌دهنده کُندی اجرای پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌ای است.

در نهایت، پیش‌بینی می‌شود که تا پایان سال ۱۴۰۳، دولت به حداقل ۳۲۵ هزار میلیارد تومان منابع جدید برای پوشش کسری بودجه نیاز داشته باشد. این کسری عمدتاً از طریق استقراض از صندوق توسعه ملی، انتشار اوراق بدهی و عدم تخصیص برخی مصارف جبران خواهد شد. با توجه به افزایش هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی و پرداخت کمک‌های هدفمندی، احتمالاً مصارف عمومی بیش از ۱۰۰ درصد محقق خواهد شد.

در نتیجه، برای بهبود عملکرد مالی دولت، ضروری است که برآورد منابع و مصارف بودجه با دقت بیشتری انجام شود، وصول مالیات‌ها تسریع و از ظرفیت‌های مولدسازی برای افزایش درآمدهای دولت استفاده شود. همچنین، مدیریت کسری بودجه از طریق روش‌های مناسب و پایدار مانند انتشار اوراق بدهی و کاهش هزینه‌های غیرضروری باید در اولویت قرار گیرد.