خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

هنر سینما نقشی برجسته در شکل‌دهی به فرهنگ عمومی و سبک زندگی افراد جامعه ایفا کرده و زمینه‌ای بسیار مؤثر برای انتقال ارزش‌های فرهنگی است. گستره و عمق زیاد آثار سینما، ضرورت سیاستگذاری و تنظیم‌گری دقیق‌تر در این حوزه را دوچندان می‌کند. مجوزهای ساخت و نمایش فیلم از مهم‌ترین و کلیدی‌ترین ابزارهای تنظیم‌گری در این عرصه به‌شمار آمده و به‌خاطر مسائل و خلأهای گوناگون مستلزم به‌روزرسانی و بهبود است. بررسی آمارهای مجوزدهی طی سیزده سال اخیر نشان‌دهنده ثبات نسبی در روند صدور مجوزها بوده که این وضعیت گاهی تحت تأثیر شرایط خاصی چون همه‌گیری کرونا دچار تزلزل شده ‌است. با بررسی اسناد بالادستی و کلان می‌توان دو رویکرد غالب را تشخیص داد که یکی بر حمایت‌ها و تسهیل‌گری‌های زیرساختی و فرایندی و دیگری بر جهت‌دهی موضوعی و محتوایی آثار متمرکز است. ازطرف‌دیگر، تصویب مقررات و ضوابط اجرایی حوزه مجوزهای ساخت و نمایش فیلم و اصلاح مداوم آنها نشان می‌دهد که این مسئله طی دهه‌های اخیر همواره مدنظر سیاستگذاران بوده ‌است. آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های موجود، رویکرد نظارت پیشینی را در پیش گرفته و با اینکه نقش ساختارها و کنشگران صنفی را در فرایندهای تنظیم‌گرانه لحاظ کرده‌، تصمیم‌گیری نهایی را در اختیار نهاد دولتی مربوطه قرار داده‌اند.

• نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

کلیدی‌ترین مسائل و چالش‌های مجوزهای ساخت و نمایش فیلم از منظر سیاستی و تقنینی عبارت‌اند از:

1. ملاحظات جایگاه مجوز فیلم‌سازی: مجوز فیلم‌سازی از پرمناقشه‌ترین مراحل تنظیم‌گری سینمای ایران بوده و استدلال‌های موافق و مخالفی پیرامون حذف آن مطرح شده‌ است. نکته‌های مطرح شده ازسوی موافقان حذف عبارت‌اند از: عدم امکان ارزیابی و قضاوت دقیق تأثیرها و پیام‌های اثر هنری در مرحله فیلم‌نامه (پیش از بیان تصویری)، مضاعف شدن نظارت پیشینی، افزایش پیچیدگی‌های اداری و هزینه‌های تولید و امکان تغییر بخش‌هایی از فیلم‌نامه اولیه به اقتضای شرایط تولید. در مقابل، استدلال‌های مورد تأکید مخالفان حذف نیز عبارت‌اند از: افزایش انگیزه تولید به‌موجب دریافت تأیید اولیه، کاهش ساخت و انتشار آثار غیرقانونی و تنظیم‌گری محتوایی سبد مصرف فرهنگی مخاطبان.
2. شفاف نبودن معیارهای ممنوعیت و سلیقه‌ورزی در ارزیابی‌ و ممیزی‌ آثار: ضعف شفافیت، کلی بودن و تفسیرپذیری بالای این معیارها به اعمال سلیقه‌های فردی و گروهی در بررسی آثار و صدور پروانه‌ها منجر شده ‌است. ازسوی‌دیگر، حدود و شیوه‌های ممیزی گاه از تغییر دولت‌ها و مدیران سینمایی تأثیر پذیرفته که این امر نیز به کم‌ثباتی سیاستگذاری سینما دامن زده‌ و از اعتماد فیلم‌سازان به فرایندهای نظارتی را کاسته است.
3. خلأ نظام رده‌بندی سِنی فیلم‌ها (به‌ویژه برای مخاطب کودک و نوجوان): یکی دیگر از چالش‌ها بی‌توجهی به نیازها و اقتضائات مخاطب کودک و نوجوان و نبود سازوکاری قانونی و تخصصی برای رده‌بندی سِنی آثاری است که در سینماها به نمایش درمی‌آید. بسیاری از آثاری که هرساله در جدول اکران سینماهای کشور قرار می‌گیرند از ابعاد گوناگون برای مخاطب زیر هجده سال آسیب‌زا و نامناسب‌اند. همچنین برخی آثاری که تحت عنوان «فیلم‌های کودک و نوجوان» به نمایش درمی‌آیند نیز برای برخی رده‌های سنی (به‌ویژه کودکان کم‌سن‌وسالان) مناسب نیستند.
4. ضعف حرفه‌ای‌گری تهیه‌کنندگان: مواردی از قبیل تعدد تشکل‌های تهیه‌کنندگی، ضعف معیارهای حرفه‌ای عضویت در تشکل‌ها، تعهد اندک برخی تهیه‌کنندگان نسبت به عوامل تولید اثر و نهادهای نظارتی (نظیر پخش غیرقانونی اثر در فضای مجازی) و نیز غلبه رویکرد تجاری و گاهی ضدفرهنگی، نظام تهیه‌کنندگی سینما و صنف تهیه‌کنندگان را تضعیف کرده‌ است.
5. نقش ناکافی اصناف در فرایندهای سیاستگذاری و تنظیم‌گری: نقش اصناف در فرایندهای سیاستگذاری و تنظیم‌گری بسیار محدود بوده و عمدتاً به سطح مشاوره‌ای تقلیل یافته است. ترکیب شوراهای نظارتی نیز نشان می‌دهد که نمایندگان صنفی در مقایسه با نمایندگان دولتی سهم کمتری در فرایند تصمیم‌گیری دارند. علاوه‌بر این، ضعف ساختاری برخی اصناف سینمایی بر کاهش نقش آنها در این عرصه تأثیر بسزایی داشته است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور بهبود مقررات و ارتقای فرایندهای مجوزهای ساخت و نمایش فیلم، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شوند:

1. بهبود ساختار مجوز فیلم‌سازی: مقررات‌زدایی از ساختاری که مدت‌ها استقرار داشته است می‌تواند به نابسامانی، هرج‌ومرج و افزایش اقدامات غیرقانونی منجر شود. ازاین‌رو، در شرایط کنونی حذف مجوز فیلم‌سازی از مقررات توصیه نمی‌شود و بازنگری مداوم، اصلاح و بهبود تدریجی ساختار و مقررات کنونی پیشنهاد می‌شود.
2. حمایت از شکل‌گیری و توسعه شرکت‌های حرفه‌ای فیلم‌سازی: تهیه‌کنندگی حقوقی در قالب شرکت‌های حرفه‌ای، قانونی و رسمی فیلم‌سازی می‌تواند راه‌حلی بنیادین برای کاهش پیچیدگی‌های فرایندی و اداری، پایدارسازی سیاست‌های نظارتی، افزایش مسئولیت‌پذیری قانونی در تعامل با نهادهای تصمیم‌گیر و نیز توسعه صنعت سینمای کشور در ابعاد گوناگون باشد.
3. تدقیق و شفاف‌سازی معیارهای ممیزی محتوایی و اتخاذ رویکرد حمایتی در ارزیابی کیفی: برای کاهش ابهام باید مفاهیم و اصطلاحات به‌کاررفته در معیارها با ذکر مصادیق عینی و تعریف دقیق در قالب آیین‌نامه یا دستورالعمل‌ پیوست تدوین و تصویب و به‌صورت دوره‌ای به‌روزرسانی شوند. همچنین، با طراحی نظام امتیازدهی برای ارزیابی کیفی فیلم‌ها می‌توان فیلم‌سازان را به بهبود کیفیت آثارشان تشویق کرد.
4. ایجاد نظام رده‌بندی سِنی برای نمایش فیلم‌ها: طراحی و اجرای نظام رده‌بندی سِنی معیارمند و شفاف، که مبتنی‌بر ملاحظات فرهنگی و اجتماعی بومی باشد، ضروری است. تفکیک دقیق فیلم‌ها در گروه‌های سنی مشخص، الزام قانونی درج رده‌بندی سنی در پروانه نمایش و محتوای تبلیغاتی آثار و نیز الزام سینماداران به نظارت بر رده‌سنی مخاطبان برای ورود به سالن از مهم‌ترین الزامات اجرایی آن است.
5. تقویت جایگاه نهادها و فعالان صنفی در فرایندهای تصمیم‌گیری: اقداماتی از قبیل ایجاد کمیته‌های مشورتی رسمی متشکل از نمایندگان اصناف قانونی، دسترسی کامل اصناف به اطلاعات مربوط به مقررات و فرایندهای صدور مجوز و نیز افزایش سهم نمایندگان صنفی در شوراهای نظارتی در این زمینه راهگشاست.

1. مقدمه

سینما، به‌عنوان یکی از اثربخش‌ترین ابزارهای هنری و رسانه‌ای، نقشی بی‌بدیل در شکل‌دهی به فرهنگ عمومی و سبک زندگی افراد جامعه ایفا می‌کند. سینما افزون‌بر اینکه هنر-صنعت سرگرم‌کننده‌ای محسوب می‌شود، زمینه بسیار مؤثری برای انتقال ارزش‌ها و پیام‌های فرهنگی است. به‌ویژه در جهان امروز، سینما در تعامل با فناوری‌های نوین و سکوهای رقومی توانسته است دامنه و عمق تأثیرهای خود را در سطوح و عرصه‌های گوناگون زیست اجتماعی فزونی بخشد. ازاین‌رو، ضرورت سیاستگذاری و تنظیم‌گری دقیق‌تر در عرصه سینما دوچندان می‌نماید.

از این منظر سیاست‌های کلان و خُرد فرهنگی و رسانه‌ای نه‌تنها باید بر توسعه صنعت سینما متمرکز شوند، بلکه باید بتوانند نقش سینما را در شکل‌دهی به هویت فرهنگی و هدایت ظرفیت‌های اجتماعی به‌خوبی تعریف کنند. به‌ویژه در کشوری چون ایران که هنر سینما با مؤلفه‌های ارزشی، دینی و ملی پیوندی مستحکم دارد، تنظیم‌گری در این خصوص مستلزم اتخاذ رویکردی همه‌جانبه و مدبرانه است. ازاین‌رو، به‌منظور افزایش انسجام فرهنگی و اجتماعی در رویارویی با فرصت‌ها و تهدیدهای این عرصه، لازم است سیاستگذاران و تصمیم‌گیران با وضع قوانین و مقرراتی که ویژگی‌ها و اقتضائات فرهنگی و اجتماعی جامعه در آن لحاظ شده‌ باشد به راهبری سینما بپردازند.

از زمان پیروزی انقلاب اسلامی، سینما همواره به‌عنوان ابزاری فرهنگی و رسانه‌ای پرتأثیر مورد توجه رهبران انقلاب بوده است. دفاع امام خمینی (ره) از «بود» سینما و تکلیف آن در ایران پس از انقلاب، سبب شد تا مراقبت از سینما در اندیشه سیاستگذاران انقلاب جایگاه ویژه‌ای پیدا کند و چارچوب‌های خاصی برای آن وضع شود. از همان ابتدا «سینمای اسلامی-انقلابی» به‌عنوان آرمان سیاستگذاران اعلام شد. بااین‌حال، به‌رغم اعتقاد به اینکه سینما باید ایرانی، اسلامی و ملی شود و آرمان‌ها و چشم‌اندازهای انقلاب در آن تحقق یابد، در عمل الگویی برای سینمای انقلاب در اختیار نبود [1]. ازسوی‌دیگر، مقام معظم رهبری ^{مدظله‌العالی} نیز در بیانات خود بارها به آثار سینما بر هویت فرهنگی و اجتماعی اشاره داشته و بر ضرورت استفاده درست از این رسانه در راستای حفظ ارزش‌ها و آموزه‌های اسلامی و انقلابی تأکید کرده‌اند. از دیدگاه ایشان، سینما باید با بازشناسی و بازیابی جایگاه واقعی خود و با هدایت صحیح، زمینه‌ساز تعمیق اندیشه‌ورزی در جامعه و پیشرفت کشور باشد:

• «هنر سینما بلاشک یک هنر برتر است؛ یک روایتگر کاملاً مسلط که هیچ روایتگری تاکنون در بین این شیوه‌های هنرى روایت یک واقعیت و یک حقیقت، تا امروز به این کارآمدی نیامده و یک هنر پیچیده و پیشرفته و متعالی.» [2]
• «به جوشیدن از درون، به استخراج گنجینه‌هایی که در میراث فرهنگی ما هست [احتیاج داریم]. این جوان اگر بخواهد این‌طور تربیت شود، به حضور شما در صحنه احتیاج دارد؛ [...] من شأن سینما را این می‌دانم. من می‌گویم امروز کلید پیشرفت این کشور، به میزان زیادی دست شماست؛ شما می‌توانید این نسل را یک نسل پیش‌رونده، امیدوار، پرشوق، معتقد به خود و معتقد به ارزش‌های اسلامی و ملی خود بار بیاورید؛ و همین‌طور می‎توانید این نسل را شرمنده، پشیمان، زیرسؤال‌برنده‌ افتخارات گذشته و زیرسؤال‌برنده‌ افتخار انقلاب و دفاع مقدس بار بیاورید» [2].
• «واقعاً خط قرمزهایى هست که باید رعایت شود. یک جاهایى عبور از برخى از خطوط قرمز اخلاقى -منظورم خطوط قرمز سیاسى هم خیلى نیست؛ عمدتاً انسان نگران اخلاق و دین و این چیزهاست- در بعضى از فیلم‌ها و سریال‌ها لزومى ندارد. انسان نگاه می‌کند، مى‌بیند این فیلم یا سریال خوش‌ساخت و خوش‌مضمون اگر این زائده را نداشته باشد، هیچ زیانى به این فیلم و سریال نمی‌رساند»[3].

بدین‌ترتیب، لزوم جلوگیری از تحریف ارزش‌ها و نیز بهره‌برداری بهینه از ظرفیت‌های سینما در زمینه‌های مختلف، سیاستگذاری و تنظیم‌گری دقیق در این حوزه را ایجاب می‌کند. یکی از ابزارهای کلیدی و مهم در این راستا، مجوزها و پروانه‌های ساخت و نمایش فیلم هستند. این مجوزها جدای از ایفای نقش نظارتی، در بسیاری موارد، خط‌مشی‌های فرهنگی، اخلاقی و اجتماعی کشور را در تولید و نمایش فیلم‌ها جاری می‌کنند. درواقع، صدور مجوز ساخت یک فیلم و نظارت بر محتوای آن تعیین می‌کند که چه محتوایی به‌طور گسترده در جامعه منتشر شود. به‌گونه‌ای که فرایندهای حاکم بر این مجوزها می‌توانند به‌طور مستقیم بر انتخاب موضوع‌ها، شخصیت‌ها، ژانرها و حتی سبک‌های روایی فیلم‌ها تأثیر بگذارند. بااین‌حال، مهم‌ترین مسئله‌ای که دراین‌باره وجود دارد یافتن نقطه تعادلی است که ضمن حمایت از خلاقیت‌های هنری و فراهم کردن زمینه‌های شکوفایی استعدادهای هنرمندان، از آسیب‌های احتمالی به ارزش‌ها و هویت‌های فرهنگی و ملی نیز جلوگیری کند.

به‌طورکلی، در سیاستگذاری و تنظیم‌گری سینما، دو رویکرد اصلی «پیشینی» و «پسینی» برای صدور مجوز برشمرده می‌شود. در رویکرد پیشینی، مجوز قبل از ساخت و نمایش فیلم صادر می‌شود و محتوای فیلم باید پیش از تولید و نمایش مورد بررسی و تأیید قرار گیرد. این رویکرد به‌ویژه برای کنترل محتوای حساس و تأثیرگذار به‌کار می‌رود. در مقابل، رویکرد پسینی به این معناست که ارزیابی و نظارت پس از تولید و نمایش فیلم انجام می‌شود و در صورت لزوم، اقدامات اصلاحی یا تنبیهی اعمال می‌شوند. هرکدام از این رویکردها، مزایا و معایب خاص خود را دارند. رویکرد پیشینی ممکن است تاحدی موجب محدودیت آزادی بیان و خلاقیت شود، اما درعین‌حال می‌تواند از گسترش محتوای آسیب‌رسان و خلاف قوانین جلوگیری کند. رویکرد پسینی نیز می‌تواند عرصه گشوده‌تری را برای تولیدکنندگان فراهم کند، اما نظارت پس از تولید ممکن است در ممانعت از پخش محتوای آسیب‌زا و نامطلوب کارآمدی کمتری داشته باشد.

از منظری دیگر، پیرامون نقش‌آفرینی حاکمیتی و دولت‌ها در حوزه سینما دو نظام «تأمینی» و «تعقیبی» مطرح است. در نظام تأمینی که نظام پیشگیرانه و بازدارنده نیز خوانده می‌شود، هنر برای خلق و ارائه باید به‌صورت پیشینی و از قبل، نهاد مربوطه را در جریان بگذارد. فرایندی که در دو گونه کلی «اعلام قبلی» و «اجازه قبلی» اعمال می‌شود. در شیوه اعلام قبلی، هنرمند گاهی در زمان آغاز خلق و تولید اثر هنری و غالباً هنگام نمایش آنها، صرفاً این موضوع را به نهاد تنظیم‌گر حاکمیتی اطلاع می‌دهد تا فارغ از بحث آمار، زمینه برای حمایت‌های دولتی یا بخش خصوصی فراهم شود. اما در شیوه اجازه قبلی یا صدور مجوز، اعلام جای خود را به اجازه پیشینی یا اذن می‌دهد. در مقابل، نظام تعقیبی یا تنبیهی، موکول به اعلام یا اجازه قبلی نبوده و اساساً مداخله نهادهای مسئول قبل و حین تولید و عرضه آثار هنری را پیش‌بینی نکرده است. در این شیوه اصل قانونی بودن جرائم و مجازات‌ها، رعایت شده و در دسترس عموم از جمله هنرمندان قرار می‌گیرد. آنها نیز با توجه به قوانین و مقررات و سنجش آثار خود بر این اساس، اثر هنری خود را خلق و عرضه می‌کنند. در نظام تعقیبی، هنرمند با علم به اینکه سوءاستفاده از حق و عدم رعایت موازین، موجب مسئولیت مدنی و کیفری خواهد بود، بدون اینکه حکومت را از ابتدا در جریان اعمال خود قرار دهد، فعالیت‌های هنری و صنفی خود را پیش می‌گیرد [4]. یکی از نکات حائز اهمیت در رویکرد تعقیبی این است که وقتی اثری برخلاف قوانین و مقررات و چارچوب‌های از پیش تعیین شده، مرزهای اخلاق را زیر پا بگذارد و محتوای تولیدی را به‌طور گسترده عرضه کند و یا در اختیار مخاطب قرار دهد، به‌دلیل سرعت انتشار و عمق اثرگذاری بر افکار عمومی، هیچ اقدام تنبیهی نمی‌تواند جبران خسارتی دربرداشته باشد و ممکن است عکس‌العمل بخش عمده‌ای از جامعه را به‌دنبال داشته باشد.

با توجه به آنچه ترسیم شد، در گزارش حاضر ضمن مرور و واکاوی وضعیت کنونی مجوزدهی در سینمای ایران و سیاست‌ها و راهبردهای رسمی در سطوح مختلف، مقررات موجود در زمینه صدور مجوزهای فیلم‌سازی و نمایش فیلم مورد ارزیابی قرار می‌گیرند. سپس مبتنی‌بر نقاط ضعف و قوت شناسایی شده، پیشنهادهای سیاستی و تقنینی برای بهبود فرایندهای تنظیم‌گری و مجوزدهی سینما ارائه می‌شوند.

2. پیشینه مطالعاتی در مرکز

پیش از این در دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، پژوهش‌های راهبردی و نظارتی متعددی درخصوص ابعاد و زوایای مختلف سیاستگذاری در حوزه سینما انجام شده است. در ادامه برخی مواردی مرور می‌شوند که ارتباط بیشتری با مسئله گزارش حاضر دارند.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی در مرکز (دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش)

مأخذ: نگارندگان.

همان‌طور که گفته شد، سیاستگذاری سینما در ایران با مسائل گوناگونی در ابعاد مختلف مواجه بوده‌ است. در این میان، وضعیت پایداری و حرفه‌ای‌گری در فضای صنفی، سازوکارهای ممیزی و پالایش محتوایی، زیرساخت‌های عرضه و تقاضا در بازار سینما و ساختارهای تصمیم‌گیری، از جمله ابعاد و محورهای کلیدی در این عرصه تلقی می‌شوند. بااین‌حال، تاکنون پژوهش سیاستی و تقنینی مستقلی مرتبط با مجوزهای ساخت و نمایش فیلم انجام نشده ‌است. ازاین‌رو، در گزارش حاضر با تمرکز بر این ابزار تنظیم‌گری، مقررات موجود در این حوزه واکاوی می‌شوند.

3. مروری آماری بر وضعیت مجوزدهی در سینمای ایران

براساس مکاتبات انجام شده با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان امور سینمایی و سمعی و بصری، تعداد انواع مجوز صادر شده برای فیلم‌های سینمایی در ایران طی سال‌های 1390 تا 1402 به‌شرح زیر است:

جدول 2. تعداد مجوزهای صادر شده برای فیلم‌های سینمایی در ایران (طی سال‌های 1402-1390)

مأخذ: [5].

شکل 1. نمودار روند اعطای انواع مجوز به فیلم‌های سینمایی در ایران (طی سال‌های 1402-1390)

مأخذ: همان.

با دقت در جدول و نمودار بالا می‌توان به گزاره‌های توصیفی و سیاستی زیر دست یافت:

1. طی سیزده سال (از ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲)، درمجموع 909 فیلم‌ سینمایی اکران شده‌ که این عدد نشان‌دهنده فعالیت مطلوب صنعت سینما در ایران است (برای مقایسه در فاصله سال‌های 2024-2012 تعداد 8191 فیلم در آمریکا و کانادا با لحاظ امکانات فراوان و فعالیت گسترده هالیوود، اکران شده است[5]). همچنین به‌طور میانگین سالانه حدود 70 فیلم اکران شده که این رقم نشان‌دهنده ثبات نسبی در فرایند نمایش فیلم در ایران است.
2. از مجموع 1588 فیلمی که در سیزده سال اخیر، پروانه ساخت دریافت کرده‌اند، برای حدود دوسوم (66 درصد) پروانه نمایش صادر شده‌ است. همچنین 87 درصد از فیلم‌های دارای پروانه نمایش نیز به اکران عمومی درآمده‌اند.
3. بیشترین پروانه ساخت در سال 1393 و به تعداد 185 مورد صادر شده ‌است. آمار این سال و سال‌های نزدیک به آن می‌تواند نشان‌دهنده رونق نسبی صنعت سینما در نیمه نخست دهه ۹۰ باشد. پس از آن نیز بیشترین اکران در سال 1394 بوده که به تعداد 128 فیلم به روی پرده‌های سینما به نمایش درآمده است.
4. با وجود صدور 134 پروانه ساخت، کمترین مجوزهای اکران در سال‌های 1399 تا 1401 صادر شده ‌است. این کاهش تاحد بسیار زیادی به‌‎موجب شرایط خاص همه‌گیری کووید-19 و محدودیت‌های ناشی از آن بوده و تأثیر آشکاری بر کاهش فعالیت‌های تولیدی در این سال‌ها داشته ‌است (شایان ذکر است آمارهای جهانی از وضعیت اکران نیز بر همین منوال بوده است[5]).
5. افزایش چشمگیر تعداد مجوزها در سال 1402 نشان‌دهنده بهبود شرایط پس از همه‌گیری و بازگشت به روند عادی است. همچنین این افزایش قابل قبول می‌تواند ناشی از سیاست‌های حمایتی دولت برای احیای صنعت سینما پس از دوران همه‌گیری قلمداد شود.

درمجموع، با توجه به روند نسبتاً ثابت در تعداد مجوزهای صادر شده می‌توان گفت سیاست‌ها و راهبردهای اتخاذ شده و نیز چارچوب‌های تقنینی و تنظیمی مستقر توانسته‌اند ثباتی نسبی در بازار سینما و تولید و توزیع آثار سینمایی برقرار کنند، اما این راهبردها و رویه‌ها به جهش تحول‌آفرین مصرح در اسناد بالادستی منجر نشده است. در بخش بعدی جایگاه فرایند فیلم‌سازی در اسناد بالادستی مطمح نظر قرار می‌گیرد.

4. جایگاه مسئله در اسناد بالادستی و قوانین و مقررات

با بررسی اسناد و مصوبات موجود می‌توان ردپای سیاستگذاری کلان در حوزه هنر و همچنین سیاستگذاری‌های خُرد و اجرایی در حوزه سینما و ساخت و اکران فیلم را در لایه‌ها و سطوح مختلف سیاستی و اجرایی رهگیری کرد. در این بخش، ابتدا زمینه‌های گفتمانی، محتوایی، فرایندی و زیرساختی مرتبط با مسئله سیاستگذاری مجوزهای ساخت و نمایش فیلم در اسناد بالادستی مورد بررسی قرار گرفته‌اند. در ادامه نیز مقررات و مصوباتی، که به‌طور مستقیم به این مسئله پرداخته‌اند، مرور می‌شوند.

جدول 3. جایگاه اهم زمینه‌های سیاستی مجوزهای ساخت  و نمایش فیلم در مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی

مأخذ: نگارندگان.

همان‌طور که در جدول بالا مشاهده می‌شود، می‌توان دو رویکرد غالب را در اسناد مورد بررسی شورای عالی انقلاب فرهنگی یافت که یکی بر حمایت‌ها و تسهیل‌گری‌های زیرساختی و فرایندی (از قبیل تأسیس یا توسعه اماکن یا فضاهای مربوطه و لزوم حمایت قانونی از تولید آثار داخلی) متمرکز است و دیگری، به جهت‌دهی موضوعی و محتوایی آثار می‌پردازد. بااینکه بُعد زیرساختی و فرایندی تأثیری غیرمستقیم بر صدور مجوزهای ساخت و نمایش فیلم دارد، اما با دگرگونی مناسبات در بخش‌های مختلف زنجیره ارزش (به‌ویژه تولید، توزیع و فروش) می‌تواند زمینه‌های تصمیم‌ساز متعلق به سیاستگذاری را در این باره دستخوش تغییر کند. ازسوی‌دیگر، اولویت‌های گفتمانی و موضوعی تصریح شده در این اسناد می‌تواند تأثیر چشمگیر و مستقیمی بر فرایندهای ساخت و نمایش فیلم و صدور مجوزهای مربوطه داشته باشند. از جمله این آثار می‌توان به شیوه نقش‌آفرینی نهادهای حاکمیتی و دولتی سرمایه‌گذار در تولید و نیز سینمادار اشاره کرد.

افزون‌بر این، در «قانون برنامه هفتم پیشرفت» نیز تکالیفی تعیین شده ‌است که می‌تواند تأثیر مستقیمی بر میدان تنظیم‌گری و اجرا در این حوزه داشته باشد. در جدول شماره (16) این قانون (اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه) ذیل ماده (74)، دو سنجه عملکردی تعریف شده‌ که پیوند آشکاری با مسئله گزارش حاضر دارد:

• تولید سالانه بیست فیلم فاخر و ارزشمند در موضوع‌های تاریخی، دفاع مقدس، جبهه مقاومت و سبک زندگی ایرانی-اسلامی،
• تولید 7300 پویانمایی ویژه کودک و نوجوان تا پایان برنامه.

بااین‌همه، آنچه اهمیت کلیدی دارد، شیوه پیوند اولویت‌ها و جهت‌گیری‌های یاد شده به معیارهای ارزیابانه شوراهای تصمیم‌گیر درخصوص صدور پروانه‌های فیلم‌سازی و نمایش است که در ادامه با جزئیات بیشتری به آن پرداخته می‌شود.

جدول 4. اهم مقررات و مصوبات مربوط به صدور پروانه و مجوز برای ساخت و نمایش فیلم

مأخذ: همان.

تصویب مقررات و ضوابط اجرایی حوزه مجوزهای ساخت و نمایش فیلم و اصلاح مداوم آنها نشان می‌دهد که این مسئله طی دهه‌های اخیر همواره مورد توجه سیاستگذاران بوده ‌است. تلاش برای تنظیم‌گری آثار و محصولات در حوزه سینما با تأکید توأمان بر تولید و توزیع، چارچوبی را پدیده آورده‌ که می‌توان نقاط ضعف و قوت متعددی را برای آن برشمرد. ازاین‌رو، در بخش‌های بعدی گزارش، با تمرکز بر آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های فوق، مسائل پیرامون مجوزهای ساخت و نمایش فیلم واکاوی می‌شوند.

5. نگاشت نهادی

در حوزه کلان سیاستگذاری هنر و نیز در حوزه سینما می‌توان ذی‌نفعان و ذی‌نقشان متعددی را در لایه‌ها و سطوح مختلف نام برد. بااین‌حال، در ترسیم نگاشت نهادی مربوطه صرفاً آن دسته از بازیگرانی مدنظر قرار گرفته‌اند که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم به مسئله صدور مجوزهای ساخت و نمایش فیلم یا سیاست‌های تولیدی و توزیعی در حوزه سینما مرتبط می‌شوند.

جدول 5. نگاشت نهادی مرتبط با تنظیم‌گری تولید و توزیع در حوزه سینما

مأخذ: همان.

6. تحلیل سیاستی «آیین‌نامه بررسی فیلم‌نامه و صدور پروانه فیلم‌سازی» و «دستورالعمل صدور پروانه فیلم‌سازی»

6-1. هدف و چارچوب کلی

«آیین‌نامه بررسی فیلم‌نامه و صدور پروانه فیلم‌سازی» (مصوب 1368، اصلاحیه 1377) و «دستورالعمل صدور پروانه فیلم‌سازی» (مصوب 1400) با هدف تنظیم‌گری و نظارت بر فرایند تولید فیلم تدوین و تصویب شده‌اند. این مصوبات استقرار چارچوبی قانونی را برای صدور مجوز ساخت فیلم دنبال می‌کنند تا از یک سو، کیفیت محتوایی و هنری حفظ شود و ازسوی‌دیگر، از تولید آثار مغایر و ناسازگار با ارزش‌های فرهنگی جلوگیری به‌عمل آید. فرایند کلی مصوب درخصوص صدور پروانه فیلم‌سازی شامل مراحل نظارتی زیر است:

• دریافت و بررسی درخواست متقاضی ازسوی معاونت نظارت و ارزش‌یابی سازمان امور سینمایی،
• بررسی فیلم‌نامه و تصمیم‌گیری ازسوی شورای صدور پروانه فیلم‌سازی،
• رعایت چارچوب‌های تعیین شده در دستورالعمل‌ مصوب وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی،
• ارائه مجوز ساخت با اعتبار سه‌ماهه که تمدید آن منوط به تصویب مجدد شوراست،
• امکان توقف تولید فیلم در صورت تغییرات بدون مجوز در فیلم‌نامه.

چارچوب کنونی حاکی از حاکمیت نظارت پیشینی بر فرایند تولید فیلم بوده و نمایانگر بخشی از رویکرد تنظیم‌گرانه دولت در حوزه سینماست که در ادامه با جزئیات بیشتری بررسی می‌شود.

6-2. بافت عضوی

بررسی جزئی‌تر آیین‌نامه و دستورالعمل صدور پروانه فیلم‌سازی نشان می‌دهد یکی از مهم‌ترین محورهای این مصوبات، مرجع صادرکننده پروانه فیلم‌سازی و ترکیب اعضای تشکیل‌دهنده آن است. در جدول 6 بافت عضوی مربوطه ترسیم شده ‌است.

جدول 6. بافت عضوی صدور مجوز ساخت فیلم سینمایی و غیرسینمایی (مبتنی‌بر آخرین اصلاحات آیین‌نامه در 1377 و دستورالعمل مربوطه) [4]

مأخذ: همان.

بافت و ترکیب عضوی شورای ‌صدور پروانه فیلم‌سازی سینمایی نشان‌دهنده تلاش برای ایجاد تعادل و توازن میان نمایندگان دولتی و صنفی است. بااین‌حال، قدرت نهایی تصمیم‌گیری در اختیار دولت باقی می‌ماند زیرا در صورت غیاب نمایندگان خانه سینما، رئیس سازمان امور سینمایی می‌تواند دو نفر جایگزین را تعیین کند. ازسوی‌دیگر، تعداد به‌نسبت اندک نفرات تشکیل‌دهنده این شورا چابکی نسبی آن را نشان می‌دهد. خود این ساختار چابک، فارغ از اینکه چه کسانی در آن عضوند، می‌تواند در افزایش سرعت فرایندهای ارزیابی و تصمیم‌گیری تأثیر بسزایی داشته باشد زیرا تعداد چشمگیری از شوراهای مشابه در حوزه فرهنگ و هنر به تورم ساختاری و فرابسندگی عضوی دچارند و همین مسئله از قابلیت اجرایی آنان کاسته و موجب کُندی روندها و اقدام‌ها شده ‌است. بااین‌حال، ترکیب عضوی کنونی می‌تواند متضمن ناپایداری‌های رویکردی نیز باشد. دولتی بودن سه عضو از پنج عضو شورای ‌صدور پروانه فیلم‌سازی سینمایی در شرایط جابه‌جایی دولت‌ها و تغییر سکّان‌داران وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان امور سینمایی لاجرم به تغییر رویکردها و حتی معیارهای ارزیابی و تصمیم‌گیری می‌انجامد. گذشته از این، فضای صنفی هم در مواقع و مقاطعی دچار برخی کم‌ثباتی‌ها یا اختلاف‌نظرها می‌شود. همچنین برخلاف شورای ‌صدور پروانه فیلم‌سازی غیرسینمایی که با نگاهی تخصص‌محور شرایط خاصی برای همه اعضای آن تعیین شده، در شورای مربوط به آثار سینمایی صرفاً وابستگی سازمانی لحاظ شده و بُعد حرفه‌ای و تخصصی اعضا تصریح نشده ‌است. چنین شرایطی، امکان سیاستگذاری پایدار و بلندمدت و ترسیم چشم‌اندازی راهبردی در حوزه سینما را با دشواری روبه‌رو می‌کند و ممکن است به اعمال سلیقه‌های شخصی و نظرهای غیرکارشناسی در فرایند ارزیابی و تصمیم‌گیری درخصوص فیلم‌ها منجر شود.

6-3. شرایط و صلاحیت‌های عوامل تولید فیلم

محور دیگری که به‌طور خاص در بندهای «2» و «6» دستورالعمل مذکور مورد تأکید قرار گرفته، تعیین شرایط و صلاحیت‌هایی برای عوامل اصلی تولید فیلم (به‌ویژه تهیه‌کننده و کارگردان) است. بند «2» این دستورالعمل بر صلاحیت حرفه‌ای، تابعیت و تجربه عوامل کلیدی فیلم تأکید دارد. شرایط لازم تعیین شده برای تهیه‌کننده و کارگردان (به‌ویژه برای سازندگان فیلم اول) با هدف جلوگیری از ورود افراد بی‌تجربه یا بدون صلاحیت کافی به صنعت فیلم‌سازی و در نتیجه حفظ یا بهبود کیفیت فنی و هنری آثار بوده ‌است. همچنین لزوم تابعیت ایرانی تهیه‌کننده مانع از نقش‌آفرینی و فعالیت سرمایه‌گذاران خارجی می‌شود که ممکن است اهدافی مغایر با ارزش‌های فرهنگی و ملی را دنبال کنند. الزام به استعلام درباره عوامل غیرایرانی نیز نظارت محتوایی دقیق‌تر و لحاظ حساسیت‌های امنیتی را ممکن می‌کند. بااین‌حال، مقررات مربوط به شیوه همکاری و تعامل با سینماگران غیرایرانی، تولیدات مشترک سینمایی بین‌المللی را با پیچیدگی روبه‌رو می‌کند. درمجموع می‌توان گفت ضوابط و قیود مندرج در بند «2» عمدتاً با هدف ارتقای سطح کیفی آثار و اعمال حداقل‌های کار حرفه‌ای‌ در عرصه سینما تعیین شده‌اند. البته محدودیت‌های مختلفی که برای تهیه‌کنندگان و کارگردانان فیلم اول مشخص شده‌اند می‌توانند ورود استعدادهای جوان و نوآور را دشوار کنند، اما با توجه به ظرفیتی که در بند «8» دستورالعمل به‌وجود آمده، زمینه مناسبی برای شروع فعالیت حرفه‌ای هنرمندان جوان و ورودشان به عرصه تولید سینمایی مدنظر قرار گرفته ‌است.

بند «6» دستورالعمل به مسئولیت‌های تهیه‌کننده، سازوکارهای نظارتی، انضباط صنفی و فرهنگی و روندهای اجرایی پرداخته است. برخی از مهم‌ترین نکات سیاستی مربوط به این بند عبارت‌اند از:

1. واگذاری بررسی صلاحیت تهیه‌کننده و کارگردان فیلم اول به صنف مربوطه (در صورت موافقت رئیس سازمان) به مشارکت صنفی در تنظیم‌گری اشاره داشته و بر افزایش استقلال صنعت سینما از دولت تأثیرگذار است، اما در صورت عدم آمادگی صنف، بررسی این موضوع مجدداً به نهاد دولتی مربوطه واگذار می‌شود که این امر نشان‌دهنده رویکرد ترکیبی در تنظیم‌گری است.
2. محدودیت در تولید فیلم‌های هم‌زمان برای تهیه‌کنندگان و الزام به ثبت درخواست صدور پروانه نمایش پیش از دریافت پروانه ساخت جدید، مانعی در برابر تجمع آثار ناتمام است و از انباشت تولیدهای بدون نمایش جلوگیری می‌کند.
3. در برخی موارد، امکان دریافت مجوز اولیه (موافقت اصولی) بدون فیلم‌نامه کامل فراهم شده‌ است که باید در مدت سه ماه تکمیل شود. این بند اگرچه زمینه‎ساز کاهش نظارت پیشینی بر محتواست، می‌تواند به انعطاف‌پذیری فرایند تولید کمک کند.
4. مسئولیت کامل تولید فیلم برعهده تهیه‌کننده است و تخلفات وی می‌تواند به تعلیق پروانه فیلم‌سازی و حتی ارزیابی مجدد صلاحیتش منجر شود. چنین ضابطه‌ای، سازوکار نظارتی مهمی برای جلوگیری از بی‌نظمی در تولید یا سوءاستفاده‌های احتمالی است.
5. تعیین سقف 25 درصدی برای تولید فیلم توسط کارگردانان فیلم اول، راهکاری برای تنظیم نسبت تجربه و نوآوری در صنعت بوده اما ممکن است ورود نسل جدید فیلم‌سازان را با دشواری مواجه کند.
6. محسوب نشدن تهیه‌کنندگی فیلم‌های پویانمایی به‌عنوان سابقه تهیه‌کنندگی، رشد صنعت پویانمایی را محدود می‌کند و می‌تواند موجب کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری در این حوزه شود. با توجه به اینکه در احکام حوزه فرهنگ قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز تأکید ویژه‌ای بر رشد و توسعه حوزه پویانمایی شده، این جزء از بند «6» دستورالعمل نیازمند بازنگری است.

درمجموع، تأکید بر صلاحیت‌های حرفه‌ای به‌منظور افزایش کیفیت تولیدات و نیز اعمال محدودیت‌های نظارتی به‌منظور جلوگیری از بی‌نظمی در مرحله تولید آثار، از مهم‌ترین ابعاد تنظیم‌گری در این بند است.

6-4. ملاحظات محتوایی

نه در آیین‌نامه و نه در دستورالعمل، معیارهای محتوایی مشخص و شفافی برای ارزیابی فیلم‌نامه‌ها تعیین نشده‌اند. در بند «6-15» چنین درج شده ‌است: «محتوای فیلم‌نامه‌های مورد درخواست، نباید مغایرتی با قوانین جمهوری اسلامی ایران و ضوابط اخلاقی جامعه داشته باشد»؛ چنین چارچوب بسیار کلی، تفسیرپذیر و ابهام‌برانگیزی معیارها و شاخص‌های ارزیابی مشخصی را ارائه نمی‌کند و امکان سلیقه‌ورزی در فرایند بررسی را افزایش می‌دهد. همچنین در بند «6-20»، استفاده از اسامی تکراری یا واژگان بیگانه برای نام فیلم ممنوع اعلام شده که در راستای پاسداشت زبان فارسی و حفاظت از هویت فرهنگی، رویکردی پسندیده است. بااین‌حال، معیار یا مرجع مشخصی برای تشخیص بیگانه بودن یا نبودن نام اثر تعیین نشده ‌است که می‌تواند اجرای این بخش را نیز دچار چالش و ضعف کند.

6-5. جمع‌بندی

«آیین‌نامه بررسی فیلم‌نامه و صدور پروانه فیلم‌سازی» و «دستورالعمل صدور پروانه فیلم‌سازی»، چارچوبی تنظیم‌گرانه با تمرکز بر نظارت پیشینی ایجاد کرده‌اند که در عین در نظر گرفتن نقش ساختارها و کنشگران صنفی، تصمیم‌گیری نهایی را در اختیار نهاد دولتی مربوطه قرار می‌دهد. فرایندهای تعریف شده در این چارچوب از جمله بررسی فیلم‌نامه، تأیید صلاحیت حرفه‌ای عوامل اصلی و امکان نظارت پس از صدور پروانه، نشان‌دهنده رویکردی است که هم به حفظ ارزش‌های فرهنگی و هویتی توجه دارد و هم رعایت حداقل‌های کیفی تولید سینمایی را لحاظ می‌کند.

7. تحلیل سیاستی «آیین‌نامه نظارت بر نمایش فیلم، اسلاید و ویدئو و صدور پروانه نمایش آنها»، و «دستورالعمل صدور پروانه نمایش فیلم»

7-1. هدف و چارچوب کلی

«آیین‌نامه نظارت بر نمایش فیلم و اسلاید و ویدئو و صدور پروانه نمایش آنها» (مصوب 1361، اصلاح شده در 1364، 1377 و 1382) و «دستورالعمل صدور پروانه نمایش فیلم» (مصوب 1400) با هدف تنظیم‌گری و نظارت بر فرایند نمایش فیلم در سالن‌های سینما و دیگر بسترهای توزیع، تدوین و تصویب شده‌اند. این مصوبات با استقرار چارچوبی قانونی برای صدور مجوز نمایش فیلم، هدف حفظ ارزش‌ها و هنجارهای فرهنگی را از طریق نظارت بر محتوای اثر دنبال می‌کنند. برمبنای این مصوبات، فرایند کلی صدور پروانه نمایش فیلم از مراحل نظارتی زیر تشکیل شده ‌است:

• دریافت و بررسی درخواست متقاضی ازسوی سازمان امور سینمایی و سمعی و بصری،
• بازبینی فیلم و تصمیم‌گیری ازسوی شورای بازبینی فیلم،
• صدور پروانه نمایش ازسوی معاونت ارزش‌یابی و نظارت سازمان امور سینمایی و سمعی و بصری،
• امکان اعتراض و بررسی مجدد در شورای عالی نظارت،
• ارائه مجوز نمایش با اعتبار دوساله و امکان تمدید آن بدون بازبینی مجدد (مگر در موارد خاص)،
• امکان تعلیق یا لغو پروانه نمایش فیلم در صورت بروز تخلف.

چارچوب کنونی نشان‌دهنده نظارت توأمان (پیشینی و پسینی) بر فرایند نمایش فیلم بوده و نمایانگر بخشی از رویکرد تنظیم‌گرانه دولت در حوزه سینماست که در ادامه، برجسته‌ترین محورهای آن با جزئیات بیشتری بررسی می‌شوند.

7-2. بافت عضوی

یکی از مهم‌ترین محورهای آیین‌نامه و دستورالعمل صدور پروانه نمایش فیلم، مرجع صادرکننده پروانه و ترکیب اعضای تشکیل‌دهنده آن است. در جدول 7 بافت عضوی مربوطه مشاهده می‌شود.

جدول 7. بافت عضوی صدور پروانه نمایش فیلم (مبتنی‌بر اصلاحات آیین‌نامه در 1377 و دستورالعمل مربوطه) [4]

مأخذ: همان.

ترکیب اعضای شورای بازبینی فیلم و شورای عالی نظارت نشان‌دهنده مدل تنظیم‌گری دولتی با نظارت چندلایه و نقش‌آفرینی نهادهای سیاسی، سینمایی و دینی است. در شورای بازبینی فیلم ـ که اولین مرجع تصمیم‌گیری درباره نمایش فیلم‌ها محسوب می‌شود ـ ترکیب اعضا به‌گونه‌ای تنظیم شده است که تلفیقی از ملاحظات شرعی، فرهنگی، هنری، اجتماعی و سیاسی را در روند ارزیابی اعمال کند. حضور یک روحانی آشنا به مسائل هنری نشان‌دهنده نقش کلیدی چارچوب‌ها و حدود شرعی در این شورا بوده و بیانگر اولویت ارزش‌های دینی در نظارت بر نمایش فیلم‌هاست. حضور سه نفر با بینش سیاسی، اجتماعی و اسلامی، ترکیب شورا را به‌گونه‌ای تنظیم می‌کند که ملاحظات گوناگون تأثیرگذار بر جامعه مخاطبان در نظر گرفته شود. ازسوی‌دیگر، فقط یک کارشناس فیلم و سینما در میان اعضای شورا قرار دارد که نسبت اندک نمایندگان تخصصی سینمایی را در مقایسه با دیگر نهادها نشان می‌دهد. برخلاف شورای صدور پروانه فیلم‌سازی که مشارکت صنفی را تا حدودی پذیرفته، در این شورا نقش خانه سینما و نهادهای صنفی سینمایی کم‌رنگ است. ازاین‌رو، چنین ترکیبی می‌تواند به تصمیم‌های غیرهم‌سو با تحولات حرفه‌ای صنعت سینما منجر شود.

وجود فرایند تجدیدنظر در شورای عالی نظارت، امکان اصلاح برخی تصمیم‌های شورای بازبینی را فراهم می‌کند. همچنین حضور دو فیلم‌ساز معرفی شده ازسوی خانه سینما در شورای عالی نظارت که مرجع تجدیدنظر در تصمیم‌های شورای بازبینی بوده، نشانه‌ای از کوشش برای ایجاد تعادل میان نگاه دولتی و صنفی است. بااین‌حال، سه کارشناس فرهنگی و سینمایی ازسوی وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی انتخاب می‌شوند که این مسئله غلبه قدرت دولت در فرایند تصمیم‌گیری را در پی دارد. نقش‌آفرینی معاون ارزش‌یابی و نظارت سازمان امور سینمایی به‌عنوان دبیر شورا نیز وزن نظارتی دولت را در تصمیم‌های شورا پررنگ‌تر می‌کند. ترکیب شورای عالی نظارت در مقایسه با شورای بازبینی از مشارکت صنفی بیشتری برخوردار است، اما همچنان تصمیم نهایی در اختیار نهادهای دولتی باقی می‌ماند. در این شرایط نیز ازآنجاکه دولت اختیار تعیین اعضای کلیدی را دارد، با تغییر دولت‌ها و سیاست‌های فرهنگی، رویکردهای نظارتی نیز دچار دگرگونی می‌شوند. این تغییرپذیری می‌تواند ‌ثبات در سیاستگذاری نمایش فیلم‌ها را دچار تزلزل و ضعف کند. همچنین عدم الزام به تخصص سینمایی در ترکیب اعضای شورای بازبینی و شورای عالی نظارت می‌تواند به اعمال نظرات شخصی و سلیقه‌ای در فرایند ارزیابی فیلم‌ها منجر شود.

7-3. معیارهای ممنوعیت و ارزیابی محتوایی

در ماده (3) آیین‌نامه، موارد ممنوعیت محتوایی در قالب چهارده بند درج شده‌اند. در ادامه، مفاد این چهارده بند در قالب سه مضمون کلان و شش مضمون خُرد صورت‌بندی و تحلیل شده‌اند.

جدول 8. صورت‌بندی و تحلیل سیاستی موارد ممنوعیت نمایش فیلم (مبتنی‌بر ماده (3) آیین‌نامه نظارت بر نمایش فیلم و اسلاید و ویدئو و صدور پروانه نمایش آنها)

مأخذ: همان.

با توجه به صورت‌بندی انجام شده، در تکمیل و جمع‌بندی این بخش می‌توان نکات و ملاحظات زیر را مطرح کرد:

1. عباراتی مانند «تحریف»، «هتک حرمت»، «فساد»، «ناراحتی و گمراهی بیننده»، «ابتذال سلیقه»، «نفوذ فرهنگی» و... می‌توانند به‌شدت تفسیرپذیر و تابع نظرات شخصی اعضای شوراهای تصمیم‌گیر باشد. بدین‌ترتیب، امکان اعمال ممیزی‌های سلیقه‌ای افزایش می‌یابد.
2. برخی معیارهای یاد شده می‌توانند سبک‌ها و گونه‌های (ژانر) سینمایی خاصی مانند وحشت، اکشن، جنایی، اجتماعی، مستندهای انتقادی و... را دچار محدودیت کنند؛ در نتیجه، با کاهش تنوع ژانری، مخاطبان را به مصرف آثار خارجی و بیگانه -که غیرقابل نظارت‌اند- سوق دهند.
3. تشخیص موارد مربوط به بندهای «1» و «2» برعهده روحانی عضو شورای بازبینی گذاشته شده که از حیث تخصص‌گرایی پسندیده است، اما درخصوص معیارهای دیگر درج‌ شده در سایر بندها این تخصص‌گرایی به‌طور مشخصی قابل دریافت نیست. در تبصره‌های ذیل ماده (3)، موارد جزئی‌تری (مانند لزوم تعیین ضوابط نحوه حضور زنان) تعیین شده ‌است، اما از مؤلفه‌های مصوب یا شیوه اعمال آنها، اطلاعاتی که قابل ارزیابی باشد، در دسترس نیست.
4. معیارهای گوناگون بیان شده عمدتاً به تعیین اصول و چارچوب‌های کلی پرداخته‌اند و درخصوص مصادیق یا جزئیات اجرایی به سکوت یا ابهام دچارند. این امر به‌تدریج به شکل‌گیری قواعدی نانوشته یا چارچوب‌هایی سیال و نامتعین منجر شده ‌است که از امکان ارزیابی و تأثیر سازوکارهای نظارتی می‌کاهد.

7-4. شرایط و فرایند اجرایی صدور مجوز نمایش

بندهای «۵» و «۶» دستورالعمل صدور پروانه نمایش فیلم به فرایند اجرایی صدور مجوز نمایش و شرایط نظارتی پس از اعطای پروانه می‌پردازند. این بندها زنجیره‌ای از مراحل اداری و نظارتی را برای نمایش فیلم‌ها تعریف می‌کنند که شامل ثبت درخواست، بررسی محتوایی، تأیید نهایی و اعمال نظارت‌های پس از صدور مجوز است.

فرایند صدور پروانه نمایش شامل ثبت درخواست در سامانه، بررسی فیلم در شورای بازبینی و صدور مجوز توسط معاونت ارزش‌یابی و نظارت سازمان امور سینمایی است. این فرایند از ساختار نظارتی چندلایه‌ای برخوردار است که از یک سو، موجب بررسی دقیق‌تر محتوای نمایشی می‌شود، اما ازسوی‌دیگر، می‌تواند زمان‌بر و مستعد بوروکراسی اداری باشد. همچنین الزام به اصلاحات پیش از صدور مجوز (در مواردی که شورای مذکور نمایش را مشروط به تغییرات بداند) ممکن است خلاقیت‌های هنری فیلم‌سازان را محدود کند و موجبات اعمال سلیقه‌های غیرشفاف در فرایند ممیزی را فراهم آورد. بند «۶» نیز اختیارات گسترده‌ای را برای نظارت بر نمایش فیلم‌ها حتی پس از صدور مجوز در نظر گرفته است. برای‌ مثال، سازمان امور سینمایی می‌تواند بنا به ضرورت‌های فرهنگی و سیاسی، نمایش فیلمی که پروانه نمایش دریافت کرده ‌است را متوقف کند. این موضوع اگرچه می‌تواند موجب کاهش ثبات در سرمایه‌گذاری سینمایی و پیش‌بینی‌پذیری در فرایند نمایش فیلم‌ها شود، اما استمرار رویکرد مسئولانه و توجه به شرایط خاص را نشان می‌دهد. همچنین، الزام به رعایت همه تعهدات حقوقی و نظارتی توسط تهیه‌کننده و امکان تعلیق پروانه نمایش در صورت تخلف، نشانه‌ای از نظارت مستمر بر روند پخش و توزیع فیلم‌هاست.

درمجموع، این بخش از مقررات، چارچوبی نظارتی را برای مدیریت نمایش فیلم‌ها ایجاد کرده‌اند که از ابتدا تا انتهای فرایند پخش را شامل می‌شود. درحالی‌که این نظارت می‌تواند مانع نمایش فیلم‌های مغایر با سیاست‌های فرهنگی رسمی شود، اما می‌تواند پیچیدگی‌های اداری، افزایش نظارت‌های سلیقه‌ای و محدودسازی خلاقیت‌های هنری را در پی داشته باشد.

7-5. جمع‌بندی

مقررات ناظر بر نمایش فیلم، شامل «آیین‌نامه نظارت بر نمایش فیلم و اسلاید و ویدئو و صدور پروانه نمایش آنها» و «دستورالعمل صدور پروانه نمایش فیلم»، چارچوبی نظارتی برای بررسی و ارزیابی محتوای فیلم‌ها و تنظیم‌گری فرایند نمایش آنها ارائه می‌دهند. این چارچوب ضمن تأکید بر صیانت از ارزش‌های دینی، اجتماعی و فرهنگی، فرایندی چندلایه برای بررسی، صدور و نظارت بر پروانه نمایش فیلم‌ها تعریف کرده ‌است. ساختار تصمیم‌گیری در این نظام نظارتی شامل شورای بازبینی فیلم به‌عنوان مرجع اولیه بررسی و شورای عالی نظارت به‌عنوان مرجع تجدیدنظر است. ترکیب این شوراها با حضور نمایندگان فرهنگی، سیاسی، مذهبی و سینمایی، غلبه نهادهای دولتی بر فرایندهای ارزیابی و مجوزدهی را نشان می‌دهد، درحالی‌که وزن تخصص سینمایی در این میان کمتر است. ازطرف‌دیگر، مقررات محتوایی ماده (۳) آیین‌نامه، معیارهای سیال و تفسیرپذیری برای ممنوعیت نمایش فیلم‌ها تعیین کرده ‌است که صیانت از ارزش‌های دینی، جلوگیری از نمایش رذایل و مفاسد اخلاقی، حفظ نظم فرهنگی و اجتماعی و مقابله با نفوذ فرهنگی بیگانگان را شامل می‌شود. این معیارهای نامتعین، گرچه به‌منظور حفاظت از ارزش‌ها و هنجارهای فرهنگی تدوین شده‌اند، اما امکان اعمال ممیزی‌های سلیقه‌ای و تفسیرهای متعدد را نیز فراهم می‌کنند. فرایند اجرایی صدور پروانه نمایش وضعیتی چندلایه و بوروکراتیک (اداری) دارد که می‌تواند به کُندی روندها و ایجاد محدودیت در خلاقیت‌های هنری منجر شود. ازسوی‌دیگر، امکان لغو یا تعلیق پروانه نمایش حتی پس از صدور آن، خطرپذیری سرمایه‌گذاری در آثار سینمایی را افزایش می‌دهد. درمجموع، این چارچوب نظارتی، علی‌رغم تأکید بر نظارت محتوایی، متضمن بروز چالش در محورهایی چون ثبات سیاست‌های سینمایی، تنوع ژانری، فرایندهای اجرایی و خلاقیت‌های هنری فیلم‌سازان است.

8. مسائل و چالش‌های مجوزدهی در سینمای ایران

در بخش پیشین، محورهای مختلف مقررات صدور مجوزهای ساخت و نمایش فیلم به‌طور جزئی بررسی شد. در این میان، به مسائل و چالش‌های گوناگونی اشاره شد که هریک وجوهی از کاستی‌های مقرره‌گذاری در حوزه سینما را آشکار می‌کنند. بااین‌حال، تشخیص نقاط خلأ و تعارض به‌واسطه تحلیل متنی مقررات موجود، فقط بخشی از مسائل و چالش‌های مجوزدهی در سینمای ایران را عیان می‌کند. به همین دلیل، افزون‌بر واکاوی اسناد و مصوبات مذکور، مرور منابع کتابخانه‌ای، بررسی گزارش‌های آماری و تحلیلی موجود و نیز برگزاری جلسات مصاحبه و نشست‌های تخصصی با مسئولان مربوطه، نمایندگان صنفی و خبرگان صاحب‌نظر، به‌منظور احصای مهم‌ترین مسائل در دستورکار قرار گرفت. پس از شناسایی مسائل و چالش‌های مختلفی که در این زمینه وجود دارند، موارد از نظر فراگیر و مبنایی بودن، تأثیرگذاری گسترده و مستقیم بر حوزه فیلم و سینما و البته برخورداری از جنبه‌های سیاستی و تقنینی، اولویت‌بندی شدند. در ادامه، با تمرکز بر برخی از این مسائل و چالش‌های پراولویت، به ابعاد کلیدی آنها پرداخته می‌شود.

8-1. ملاحظات پیرامون جایگاه مجوز فیلم‌سازی

یکی از پرتکرارترین و برجسته‌ترین ملاحظاتی که درخصوص مجوزهای حوزه سینما مطرح بوده، الزام مجوز فیلم‌سازی در فرایند تولید و انتشار اثر است. موافقان حذف مجوز فیلم‌سازی و مخالفان آن استدلال‌های مختلفی را بیان می‌کنند که هریک بازنمای بخشی از تعارض منافع موجود در این زمینه است.

موافقان حذف مجوز و پروانه فیلم‌سازی، صدور مجوز ساخت را که عمدتاً برمبنای متن فیلم‌نامه اثر صادر می‌شود بیهوده می‌دانند زیرا تا زمانی که متن فیلم‌نامه بیان تصویری و سینمایی نیابد و اثر ساخته نشود، نمی‌توان درباره دلالت‌های صریح و ضمنی نهفته در آن ارزیابی دقیقی داشت. به‌عبارت‌دیگر، تا فیلم‌نامه به فیلم تبدیل نشود، قضاوت درباره پیام‌های اثر و تأثیرهای آن بر مخاطب چندان امکان‌پذیر نیست. بنابراین، اگرچه «چیستی» مؤلفه‌های بازنمایی شده در فیلم با خواندن فیلم‌نامه تاحدزیادی قابل تشخیص است، «چگونگی» این بازنمایی و تأثیرها و پیامدهای آن صرفاً با تماشای فیلم ساخته شده آشکار می‌شود. استدلال دیگر موافقان حذف این است که نظارت پیشینی بر اثر، در مرحله صدور پروانه نمایش انجام می‌شود و بررسی فیلم‌نامه به‌منظور صدور پروانه ساخت، درواقع نظارت پیشینی مضاعفی است که بر پیچیدگی‌های اداری می‌افزاید و فرایند پیش‌تولید و تولید آثار را دچار تأخیر می‌کند و همین امر، زمان، هزینه و توان زیادی را از عوامل اصلی اثر می‌گیرد. ازطرف‌دیگر، باید توجه داشت که فیلم‌نامه محصول نهایی نیست و در فرایند تصویری شدن (دکوپاژ) -که از اقتضائات گوناگون هنری، اجرایی، مالی و... تأثیر می‌گیرد- ممکن است دچار تغییرات مختلفی شود که در حین تولید و پس از صدور مجوز ساخت پدید می‌آیند.

در مقابل، مخالفان حذف مجوز و پروانه فیلم‌سازی نیز استدلال‌های مختلفی را مطرح می‌کنند. یکی از برجسته‌ترین این استدلال‌ها که عمدتاً از جانب عده‌ای از تهیه‌کنندگان نیز بیان می‌شود این است که صدور پروانه ساخت به‌مثابه نوعی تضمین از جانب دولت است که به تهیه‌کننده و سرمایه‌گذار اطمینان اولیه‌ای می‌بخشد تا فرایند تولید را آغاز کنند. البته با اینکه در ماده (7) آیین‌نامه بررسی فیلم‌نامه و صدور پروانه فیلم‌سازی تصریح شده که «صدور پروانه فیلم‌سازی الزامی برای هیئت نظارت موضوع آیین‌نامه نظارت بر نمایش فیلم و اسلاید و ویدئو و صدور پروانه نمایش، جهت صدور پروانه نمایش ایجاد نمی‌نماید»، همین تأیید اولیه‌ای که به‌موجب صدور پروانه فیلم‌سازی ایجاد می‌شود، می‌تواند انگیزه تولید اثر را برای عوامل اصلی افزایش دهد. افزون‌بر این، فیلمی که بدون هیچ نظارت محتوایی پیشینی ساخته شده‌ و منابع مالی و غیرمالی چشمگیری نیز صرف آن شده ‌است، در صورت نگرفتن پروانه نمایش به‌سادگی اصلاح یا بایگانی نمی‌شود زیرا درصورتی‌که فیلم به اصلاحاتی نیاز داشته باشد، ممکن است به جریان انداختن دوباره فرایند تولید (جمع کردن عوامل، فیلم‌برداری مجدد صحنه‌ها و اعمال تنظیمات و اصلاحات فنی مختلف) بسیار دشوار، هزینه‌بر و حتی ناممکن باشد. ازسوی‌دیگر، درصورتی‌که عوامل اصلی، ملاحظات و اصلاحات مدنظر شورای بازبینی فیلم و سپس رأی شورای عالی نظارت را نپذیرند، ممکن است در واکنش به توقیف اثر خود آن را به شیوه‌های غیرقانونی و خارج از نظارت در بسترهای گوناگون منتشر کنند (در سال‌های اخیر چنین اتفاقی رخ داده است). در این صورت، اثر بدون مجوز نیز توسط تعداد چشمگیری از مخاطبان تماشا خواهد شد و تأثیرگذاری ناسازگار خود را بر جامعه خواهد گذاشت. علاوه‌بر این، صدور مجوز ساخت مرحله‌ای است که می‌تواند بر سیاستگذاری و تنظیم‌گری محتوایی سبد مصرف فرهنگی مخاطبان سینما نیز مؤثر باشد. به‌گونه‌ای که مراجع و افراد تصمیم‌گیر در این مرحله می‌توانند با توجه به اولویت‌ها و نیازهای محتوایی مخاطبان (از حیث موضوع، مضمون، ژانر و...)، در قبال طرح‌ها و فیلم‌نامه‌های دریافت شده اظهارنظر و تصمیم‌گیری کنند و حتی پیشنهادهایی برای بهبود کیفی آنها ارائه دهند.

آنچه بیان شد، مهم‌ترین استدلال‌هایی است که درخصوص لزوم صدور مجوز ساخت یا حذف آن بیان می‌شود. در چنین شرایط چندبُعدی و پرمناقشه‌ای، اظهارنظر کارشناسی، ارائه پیشنهاد و تصمیم‌گیری نهایی درباره پروانه فیلم‌سازی مستلزم در نظر گرفتن مسائل و چالش‌های دیگری است که پیوند مستقیم یا غیرمستقیمی با جایگاه و وضعیت مجوز ساخت فیلم دارند. در ادامه و در خلال تشریح دیگر مسائل و چالش‌های اساسی مرتبط با مجوزدهی در سینما، به این موارد نیز پرداخته می‌شود.

8-2. شفاف نبودن معیارهای ممنوعیت و سلیقه‌ورزی در ارزیابی‌ و ممیزی‌ آثار

ممیزی فیلم‌ها در سینمای ایران به‌طور رسمی تابع آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی است که مورد بررسی قرار گرفتند، اما در عمل، ضعف شفافیت در معیارهای ارزیابی و تفاسیر متغیر از این مقررات، زمینه‌ساز اعمال سلیقه‌های فردی و گروهی شده ‌است. به‌طوری‌که در برخی موارد، فیلم‌هایی که از نظر محتوایی مشابه بوده‌اند، با تصمیم‌های متفاوتی مواجه شده‌اند. این تفاوت‌ها، که اغلب بدون ارائه توضیح دقیقی ازسوی مراجع تصمیم‌گیر رخ می‌دهند، به یکی از چالش‌های مهم در نظام مجوزدهی سینمای ایران تبدیل شده‌اند.

یکی از دلایل اصلی این سلیقه‌ورزی، کلی بودن و تفسیرپذیری بالای معیارهای ممنوعیت و ممیزی است. همان‌طور که پیش‌تر بیان شد، ماده (۳) آیین‌نامه نظارت بر نمایش فیلم، موارد ممنوعیت محتوایی را در قالب مفاهیمی نظیر «ابتذال»، «نفوذ فرهنگی بیگانگان»، «تحریف ارزش‌های اسلامی»، «بیان مطالب مغایر با منافع و مصالح کشور» و... مطرح کرده ‌است. ازآنجاکه تعریف مشخص و ثابتی برای این مفاهیم ارائه نشده است، هریک از اعضای شوراهای نظارتی با توجه به دیدگاه شخصی و برداشت خود از شرایط فرهنگی، اجتماعی و سیاسی، مصادیق این موارد را متفاوت در نظر می‌گیرند. افزون‌بر این، تغییر دولت‌ها و مدیران سینمایی نیز تأثیر چشمگیری بر روند ممیزی داشته است. فیلم‌هایی که در دوره‌ای توقیف شده‌اند، گاه در دوره‌های بعدی با همان محتوا یا با اصلاحاتی اندک مجوز نمایش گرفته‌اند. این تغییرات، نبود یک سیاستگذاری پایدار در حوزه مجوزدهی سینما را نشان می‌دهد که نه‌تنها به کم‌ثباتی صنعت سینما دامن زده بلکه کاهش اعتماد فیلم‌سازان به نظام نظارتی را نیز در پی داشته است.

برای این‌گونه سلیقه‌ورزی در ارزیابی و ممیزی، می‌توان پیامدهای متعددی برشمرد. اولاً، شفافیت ناکافی معیارهای ارزیابی موجب کاهش پیش‌بینی‌پذیری برای فیلم‌سازان و سرمایه‌گذاران شده‌ است؛ به‌طوری‌که نمی‌توانند به‌دقت برآورد کنند که آیا اثرشان در فرایند ارزیابی پذیرفته خواهد شد یا خیر. این مسئله، تولیدهای سینمایی را به سمت محتواها و قالب‌های ثابت سوق داده و از خلاقیت‌های هنری و تنوع موضوعی و ژانری کاسته است. دوماً، این وضعیت به خودسانسوری فیلم‌سازان منجر شده‌ است؛ به‌گونه‌ای که پیش از ارائه اثر خود، برخی موضوع‌های به نظر حساس را کنار می‌گذارند تا دچار ممیزی‌ها و اصلاحات پیچیده نشوند. سوماً، اعمال سلیقه در ممیزی موجب شده انتشار غیررسمی و غیرقانونی آثار بدون مجوز افزایش یابد و اثر سوء خود را بر جامعه بگذارد. برخی فیلم‌هایی که موفق به دریافت پروانه نمایش نشده‌اند، به‌صورت موسوم به قاچاق یا از طریق بسترهای برخط غیررسمی (مانند یوتیوب) منتشر شده‌اند. این روند نه‌تنها نظارت بر محتوای فرهنگی را دشوار کرده بلکه به اقتصاد رسمی سینما نیز آسیب زده ‌است.

به‌جز مواردی که تبیین شد، یکی دیگر از خلأهای جدی چارچوب کنونی، بی‌توجهی به نیازها و اقتضائات مخاطب کودک و نوجوان و نبود سازوکاری قانونی و تخصصی برای رده‌بندی سنی آثاری است که در سینماها به نمایش درمی‌آیند. برخی آثاری که هرساله در جدول اکران سینماهای کشور قرار می‌گیرند از زوایای گوناگون برای مخاطب زیر هجده سال آسیب‌زا و نامناسب‌اند. همچنین برخی آثاری که تحت عنوان «فیلم‌های کودک و نوجوان» به نمایش درمی‌آیند نیز برای برخی رده‌های سنی (به‌ویژه کودکان کم‌سن‌وسال) مناسب نیستند. به همین سبب، در اصلاح معیارهای مذکور باید به مسئله رده‌بندی سِنی و طراحی نظامی دقیق و کارآمد در این زمینه نیز توجه ویژه داشت.

8-3. ضعف حرفه‌ای‌گری تهیه‌کنندگان

تهیه‌کنندگی حرفه‌ای در حوزه سینما، علاوه‌بر مدیریت مالی، نیازمند دانش و مهارت‌های گسترده‌ای در زمینه مدیریت تولید، ارزیابی فیلم‌نامه، بازارشناسی و راهبری طرح‌ها و آثار تولیدی است. بااین‌حال، صنف تهیه‌کنندگان و برخی اعضای منتسب به تشکل‌های صنفی تهیه‌کنندگی در سینمای ایران، ازلحاظ حرفه‌ای به ضعفی جدی دچارند که این مسئله، پیامدهای متعددی را برای کیفیت آثار، اقتصاد سینما و سیاستگذاری فرهنگی در پی داشته است.

یکی از چالش‌های اساسی، تعدد تشکل‌های تهیه‌کنندگی و ضعف معیارهای حرفه‌ای لازم در عضویت این تشکل‌هاست. درحال‌حاضر، چندین انجمن و صنف مرتبط با تهیه‌کنندگی در سینمای ایران فعال‌اند که هرکدام معیارهایی خاص و گاه حداقلی برای پذیرش اعضا دارند. تعدد تشکل‌ها و شفاف نبودن فرایندهای احراز صلاحیت باعث شده افرادی نیز که فقط یک اثر غیرحرفه‌ای در کارنامه خود دارند یا حتی در حوزه سینمایی فعالیت نکرده‌اند، عنوان تهیه‌کننده را کسب کنند. بدین‌ترتیب، بخش قابل توجهی از اعضای این تشکل‌ها بدون تجربه و دانش کافی در مدیریت تولید آثار سینمایی بوده و در عمل به کیفیت و کارآمدی صنعت سینما لطمه وارد می‌کنند.

از دیگر پیامدهای ضعف حرفه‌ای‌گری تهیه‌کنندگان، کاهش تعهد آنان نسبت به سرمایه‌گذار، عوامل تولید و نهادهای نظارتی است. برخی تهیه‌کنندگان بدون پایبندی به اصول حرفه‌ای، در صورت مواجهه با مشکل در دریافت پروانه نمایش، فیلم خود را از طریق بسترهای غیررسمی و غیرقانونی منتشر می‌کنند که این امر موجب بی‌ثباتی در سیاست‌های نظارتی و حقوقی سینما شده ‌است. افزون‌بر این، برخی افرادی که با عنوان تهیه‌کننده سینما فعالیت می‌کنند، رویکرد و نگاهشان به صنعت سینما صرفاً تجاری است و دغدغه مشخصی نسبت به ارزش‌های فرهنگی جامعه ندارند. این افراد عمدتاً به بازگشت سرمایه و کسب سود در کوتاه‌مدت می‌اندیشند و با تمرکز بر مضامین و موقعیت‌های نمایشی مبتذل و ضدفرهنگی و به‌اصطلاح «بفروش»، کیفیت هنری و کارکرد فرهنگی آثار را فدای کسب سود بیشتر می‌کنند.

درمجموع، ضعف در نظام تهیه‌کنندگی سینما به تولید آثار کم‌کیفیت، هدررفت منابع مالی و تضعیف صنف تهیه‌کنندگان منجر شده است. کمبود معیارهای حرفه‌ای مشخص برای ورود به حوزه تهیه‌کنندگی، نبود نظارت کافی بر عملکرد تهیه‌کنندگان و بی‌تعهدی برخی به قوانین و مقررات سینمایی، از جمله عوامل امتداد و تشدید وضعیت کنونی بوده‌اند که اصلاح آن مستلزم بازنگری در ساختار تهیه‌کنندگی سینما و تقویت جایگاه حرفه‌ای آن است.

8-4. نقش ناکافی اصناف در فرایندهای سیاستگذاری و تنظیم‌گری

در بسیاری کشورهای دارای صنعت سینمای پویا، اصناف سینمایی نقش مهمی در تنظیم‌گری، حمایت از حقوق سینماگران و مشارکت در تصمیم‌گیری‌های کلان ایفا می‌کنند. این نهادها نه‌تنها به‌عنوان نمایندگان صنفی عمل می‌کنند بلکه در فرایندهای سیاستگذاری، از جمله صدور مجوزهای ساخت و نمایش، تعیین معیارهای ممیزی، تخصیص حمایت‌های مالی، نظارت بر بازار سینما و ... تأثیرگذارند. بااین‌حال، نقش اصناف در فرایندهای سیاستگذاری و تنظیم‌گری سینمای ایران بسیار محدود بوده و عمدتاً به سطح مشاوره‌ای تقلیل یافته است.

یکی از چالش‌های اساسی در این زمینه، تمرکز تصمیم‌گیری‌ها در نهادهای دولتی است. تصمیم‌های کلیدی مرتبط با صدور مجوزها، حمایت‌های مالی و نظارت، عمدتاً در سطح وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان امور سینمایی اتخاذ می‌شود و سهم اصناف در این میان اندک و حداقلی بوده و در برخی موارد نیز صرفاً در حد نظارت تکمیلی و مشورت در صورت نیاز است. ترکیب شوراهای نظارتی و تصمیم‌گیری نیز نشان می‌دهد که نمایندگان صنفی در مقایسه با نمایندگان دولتی، سهم اندکی در فرایند سیاستگذاری دارند. این مسئله موجب شده ‌است که برخی سیاست‌های اعمال شده، با نیازهای واقعی و شرایط میدانی صنعت سینما هم‌خوانی کافی نداشته باشند. علاوه‌بر این، پراکندگی و ضعف ساختاری برخی اصناف سینمایی یکی دیگر از عوامل تأثیرگذار در کاهش نقش آنها در این عرصه است. موازی‌کاری میان تشکل‌های صنفی مختلف، کاهش قدرت چانه‌زنی آنها را به‌همراه داشته و امکان شکل‌گیری صدایی واحد برای دفاع از حقوق سینماگران را دشوار کرده ‌است. چنین ضعفی به عدم پیگیری جدی حقوق صنفی و حرفه‌ای فعالان حوزه سینما منجر شده‌ است. با اینکه در ایران قوانین صریح و کارآمدی نظیر قانون نظام صنفی کشور وجود دارد، اما به‌دلیل ضعف ساختار سامان‌مند و توانای صنفی، کمتر به مسائلی نظیر امنیت شغلی، نحوه تعیین دستمزدهای عادلانه، بیمه و حمایت‌های اجتماعی ـ که در کشورهای پیشرو در صنعت سینما ازسوی نهادهای صنفی پیگیری و اجرایی می‌شوند ـ توجه شده است.

علاوه‌بر این، ضرورت توجه بیشتر به سیاست‌های حمایتی و تشویقی در سینما نیز به‌عنوان یکی دیگر از جنبه‌های مهم تنظیم‌گری باید مورد تأکید قرار گیرد. در شرایطی که سینمای ایران با چالش‌هایی نظیر تأمین منابع مالی پایدار، کاهش ظرفیت‌های اکران و محدودیت‌های نمایش بین‌المللی روبه‌روست، نقش نهادهای صنفی در طراحی و اجرای سیاست‌های حمایتی می‌تواند بسیار مؤثر باشد. بااینکه دولت درحال‌حاضر برخی حمایت‌های مالی و تسهیلاتی را برای تولیدهای سینمایی ارائه می‌دهد، کمبود سازوکارهای شفاف و مشارکت‌محور باعث شده که گاه این حمایت‌ها به‌‌طور هدفمند تخصیص نیابند و صرف تولید و پخش آثاری شوند که بسیار هزینه‌برند، به میزان کافی مخاطب جذب نمی‌کنند و از تأثیرگذاری مورد انتظار در سطح جامعه ناتوان‌اند. اگر نمایندگان اصناف بتوانند در همکاری با بازیگران دولتی نقش پررنگ‌تری در این زمینه ایفا کنند، سازوکارهای حمایتی و تخصیص منابع به‌ میزان چشمگیری افزایش بازدهی خواهند داشت.

9. جمع‌بندی و پیشنهاد راهکارهای سیاستی و تقنینی

9-1. بهبود ساختار مجوز فیلم‌سازی

در بررسی مسائل و چالش‌های پیرامون مجوز فیلم‌سازی، استدلال‌های مختلفی بررسی شدند که موافقان و مخالفان حذف این مجوز مطرح کرده‌اند. براساس نتایج به‌دست آمده از این گزارش، درصورتی‌که فرایند قانونی تولید فیلم کنار گذاشته شود، باید به این مسئله توجه کرد که مقررات‌زدایی از ساختاری که سال‌هاست مستقر بوده و در چارچوب کنونی سینما ریشه دوانده، ممکن است به ایجاد نابسامانی، بروز هرج‌ومرج و افزایش اقدام‌های غیرقانونی منجر شود. ازطرف‌دیگر، مجوز فیلم‌سازی به‌خودی‌خود مانع‌زا و مشکل‌آفرین نیست بلکه خلأها، ضعف‌ها و ابهام‌هایی که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم به این بخش از فرایند مربوط می‌شوند، موجب کاهش کارآمدی مقررات ساخت فیلم شده‌اند. براساس این، حذف مجوز فیلم‌سازی از مقررات حوزه سینما در شرایط کنونی توصیه نمی‌شود، بلکه بازنگری مداوم و اصلاح تدریجی ساختار و مقررات کنونی ـ با توجه به ملاحظات و مسائلی که در بخش پیشین بحث شد ـ پیشنهاد می‌شود. در ادامه، به برخی از مهم‌ترین و کلیدی‌تری الزامات و شیوه‌های جزئی‌ و عملیاتی‌‌ این بازنگری و اصلاح پرداخته می‌شود.

9-2. حمایت از شکل‌گیری و توسعه شرکت‌های حرفه‌ای فیلم‌سازی

بنابر ماده (6-3) «دستورالعمل صدور پروانه فیلم‌سازی» و نیز ماده (6-2) «دستورالعمل صدور پروانه نمایش فیلم»، «مسئولیت کامل مراحل تولید تا عرضه و نمایش فیلم و نیز ایفای تعهدات حقوقی، مالی، نظارتی و رعایت اخلاق حرفه‌ای در چارچوب قوانین موضوعه، مقررات سازمان امور سینمایی و نیز مقررات صنفی، برعهده تهیه‌کننده است». بااین‌حال، همان‌طور که در بند «8-3» از مسائل و چالش‌ها بحث شد، ضعف‌های گوناگون صنف تهیه‌کنندگان پیامدهایی چون افت کیفیت آثار، کاهش کارکرد فرایندهای نظارتی، غلبه نگاه تجاری و نیز مسئولیت‌گریزی در قبال عوامل و چارچوب‌های رسمی و قانونی داشته است. ازاین‌رو، مقتضی است تهیه‌کنندگی حقوقی جایگزین تهیه‌کنندگان حقیقی شود. بدین‌ترتیب، مسئولیت کامل یک فیلم از یک فرد یا شخصیت حقیقی (تهیه‌کننده) به یک مجموعه حقوقی رسمی، قانونی و دارای مجوز (شرکت فیلم‌سازی یا سینمایی) انتقال می‌یابد.

تهیه‌کنندگی حقوقی در قالب شرکت‌های حرفه‌ای، قانونی و رسمی فیلم‌سازی می‌تواند راه‌حلی بنیادین برای کاهش پیچیدگی‌های فرایندی و اداری، پایدارسازی سیاست‌های نظارتی، افزایش مسئولیت‌پذیری قانونی در تعامل با نهادهای تصمیم‌گیر و نیز توسعه صنعت سینمای کشور در ابعاد گوناگون باشد. در این راستا، پیشنهاد می‌شود ضمن حمایت از تأسیس، شکل‌گیری و توسعه شرکت‌های مستقل، حرفه‌ای و بزرگ فیلم‌سازی، جایگاه مشخصی در مقررات و فرایندهای قانونی نیز برای آنها تعبیه شود. افزون‌بر این، با محور قرار گرفتن شرکت‌های فیلم‌سازی در چارچوب‌های تنظیم‌گری، می‌توان سیاست‌های حمایتی-تشویقی (از قبیل ارائه تسهیلات مالی، معافیت یا تخفیف مالیاتی و جبران ضررهای ناشی از تضییع حقوق مالکیت معنوی) و تنبیهی (از قبیل تعلیق یا ابطال مجوز فعالیت و اعمال جریمه‌های مالی و ارائه خدمات رایگان) را نیز با شفافیت و سهولت بیشتری اجرا کرد.

9-3. تدقیق و شفاف‌سازی معیارهای ممیزی محتوایی و اتخاذ رویکرد حمایتی در ارزیابی کیفی

نظام ممیزی و ارزیابی فیلم‌ها باید بر پایه معیارهای روشن، عینی و غیرسلیقه‌ای استوار باشد تا ضمن تأمین اهداف نظارتی، از اعمال محدودیت‌های غیرضروری و تفاسیر مبهم جلوگیری کند. همان‌طور که پیش‌تر بیان شد، برخی اصطلاحات و مفاهیمی که در آیین‌نامه‌های نظارتی استفاده شده‌اند، نظیر «ابتذال»، «ترویج فساد»، «تحریف ارزش‌های اسلامی»، «سیاه‌نمایی» و «نفوذ فرهنگی بیگانگان»، کلی و تفسیرپذیرند. برای کاهش ابهام، لازم است این مفاهیم با ذکر مصادیق عینی و تعریف دقیق و در قالب آیین‌نامه یا دستورالعمل‌ پیوست، تدوین و تصویب شده و به‌صورت دوره‌ای نیز متناسب با اقتضائات گوناگون فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و... به‌روزرسانی شوند.

همچنین ممیزی نباید صرفاً بر حذف یا اصلاح صحنه‌ها متمرکز باشد بلکه باید جنبه‌های مثبت و ارزش‌های فرهنگی، هنری و محتوایی هر اثر را نیز در نظر بگیرد. در این راستا، می‌توان به‌جای اتخاذ تصمیم‌های صفر و یکی، نظام امتیازدهی چندمعیاره‌ای برای ارزیابی کیفی فیلم‌ها طراحی و آثار را براساس شاخص‌هایی مانند قوت روایت، خلاقیت در اجرا، رعایت ارزش‌های فرهنگی و اجتماعی، تأثیرگذاری هنری، رعایت اصول حرفه‌ای فیلم‌سازی و... رتبه‌بندی کرد. چنین رویکردی علاوه‌بر شفاف‌سازی روند ارزیابی، موجب تشویق فیلم‌سازان به بهبود کیفیت آثارشان خواهد شد. ازسوی‌دیگر، لازم است شوراهای نظارتی موظف شوند دلایل اعمال اصلاحات یا عدم صدور مجوز را به‌طور رسمی و مکتوب در اختیار عوامل اصلی (تهیه‌کننده، کارگردان، نویسنده و سرمایه‌گذار) قرار دهند. ایجاد این الزام می‌تواند از ابهام فرایند ممیزی کاسته و تجدیدنظرخواهی را از طریق سازوکارهای پیش‌بینی شده قانونی بهبود بخشد.

در اصلاح ترکیب شوراهای بررسی فیلم‌نامه و بازبینی فیلم‌ها نیز باید علاوه‌بر نمایندگان دولتی، کارشناسان سینمایی، متخصصان فرهنگ و رسانه و نمایندگان صنفی نیز در آن حضور داشته باشند. چنین تغییراتی می‌تواند اعمال نظرات شخصی و سلیقه‌ای را در تصمیم‌گیری‌ها کاهش دهد و افزایش دقت و عدالت در فرایند ارزیابی فیلم‌ها را به‌همراه داشته باشد. همچنین فرایند بررسی و ارزیابی فیلم‌ها می‌تواند به‌جای مقوله‌ای مانع‌تراش، به‌مثابه ابزاری برای ارتقای کیفی و محتوایی آثار تلقی شود.

9-4. ایجاد نظام رده‌بندی سِنی برای نمایش فیلم‌ها

درحال‌حاضر، سینمای ایران نظام قانونی و تخصصی مدونی برای رده‌بندی سنی فیلم‌ها ندارد. این مسئله موجب شده تا بسیاری از فیلم‌هایی که به نمایش درمی‌آیند، بدون در نظر گرفتن ویژگی‌های سِنی و روان‌شناختی مخاطبان، در دسترس عموم قرار گیرند. در نتیجه، برخی آثار با محتوای خشن، ترسناک یا دلالت‌های جنسی، بدون هیچ محدودیت مشخصی توسط کودکان و نوجوانان دیده می‌شوند. همچنین، فیلم‌های تولید شده در دسته «کودک و نوجوان» نیز به‌درستی براساس سن تفکیک نمی‌شوند و ممکن است برای گروه‌های سنی پایین‌تر نامناسب باشند. این خلأ نظارتی علاوه‌بر افزایش احتمال آسیب‌های روانی و تربیتی، موجب سردرگمی خانواده‌ها در انتخاب فیلم‌های مناسب برای فرزندانشان شده و حق انتخاب آگاهانه را محدود کرده است.

برای رفع این مشکل، طراحی و اجرای نظام رده‌بندی سنی معیارمند ضروری است. این نظام باید با لحاظ معیارها و شاخص‌های علمی و بهره‌گیری از تجربیات بین‌المللی، مبتنی‌بر ملاحظات دینی، فرهنگی و اجتماعی بومی و داخلی تنظیم شود. یکی از اقدامات اساسی در این زمینه، تفکیک دقیق فیلم‌ها در گروه‌های سنی مشخص مانند ۳+، ۷+، ۱۲+، ۱۵+، ۱۸+ و 21+ است. هریک از این گروه‌ها باید براساس شاخص‌های معینی مانند میزان خشونت، ترس، دلالت‌های جنسی، محتوای عاطفی و اجتماعی، پیام‌های اخلاقی و ... طراحی و قلمروبندی شوند تا بتوانند راهنمای دقیقی برای انتخاب فیلم‌های مناسب باشند.

در کنار تعیین رده‌های سنی، باید الزام قانونی برای درج این اطلاعات در پروانه نمایش و همه مواد تبلیغاتی فیلم‌ها وضع شود. این الزام شامل نمایش رده‌بندی سنی در پیش‌نمایش‌ها (تیزر)، آگهی‌ها، اعلان‌های مصور، سامانه‌های فروش بلیت و دیگر قالب‌ها و ابزارهای مورد استفاده خواهد بود. همچنین، سینماداران باید مسئولیت قانونی نظارت بر ورود مخاطبان به فیلم‌ها را برعهده بگیرند تا از نمایش آثار نامناسب به کودکان و نوجوانان جلوگیری شود. در این راستا، می‌توان تدابیر اجرایی مشخصی را در سالن‌های سینما اعمال کرد تا رعایت الزامات رده‌بندی سنی به رویه‌ای رسمی و قانونی تبدیل شود.

علاوه‌بر این، فرهنگ‌سازی و آگاه‌سازی عمومی درباره اهمیت رده‌بندی سنی نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. خانواده‌ها باید نسبت به تأثیرهای احتمالی محتوای فیلم‌ها بر فرزندانشان آگاه باشند و در انتخاب فیلم‌های مناسب، نقش فعال‌تری ایفا کنند. این امر می‌تواند از طریق برنامه‌های آموزشی، تبلیغات رسانه‌ای و اطلاع‌رسانی در مدارس محقق شود تا جامعه نسبت به اهمیت رعایت رده‌بندی سنی، درک عمیق‌تری پیدا کند. اجرای چنین نظامی، ضمن افزایش شفافیت و مسئولیت‌پذیری در صنعت سینما، آسیب‌های احتمالی ناشی از تماشای فیلم‌های نامناسب را کاهش می‌دهد و به ارتقای فرهنگ سینمایی کشور کمک خواهد کرد.

9-5. تقویت جایگاه نهادها و فعالان صنفی در فرایندهای تصمیم‌گیری

همان‌گونه که پیش‌تر بیان شد، یکی از چالش‌های اصلی در حوزه صدور مجوزهای ساخت و نمایش فیلم، حضور کم‌رنگ و مشارکت ناکافی نهادها و فعالان صنفی در فرایندهای تنظیم‌گری و تصمیم‌گیری است. این مسئله می‌تواند به تصمیم‌هایی منجر شود که با نیازهای واقعی صنعت فیلم‌سازی و شرایط حوزه سینما سازگار نباشند. ازاین‌رو، تقویت نقش نهادها و فعالان صنفی در فرایندهای مرتبط با صدور مجوزها ضروری است. یکی از راهکارهای مؤثر در این زمینه، ایجاد کمیته‌های مشورتی زیر نظر خانه سینما و سایر اصناف قانونی و متشکل از نمایندگان صنوف مختلف مانند تهیه‌کنندگان، کارگردانان، فیلم‌نامه‌نویسان و دیگر حرفه‌‌های سینمایی است. این کمیته‌ها می‌توانند به‌عنوان مشاوران، نظرها و پیشنهادهای خود را درخصوص سیاست‌ها و معیارهای صدور مجوزها ارائه دهند. همچنین، در راستای شفاف‌سازی و بهبود عملکرد، فعالان صنفی باید به اطلاعات مربوط به روند صدور مجوزها و تغییرات مقررات دسترسی کامل داشته باشند تا بتوانند در تصمیم‌گیری‌ها نقش مؤثرتری ایفا کنند. افزون‌بر این، افزایش سهم نمایندگان صنفی در شوراهای نظارتی صدور پروانه‌های فیلم‌سازی و نمایش می‌تواند توازن بهتری در میزان نقش‌آفرینی نهادهای دولتی و صنفی در تنظیم‌گری حوزه سینما ایجاد کند.