Author
طرح حذف رأی ممتنع از فرایند رسیدگیها و رایگیریهای مجلس» به شماره ثبت 279 در دوره دوازدهم قصد دارد که این امکان را از قانون آییننامه داخلی مجلس حذف نماید. این نوشتار با تبیین موضوع و بررسی مزایا و معایب آن به روش توصیفی و تحلیلی با استفاده از منابع کتابخانهای بررسی میکند که تحدید رأی ممتنع موجب تسهیل فرایندهای رسیدگی در مجلس و ترغیب نمایندگان به تلاش کافی به منظور اعطای رای موافق یا مخالف بوده اما نمیتوان به به بار سیاسی رأی ممتنع بی توجه بود که حذف آن منجر به ایجاد محدودیت در اظهارنظرات سیاسی نمایندگان میشود و نیز برای مواردی که علیرغم تلاش کافی به حجیت نمیرسد وجود آن لازم است. بنابراین به این نتیجه رهنمون میشود که با کاهش دامنه آرای ممتنع به موضوعات نظارتی و حذف امکان رای ممتنع به موضوعات تقنینی و نیز تغییر تعابیر «موافق و مخالف» در قانون آییننامه داخلی مجلس به «موافق و عدم موافق» به منظور حفظ موازین برای نمایندگانی که علیرغم تلاش کافی به حجیت نرسیدهاند میتواند راهکار مناسبی باشد.
نقاط قوت طرح عبارت است از:
نقاط ضعف طرح عبارت است از:
پیشنهادات مرکز پژوهشها
در قانون آیین نامه داخلی مجلس امکان اعلام رای ممتنع وجود دارد. اگرچه این قانون در خصوص نحوه احتساب آراء ممتنع ساکت است اما رویه عملی مسلم در مجلس شورای اسلامی اینگونه است که آراء ممتنع، در کنار حاضرانی که در رای گیری مشارکت نمیکنند، در زمره آراء مخالفان قرار میگیرد. لذا با توجه به نتیجه عملی یکسان اعلام رای ممتنع با رای مخالف، طراحان «طرح حذف رأی ممتنع از فرایند رسیدگیها و رایگیریهای مجلس» (به شماره ثبت ۲۷۶) رای ممتنع را زائد میشمارند و پیشنهاد حذف این امکان را ارائه کردهاند. در این نوشتار کوشیده شده است تا ضمن احصای نقاط مثبت و منفی این موضوع مورد تحلیل و ارزیابی قرار گیرد.
|
ردیف |
عنوان گزارش |
سال انتشار |
شماره |
نام دفتر/سازمان/نهاد |
توضیحات |
|
۱ |
مقاله ابعاد فقهی و حقوقی «رای ممتنع» در مجلس شورای اسلامی |
1403 بهار |
شماره 43 پیاپی |
فصلنامه دانش حقوق عمومی |
|
بستر ارائه رای ممتنع در نظام حقوقی حاکم بر مجلس در ایران سابقه طولانی دارد و به قبل از انقلاب بازگشت میکند و پس از انقلاب نیز این رویه در قوانین ایین نامه داخلی مجلس ادامه پیدا کرده است.
|
ردیف |
نام سند (قانون.تصویبنامه..) |
مرجع تصویب |
تاریخ تصویب |
شماره ماده / صفحه |
نکات برجسته / نقاط ضعف و قوت / پیامدهای اجرا |
|
|
قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی |
مجلس شورای اسلامی |
1379 |
مواد 119، 121 و تبصره آن |
تاکید بر امکان اعلام رای ممتنع در رای گیری الکترونیکی و با ورقه در مجلس شورای اسلامی |
|
|
قانون شفافیت قوای سه گانه، دستگاههای اجرایی و سایر نهادها |
مجلس شورای اسلامی |
1403 |
ماده 3 و تبصره 2 آن |
بیان ضرورت انتشار کلیه ارای مخالف، موافق و ممتنع در فرایندهای رای گیری |
رای ممتنع در معنای عام عبارت است از عملی مبنی بر انصراف یا خودداری از چیزی به خصوص رأی دادن. بنابراین میتوان کسی را که در جلسه حاضر است و از رأی دادن مثبت یا منفی خودداری میورزد، نمایندهای دارای رأی ممتنع نامید. بنابراین آرای ممتنع شامل آرای سفید یا نانوشتهای است که نماینده با وجود شرکت در جلسه از دادن رأی خودداری میکند [1]. در واقع رأی ممتنع فرصتی را برای رأیدهندگان به هنگام تصویب و ارزیابی پیشنهادهای رسمی ایجاد میکند که گزینهای غیر از «آری» یا «خیر» را انتخاب کنند، بنابراین رأی ممتنع همان گونه که در انتخابات مردمی وجود دارد، در نهادهای تصمیمگیری همچون مجالس قانونگذاری، دادگاه و هیأت مدیره شرکتها نیز رخ میدهد[۲].
رأی ممتنع در برخی حالات اثر قابل توجهی دارند. چنان که گاه به دلیل فراروانی آرای ممتنع یا کمی تعداد اعضا این آرا نقش سرنوست سازی پیدا میکنند. از جمله هنگام قانونگذاریهای آزمایشی در کمیسیونهای داخلی مجلس شورای اسلامی یا هر گونه رأیگیری درون کمیسیونها، که تعداد کمی از نمایندگان در آن حضور دارند [۳]. هم چنین رای ممتنع در مواردی که عدم رد به منزله تصویب تلقی شده است، معنای دیگری غیر از مخالفت پیدا میکند. به عنوان مثال وفق ماده (32) قانون آییننامه داخلی در فرایند رسیدگی به اعتبارنامه نمایندگان، عدم رد گزارش کمیسیون تحقیق به منزله تصویب اعتبارنامه انگاشته میشود.
عدم نگاه مثبت در اندیشه اسلامی به رای ممتنع در نظر سایر علمای اسلامی نیز به چشم میخورد. به عنوان مثال اعلام فتوای حرمت رای ممتنع از سوی مجلس علمای اندوزی قابل ذکر است. در انتخابات عمومی اندوزی سال 2009 جنبشی برای اعلام رای ممتنع شکل میگیرد. مجلس علمای اندوزی (MUI) برای جلوگیری از افزایش پدیده رای ممتنع در این انتخابات، این عمل را حرام اعلام کرد. مجلس علمای اندوزی برای این فتوا ادله زیر را اقامه کرده است:
اگرچه منتقدانی، از جمله سازمانهای بزرگ اسلامی، تاکید کردند که رأی دادن یک حق داوطلبانه قانون اساسی در اندونزی است و هیچ عواقب قانونی برای ممتنع وجود ندارد. با این حال این فتوا منعکس کننده بافت سیاسی- اجتماعی گسترده تر است که در آن رای ممتنع نه تنها به عنوان یک عمل سیاسی بلکه به عنوان یک مسئله اخلاقی و مذهبی نیز دیده می شود [۴].
در مجلس سوئد به عنوان یک نظام پارلمانی، چهار گزینه برای اعلام نظر نسبت به پیشنهادها وجود دارد: «موافق»، «مخالف»، «ممتنع» و «غائب». لذا در سوئد اعلام رای ممتنع یک تصمیم فعالانه است و با عدم حضور در رای گیری تفاوت دارد. تجزیه و تحلیل آرای صادره در بازه زمانی 17 ساله مجلس سوئد نشان میدهد که نمایندگان مجلس سوئد برای به حداکثر رساندن نفع خود در مقابل حزب، رای دهندگان و عقاید خود در روند مجلس از رای ممتنع استفاده می کنند. میزان رأی ممتنع در پارلمان سوئد ارتباط مستقیم با قبول یا رد پیشنهادها و گزینههای احزاب اکثریتی پارلمانها دارد. به عبارت دیگر میزان فزایندة رأی ممتنع در پارلمان نشان دهندة عدم تأیید یا رد پیشنهادها و گزینههای حزب اکثریت در پارلمان است[۵].
در مجلس عوام انگلستان اصطلاح پارلمانی »تقسیم» وجود دارد که هنگام رأیگیری استفاده میشود. اعضای مجلس علاوه بر اینکه آرای آنان له یا علیه موضعی ثبت میشود، خود نیز به یکی از سمت های مجلس می روند و در نتیجه دو دسته میشوند که در یک گوشه موافقان طرح و در گوشة دیگر مخالفان طرح یادشده صف آرایی میکنند. هنگامی که نمایندهای رأی ممتنع خود را اعلام میکند نباید این رأی را در زمرة آرای مثبت یا منفی تلقی کرد؛ بلکه اصلا نمایندة یادشده رأی نداده است و در واقع به معنای عدم رأی بدون جهتگیری خاص یعنی مثبت و منفی است. در این مجلس کسی نمیتواند به عنوان رأی ممتنع ثبت نام کند. اما میتواند روی کرسی بنشیند و طی «تقسیم» به هیچیک از دستههای نمایندگان مخالف و موافق ملحق نشود که این دلالت بر ممتنع بودن دارد(Freixas, 2012: 93). شایان ذکر است که از منظر حقوق تطبیقی اصول اولیه و کلاسیک حاکم بر رأی ممتنع دلالت بر شمارش رأی ممتنع بدون احتساب آن در زمرة آرای منفی یا مثبت دارد. با این حال این اصول به تدریج و بنا به نظامهای مختلف ادارة پارلمانها و آیینهای تصمیم گیری متفاوت شده است.
رأی ممتنع یکی از اقسام آرایی است که در مجلس شورای اسلامی استفاده میشود. این رأی در کنار رأی مثبت یا منفی معنا مییابد و در آن فرد از موافقت یا مخالفت خودداری میکند. اهداف متفاوتی از به کارگیری رای ممتنع مدنظر است. برخی از این موارد به شرح از زیر است:
باید میان بار حقوقی و بار سیاسی رأی ممتنع تفکیک قائل شد. رأی ممتنع از حیث حقوقی عملاً با عدم مشارکت در رأیگیری یا رأی مخالف تفاوتی ندارد اما از حیث سیاسی در برخی موارد نوعی اظهارنظر یا کنش سیاسی تلقی میشود که معنای آن از منظر افکار عمومی متفاوت از عدم مشارکت یا غیبت یا رأی مخالف است.
با این استدلال نمیتوان رأی ممتنع را از اساس نفی کرد چرا که در برخی موارد به دلیل نرسیدن به حجیت علیرغم تلاش کافی یا برای نوعی کنش سیاسی میتواند مورد استفاده قرار گیرد. در همین راستا مقام معظم رهبری در سال 1392 در دیدار نمایندگان مجلس چنین فرمودند:
«وقتی که لایحه به کمیسیون داده میشود و در معرض دید این نماینده قرار میگیرد، گاهی با این لایحه مثل یک کار مربوط به شخص خود رفتار میکند؛ دقت میکند، مطالعه میکند، تحقیق میکند، با کارشناس مینشیند مباحثه میکند، مطلب را در ذهن خود به صورت محقَّق ترسیم میکند؛ گاهی هم نه، لایحه میآید یا مثلاً طرحی در مجلس میخواهد تصویب شود، این نماینده خیلی محتوای لایحه و طرح را نمیداند، خیلی احساس مسئولیت نمیکند، رسیدگی نمیکند؛ نه در کمیسیون، نه در صحن مجلس. این رأی «آری» یا «نه» او به یک چنین لایحه یا طرحی، خالی از شبهه نیست؛ رأی ممتنع او هم خالی از شبهه نیست. ما که نیامدیم اینجا بنشینیم رأی ممتنع بدهیم؛ ما آمدهایم بگوئیم این بشود، این نشود. رأی ممتنع مال آنجائی است که انسان زحمت خودش را کشید، کار خودش را کرد، بالاخره ذهنش به جائی نرسید؛ خب، اینجا البته انسان رأی ممتنع میدهد؛ مثل فقیه و مجتهدی که زحمت خودش را میکشد، به منابع مراجعه میکند، ادلهی اجتهادی و ادلهی فقاهتی را میبیند، بعد ذهنش به جائی نمیرسد؛ میگوید خب، اینجا احتیاط کنید؛ میگوید من رأی ندارم، فتوا ندارم. رأی ممتنع مال اینجا است؛ اما اینکه ما مطالعه نکنیم، کار نکنیم، بعد برای اینکه خودمان را اسیر «آری» یا «نه» بیدلیل و غیر مستند نکرده باشیم، میگوئیم خیلی خوب، ما رأی ممتنع میدهیم! این نمیشود. پس یکی از کارهای بسیار مهم و لازم و اصلی در مجلس، همین کار بر روی لوایح است؛ چه لوایحی که دولت میفرستد، چه طرحهائی که خود شما در مجلس آنها را تنظیم میکنید. واقعاً باید کار شود. هر کس اگر اهل اجتهاد در این فن است، به صورت اجتهادی؛ و اگر چنانچه خودش صاحب رأی نیست، با مشاوره گرفتن از این و آن، به یک نتیجهی قطعی برسد؛ این یکی از کارهای بسیار اساسی است».
با این حال رأی ممتنع میتواند مجرایی باشد برای عدم کوشش کافی جهت رسیدن به نظر کارشناسی که به دلیل اشتغال فراوان و دلایلی نظیر آن میتواند صورت گیرد. همچنین موجب کاهش قاطعیت و سرعت در تصمیمگیری خواهد بود که امروز از ضروریات اداره کشور است.
رهبر انقلاب در 18 اسفند 1403 در دیدار مسئولان نظام چنین بیان میکنند:
«یک نکتهی مهمّ دیگری که در کارهای ما، از جمله در مسئلهی اقتصاد تأثیر اساسی دارد، سرعت عمل است. ما بطیء حرکت میکنیم، کُند کار میکنیم... فاصلهی بین فکر و تصمیم، بین تصمیم و اجرا، بین اجرا و نتیجه، خیلی زیاد است؛ این را باید به سرعت عمل [کرد]... متأسّفانه دیده شده که بعضی از مدیران ما فکر میکنند که بیخطرترین کار، تصمیم نگرفتن است؛ چون تصمیمگیری احتمال اشتباه و خطر و بعد یقهگیری و مچگیری و مانند این چیزها دارد دیگر؛ پس کار بیخطر این است که انسان تصمیم نگیرد، دنبالهی کارها را [نگیرد]. اینکه ما تصوّر بکنیم، برای آسودگی خیالمان خیلی حرص نزنیم، جوش نزنیم، دنبال کار نرویم، حالا شد شد [نشد نشد]، جزو خطرناکترین فکرها است. خدای متعال از ترکفعلها هم سؤال میکند؛ سؤال الهی فقط مربوط به فعل نیست، مربوط به ترک فعل هم هست.»
بنابر آنچه بیان شد علیرغم آنکه حذف رأی ممتنع موجب تسهیل فرایندهای رسیدگی در مجلس و ترغیب نمایندگان به تلاش کافی به منظور اعطای رای موافق یا مخالف بوده اما نمیتوان به به بار سیاسی رأی ممتنع بی توجه بود و حذف آن منجر به ایجاد محدودیت در اظهارنظرات سیاسی نمایندگان میشود. همچنین برای مواردی که علیرغم تلاش کافی به حجیت نمیرسد وجود آن لازم است. بنابراین راهکار مناسب آن است که دامنه آرای ممتنع به موضوعات نظارتی –که بار سیاسی بیشتری دارد- اختصاص یابد و امکان رای ممتنع به موضوعات تقنینی حذف شود. همچنین پیشنهاد میشود تعابیر «موافق و مخالف» در قانون آییننامه داخلی مجلس به «موافق و عدم موافق» -به منظور حفظ موازین برای نمایندگانی که علیرغم تلاش کافی به حجیت نرسیدهاند- تغییر کند. با این حساب، رأی مخالف اساساً وجود ندارد بلکه با توجه به اینکه هدف اصلی رأیگیری در مجلس «موافقت» با یک موضوع است، نمایندگان به دو دسته «موافق» و «غیرموافق» (اعم از مخالف، ممتنع، عدم مشارکت و نظایر آن) تقسیم میشوند.