خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

شایسته‌سالاری در اداره امور عمومی یکی از ملزومات مهم توسعه کشورها و کارآمدی نظام اداری محسوب می‌شود و نقش مهمی در ارتقای سرمایه‌ اجتماعی حکومت‌ها دارد. دراین‌راستا استقرار نظام شایستگی در بخش عمومی از سوی نهادهای مختلفی نظیر مجلس، شورای عالی اداری و سازمان اداری و استخدامی مورد توجه قرار گرفته و در قوانین و مقررات گوناگونی انعکاس یافته است. این در حالی است که با توجه به تفاوت‌ ماهیت و کارکردهای مدیران سیاسی (مقامات) و مدیران حرفه‌ای در نظام حکمرانی، ماهیت شایسته‌سالاری و شرایط انتخاب و انتصاب مدیران در این دو حوزه متفاوت بوده و اقتضائات گوناگونی دارد. براین‌اساس ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری با هدف استقرار نظام شایستگی و ثبات خدمت در سطح مدیران حرفه‌ای، بر ضرورت تعیین شرایط تخصصی و ترسیم مسیر ارتقای شغلی تأکید کرده است. گفتنی است در کشورهای گوناگون نیز به‌منظور ارتقای شایسته‌سالاری در نظام اداری، علاوه‌بر تصویب قوانین و مقررات مختلف، نهادها و کمیته‌هایی نظیر کمیساریای انتصابات عمومی و کمیسیون خدمات کشوری در انگلستان، دفتر مدیریت کارکنان در آمریکا و کمیسیون خدمات عمومی و کمیساریای صیانت از شایستگی در استرالیا با وظیفه نظارت بر انتصابات بخش عمومی ایجاد شده است. همچنین نهادها یا رسته‌هایی نظیر خدمات مدیران ارشد در آمریکا، خدمات مدیران ارشد دولتی در انگلیس و کره جنوبی و دفتر خدمات مدیران ارشد دولت در هلند برای سامان‌دهی امور و مدیریت مدیران ارشد اجرایی (حرفه‌ای) ایجاد شده است.

نقطه‌نظرها/ یافته‌های کلیدی

با وجود گذشت حدود هفده سال از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، نظام اداری کشور همچنان با چالش‌های متعددی در حوزه شایسته‌سالاری مواجه است. بررسی‌های انجام‌شده نشان می‌دهد ابهام در برخی احکام قانونی و ضعف در نگارش برخی از آیین‌نامه‌های اجرایی و دستورالعمل‌های ذی‌ربط دراین‌حوزه از جمله دلایل عدم کارآمدی کافی نظام شایستگی کشور محسوب می‌شود. این در حالی است که ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری بر رعایت شرایط تخصصی و مسیر ارتقای شغلی در انتصاب به پست‌های مدیریت حرفه‌ای تأکید کرده و شورای عالی اداری نیز وظیفه تدوین شرایط و شایستگی‌های تخصصی مدیران حرفه‌ای و سازوکار احراز آنها را متناسب با مأموریت‌ها، ویژگی‌ها و ماهیت وظایف مشاغل اختصاصی دستگاه‌ها به‌ تفکیک سطوح مدیریتی برعهده ایشان قرار داده و شورای راهبری توسعه مدیریت دستگاه‌ها را مکلف به تصویب این شرایط و شایستگی‌ها کرده است. براین‌اساس طبق بررسی‌های انجام‌شده، هرچند شرایط تخصصی تصدی پست‌های مدیریتی عمدتاً تعیین شده، اما مدل شایستگی‌های اختصاصی مدیران عمدتاً در دستگاه‌های اجرایی تصویب نشده و ارزیابی سازمان اداری و استخدامی کشور از میانگین درصد تحقق شاخص شایسته‌سالاری در انتصاب نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی در سال‌‌های 1400 تا ۱۴۰۲ به‌ترتیب (44%)، (61%) و (۷۱٪) بوده است. همچنین دستگاه‌های اجرایی از ظرفیت حکم مندرج در بند «الف» ماده (۵۴) مبنی‌بر برگزاری امتحانات تخصصی درصورت عدم امکان انتخاب متصدیان پست‌های مدیریت حرفه‌ای با شرایط تخصصی تعیین شده، استقبال نکرده‌اند. بررسی‌های نظارتی انجام‌شده در خصوص بند «الف» ماده (۵۴)‌ مبنی‌بر استفاده از ظرفیت‌‌های افراد خارج از دستگاه‌ اجرایی برای تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای نیز نشان می‌دهد که هرچند دستگاه‌های اجرایی مختلف از این ظرفیت قانونی استفاده کرده‌اند، ابهامات تقنینی حکم مذکور و ایرادات ناظر بر پست‌های سازمانی بلاتصدی در دستگاه‌ها، موجب انحراف فرایند اجرایی‌سازی قانون مذکور از روح آن شده است.

با توجه به معافیت مدیران سیاسی از شرایط و سازوکارهای انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای، یکی از موانع استقرار نظام شایستگی در بخش عمومی، گسترش بیش از حد دامنه شمول مقامات و مدیران سیاسی، با استفاده از ظرفیت‌ هم‌ترازی است. دراین‌راستا هم‌ترازی مدیران حرفه‌ای با مقامات موجب خارج شدن مدیران حرفه‌ای از فرایند انتخاب براساس معیارهای شایستگی و طی سلسله‌مراتب شایستگی می‌شود. همچنین نبود دقت و تناسب کافی معیارها و سنجه‌های آیین‌نامه موضوع بند «ج» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص تعیین طول دوره خدمت مدیران حرفه‌ای، باعث شده هدف قانون‌گذار در این بند مبنی‌بر ایجاد ثبات در دوره خدمت ایشان محقق نشود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری توجه چندانی به تنظیم اصول و مبانی نظام شایستگی نشده و صرفاً به طرح چند ضابطه برای انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای مبتنی‌بر شایستگی پرداخته شده است. براین‌اساس و با توجه به ضرورت انسجام‌بخشی به مجموعه احکام، ضوابط و اقدامات این‌ حوزه پیشنهاد می‌شود مبانی نظام شایستگی مبتنی‌بر اصول و خط‌مشی‌های قانون اساسی، اسناد و سیاست‌های کلی و قوانین حوزه اداری و استخدامی کشور‌، در قالب یک ماده به فصل هشتم قانون مدیریت خدمات کشوری الحاق گردد. همچنین با توجه به تفاوت ماهیت پست‌های سیاسی و حرفه‌ای و تفاوت معیارها و شرایط احراز آنها، به‌منظور جلوگیری از تبدیل هم‌ترازی مدیران حرفه‌ای با مقامات به‌ مسیری برای دور زدن فرایند انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای، پیشنهاد می‌شود ضمن تدقیق معیارهای هم‌ترازی با پست‌های سیاسی، مجلس شورای اسلامی و کمیسیون‌های ذی‌ربط دراین‌حوزه، به‌ویژه کمیسیون اجتماعی، از ابزارهای نظارتی خود به‌منظور جلوگیری از گسترش بیش‌ازحد دامنه هم‌ترازان مدیران سیاسی استفاده کنند. به‌علاوه به‌منظور رفع ابهامات موجود در بندهای (الف) و (ج) ماده (۵۴) در خصوص نسبت بین دو واژه «پست» و «سمت»، پیشنهاد می‌شود با توجه به تعریف واژه پست در ماده (۶) این قانون، کلمه پست جایگزین کلمه سمت شود. دراین‌راستا با توجه به ابهام ناظر بر حداقل سابقه موردنیاز به‌منظور درنظر گرفتن فرد موردنظر در دسته مدیران داخل دستگاه، پیشنهاد می‌شود مدیران خارج از دستگاهی که از ابتدای به‌کارگیری، در یک پست مشغول بوده‌اند، فارغ از مدت خدمتشان در پست مذکور، جزو ظرفیت خارج از دستگاه فرض شوند؛ اما اگر پست ایشان تغییر کرد، بعد از حداقل یک سال خدمت در دستگاه جزو ظرفیت مدیران داخل دستگاه به‌حساب آیند. همچنین تبصره «۲» ماده (۵۴) در خصوص ثابت تلقی شدن یکی از پست‌های معاونین استانداران و سفرا و معاونین وزرا، با توجه به عدم وجود پست معاون سفیر و معاون معاون وزیر در ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی، واجد ابهام است. براین‌اساس، با توجه به اهمیت ارتقای سطح پست‌های ثابت، پیشنهاد می‌شود بر ثابت‌ تلقی شدن یکی از پست‌ها در سطح معاون وزیر در وزارتخانه‌ها تصریح شود.

1. مقدمه

یکی از ملزومات اساسی ایجاد نظام اداری صحیح، موضوع بند دهم اصل سوم قانون اساسی، انتصاب افراد شایسته در موقعیت‌های شغلی و مناصب اداری است؛ زیرا منابع انسانی یکی از مهم‌ترین دارایی‌های سازمان‌ها محسوب ‌شده‌ و نقشی تعیین‌کننده در انجام مأموریت‌های سازمانی و دستیابی به اهداف و چشم‌اندازهای تعیین‌شده دارد. بر این اساس،‌ قانون مدیریت خدمات کشوری در فصل هشتم به مسئله انتصاب و ارتقای شغلی کارکنان پرداخته و در مواد (53) و (54) این قانون‌، به ضوابط و سازوکارهای استقرار نظام شایستگی و ثبات مدیران اشاره شده است. در این ‌راستا، ارزیابی شایستگی کارکنان در سازمان‌های دولتی به دلیل اینکه اقشار مختلف مردم از خدمات آ‌نها بهره می‌برند و میزان رضایت آحاد جامعه از نظام اداری به کیفیت عملکرد آنها وابسته است، از اهمیت مضاعفی برخوردار بوده و نیازمند دقت و کیفیت بیشتری است. ازاین‌رو، طراحی و استقرار نظام جامع شایستگی در سازمان‌های دولتی، مشتمل بر شرایط احراز مشاغل و معیارهای استخدام، انتصاب و ارتقا ضروری به‌ نظر می‌رسد.

در این گزارش، ابتدا سوابق مطالعاتی پیشین آورده شده و به مفهوم‌شناسی شایستگی و مبانی نظام شایستگی پرداخته شده است؛ سپس قوانین و مقررات ناظر بر نظام شایستگی ارائه می‌شود. در ادامه، تجارب چند کشور منتخب در زمینه شایسته‌سالاری و استقرار نظام شایستگی مورد بررسی قرار می‌گیرد. سپس، ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌ترتیب از حیث نظارتی و تقنینی تحلیل و بررسی شده و پیشنهاد‌هایی متناسب با آسیب‌ها و چالش‌های مطرح‌شده ارائه می‌شود. بر این اساس، در گزارش حاضر از منظر نظارتی میزان پیاده‌سازی و اجرای مفاد ماده مزبور در دستگاه‌های اجرایی و علل نواقص موجود در اجرا تحلیل و آسیب‌شناسی می‌شود. همچنین از منظر تقنینی، مفاد مندرج در ماده مذکور تحلیل و پیشنهادهایی برای رفع کاستی‌ها و خلأهای قانونی موجود ارائه می‌شود.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

در خصوص ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری و رئوس مطالب آن از جمله شایسته‌سالاری و ثبات در خدمت مدیران گزارش‌های زیادی در مرکز پژوهش‌های مجلس تدوین نشده و گزارش حاضر موضوعات جدیدی را مورد بررسی قرار داده است. در این راستا، گزارش‌های پیشین منتشر شده در این خصوص در جدول ذیل آورده شده است.

جدول 1. سوابق مطالعاتی گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

2-1-1. مفهوم‌شناسی و مبانی شایسته‌سالاری و نظام شایستگی

شایستگی یکی از مفاهیم مهم و دغدغه‌های جدی در حوزه مدیریت منابع انسانی و نظام اداری محسوب می‌شود و اهتمام به رعایت آن در شئون مختلف مدیریت منابع انسانی نقشی مهم در ارتقای انگیزش و رضایت شغلی کارکنان برعهده دارد. درباره تعریف شایستگی توافق کلی وجود ندارد. در نتیجه، وقتی تعریفی مبهم و چندپهلو از شایستگی به کار گرفته شود، تعداد افراد واجد شرایط احراز شغل افزایش یافته و زمینه سوءاستفاده در استخدام و ارتقا فراهم می‌شود[1]. ازاین‌رو، تعیین تعریفی جامع و کامل از شایستگی اهمیت زیادی می‌یابد.

در این ‌راستا، در لغت‌نامه دهخدا، شایستگی به معنای حالت و کیفیت شایسته، سزاواری، لیاقت، استحقاق است. همچنین مطابق تعریف فرهنگ لغت مریام-وبستر (2025) [2]، شایستگی به معنای دارا بودن دانش یا مهارت کافی است. از نظر اصطلاحی نیز طبق تعریفی که اسمایل و همکاران (2015) ارائه کرده‌اند، شایستگی به‌صورت ویژگی مشخصه یک فرد که منجر به عملکرد اثربخش یا فوق‌العاده می‌شود، تعریف شده است[3]. همچنین راسوِل شایستگی را ویژگی مشخصه اجراکننده‌ای موفق می‌نامد که منجر به نتایج شغلی موفقیت‌آمیز می‌شود[4]. شایستگی به سازوکارهایی که افراد و گروه‌ها در انواع تعاملات به‌کار می‌گیرند، اشاره دارد و گاهی با مهارت‌ها مترادف در نظر گرفته می‌شود؛ درحالی‌که شایستگی مفهومی فراتر از مهارت‌ها بوده و نه‌فقط شامل دانش و مهارت‌ها می‌شود، بلکه راهبردها و روش‌های موردنیاز برای به‌کارگیری دانش و مهارت‌ها و نیز احساسات و گرایش‌های مناسب را نیز دربرمی‌گیرد[5]. همچنین مفهوم شایسته‌سالاری به یک نظام سیاسی، اجتماعی یا اقتصادی اشاره دارد که در آن افراد فقط براساس توانایی‌ها و دستاوردهای خود و نه براساس پیشینه اجتماعی، فرهنگی یا اقتصادی یا ویژگی‌های شخصی نامرتبط به موقعیت‌های قدرت، نفوذ یا دارای منفعت منصوب می‌شوند[6]. همچنین نظام شایستگی به‌صورت یک سیستم استخدام یا ارتقای کارمندان دولت براساس شایستگی‌هایشان (آموزش و پرورش، تجربه و...) و نه ترجیحات حزبی یا ملاحظات دیگر تعریف می‌شود[7]. به‌علاوه سازمان اداری و استخدامی کشور در «دستورالعمل نحوه‌ ارزیابی و توسعه شایستگی‌های عمومی مدیران حرفه‌ای» به شماره 1657363 مورخ 1396/11/04، شایستگی را ترکیبی از دانش، مهارت، نگرش و ویژگی‌های فردی که به فرد امکان می‌دهد تا وظایف مربوط را پس از احراز سمت‌های مدیریتی یا ارتقا به سطوح بالاتر به‌طور موفقیت‌آمیز انجام دهد، تعریف می‌کند.

یکی از رویکردهای جدید در حوزه مدیریت منابع انسانی، مدیریت منابع انسانی مبتنی‌بر شایستگی است. در این رویکرد، خروجی‌های موردنیاز، نقش‌ها و الزامات کاری سازمان به‌جای شغل‌محور به صورت فردمحور درنظر گرفته می‌شود. درنتیجه شایستگی‌ها به بنیان و محور تمام حوزه‌های مدیریت منابع انسانی از قبیل جذب و استخدام، آموزش، حقوق و مزایا و مدیریت عملکرد مبدل شده و زیرنظامات مدیریت منابع انسانی بر مبنای آن یکپارچه و منسجم می‌شوند[8]. این درحالی است که به هرکدام از این حوزه‌ها به‌صورت صریح یا ضمنی در فصول و مواد مختلف قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره شده است؛ بنابراین، ضروری است ملزومات استقرار نظام شایستگی در انتصاب و ارتقا و نیز سایر زیرنظامات مدیریت منابع انسانی مورد توجه قرار گیرد.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

قوانین و مقررات گوناگونی در کشور به موضوع ضرورت شایسته‌سالاری، شایسته‌گزینی و حاکمیت افراد صالح در اداره جامعه‌ اشاره و تأکید کرده‌اند. در مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ذیل عنوان «شیوه حکومت در اسلام» به تصدی صالحان در ایجاد نهادها و بنیان‌های سیاسی به‌عنوان پایه تشکیل جامعه و اداره مملکت اشاره شده است. همچنین در بند چهارم سیاست‌های کلی نظام اداری، «دانش‌گرایی و شایسته‌سالاری مبتنی بر اخلاق اسلامی در نصب و ارتقای مدیران» مورد تأکید قرار گرفته است. در این راستا در مواد (23) و (28) قانون استخدام کشوری، مصوب 1345، به رعایت مراتب شایستگی در استخدام و انتصاب افراد اشاره شده است. این درحالی است که مفهوم نظام شایستگی با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری به مجموعه قوانین کشور وارد شد. بر این اساس، در فصل هشتم این قانون با عنوان «انتصاب و ارتقای شغلی»، ضوابطی در خصوص شایسته‌سالاری در انتصاب‌ها و ارتقاها و افزایش کیفیت بدنه مدیریت حرفه‌ای کشور در پنج ماده (مواد 53 تا 57) ارائه شد. مواد (53) و (54) به شایسته‌سالاری به‌ترتیب برای کارمندان و مدیران حرفه‌ای می‌پردازد و ماده (54) به‌صورت خاص استقرار نظام شایستگی و ایجاد ثبات در خدمت مدیران را دنبال می‌کند. همچنین آیین‌نامه‌ها و فرایندهای اجرایی‌ ماده (54)، پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، در قالب مصوبات شورای عالی اداری و بخش‌نامه‌های سازمان اداری و استخدامی کشور ارائه شده است. در این ‌راستا می‌توان به دستورالعمل اجرایی «شرایط عمومی، شایستگی‌های عمومی و تخصصی و نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای» مصوب 1390/03/23، دستورالعمل‌های اجرایی «نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای» و «نحوه انتخاب و انتصاب فرمانداران و بخشداران» مصوب 1395/04/10 و بخشنامه ابلاغی «دستورالعمل نحوه ارزیابی و توسعه شایستگی‌های عمومی مدیران حرفه‌ای» مورخ 1396/11/04 اشاره کرد. به‌علاوه در بند چهارم برنامه نهم از ده برنامه تحول در نظام اداری کشور، تهیه‌شده توسط معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری در سال 1389، نیز به تربیت مدیران کارآمد، ارزش‌مدار و استقرار نظام شایستگی و ایجاد ثبات در خدمت مدیران موضوع ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری تأکید شده است.  همچنین در این زمینه، در سال 13۹۹طرحی با عنوان «طرح تأسیس سازمان نظام مدیریت» در مجلس اعلام وصول شد که به دنبال بررسی و ارزشیابی صلاحیت حرفه ای مدیران برای تصدی پستهای مدیریتی بود که البته به تصویب نرسید . در این زمینه، مرکز پژوهشهای مجلس نیز در سال 1041 گزارشی کارشناسی منتشر کرده و به بررسی این طرح پرداخته است [9] .شایان ذکر است قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و مصوبات متعاقب آن نیز ضوابط و دستورالعمل‌هایی در راستای رعایت مراتب شایستگی در انتخاب و انتصاب مدیران مصوب شده بود؛ اما پس از تصویب قانون مذکور، این مسئله مورد توجه بیشتری قرار گرفت و مصوبات فوق‌الذکر با ارائه ضوابط و قواعدی، نظام شایستگی را ساختارمند کردند؛ ازجمله مدل شایستگی مدیران حرفه‌ای که طی بخشنامه شماره 1657363 مورخ 1396/11/04 سازمان اداری و استخدامی کشور، به کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری ابلاغ شد. بر این اساس، متن قوانین، مقررات و برنامه‌های ابلاغی مربوط به شایسته‌سالاری و نظام شایستگی در جدول ذیل آمده است.

جدول 2. پیشینه قوانین و مقررات نظام شایستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی

مأخذ:همان.

همچنین سطوح مدیریت حرفه‌ای براساس ماده (۱) دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای، مصوب 1395/2/27 شورای عالی اداری، شامل تمامی عناوین سمت‌های مدیریتی دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری، به‌استثنای سمت‌های مدیریت سیاسی، موضوع ماده (۷۱) قانون مذکور و هم‌ترازان آنان است و در چهار دسته به شرح جدول ذیل تقسیم‌بندی می‌شود.

جدول 3. سطوح مدیریت حرفه‌ای در دستگاه‌های اجرایی (مصوبه شماره 579095 شورای عالی اداری مورخ 1395/04/01)

 مأخذ:مصوبه شماره57۹0۹5شورای عالی اداری مورخ13۹5/04/01

در نظام اداری ایران با توجه به اینکه در توسعه آزمون‌های شناختی و شخصیت، پیشرفت قابل‌قبولی وجود نداشته و بسیاری از مصاحبه‌های معمول نیز دارای سوگیری زیاد و محل اعمال‌نظر شخصی هستند، گرایش به‌سمت ابزار کانون ارزیابی بیشتر شده و در اسفندماه سال 1396، ابزار کانون ارزیابی با ابلاغ بخشنامه سازمان اداری و استخدامی کشور به‌عنوان روشی جدید برای سنجش توانمندی و شایستگی افراد به نظام اداری وارد شد[10]. پس از این بخشنامه، کانون‌های ارزیابی در ایران رواج یافت و بازاری رقابتی شکل گرفت و تمایل به کسب مزیت‌های رقابتی جدید فزونی یافت. مجموعه این مسائل موجب شد استقبال زیادی از این روش به عمل آید[11]. ابتدا کانون‌های ارزیابی برای چهارصد نفر از مدیران وزارتخانه‌ها به ‌صورت آزمایشی اجرا شد. سپس با شروع فعالیت مرکز آموزش مدیریت دولتی در حوزه کانون‌های ارزیابی و توسعه از سال 1398، این مرکز تا سال 1400 حدود هشتصد مدیر را در سطوح مختلف، توسط چند گروه از ارزیابان حرفه‌ای بررسی و ارزیابی کرده است[12].

پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 1386 و الزام ماده (55) این قانون نسبت به ایجاد بانک اطلاعات مدیران برای حفظ سرمایه‌های انسانی و شناسایی افراد واجد شرایط احراز پست‌های مدیریتی، ابتدا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و سپس معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور (سازمان اداری و استخدامی فعلی) و مرکز آموزش مدیریت دولتی اقداماتی در این ‌راستا انجام دادند که در نهایت منجر به راه‌اندازی سامانه بانک اطلاعات مدیران در سال 1390 شد[85]. البته از سال ۱۳۹۰ به بعد، علی‌رغم استقرار سامانه مذکور، اقدامات کافی برای نگهداری از سامانه و به‌روزرسانی پایگاه داده آن انجام نشده است؛ به‌طوری که هنوز سامانه قابل‌استفاده نیست. طبق اطلاعات مندرج در سامانه مدیریت خدمات دولت، وظیفه سامانه بانک اطلاعات مدیران «ارائه اطلاعات و تجزیه و تحلیل آماری از اطلاعات مدیران حرفه‌ای (پایه - میانی - ارشد) به کلیه دستگاه‌های اجرایی به‌منظور بهره‌برداری مقامات» عنوان شده است. همچنین جزئیاتی از قبیل ویژگی‌ها و مشخصات خدمت و مراحل فرایند ارائه خدمت آورده شده است.

براساس توضیحات مذکور، خلاصه پیشینه قوانین و مقررات مربوط به استقرار نظام شایستگی در دستگاه‌های اجرایی در سال‌های اخیر در شکل‌ ۱ نشان‌ داده شده است.

شکل 1. نمودار زمانی قوانین و مصوبات مربوط به طراحی و استقرار نظام شایستگی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3. مروری بر تجارب کشورهای منتخب در استقرار نظام شایستگی در نظام اداری

در یکصد و پنجاه سال گذشته، در جهان تلاش‌های مختلفی برای تحقق شایسته‌سالاری و استقرار نظام شایستگی صورت گرفته است. در ایالات متحده آمریکا، خدمات مدنی پس از برگزیده شدن اندرو جکسون به ریاست‌جمهوری در سال 1829 براساس نظام تاراج انجام می‌شد. اما در سال 1881 با ترور رئیس‌جمهور وقت، جیمز گارفیلد، توسط یکی از طرفدارانش که به منصب وعده‌شده گارفیلد نرسیده بود، این نظام فروپاشید. در این راستا، در سال 1883 نظام شایستگی براساس قانون اصلاح خدمات مدنی پندلتون، جایگزین نظام تاراج شد. هدف این قانون برقراری یک نظام شایسته‌سالار بود که به‌موجب آن بیشتر مناصب دولتی باید به‌جای ملاحظات سیاسی براساس شایستگی تعیین می‌شد و تصدی برخی از مناصب دولتی منوط به شرکت در آزمون‌های رقابتی بود. همچنین افرادی که به موقعیت‌های شغلی منصوب می‌شدند، باید از اقشار مختلف جامعه می‌بودند و توانایی انجام وظایف خاص آن موقعیت شغلی را می‌داشتند[15]. در این ‌راستا، در سال 1978 نیز قانون اصلاح خدمات مدنی جدیدی به‌ تصویب رسید که در آن‌ مبانی نظام شایستگی مطرح شده بود. این مبانی 9‌گانه علاوه‌بر اینکه استخدام و رقابت منصفانه و آزاد و شیوه‌های استخدامی عاری از ملاحظات سیاسی یا عوامل غیرارزشی را تضمین می‌کند، به مدیریت کیفیت عملکرد کارکنان نیز توجه دارد[16]. براساس زیربخش 2301 از بخش سوم فصل 5 قانون خدمات مدنی مزبور، مبانی نظام شایستگی ایالات متحده آمریکا عبارت‌اند از:

1. در راستای تلاش برای انتخاب نیروی کار از میان اقشار مختلف جامعه، کارکنان جدید باید از میان افراد واجد شرایط از منابع مناسب استخدام شوند و انتخاب و ارتقای کارکنان باید صرفاً برمبنای توانایی، دانش و مهارت‌های نسبی و پس از برگزاری رقابتی آزاد و عادلانه که تضمین‌کننده بهره‌مندی همه اقشار از فرصت برابر است، انجام شود.
2. باید در تمام جنبه‌های مدیریت منابع انسانی، با همه کارمندان و متقاضیان استخدام بدون توجه به وابستگی سیاسی، نژاد، رنگ، مذهب، ملیت، جنسیت، وضعیت تأهل، سن یا معلولیت و با توجه ویژه به حریم خصوصی و حقوق اساسی‌شان، با انصاف و عادلانه برخورد شود.
3. باید با توجه مناسب به نرخ کشوری و محلی پرداخت‌شده توسط کارفرمایان بخش خصوصی، دستمزد برابر برای کار با ارزش برابر داده شود. همچنین برای بهبود عملکرد کارکنان تا سطح عالی، باید تدابیر انگیزشی مناسب اتخاذ شود و شناخت درستی صورت گیرد.
4. همه کارکنان باید استانداردهای بالای صداقت، رفتار صحیح و توجه به منافع عمومی را رعایت کنند.
5. نیروی کار دولتی باید به‌طور کارآمد و اثربخش مورد استفاده قرار گیرد.
6. کارکنان باید براساس عملکرد شایسته نگه داشته شوند، عملکرد نامناسب باید اصلاح شود و کارکنانی که نمی‌توانند یا نمی‌خواهند عملکرد خود را برای رسیدن به استانداردهای موردنیاز بهبود بخشند، باید کنار گذاشته شوند.
7. در مواردی که آموزش اثربخش منجر به عملکرد بهتر سازمانی و فردی می‌شود، باید آموزش‌های مربوط به کارکنان داده شود.
8. کارکنان باید مقابل اقدامات خودسرانه، طرف‌داری جانب‌دارانه (پارتی‌بازی) یا تهدید و اجبار ]دیگران[ به‌علت اهداف سیاسی حزبی محافظت شوند و از استفاده کارکنان از اختیارات یا نفوذ رسمی خود با هدف مداخله یا تأثیرگذاری در نتیجه انتخابات یا نامزدی در انتخابات جلوگیری شود.
9. باید از انتقام یا تلافی‌جویی کارکنان به‌دلیل افشای قانونی اطلاعاتی که مدرک ]قانونی[ محسوب می‌شوند، جلوگیری شود. این مسئله شامل نقض هر قانون، قاعده یا مقررات یا سوءمدیریت، اتلاف کلّی بودجه، سوءاستفاده از اختیارات و خطر جدی و مشخص برای سلامت یا امنیت عمومی می‌شود[17].

در ماده (7) کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد مالی، مصوب 31 اکتبر 2003 میلادی، به تصویب، برقراری و تقویت روش‌هایی برای استخدام، به‌کارگیری، نگهداشت، ترفیع و بازنشستگی مستخدمان کشوری و... مبتنی‌بر اصول کارایی، شفافیت و ملاک‌های عینی شایستگی، انصاف و تناسب تأکید شده است[18]. در کشورهای مختلف نیز در راستای شایسته‌سالاری و گزینش افراد شایسته برای تصدی موقعیت‌های شغلی، نهادهای گوناگونی نظیر کمیسیون‌‌های خدمات کشوری ایجاد شده است. همچنین در اکثر کشورها گروه ویژه‌ای از مدیران حرفه‌ای با عناوین متفاوت به‌منظور راهبری بدنه حرفه‌ای نظام اداری و اجرای خط‌مشی‌های عمومی ایجاد شده است[19]. در ایالات متحده آمریکا رسته خدمات مدیران ارشد اجرایی (SES) پس از جایگزین شدن قانون اصلاح خدمات مدنی پندلتون با قانون اصلاح خدمات مدنی، مصوب 1978، درنتیجه انحلال کمیسیون خدمات کشوری ایالات متحده (USCSC) ایجاد شد. همچنین بسیاری از کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) از جمله انگلستان، استرالیا، کانادا و کره جنوبی سازوکارهایی مشابه اداره مدیریت کارکنان (OPM) و رسته خدمات مدیران ارشد اجرایی (SES) ایالات متحده تأسیس کرده‌اند. تعدادی از این نهادها در جدول زیر مطرح شده است.

جدول 4. تعدادی از نهادهای ایجادشده در حوزه شایسته‌سالاری در کشورهای مختلف جهان

شایان ذکر است همان‌طور که در بخش قبل نیز اشاره شد، یکی از روش‌های رایج و نسبتاً جدید در زمینه ارزیابی عملکرد با تمرکز بر ارزیابی مدیران، روش کانون ارزیابی است. در سی سال گذشته در مناطق مختلف جهان نظیر اروپای غربی، آمریکای شمالی، استرالیا و آسیا، استفاده از این روش فزونی یافته و جایگاه کانون‌های ارزیابی پیوسته تقویت شده است]35[. طبق گزارش سال 2018 روندهای ارزیابی جهانی مؤسسه SHL، 52 درصد سازمان‌ها در جهان از روش کانون ارزیابی استفاده می‌کنند یا قصد استفاده از آن را در آینده نزدیک دارند. همچنین طبق این گزارش، نزدیک به هفتاد درصد شرکت‌های فرچون 500 از روش کانون ارزیابی/ نمونه کار استفاده می‌کنند یا قصد استفاده از آن را دارند[36]. همچنین براساس پیمایش جامعه بین‌المللی مدیریت دولتی برای منبع انسانی تقریباً شصت درصد از سازمان‌های دولتی در ایالات متحده آمریکا از کانون ارزیابی به‌عنوان جزئی از فرایند جذب و به‌کارگیری استفاده می‌کنند. در این ‌راستا، کانون‌های ارزیابی اکنون در مجموعه‌های صنعتی، آموزشی، نظامی، دولتی، قانون‌گذاری و... در سراسر جهان مورد استفاده قرار می‌گیرند[37]. برای نمونه، در کره جنوبی وزارت مدیریت کارکنان از طریق برگزاری کانون‌های ارزیابی به ارزیابی متقاضیان استخدام در رسته خدمات مدیران ارشد دولتی می‌پردازد. همچنین، در بریتانیا دولت‌های محلی برای جذب و استخدام نیروهای مناسب و شایسته، ذیل برنامه ملی توسعه فارغ‌التحصیلان، از طریق برگزاری کانون‌های ارزیابی به ارزیابی متقاضیان موقعیت‌‌های شغلی مورد نیاز خود اقدام می‌کنند.

4. تحلیلی نظارتی بر ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری

براساس آمارهای منتشر شده توسط سازمان اداری و استخدامی کشور در سالنامه آماری نظام اداری کشور، سال ۱۴۰۲، تعداد پست‌های مدیریت حرفه‌ای دستگاه‌های اجرایی به تفکیک ارشد، میانی و پایه به شرح جدول ذیل است.

جدول 5. تعداد پست‌های مدیریت حرفه‌ای دستگاه‌های اجرایی به تفکیک ارشد، میانی و پایه [38]

گفتنی است، در جدول فوق‌الذکر آمار مدیران عملیاتی بسته به سطح مدیریتی ایشان (پایه – میانی - ارشد) به یکی از دسته‌های فوق افزوده شده است. همچنین آمار یک‌سری از دستگاه‌ها، به‌علت محرمانه بودن در این جدول نیامده است. طبق آمار فوق، مدیران پایه نزدیک به هشتاد درصد مدیران حرفه‌ای کشور را تشکیل می‌دهند. همچنین، 18.6 درصد مدیران حرفه‌ای، مدیر میانی و 1.7 درصدشان مدیر ارشد هستند. با وجود این، اهمیت و سطح تأثیرگذاری مدیران ارشد بالاتر بوده که باید در سیاستگذاری‌های مربوط به مدیران حرفه‌ای مورد توجه واقع شود. نکته قابل‌توجه دیگر در آمار فوق این است که 93.4 درصد از مدیران حرفه‌ای کشور، جزو مدیران قوه مجریه بوده و 6.6 درصد از ایشان، ذیل سایر قوا هستند.

در فصل هشتم و به‌خصوص ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌منظور استقرار نظام شایستگی و ایجاد ثبات در خدمت مدیران ضوابطی برای مدیران حرفه‌ای تعیین شده و تکالیفی برعهده سازمان اداری و استخدامی کشور، هیئت‌وزیران، شورای عالی اداری و سایر دستگاه‌های اجرایی گذاشته شده است. بر این اساس، به‌ نظر می‌رسد متولی اصلی استقرار نظام شایستگی در کشور سازمان اداری و استخدامی کشور محسوب می‌شود. بنابراین اتخاذ تمهیدات و اقدامات قانونی و نظارتی لازم برای ارائه گزارش مستمر توسط این سازمان به مجلس شورای اسلامی و به‌خصوص کمیسیون اجتماعی در خصوص وضعیت نظام شایستگی در کشور ضروری به‌ نظر می‌رسد. در این ‌راستا، در بخش حاضر به بررسی شیوه‌ اجرا و پیاده‌سازی ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری توسط سازمان اداری و استخدامی کشور و سایر دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط پرداخته شده است و تحلیلی نظارتی در این ‌خصوص ارائه می‌شود. شایان ذکر است، دستگاه‌های اجرایی متعددی نظیر نهادهای عمومی غیردولتی براساس قوانین مختلفی نظیر ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری، از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنا شده‌اند. بنابراین، احکام ماده (54) این قانون فقط در دستگاه‌های اجرایی تابع قانون مدیریت خدمات کشوری لازم‌الاجراست و دستگاه‌های دیگر الزامی به رعایت مفاد آن ندارند؛ مگر اینکه در متن مقررات اداری و استخدامی آنان به این مسئله تصریح شده باشد. البته شورای عالی اداری براساس ماده (۱۱۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و سازمان اداری و استخدامی کشور به نیابت از رئیس‌جمهور طبق اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی می‌توانند نسبت به وضع مقرراتی دراین‌حوزه اقدام کنند.

4-1. از منظر رعایت شرایط تخصصی و مسیر ارتقای شغلی در انتصاب به پست‌های مدیریت حرفه‌ای

در دنیا نظام‌های استخدامی مختلفی وجود دارد و هدف هریک از آنها تضمین به‌کارگیری تعداد مناسب نیروی انسانی با توانایی‌ها و ارزش‌های مناسب در زمان مناسب توسط سازمان‌های دولتی است[40]. به‌طور کلی، نظام‌های استخدامی به‌صورت کارراهه‌محور یا پست‌محور یا ترکیبی از این دو دسته‌بندی می‌شوند. نظام‌های کارراهه‌محور بیشتر براساس انتخاب رقابت‌محور در اوایل مسیر شغلی مستخدمین عمومی عمل می‌کنند. در این نظام‌ها همه یا بیشتر پست‌ها توسط مستخدمین عمومی پر می‌شوند و گروهی اختصاصی از مستخدمین عمومی مجرب تربیت می‌شوند. در مقابل، در نظام‌های پست‌محور متقاضیان مختلف از داخل و خارج از سازمان برای تصدی یک پست رقابت می‌کنند. این نظام‌ها هنگام مواجهه با تغییرات محیط پیرامون، می‌توانند با انعطاف بیشتری نیروی کار را مدیریت کنند و مجموعه متنوع‌تری از نگرش‌ها، مهارت‌ها و تجارب را گرد هم آورند[41]. در این راستا، ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری در بند «الف» به لزوم تعیین شرایط تخصصی لازم توسط دستگاه‌ها برای انتصاب افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای و طی مسیر ارتقای شغلی اشاره کرده است. همچنین درصورتی که امکان انتخاب افراد از این طریق میسر نباشد، حکم به برگزاری امتحانات تخصصی برای انتخاب مدیران حرفه‌ای کرده است. همچنین در ادامه این بند، به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده است برای حداکثر پانزده درصد از پست‌های مدیریت حرفه‌ای از افراد خارج از دستگاه استفاده کنند. این بدان معنی است که اصل بر طی مسیر شغلی و انتخاب مدیران از افراد داخل دستگاه اجرایی گذاشته شده است. بنابراین می‌توان گفت به‌طور کلی قانون مدیریت خدمات کشوری رویکرد کارراهه‌محور و طی مراتب شغلی و سطوح مدیریتی از طریق مسیر رشد شغلی را اصل قرار داده و انتخاب برمبنای پست را به‌عنوان مسیر جایگزین و اولویت دوم تعیین کرده است.

براساس بند «الف» ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاه‌های اجرایی مکلف شده‌اند در انتخاب و انتصاب افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای شرایط تخصصی لازم را تعیین کنند تا افراد از مسیر ارتقای شغلی به مراتب بالاتر ارتقا یابند و در غیر این صورت افراد از طریق امتحانات تخصصی انتخاب شوند. در این ‌راستا در ماده (4) مصوبه شماره 579095 شورای عالی اداری در خصوص دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای، مورخ 1395/04/01، عنوان شده است که «دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند شرایط و شایستگی‌های تخصصی مدیران و سازوکار احراز آنها را متناسب با مأموریت، ویژگی‌ها و ماهیت وظایف مشاغل اختصاصى دستگاه، به تفکیک سطوح مدیریتی تدوین و به تصویب شورای راهبری توسعه مدیریت دستگاه برسانند». البته جزء «۳-۲» «دستورالعمل نحوه ارزیابی و توسعه شایستگی‌های عمومی مدیران حرفه‌ای» مورخ 1396/11/04، قید «عنداللزوم» را برای تعیین شایستگی‌های اختصاصی مدیران حرفه‌ای توسط دستگاه‌های اجرایی قرار داده و عملاً الزام به تعیین شایستگی‌های اختصاصی را برداشته است. بر این اساس، دستگاه‌های اجرایی به تعیین شرایط تخصصی تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای ملزم هستند، ولی تعیین شایستگی‌های اختصاصی به تشخیص دستگاه (در صورت لزوم) سپرده شده است. با توجه به اینکه شورای عالی اداری در این زمینه، از مرجعیت اداری بالاتری نسبت به سازمان اداری و استخدامی کشور برخوردار است، به ‌نظر می‌رسد تخصیص حکم شورای عالی اداری توسط بخشنامه سازمان اداری و استخدامی کشور واجد ایراد حقوقی است؛ اما فارغ از ایراد حقوقی مذکور و مبتنی‌بر احکام یادشده، ضروری است کیفیت تعیین و تدوین شرایط تخصصی پست‌های مدیریت حرفه‌ای مورد بررسی و نظارت قرار گیرد. در این راستا، اجرا و پیاده‌سازی بند «الف» ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری از جنبه‌های ذیل قابل ‌بررسی است:

1. تعیین شرایط تخصصی تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای توسط دستگاه‌های اجرایی
2. میزان رعایت شرایط تخصصی لازم در انتصاب افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای در دستگاه‌های اجرایی
3. رعایت مسیر ارتقای شغلی در انتخاب و انتصاب افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای

درباره موارد 1 و 2، بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد شرایط تخصصی تصدی پست‌های مدیریتی موضوع بند «الف» ماده (54)، عمدتاً تعیین شده، اما شایستگی‌های اختصاصی مدیران و مدل شایستگی اختصاصی توسط اکثر دستگاه‌های اجرایی احصا نشده است. در این راستا، درصد تحقق شاخص «شایسته‌سالاری در انتصاب نیروی انسانی» توسط دستگاه‌های اجرایی در سال‌های 1400 تا 1402 مبتنی‌بر اطلاعات سامانه دولت‌سنج سازمان اداری و استخدامی کشور [42]، به ‌شرح جدول ذیل ارزیابی شده است. شایان ذکر است برای وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی که دارای دستگاه‌های زیرمجموعه‌اند، صرفاً آمار ستاد وزارتخانه یا سازمان ذکر شده است. آمار یک‌سری از دستگاه‌ها نیز به علت محرمانه بودن در سامانه دولت‌سنج ذکر نشده است.

جدول 6. درصد تحقق شایسته‌سالاری در انتصاب نیروی انسانی در سال‌های 1400 تا 140۲[42]

همان‌طور که مشاهده می‌شود، طبق این آمار درصد تحقق شایسته‌سالاری در انتصاب نیروی انسانی از سال 1400 تا سال 1402 روند صعودی داشته است. در خصوص کیفیت تعیین شایستگی‌های اختصاصی توسط دستگاه‌های اجرایی آمار مستند کاملی به دست نیامد؛ اما داده‌ها و مستندات موجود در سامانه دولت‌سنج (مربوط به سال 1400) نشان‌دهنده تفاوت قابل توجه دستگاه‌ها در این زمینه بود؛ برای مثال، تعدادی از دستگاه‌ها برای کل دستگاه‌های زیرمجموعه و معدودی از دستگاه‌ها برای بعضی زیرمجموعه‌ها شایستگی‌های اختصاصی را تعیین کرده بودند، درحالی که بسیاری از دستگاه‌ها عملکرد قابل‌قبولی در این زمینه نداشتند. آمار مربوط به تعدادی از دستگاه‌ها نیز محرمانه گزارش شده است. بنابراین آمار متقن و قابل اعتمادی که قابل‌انتشار باشد، در دسترس قرار نداشت. درنهایت، به نظر می‌رسد همان‌طور که ارزیابی شایستگی‌های عمومی مدیریتی از طریق کانون ارزیابی (با وجود ابلاغ بخشنامه ذی‌ربط و الزام قانونی نظارت بر فرایند کانون ارزیابی توسط سازمان اداری و استخدامی کشور و دستگاه‌های اجرایی) در حد مطلوب محقق نشده [10]، تعیین شرایط تخصصی و شایستگی‌های اختصاصی برای تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای نیز به‌نحو مطلوب و قابل قبولی محقق نشده است. شایان ذکر است، در این زمینه بخشنامه‌ای با عنوان «دستورالعمل ارزیابی صلاحیت حرفه‌ای کارکنان نظام اداری» در تاریخ 1402/۱۲/28 به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری ابلاغ شد که طی آن دستگاه‌ها موظف شدند در راستای ارزیابی صلاحیت و شایستگی تخصصی افراد، برای مواردی نظیر ارتقای کارمندان در طبقات و رتبه‌ها، تبدیل وضعیت از رسمی آزمایشی به رسمی قطعی، تمدید قرارداد کارکنان قرارداد کار معین و پیمانی و موارد دیگر آزمون‌های ارزیابی صلاحیت حرفه‌ای برگزار کنند. البته این بخشنامه در تاریخ 1403/08/06 توسط سازمان اداری و استخدامی باطل و ملغی‌الاثر شد.

در زمینه رعایت مسیر ارتقای شغلی در انتصاب افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای، در ماده (2) دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای، مصوب 1395/02/27 شورای عالی اداری، شرایط عمومی انتخاب و انتصاب به پست‌های مدیریت حرفه‌ای، مشتمل بر شرایط اولیه لازم برای سطوح مختلف مدیریت حرفه‌ای و نیز شرایط عمومی هر سطح به شرح ذیل مطرح شده است.

• دارا بودن «گواهینامه شایستگى عمومى احراز سمت‌هاى مدیریتى» (از ابتداى سال 1397)؛
• ثبت مشخصات فرد قبل از انتصاب، در بانک اطلاعات افراد داراى شایستگى احراز سمت‌هاى مدیریتى؛
• دارا بودن مدرک تحصیلى (حداقل لیسانس) در یکی از مقاطع و رشته‌هاى تحصیلى مندرج در شرایط احراز؛
• طى دوره‌هاى آموزشى سطح مدیریتى مربوط؛
• کسب حداقل ٨0 درصد کل امتیاز ارزیابى عملکرد در دو سال منتهى به انتصاب؛
• احراز صلاحیت اعتقادى، اخلاقى و رفتارى فرد نامزد براى انتصاب در یکى از سطوح مدیریتى، از مراجع ذی‌ربط؛
• دارا بودن رابطه استخدامى رسمى، پیمانى یا قرارداد کار معین (مشخص) در سقف تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات کشوری با دستگاه.

جدول 7. جدول شماره (1): شرایط عمومی انتصاب به سمت‌های مدیریت حرفه‌ای

ماخذ: مصوبه شماره 579095 شورای عالی اداری مورخ 1395/04/01

البته جدول فوق، براساس مصوبه شماره 14647 شورای عالی اداری مورخ 1401/03/02 با جدول زیر جایگزین شد.

جدول 8. جدول شماره (1) اصلاحی: شرایط عمومی انتصاب به سمت‌های مدیریت حرفه‌ای

ماخذ: مصوبه شماره 14647 شورای عالی اداری مورخ 1401/03/02

چنان‌که مشاهده می‌شود، در ستون دوم جدول 8، تجربه خدمت غیردولتی مرتبط به شرط حداقل خدمت افزوده شده و حداقل سنوات تجربه خدمت کاهش یافته است. همچنین ستون جدیدی با عنوان «ارزیابی‌کننده شایستگی‌های مدیریتی» جایگزین ستون چهارم شده است و مطابق آن، صلاحیت متقاضیان سطح مدیریت میانی و ارشد باید صرفاً از طریق کانون‌های ارزیابی ویژه مرکز آموزش مدیریت دولتی ارزیابی گردد. در ستون پنجم نیز شایستگی جدیدی با عنوان «روحیه جهادی» به شایستگی‌های قبلی افزوده شده است. گفتنی است، با توجه به کیفی بودن معیارهایی نظیر مدیریت جهادی و تفکر راهبردی، تمهید ابزارهایی با روایی قابل قبول به‌منظور سنجش و ارزیابی معیارهای یادشده، یکی از ملزومات مهم تحقق اهداف مدنظر در مصوبه مذکور است.

براساس توضیحات مذکور و با توجه به ضرورت بهره‌گیری از ظرفیت‌های خارج از نظام اداری در مدیریت بخش دولتی، افزودن تجربه خدمت غیردولتی «مرتبط» به حداقل سنوات تجربه موردنیاز برای تصدی پست‌های مدیریتی سطوح بالاتر، اقدامی مثبت ارزیابی می‌شود. شایان ذکر است که هرچند مصوبات شورای عالی اداری و بخشنامه‌های سازمان اداری و استخدامی کشور در اجرای حکم ماده (57) مبنی‌بر تعریف مسیر ارتقای شغلی پست‌های مدیریت حرفه‌ای تنظیم شده‌ است، نواقصی نظیر عدم تقسیم‌بندی مدیران عملیاتی به پایه، میانی و ارشد در مصوبات و بخشنامه‌ها، عدم تدوین مدل شایستگی اختصاصی مدیران توسط بسیاری از دستگاه‌های اجرایی و نواقص ناظر بر مدل شایستگی عمومی مدیران حرفه‌ای، نشان‌دهنده عدم تحقق کامل اهداف این حکم قانونی است.

4-2. از منظر برگزاری امتحانات تخصصی برای تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای

در بند «الف» ماده (54) عنوان شده است: درصورتی که امکان انتخاب متصدیان پست‌های مدیریت حرفه‌ای با شرایط تخصصی تعیین‌شده برای تصدی پست مربوطه وجود نداشت، این امر از طریق برگزاری امتحانات تخصصی لازم صورت پذیرد. بر این اساس، برگزاری امتحانات تخصصی درصورتی رخ می‌دهد که بیش از یک نفر واجد شرایط تخصصی تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای باشند و با توجه به اینکه معمولاً چنین شرایطی در دستگاه‌های اجرایی رخ می‌دهد و افراد مختلف متقاضی تصدی پست‌های مدیریتی‌‌اند، کیفیت اجرای آن اهمیت مضاعفی می‌یابد.

بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد در بعضی دستگاه‌های اجرایی مانند وزارت نفت، سازمان امور مالیاتی و سازمان اداری و استخدامی کشور، در برخی دوره‌ها آزمون‌های تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای برگزار ‌شده است؛ اما عموماً دستگاه‌های اجرایی مدیران حرفه‌ای خود را از این طریق انتخاب نکرده‌اند. به‌علاوه اینکه برگزاری آزمون به‌عنوان مسیری جایگزین برای تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای معرفی شده و براساس قانون الزامی به برگزاری این آزمون‌ها نشده است. درنتیجه، نمی‌توان دستگاه‌های اجرایی را به اجرای آن الزام یا به‌دلیل عدم اجرای آن مواخذه کرد.

4-3. از منظر استفاده از ظرفیت افراد خارج از دستگاه اجرایی برای پست‌های مدیریت حرفه‌ای

در بند «الف» ماده (54) عنوان شده است: «دستگاه‌های اجرایی می‌توانند برای حداکثر پانزده درصد (۱۵٪) سمت‌های مدیریت حرفه‌ای از افراد شایسته (با رعایت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل، بدون رعایت سلسه‌مراتب مدیریتی) خارج از دستگاه استفاده نمایند». در این ‌راستا، براساس بررسی‌های انجام شده، اولاً در دستگاه‌های اجرایی مختلف از ظرفیت قانونی مذکور استفاده شده و انتصابات خارج از دستگاه‌ها صورت می‌پذیرد؛ ثانیاً به‌دلیل نقص تقنینی این بند قانونی، از یک منظر سقف پانزده‌درصدی (15%) افراد خارج از دستگاه اجرایی هیچ‌گاه تکمیل نمی‌شود؛ زیرا متر و معیار دقیقی برای محاسبه تعداد پست‌های سازمانی اشغال‌شده توسط افراد خارج از دستگاه وجود ندارد. به‌‌عبارت دیگر، در قانون مشخص نشده که فرد واردشده به دستگاه اجرایی پس از گذشت چه مدت زمانی از آغاز به‌کار، جزو کارمندان آن دستگاه محسوب می‌شود؟

شایان ذکر است، در اجرای بند «الف» ماده (۲۹) قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص سقف تعداد پست‌های سازمانی دستگاه‌های اجرایی، به‌گونه‌ای عمل شده است که در شرایط کنونی بخش قابل توجهی از پست‌های سازمانی بلاتصدی است. بر این اساس، در عمل ظرفیت به‌کارگیری افراد خارج از دستگاه اجرایی برای تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای مبتنی‌بر ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، بیش از پانزده درصد (15%) تعداد مدیران حرفه‌ای دستگاه‌ اجرایی خواهد شد.

4-4. از منظر شرایط انتخاب و انتصاب مقامات یا مدیران سیاسی

مدیران سیاسی، رهبرانی برآمده از تغییرات و جزرومدهای سیاسی و غالباً وابستگی‌های حزبی و فکری هستند؛ درحالی که مدیران حرفه‌ای به‌عنوان سرپرستان متخصص و راهبران اجرایی‌سازی خط‌مشی‌های مدیران سیاسی، باید برآمده از نظام‌های شایستگی و رقابت آزاد باشند. در این راستا، چنان‌که در تجارب بین‌المللی نیز تأکید می‌شود، هرچند حفظ تعامل و هماهنگی سازنده بین مدیران حرفه‌ای و مقامات یا مدیران سیاسی از ملزومات اداره عمومی کارآمد محسوب می‌شود، تفکیک بدنه سیاسی و بدنه اجرایی (حرفه‌ای) نیز ضروری به‌نظر می‌رسد[19]. در این ‌راستا، تفکیک مذکور در قانون مدیریت خدمات کشوری انجام شده و شرایط انتخاب و انتصاب این دو دسته از مدیران بخش عمومی به طرق متفاوتی مدنظر قرار گرفته است. به‌موجب بند «ب» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، عزل و نصب متصدیان پست‌های مدیریت سیاسی (مذکور در ماده (۷۱) این قانون) بدون الزام به رعایت مسیر ارتقای شغلی از اختیارات مقامات بالاتر می‌باشد. بر این اساس، به ‌موجب ماده (۷۱) قانون مذکور، سمت‌های ذیل مدیریت سیاسی محسوب و به‌عنوان مقام شناخته می‌شوند.

الف) رؤسای سه قوه.

ب) معاون اول رئیس‌جمهور، نواب رئیس مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان.

ج) وزرا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونین رئیس‌جمهور.

د) استانداران و سفرا.

هـ) معاونین وزرا.

همچنین براساس تبصره «1» ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری، تعیین پست‌های هم‌تراز برعهده هیئت‌وزیران است و تعیین هم‌ترازی پست‌های کارکنان اداری مجلس نیز به‌عهده رئیس مجلس خواهد بود. در این ‌راستا، در جدول زیر بخش عمده پست‌های مدیریتی که به موجب تبصره «1» ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری هم‌تراز مدیران سیاسی درنظر گرفته شده‌اند، نشان داده شده است. شایان ذکر است، براساس دادنامه شماره ۲۶۲۶ مورخ 1401/۱۰/27 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، هم‌ترازی پست‌های سازمانی قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، بعد از تصویب این قانون همچنان معتبر تلقی می‌شود.

جدول 9. پست‌های مدیریتی هم‌تراز پست‌های مدیریت سیاسی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

با توجه به اینکه برخی از مصوبات هیئت‌وزیران در خصوص هم‌ترازی بعضی از پست‌های مدیریتی دستگاه‌های اجرایی با پست‌های مدیریت سیاسی به‌صورت محرمانه به تصویب رسیده است، به ‌نظر می‌رسد آمار‌های مطرح شده در این‌ خصوص دارای دقت کافی نیستند. باوجود این، براساس آمار ارائه شده در فصلنامه تحول اداری سازمان اداری و استخدامی کشور، تعداد مدیران سیاسی و هم‌ترازان آنها به شرح جدول ذیل است.

جدول 10. تعداد مقامات یا مدیران سیاسی و هم‌ترازان آنها [83]

هرچند ضرورت تفصیل قواعد و ضوابط حاکم بر انتخاب و انتصاب مقامات و مدیران سیاسی، به‌واسطه ماهیت شغلی، نظارت افکار عمومی بر عملکرد آنها و همچنین لزوم پاسخ‌گویی بیشتر ایشان به آحاد جامعه، کمتر از مدیران حرفه‌ای است، به ‌نظر می‌رسد وجود حداقلی از ضوابط دراین‌خصوص غیرقابل انکار است. در این ‌راستا، به‌عنوان نمونه اصل یکصد و پانزدهم قانون اساسی ضوابط رجل مذهبی و سیاسی، ایرانی‌الاصل بودن، تابعیت ایران، مدیر و مدبر بودن، حسن‌سابقه و تقوی، مؤمن و معتقد بودن به مبانی جمهوری اسلامی و مذهب رسمی را به‌عنوان شرایط اولیه انتخاب رئیس‌جمهور عنوان می‌کند. همچنین براساس اصل نود و نهم قانون اساسی، شورای نگهبان وظیفه نظارت بر انتخابات‌های ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی را برعهده دارد. به‌علاوه مطابق اصل شصت و دوم قانون اساسی، شرایط انتخاب‌شوندگان در انتخابات مجلس شورای اسلامی به‌موجب قانون معین می‌شود. در این ‌راستا، ماده (۳۱) قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی شرایط 10‌گانه ذیل را برای انتخاب‌شوندگان در این انتخابات تعیین کرده است:

۱.  اعتقاد و التزام عملی به اسلام

۲. التزام عملی به نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران

۳. تابعیت کشور جمهوری اسلامی ایران

۴. ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترقی ولایت مطلقه فقیه

۵. داشتن مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد یا معادل آن

۶. نداشتن سوءشهرت در حوزه انتخابیه

۷. داشتن سلامت جسمی و روانی به‌گونه‌ای که توانایی متعارف انجام وظایف نمایندگی را داشته باشد.

۸. حداقل سن سی سال تمام و حداکثر هفتاد و پنج سال تمام

۹. گواهی معتبر و مورد تأیید بالاترین مقام نهاد یا مؤسسات مربوط مبنی‌بر داشتن حداقل پنج‌ سال سابقه فعالیت اجرایی یا آموزشی یا پژوهشی یا قضایی در یک یا همه آنها در بخش دولتی، عمومی یا غیرعمومی در هنگام ثبت‌نام

۱۰. داشتن کارت یا گواهی پایان خدمت وظیفه یا معافیت دائم قانونی.

براساس توضیحات مذکور به‌ نظر می‌رسد معیارها و شرایط درنظر گرفته شده برای انتخاب‌شوندگان در انتخابات مجلس کافی نبوده [84] و همچنین شرایط مندرج در اصل یکصد و پانزدهم قانون اساسی در خصوص ویژگی‌های نامزدهای ریاست‌جمهوری نیازمند تدقیق و تفسیر است. در این ‌راستا، در بند دهم سیاست‌های کلی انتخابات به ضرورت ارتقای شایسته‌گزینی در انتخاب داوطلبان تراز شایسته جمهوری اسلامی از طریق تعیین دقیق معیارها و شاخص‌ها و شرایط عمومی و اختصاصی داوطلبان در چارچوب قانون اساسی با تأکید بر کارآمدی علمی، جسمی و شایستگی متناسب با مسئولیت‌های مربوط و تعهد به اسلام، انقلاب و نظام اسلامی و قانون اساسی به‌ویژه التزام به ولایت‌فقیه و سلامت اخلاقی- اقتصادی تأکید شده است. همچنین در این بند به ضرورت شناسایی اولیه توانایی و شایستگی داوطلبان در مرحله ثبت‌نام و بررسی دقیق و احراز شرایط لازم برای صلاحیت نامزدها و اتخاذ ترتیبات لازم برای به حداقل رساندن ممنوعیت حضور داوطلبان شاغل و تعریف و اعلام معیارها و شرایط لازم برای تشخیص رجل سیاسی، مذهبی و مدیر و مدبّر بودن نامزدهای ریاست جمهوری توسط شورای نگهبان اشاره شده است.

فارغ از توضیحات فوق‌الذکر و با تأکید بر ضرورت تدقیق معیارها و شرایط لازم برای تصدی پست‌های سیاسی در کشور، متناسب با ماهیت و اقتضائات مشاغل و پست‌های سیاسی، شایان ذکر است که یکی از چالش‌های این حوزه، گسترش بیش از حد دامنه شمول مقامات و مدیران سیاسی، با استفاده از ظرفیت‌ هم‌ترازی، موضوع تبصره «1»‌ ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری است. در این ‌راستا، با توجه به تفاوت ماهیت پست‌های سیاسی و حرفه‌ای و تفاوت معیارها و شرایط احراز آنها، هم‌ترازی مدیران حرفه‌ای با مقامات سیاسی نباید به مسیری برای دور زدن فرایند انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای براساس معیارهای شایسته‌سالارانه و طی سلسله‌مراتب شایستگی مبدل شود. هم‌ترازی نامناسب موجب اختلاط بدنه مدیران سیاسی و حرفه‌ای و در نتیجه ناکارآمدی مدیریت حرفه‌ای می‌شود. همچنین گسترش بی‌رویه هم‌ترازان مقامات موجب اعطای امتیازات ویژه مدیران سیاسی به پست‌های دارای ماهیت حرفه‌ای می‌شود؛ درحالی که این پست‌ها لوازم پست سیاسی نظیر قرارگرفتن در معرض نظارت و پاسخ‌گویی به افکار عمومی را ندارند. در این راستا، هرچند در قانون مدیریت خدمات کشوری به شباهت‌ها و تفاوت‌های حقوق و تکالیف مقامات و هم‌ترازان آنها اشاره نشده است، در ماده (1) مصوبه شماره 6643/206 شورای عالی اداری مورخ 1390/03/23 تصریح شده که هم‌ترازان مدیران سیاسی از شمول مدیران حرفه‌ای خارج هستند و درنتیجه از فرایند شرکت در کانون ارزیابی و سایر ضوابط حاکم بر مدیران حرفه‌ای معاف می‌شوند. همچنین در آیین‌نامه اجرایی بند «ج» و تبصره «2» ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری یکی از شرایط تغییر مدیران حرفه‌ای قبل از اتمام دوره چهارساله، انتصاب به‌عنوان مقام سیاسی یا هم‌تراز آن عنوان شده است. بنابراین به‌ نظر می‌رسد هم‌ترازان جایگاهی معادل مدیران سیاسی دارند و از همه امتیازات آنان برخوردارند. در این ‌راستا هم‌ترازی معاونین استانداران و برخی از جایگاه‌های معادل معاونین معاونین وزرا با مدیران سیاسی موجب شده اجرای بخشی از حکم مندرج در تبصره «2» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی‌بر ضرورت وجود یک پست معاون ثابت برای مقامات اجرایی موضوع بندهای «د» و «هـ» ماده (۷۱) این قانون با چالش مواجه شود.

براساس توضیحات مطرح شده پیشنهاد می‌شود ضمن تدقیق معیارهای هم‌ترازی با شرایط و ویژگی‌های پست‌های سیاسی، مجلس شورای اسلامی و کمیسیون‌های ذی‌ربط در این‌ حوزه، به‌ویژه کمیسیون اجتماعی، از ابزارهای نظارتی خود برای جلوگیری از گسترش بیش از حد دامنه مقامات و مدیران سیاسی استفاده کنند.

همچنین با توجه به تغییر شرایط دستگاه‌های اجرایی کشور با گذر زمان، به‌روزرسانی فهرست پست‌های هم‌تراز با پست‌های سیاسی توسط سازمان اداری و استخدامی کشور و هیئت‌وزیران ضروری به ‌نظر می‌رسد. به‌عنوان مثال، هم‌ترازی رئیس و معاونان ستاد مدیریت حمل‌ونقل و سوخت با مقامات بند‌های «د» و «هـ» ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری، در زمانی به تصویب‌ رسیده که ستاد مدیریت حمل‌ونقل و سوخت مستقیماً ذیل ریاست جمهوری بوده است؛ درحالی که پس از مصوبه هیئت‌وزیران در تاریخ 1394/05/04 این ستاد به وزارت راه و شهرسازی و سپس سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای منتقل شده است، اما هم‌ترازی مذکور کماکان به قوت خود باقی مانده است.

4-5. از منظر ثبات در دوره خدمت مدیران حرفه‌ای

یکی از مشکلات نظام اداری در ایران بی‌ثباتی دوره خدمت مدیران حرفه‌ای است. شواهدی نظیر عزل و نصب‌های پی‌درپی و تغییرات گسترده در بدنه مدیریت حرفه‌ای در نتیجه تغییر مدیران سیاسی مؤید این مسئله است. براساس یک آمار، عمر مدیران شهرداری در ایران 2.5 سال برآورد شده است؛ درحالی که در کشورهای پیشرفته این دوره حداقل پنج سال است. همچنین طبق آماری دیگر عمر مدیریتی رؤسای دانشگاه‌ها در ایران سه سال محاسبه شده است؛ درحالی که میانگین جهانی آن 10 سال است[86]. این درحالی است که مدیران حرفه‌ای برخلاف مدیران سیاسی که دوره خدمتشان متأثر از تغییرات و تلاطمات سیاسی و حزبی عموماً کوتاه است، مسئولیت خطیر راهبری بدنه اجرایی و برنامه‌ریزی، سازمان‌دهی و هدایت امور جهت تحقق برنامه‌ها و خط‌مشی‌های مقامات را برعهده دارند [19] و لازم است برای حفظ ثبات برنامه‌ریزی‌ها و جهت‌گیری دستگاه‌های اجرایی، دوران خدمت باثباتی داشته باشند. باوجود این، ثبات مدیریتی در عین برخورداری از مزایای متعدد، آفات‌ و چالش‌هایی نیز دربردارد و می‌تواند پیامدهایی نظیر مقاومت در برابر تغییر، کاهش روحیه پویا و تحول‌گرا و کاهش ابتکار و نوآوری سازمانی را به دنبال داشته باشد؛ باوجود این، در شرایط کنونی با توجه به بی‌ثباتی دوران خدمت مدیران حرفه‌ای، به نظر می‌رسد ضروری است سیاست‌های ناظر بر افزایش ثبات مدیریتی مورد توجه قرار گیرد. شایان ذکر است که قانون مدیریت خدمات کشوری در بند «د» ماده (۵۴) این مسئله را دنبال کرده است. در این بند، قانون‌گذار دوره خدمت مدیران حرفه‌ای را به‌صورت پیش‌فرض چهار سال تعیین و تمدید آن را بلامانع کرده و تغییر پست مدیر قبل از این مدت را به شرایط مندرج در آیین‌نامه موقوف کرده است. براساس ماده (۱) آیین‌نامه اخیرالذکر، دستگاه‌ اجرایی می‌تواند سمت مدیران حرفه‌ای را قبل از انقضای مدت چهار سال در یکی از حالات زیر تغییر دهد:

۱. انتصاب به مقام بالاتر

۲. انتصاب به عنوان مقام سیاسی یا هم‌تراز آن

۳. درخواست مدیر مربوط و موافقت مقام مافوق دستگاه

۴. طی دوره‌های آموزشی موردنیاز در دوره تصدی پست فعلی براساس نیازهای آموزشی سالانه مبتنی‌بر سامانه اجرایی آموزش مدیران موضوع ماده (۵۶) قانون مدیریت خدمات کشوری

۵. کسب حداقل (۸۵%) کل امتیاز ارزشیابی سالانه به‌طور میانگین در طول تصدی پست مدیریت فعلی برای بالاتر

۶. از دست دادن یکی از شرایط انتصاب یا شرایط احراز مندرج در شرح شغل مربوط به پست مورد تصدی

۷. بیماری به تشخیص پزشک معتمد دستگاه

۸. ناتوانی انجام وظایف به تشخیص مقام مافوق و تأیید بالاترین مقام دستگاه

۹. براساس حکم مراجع قضایی و یا هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری

۱۰. دو سال متوالی امتیاز ارزیابی عملکرد مدیر کمتر از (۷۰%) کل امتیازات ارزیابی عملکرد باشد یا یک سال پایین‌تر از (۶۰%)

۱۱. حذف پست مدیر به دلیل تغییرات ساختاری در سازمان محل خدمت

۱۲. واگذاری امور مربوط به حوزه وظایف مدیر به یکی از طرق مقرر در فصل دوم قانون [87] [88].

چنان‌که در شرایط فوق‌الذکر ملاحظه‌ می‌شود، به‌رغم توجه ویژه قانون‌گذار به ثبات خدمت مدیران حرفه‌ای در متن قانون، در آیین‌نامه آزادی عمل نسبتاً بالایی به مقامات مافوق برای تغییر مدیران حرفه‌ای داده شده است. به‌عنوان مثال، در بند «۸» ناتوانی در انجام وظایف به تشخیص مقام مافوق و تأیید بالاترین مقام دستگاه از جمله شرایط تغییر مدیران حرفه‌ای درنظر گرفته شده‌ است؛ درحالی که در موارد فوق‌الذکر سنجه دقیق و متناسبی دراین‌خصوص ارائه نشده و تغییر پست به تشخیص مدیر مافوق موقوف شده است. شایان ذکر است، در این زمینه دیوان عدالت اداری در رأی وحدت رویه شماره 422-427 مورخ 1390/10/25، تغییر پست سازمانی مستخدم بدون تنزل مقام یا گروه را به اختیار مدیریت دستگاه مربوطه سپرده، اما تنزل مقام و گروه را صرفاً در صلاحیت هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری قرار داده است. البته این به معنای سلب اختیار از مدیران مافوق برای تغییر مدیران زیردست نیست؛ زیرا اولاً تنزل مقام مربوط به مواردی است که تخلف اداری صورت گرفته باشد؛ درحالی که تغییر متصدیان پست‌های مدیریتی و انتصاب افراد مناسب مدنظر، حق هر مدیر و در صلاحیت ایشان است و قابل‌سلب نیست؛ ثانیاً رأی مذکور، بندهای سوم و هشتم ماده «1» آیین‌نامه اجرایی بند «ج» و تبصره «2» را ابطال نکرده، مسئله‌ای که مؤید این ادعاست؛ ثالثاً در آرای دیگر دیوان عدالت اداری نظیر رأی شماره 314 مورخ 1396/04/13 حق تنزل پست یک مدیر برای مدیر مافوق ثابت دانسته شده است. بنابراین، امکان عزل و نصب مدیران حرفه‌ای توسط مدیر مافوق طبق آیین‌نامه اجرایی مذکور فراهم است؛ اما تنبیه فرد با تنزل مقام و گروه به‌علت تخلف اداری، فقط در صلاحیت هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری است و حتی مدیریت دستگاه اجرایی نمی‌تواند رأساً به این کار اقدام کند.

به‌طور کلی به‌نظر می‌رسد به‌رغم محدودیت‌های مذکور ایجادشده در عزل و نصب مدیران، هدف قانون‌گذار در این‌ خصوص به‌طور کامل محقق نشده است؛ زیرا با وجود گذشت بیش از هفده سال از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، نظام اداری کشور کماکان از بی‌ثباتی در دوره خدمت و عزل و نصب متعدد مدیران حرفه‌ای رنج می‌برد. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود بازنگری در آیین‌نامه بند «ج» و تبصره «2» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری در دستور کار سازمان اداری و استخدامی کشور و هیئت‌وزیران قرار گیرد. همچنین انعقاد تفاهم‌نامه عملکردی بین مدیر و مقام مافوق و منوط شدن عزل مدیر به نتایج حاصل از بررسی‌های سالیانه عملکرد ایشان در کمیته سرمایه انسانی یا شورای راهبری توسعه مدیریت یا عناوین مشابه در دستگاه اجرایی مدنظر قرار گیرد. به‌علاوه، پیشنهاد می‌شود ایجاد زیرساخت‌ها و طراحی سازوکارهای ذی‌ربط در خصوص ارتقای شفافیت عملکردی مدیران سیاسی و حرفه‌ای و افزایش امکان نظارت عمومی بر عملکرد آنها در دستورکار قرار گیرد.

5. تحلیلی تقنینی بر ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری

5-1. از منظر تدوین اصول و مبانی نظام شایستگی

هرچند ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری، اولین مستند قانونی است که صریحاً به مسئله استقرار نظام شایستگی پرداخته، اما اشاره‌ چندانی به اصول و مبانی نظام شایستگی و لوازم آن نداشته و صرفاً به طرح چند ضابطه برای انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای دستگاه‌های اجرایی مبتنی‌بر شایستگی بسنده کرده است. این درحالی است که شایسته‌سالاری مفهومی فراگیر است که همه حوزه‌های مدیریت منابع انسانی را در برمی‌گیرد و نظام شایستگی مجموعه‌ای متشکل از اصول و مبانی، قوانین و آیین‌نامه‌ها، مدل‌های شایستگی، فرایندها و ابزارهای سنجش شایستگی و... است. بنابراین استقرار نظام شایستگی نیازمند طراحی و تدوین همه این اجزا به‌صورت منسجم و مرتبط با یکدیگر است. در این ‌راستا، تاکنون اقداماتی در قالب مصوبات شورای عالی اداری و بخشنامه‌های سازمان اداری و استخدامی کشور صورت گرفته است. به‌عنوان مثال، تعریف شایستگی، فرایند ارزیابی و معیارهای ارزیابی شایستگی در برنامه آموزش و تربیت مدیران آینده دستگاه‌های اجرایی مورخ 1393/09/05 و بخشنامه شماره 1657363 ابلاغی سازمان اداری و استخدامی کشور، مورخ 1396/11/04 ذکر شده است. بر این اساس، هرچند در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و برخی از اسناد و سیاست‌های کلی نظام و همچنین در برخی از مواد قانون مدیریت خدمات کشوری به اصول و مبانی نظام شایستگی به‌صورت پراکنده اشاره شده،‌ این مهم به‌صورت یکپارچه و مدون تبیین نشده است. بنابراین پیشنهاد می‌شود مبتنی‌بر اصول و ضوابط مورد اشاره در قانون اساسی، مجموعه اسناد و سیاست‌های کلی نظام و قوانین حوزه اداری و استخدامی کشور‌، اصول و مبانی نظام شایستگی به‌صورت شفاف و مشخص نوشته شده و در قالب یک ماده به فصل هشتم قانون مدیریت خدمات کشوری الحاق گردد و در این حوزه مبنای عمل قرار گیرد. شایان ذکر است، یکی از چالش‌های تعیین شاخص‌های سنجش شایستگی‌های مذکور، دشواری اندازه‌گیری آنهاست و ازاین‌رو ضروری است تمهیدات لازم برای ارتقای قابلیت سنجش و تسهیل اندازه‌گیری شایستگی‌ها در فرایند تدوین شاخص‌های مزبور اندیشیده شود.

5-2. از منظر ابهام در واژه «سمت» در بندهای «الف» و «ج» ماده (54)

در بند «الف» ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری به امکان استفاده از افراد خارج از دستگاه اجرایی جهت تصدی حداکثر پانزده درصد (15%) از سمت‌های مدیریت حرفه‌ای اشاره شده است. این مسئله در بند «ج» نیز تکرار شده است. این درحالی است که واژه «سمت» در قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف نشده است و استفاده از آن در احکام این قانون مغایر با جزء سوم بند نهم سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مبنی‌بر رعایت شفافیت و عدم ابهام در قانون‌گذاری و قانون‌نویسی ارزیابی می‌شود.

قانون مدیریت خدمات کشوری برای اشاره به جایگاه‌های سازمانی در ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی، از دو واژه «پست» و «سمت» استفاده کرده است. واژه پست در ماده (6) قانون مذکور به‌عنوان جایگاهی در ساختار سازمانی که برای انجام وظایف و مسئولیت‌های مشخص توسط یک کارمند پیش‌بینی شده،‌ تعریف شده است؛ این درحالی است که برای واژه سمت تعریفی در نظر گرفته نشده است. بنابراین به نظر می‌رسد قانون‌گذار تسامحاً سمت و پست را یکسان در نظر گرفته است؛ باوجود این، به‌منظور رفع ابهام و ارتقای شفافیت قانون پیشنهاد می‌شود درصورتی که مراد از دو واژه اخیر‌الذکر متفاوت است، عبارت «سمت» در فصل نخست قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف شود و در غیر این‌ صورت به‌جای این واژه، از واژه «پست» استفاده شود.

5-3. از منظر ابهام در مشمولین ظرفیت پانزده درصد مدیران حرفه‌ای خارج از دستگاه اجرایی

در خصوص نحوه اندازه‌گیری مشمولین ظرفیت پانزده‌درصدی (۱۵%) افراد خارج از دستگاه اجرایی، در بند «الف» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، این سؤال مطرح است که حداقل سابقه موردنیاز در دستگاه اجرایی برای در نظر گرفتن فرد موردنظر در دسته افراد داخل دستگاه چه میزان است؟ به‌عنوان مثال، درصورتی که فرد موردنظر یک‌ ماه سابقه حضور را در دستگاه اجرایی مدنظر داشته باشد، در ضوابط مربوط به ارتقا و انتصاب جزو افراد داخل دستگاه اجرایی محسوب می‌شود؟ بر این اساس، پیشنهاد می‌شود مدیران خارج از دستگاهی که از ابتدای به‌کارگیری، انتقال یا مأموریت، در یک پست مشغول بوده‌اند، فارغ از مدت خدمتشان در پست مذکور، جزو ظرفیت مدیران خارج از دستگاه در نظر گرفته شوند؛ اما اگر پست مدیر واردشده از خارج دستگاه اجرایی تغییر کند، بعد از حداقل یک سال خدمت در دستگاه اجرایی جزو ظرفیت مدیران داخل دستگاه در نظر گرفته شود.

5-4. از منظر ابهام در تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل در افراد واردشده از خارج دستگاه

در بند «الف» ماده (54) عنوان شده است که دستگاه‌های اجرایی می‌توانند برای حداکثر 15% سمت‌های مدیریت حرفه‌ای از افراد شایسته (با رعایت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل، بدون رعایت سلسه مراتب مدیریتی) خارج از دستگاه استفاده کنند؛ این درحالی است که در متن ماده و حتی آیین‌نامه اجرایی آن هیچ توضیحی درباره شاخص‌های ناظر بر تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل داده نشده است. در واقع، عملاً تشخیص این مسئله به سلیقه مدیران دستگاه وابسته شده است و درنتیجه قابل ارزیابی هم نیست. با اذعان به ضرورت باز بودن دست مدیران سیاسی در انتخاب افراد مناسب خود برای پیشبرد امور دستگاه و رفع گره‌های مدیریتی، به نظر می‌رسد نبود شاخص‌های مناسب برای سنجش تخصص و تجربه افراد، زمینه عدم تحقق شایسته‌سالاری در انتصاب مدیران و فساد اداری را فراهم می‌کند. بنابراین ضروری است شاخص‌هایی مناسب و قابل سنجش تدوین شود و آیین‌نامه متناسب با آن اصلاح شود.

5-5. از منظر ابهام در شمول هم‌ترازان در قواعد عزل و نصب مدیریت سیاسی

یکی از ابهامات متن قانون مدیریت خدمات کشوری، نامشخص بودن نسبت مدیران سیاسی و هم‌ترازان است. در ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری به اینکه هم‌ترازی علاوه‌بر حقوق و دستمزد، در سایر شئون مدیریتی هم برقرار است یا خیر، تصریح نشده است و همان‌طور که پیش‌تر گفته شد، صرفاً در مصوبه شماره 6643/206 شورای عالی اداری، مورخ 1390/۰۳/23 هم‌ترازان از شمول مدیران حرفه‌ای و متعاقباً ارزیابی شایستگی ایشان برای تصدی پست‌های مدیریتی خارج شده‌اند. در این میان، در بند «ب» و تبصره «4» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، در ذکر شئون مدیران سیاسی و مشمولین آن، هیچ اشاره ای به هم‌ترازان نشده است. درنتیجه، شمول احکام مفاد مذکور بر هم‌ترازان مبهم و نامشخص است. در این ‌راستا و مستند به جزء «3» بند نهم سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مبنی‌بر ضرورت شفافیت و عدم ابهام در قانون‌گذاری و قانون‌نویسی، لازم است این ابهام از متن قانون مرتفع و ذکر شئون هم‌ترازان، به‌جای مصوبه شورای عالی اداری، در متن قانون تصریح شود.

5-6. از منظر ابهامات ناظر بر پست‌های ثابت در دستگاه‌های اجرایی

براساس تبصره «2» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، در هریک از دستگاه‌های اجرایی، یکی از پست‌های معاونین استانداران و سفرا و معاونین وزرا، ثابت تلقی می‌شود و عزل و نصب متصدیان آن براساس آیین‌نامه‌ای است که با پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد. این درحالی است که این مسئله پیش‌تر در قانون مربوط به تعیین معاونین ثابت اداری وزارتخانه‌ها، مصوب 1336 هم مورد توجه قرار گرفته بود. براساس ماده (۱)‌ این قانون، به منظور ایجاد ثبات و دوام بیشتر در امور اداری و فراهم شدن زمینه بررسی و سنجش کافی درباره مسائل مربوط به تشکیلات اداری، یک «معاون ثابت اداری» در نخست‌وزیری و در هریک از وزارتخانه‌ها برای ‌عهده‌داری امور و تشکیلات اداری تعیین می‌شود. این معاون برای مدت پنج سال انتخاب می‌شود و تجدید انتخاب آن بلامانع است. شایان ذکر است، براساس ماده (۶) قانون مذکور برکناری معاون ثابت اداری فقط با تصویب هیئت‌وزیران امکان‌پذیر خواهد بود. بر این اساس، به‌نظر می‌رسد هدف قانون‌گذار از تصویب این حکم، ایجاد حلقه اتصال در امور اداری و برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی در دوران‌های مدیریتی مختلف بوده تا از این طریق، روند اجرای برنامه‌ها در دستگاه‌ اجرایی با خلل مواجه نشود [89].

براساس توضیحات مطرح شده در خصوص ثابت تلقی شدن یکی از پست‌های معاونین استانداران و سفرا و معاونین وزرا، توجه به این نکته ضروری است که در ساختار سازمانی قوه مجریه پست معاون استاندار وجود دارد، اما پست‌های معاون سفیر و معاون معاون وزیر وجود ندارد. بر این اساس، در خصوص عبارت «مقامات بند «د»» در تبصره «2» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، با توجه به اینکه سفرا در کنار استانداران ذکر شده‌اند، می‌توان مسامحتاً این‌گونه توجیه کرد که منظور قانون‌گذار از معاون مقامات اجرایی مذکور در بند «د» تنها معاون استاندار بوده است. درباره معاون معاون وزیر هم مسامحتاً می‌توان این‌طور فرض کرد که با توجه به اینکه در برخی از دستگاه‌های اجرایی رئیس سازمان، معاون وزیر محسوب شده، درنتیجه منظور از معاون معاون وزیر، همان معاون رئیس سازمان است. این درحالی است که موضوعیت حکم مذکور در خصوص وزارتخانه‌ها با توجه به نبود پست معاون معاون وزیر (مسامحتاً می‌توان معاون معاون وزیر را در تشکیلات اداری متناظر با مدیرکل درنظر گرفت)، با ابهام مواجه است.

در اینجا دو احتمال متصور است: احتمال اول این است که منظور قانون فقط دستگاه‌های اجرایی بوده که در آن‌ها پست معاون استاندار و معاون معاون وزیر در جایگاه معاون رئیس دستگاه هستند. اما این احتمال از دو لحاظ قابل ‌پذیرش نیست: اول اینکه در متن قانون از عبارت «در هریک از دستگاه‌های اجرایی» استفاده شده است؛ دوم اینکه قطعاً همانند دستگاه‌های دارای پست‌های معاون استاندار و معاون معاون وزیر، وجود پست ثابت در وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های مشابه نیز ضروری است و وجهی برای استثنای این دستگاه‌ها از داشتن پست معاون ثابت وجود ندارد.

احتمال دوم این است که همه دستگاه‌های اجرایی مدنظر قانون بوده و در وزارتخانه‌ها با توجه به اینکه مقام متناظر معاون معاون وزیر مسامحتاً مدیرکل در نظر گرفته می‌شود، درنتیجه پست ثابت در نظر گرفته شده برای سطح مدیرکل قابل اعمال است. هرچند این احتمال محتمل به‌ نظر می‌رسد، چالش‌هایی در فرایند پیاده‌سازی به همراه خواهد داشت. در این ‌راستا، با توجه به اینکه مدیرکل جایگاه پایین‌تر و متعاقباً اثرگذاری کمتری در تحقق فلسفه پست ثابت دارد، ثابت بودن یکی از معاونان وزیر منطقی‌تر به‌نظر می‌رسد. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود متن تبصره «2» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری به شرح ذیل اصلاح شود.

• تبصره ۲- در هریک از دستگاه‌های اجرایی، یکی از پست‌های معاونین مقامات اجرایی مذکور در بند «د» و یکی از پست‌های مقامات اجرایی مذکور در بند «هـ» ماده (۷۱) این قانون ثابت تلقی می‌گردد و عزل و نصب متصدی آن براساس آیین‌نامه‌ای است که با پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد.

6. نتیجه‌گیری و ارائه پیشنهادهای سیاستی

شایسته‌سالاری در انتصاب و ارتقای مدیران و استقرار نظام شایستگی در بخش عمومی ازجمله ملزومات مهم ایجاد نظام اداری صحیح، موضوع بند دهم اصل سوم قانون اساسی، محسوب شده و در بند چهارم سیاست‌های کلی نظام اداری نیز مورد توجه قرار گرفته است. هم‌چنین، این مسئله در قوانین گوناگونی نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون استخدام کشوری، قوانین برنامه‌های توسعه و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های متعدد انعکاس یافته و احکام و ضوابط مختلفی دراین‌خصوص توسط مجلس شورای اسلامی، شورای عالی اداری و سازمان اداری و استخدامی کشور تدوین شده است. دراین‌راستا هرچند در ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، با هدف استقرار نظام شایستگی در انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای و ایجاد ثبات در خدمت مدیران مذکور، با طرح چند بند و تبصره بر ضرورت تعیین شرایط تخصصی و ترسیم مسیر ارتقای شغلی در فرایند انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای تأکید شده است، اما این چند بند و تبصره برای نیل به هدف استقرار نظام شایستگی در کشور کفایت نمی‌کند[90] و با وجود گذشت حدود هفده سال از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، نظام اداری کشور همچنان با چالش‌های متعددی در حوزه شایسته‌سالاری مواجه است. دراین‌راستا براساس نتایج ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی توسط سازمان اداری و استخدامی کشور، که در سامانه دولت‌سنج به‌صورت عمومی منتشر شده، میانگین درصد تحقق شاخص شایسته‌سالاری در انتصاب نیروی انسانی در سال‌های 1400 تا 1402، به‌ترتیب چهل و چهار درصد (44%)، شصت و یک درصد (61%) و هفتاد و یک درصد (71%) ارزیابی شده است. بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد ابهام در برخی از احکام قانونی و ضعف در نگارش برخی از آیین‌نامه‌های اجرایی و دستورالعمل‌های ذی‌ربط در این حوزه از جمله دلایل عدم کارآمدی کافی نظام شایستگی در بخش‌ عمومی به حساب می‌آیند. دراین‌امتداد گزارش حاضر پس از مرور مبانی نظام شایستگی، پیشینه قوانین و مقررات و تجارب منتخب کشورها دراین‌حوزه، به بررسی و تحلیل تقنینی و نظارتی ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخته و پیشنهادهایی به‌منظور اصلاح تقنینی و نظارت مؤثر بر این احکام قانونی مطرح کرده است.

در تحلیل نظارتی ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری و از منظر رعایت شرایط تخصصی و مسیر ارتقای شغلی در انتصاب به پست‌های مدیریت حرفه‌ای، شایان ذکر است که شرایط تخصصی مدیران حرفه‌ای متناسب با مأموریت‌ها، ویژگی‌ها و ماهیت وظایف مشاغل اختصاصی به‌ تفکیک سطوح مدیریتی، توسط دستگاه تدوین شده به تصویب شورای راهبری توسعه مدیریت دستگاه می‌رسد. براین‌اساس بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد شرایط تخصصی تصدی پست‌های مدیریتی موضوع بند «الف» ماده (54) عمدتاً تعیین شده است. این درحالی است که از ظرفیت حکم مندرج در این بند مبنی‌بر برگزاری امتحانات تخصصی در صورت عدم امکان انتخاب متصدیان پست‌های مدیریت حرفه‌ای با شرایط تخصصی تعیین شده، عموماً توسط دستگاه‌های اجرایی کشور استقبال نشده است. البته توجه به این نکته ضروری است که برگزاری آزمون به‌عنوان مسیری جایگزین برای تصدی پست‌های مدیریت حرفه‌ای معرفی شده و براساس قانون الزامی برای برگزاری این آزمون‌ها وجود ندارد.

بررسی‌های نظارتی انجام شده در خصوص بخش دیگری از بند «الف» ماده (۵۴)‌ درباره استفاده از ظرفیت‌‌های افراد خارج از دستگاه‌ اجرایی برای پست‌های مدیریت حرفه‌ای نشان می‌دهد که هرچند دستگاه‌های اجرایی مختلف از این ظرفیت قانونی استفاده کرده‌اند، اما ابهامات تقنینی حکم مذکور و ایرادات ناظر بر پست‌های سازمانی بلاتصدی در دستگاه‌های اجرایی، موجب انحراف فرایند اجرایی‌سازی آن از روح قانون مذکور شده است. درخصوص شیوه پیاده‌سازی بند «ب» ماده (۵۴) درباره معافیت پست‌های مدیریت سیاسی از شرایط و سازوکارهای انتخاب و انتصاب مدیریت حرفه‌ای، توجه به این نکته ضروری است که فارغ از ضرورت تدقیق معیارها و شرایط لازم برای تصدی پست‌های سیاسی در کشور، که موضوعی تقنینی محسوب می‌شود، یکی از چالش‌های مهم این حوزه، گسترش بیش از حد دامنه شمول مقامات و مدیران سیاسی، با استفاده از ظرفیت‌ هم‌ترازی، موضوع تبصره «1» ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری، است. دراین‌راستا با توجه به تفاوت ماهیت پست‌های سیاسی و حرفه‌ای و تفاوت معیارها و شرایط احراز آن‌ها، هم‌ترازی مدیران حرفه‌ای با مقامات سیاسی نباید به مسیری برای دور زدن فرایند انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای مبدل شود. هم‌ترازی نامناسب موجب اختلاط بدنه مدیران سیاسی و حرفه‌ای و درنتیجه ناکارآمدی مدیریت حرفه‌ای می‌شود. در واقع هم‌ترازی مدیران حرفه‌ای با مقامات سیاسی موجب خارج شدن مدیران حرفه‌ای از فرایند انتخاب و انتصاب براساس معیارهای شایستگی و طی سلسله‌مراتب شایستگی می‌شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود ضمن تدقیق معیارهای هم‌ترازی با پست‌های سیاسی، مجلس شورای اسلامی و کمیسیون‌های ذی‌ربط دراین‌حوزه، به‌ویژه کمیسیون اجتماعی، از ابزارهای نظارتی خود به‌منظور جلوگیری از گسترش بیش‌از حد دامنه هم‌ترازان مقامات و مدیران سیاسی استفاده کنند.

بند «ج» ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری با هدف ایجاد ثبات در دوره خدمت مدیران حرفه‌ای، طول دوره خدمت آنها را چهارسال تعیین کرده و تغییر سمت افراد قبل از این دوره را به آیین‌نامه‌ای، که به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور به تصویب هیئت‌وزیران‌ می‌رسد، موکول نموده است. براین‌اساس بررسی آیین‌نامه مذکور نشان می‌دهد شرایط مندرج در این آیین‌نامه، آزادی عمل بالایی به مقامات مافوق برای تغییر مدیران حرفه‌ای داده است. به‌عنوان مثال در بند «8» ماده (۱) این آیین‌نامه، ناتوانی در انجام وظایف به تشخیص مقام مافوق و تأیید بالاترین مقام دستگاه از جمله شرایط تغییر مدیران حرفه‌ای درنظر گرفته شده؛‌ درحالی که در این موارد، سنجه دقیق و متناسبی در این‌ خصوص ارائه نشده و مبنا و معیار تشخیص مدیر مافوق تعیین نشده است.

در تحلیل تقنینی ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری از منظر تدوین اصول و مبانی نظام شایستگی، گفتنی است که در این ماده توجه چندانی به اصول و مبانی نظام شایستگی و لوازم آن نشده و صرفاً به طرح چند ضابطه برای انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای مبتنی‌بر شایستگی اکتفا شده است. این درحالی است که نظام شایستگی مجموعه‌ای متشکل از اصول و مبانی، قوانین و آیین‌نامه‌ها، مدل‌های شایستگی، فرایندها و ابزارهای سنجش شایستگی و... بوده و استقرار نظام شایستگی نیازمند طراحی و تدوین همه این اجزا به‌صورت منسجم و مرتبط با یکدیگر است. بنابراین پیشنهاد می‌شود مبتنی‌بر اصول و ضوابط قانون اساسی، اسناد و سیاست‌های کلی نظام و قوانین حوزه اداری و استخدامی کشور‌، اصول و مبانی نظام شایستگی در قالب یک ماده به فصل هشتم قانون مدیریت خدمات کشوری الحاق شود. توجه به این نکته ضروری است که بخش مهمی از ایرادات تقنینی ماده (۵۴)‌ قانون مدیریت خدمات کشوری، ناظر بر ابهامات موجود در نگارش متن این ماده است. دراین‌راستا در بند «الف» این ماده درحالی از واژه «سمت» استفاده شده که این واژه در قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف نشده و نسبت آن با واژه «پست»، که در ماده (۶) این قانون تعریف شده است، مبهم به‌ نظر می‌رسد. همچنین در این بند حداقل سابقه موردنیاز برای در نظر گرفتن فرد موردنظر در دسته افراد داخل دستگاه مبهم به‌ نظر می‌رسد. به‌عنوان مثال، درصورتی که فرد موردنظر یک‌ ماه سابقه حضور در دستگاه داشته باشد، در ضوابط مربوط به ارتقا و انتصاب جزو افراد داخل دستگاه اجرایی محسوب می‌شود؟ براین‌اساس پیشنهاد می‌شود مدیران خارج از دستگاهی که از ابتدای به‌کارگیری در یک پست مشغول بوده‌اند، فارغ از مدت خدمتشان در پست مذکور، جزو ظرفیت خارج از دستگاه فرض شوند. اما اگر پست این مدیران تغییر کرد، بعد از حداقل یک سال خدمت در دستگاه، جزو ظرفیت مدیران داخل دستگاه به‌ حساب آیند. به‌علاوه تبصره «2» ماده (۵۴) درخصوص ثابت تلقی شدن یکی از پست‌های معاونین استانداران و سفرا و معاونین وزرا، با توجه به نبود پست معاون سفیر و معاون معاون وزیر در ساختار سازمانی دستگاه‌های اجرایی، واجد ابهام است. براین‌اساس و با توجه به ضرورت بالا بودن سطح پست‌های ثابت در سلسله‌مراتب سازمانی، پیشنهاد می‌شود بر ثابت‌ تلقی شدن یکی از پست‌ها در سطح معاون وزیر در وزارتخانه‌ها تصریح شود. شایان ذکر است که ابهامات مذکور نه‌فقط موجب بروز تفاسیر مختلف از آن و ایجاد امکان دور زدن آنها می‌شود، بلکه مغایر جزء «3» بند نهم سیاست‌های کلی قانون‌گذاری مبنی‌بر شفافیت و عدم ابهام در قانون‌گذاری و قانون‌نویسی نیز ارزیابی می‌شود.

توجه به این نکته ضروری است که هر چند ماده (۵۴) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌منظور استقرار نظام شایستگی و ایجاد ثبات در خدمت مدیران به ‌طرح احکام مختلفی در این حوزه پرداخته است، اما شامل تمامی احکام مندرج در این قانون و در این حوزه نمی‌شود؛ به‌عنوان مثال در مواد (۵۳)، (۵۵) و (۵۶) نیز احکامی دراین‌خصوص مطرح شده که در کانون توجه و تمرکز بررسی‌های گزارش حاضر قرار نگرفته است. دراین‌راستا استقرار نظام شایستگی در بخش عمومی کشور ملزومات متعدد دیگری نظیر مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع، انعقاد تفاهم‌نامه‌های عملکردی، ثبت هوشمند عملکرد مدیران در سامانه‌های ذی‌ربط و ساماندهی کانون‌های ارزیابی مدیران نیز دارد. شایان ذکر است که به‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته برای اخذ آمار و اطلاعات دقیق درخصوص مسائل مورد بررسی‌ در این گزارش، در مواردی نظیر تعیین شایستگی‌های اختصاصی توسط دستگاه‌های اجرایی و میزان استفاده دستگاه‌ها از ظرفیت پانزده درصد افراد خارج از دستگاه، امکان دسترسی به آمار و ارقام دقیق و قابل‌استناد وجود ندارد و به‌ضرورت، بعضی از تحلیل‌های ارائه‌شده در گزارش دراین‌خصوص مبتنی‌بر داده‌های کیفی است.

در نهایت توجه به این نکته ضروری است که زیرنظامات مختلف نظام اداری و استخدامی کشور نظیر ساختار سازمانی، فناوری اطلاعات و هوشمندسازی، جذب و به‌کارگیری، ارتقا و انتصاب، آموزش و توانمندسازی، جبران خدمات و ارزیابی عملکرد، اجزایی منفصل و جدا از یکدیگر نیستند و ضعف و قوت هریک در میزان کارآمدی سایر حوزه‌ها نیز تأثیرگذار است. بنابراین ارتقای کارآمدی و اصلاح پایدار یک خرده‌نظام در نظامات اداره جامعه، در کنار ضرورت توجه به مسائل و ملاحظات درون‌بخشی، نیازمند اصلاح و کارآمدسازی سایر خرده‌نظامات متناظر و ذی‌ربط با آن است. براین‌اساس در فرایند استقرار نظام شایستگی و ارتقای شایسته‌سالاری در نظام اداری، توجه به ملاحظه مذکور و همچنین فهم تاریخی و تدریجی توسعه نظامات اداره جامعه ضروری به ‌نظر می‌رسد.

جدول 11. توصیه‌های سیاستی گزارش

مأخذ: یافته‌های پژوهش.