خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز به ثروت‌های مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و همچنین حفظ سهم نسل‌های آینده از این منابع، در سال ۱۳۸۹ تأسیس شد. با گذشت بیش از ۱۳ سال از فعالیت این صندوق، بررسی عملکرد آن نشان می‌دهد که صندوق با چالش‌های متعددی مواجه است. مهم‌ترین این چالش‌ها شامل برداشت‌های بی‌رویه دولت‌ها از منابع صندوق، عملکرد نامطلوب تسهیلات ارزی در بازگشت سرمایه و تخصیص بخش عمده‌ای از تسهیلات به نهادهای عمومی غیردولتی است. این مسائل باعث شده است که صندوق نتواند در راستای اهداف اولیه خود حرکت و نقش مؤثری در توسعه پایدار کشور ایفا کند. از‌این‌رو، بررسی عملکرد صندوق و ارائه راهکارهای اصلاحی برای بهبود عملکرد آن ضروری به‌نظر می‌رسد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی آخرین نسخه منتشره از گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی (از ابتدای تأسیس تا پایان دی‌ماه ۱۴۰۲) نشان می‌دهد که:

1. مجموع منابع صندوق توسعه ملی تا پایان دی‌ماه 1402، حدود 161 میلیارد دلار گزارش شده که بالغ‌بر 150 میلیارد دلار آن عایدات نفتی صندوق است. سود موجودی حساب‌های ارزی صندوق نزد بانک مرکزی حدود 5 میلیارد دلار و سود سایر فعالیت‌های صندوق (تسهیلات و سپرده‌ها) حدود 3 میلیارد دلار گزارش شده که به نسبت حجم منابع صندوق بسیار ناچیز است.
2. مجموع مصارف صندوق توسعه ملی حدود 132 میلیارد دلار گزارش شده که عمده آن به برداشت دولت‌ها برای مصارف مختلف بودجه‌ای اختصاص یافته و در بهترین حالت، حدود 36/5 میلیارد دلار آن (کمتر از 30 درصد) به مصارفی که در اهداف اولیه صندوق پیش‌‌بینی شده اختصاص یافته است.
3. مقصد اصلی تسهیلات ارزی صندوق (حدود 68 درصد) حوزه انرژی بوده است. از‌سوی‌دیگر، بخش عمده‌ معوقات ارزی صندوق نیز مربوط به همین حوزه و تسهیلاتی بوده که با تضمین شرکت ملی نفت ایران اعطا شده است. به‌نظر می‌رسد در مسیر پیش رو، سرمایه‌گذاری در این حوزه که با ریسک‌های قیمتی، تحریمی و داخلی جدی مواجه است، باید متفاوت از مسیر گذشته صندوق صورت پذیرد تا به تداوم سرمایه‌گذاری‌های بی‌بازگشت صندوق منجر نشود.
4. سهم نهادهای عمومی غیردولتی از تسهیلات ارزی صندوق بیش از بخش خصوصی بوده است. همچنین عملکرد این نهادها در بازپرداخت تسهیلات بسیار ضعیف‌تر از بخش خصوصی بوده و پیگیری وصول معوقات از این نهادها در سطوح بالاتر (هیئت‌امنای صندوق توسعه ملی یا حتی شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا) ضرورت دارد.

با توجه به نکات یاد شده، مهم‌ترین آسیب‌های متوجه عملکرد صندوق توسعه ملی به‌شرح زیر شناسایی شده است:

• برداشت‌های دولتی: بیش از ۶۵ درصد مصارف صندوق به برداشت‌های دولتی اختصاص‌یافته که این امر با اهداف اولیه صندوق در تضاد است. این برداشت‌ها عمدتاً برای تأمین کسری بودجه دولت انجام شده و باعث کاهش منابع صندوق برای سرمایه‌گذاری‌های مولد شده است.
• عملکرد تسهیلات ارزی: تسهیلات ارزی صندوق در بازگشت سرمایه و سوددهی، عملکرد بسیار نامطلوبی داشته است. از مجموع ۲۶ میلیارد دلار مطالبات سررسید شده، حدود ۶۹ درصد به مطالبات معوق تبدیل شده است. همچنین، بخش قابل‌توجهی از تسهیلات به نهادهای عمومی غیردولتی تخصیص‌یافته که در بازپرداخت تسهیلات عملکرد ضعیفی داشته‌اند.
• تمرکز بر بخش نفت و گاز: حدود ۶۸ درصد تسهیلات ارزی صندوق به بخش نفت، گاز و انرژی اختصاص یافته است. این تمرکز باعث تجمیع ریسک‌های قیمتی، تحریمی و قیمت‌گذاری در صندوق شده و با اهداف تنوع‌بخشی به اقتصاد ناسازگار است. سهم بزرگی از معوقات ارزی صندوق نیز به تسهیلات اعطایی به همین بخش اختصاص دارد.
• شفافیت گزارش‌گری: اگرچه در سال‌های اخیر بهبودهایی در گزارش‌گری مالی صندوق مشاهده شده است، اما همچنان چالش‌هایی در زمینه شفافیت و پاسخ‌گویی صندوق وجود دارد. به‌ویژه، اطلاعات مربوط به دریافت‌کنندگان تسهیلات و وضعیت مطالبات معوق به‌طور کامل منتشر نمی‌شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای بهبود عملکرد صندوق توسعه ملی و دستیابی به اهداف اولیه آن، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

الف) افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی

• انتشار منظم و سالیانه گزارش‌های عملکرد مالی صندوق بر‌اساس استانداردهای بین‌المللی (اصول سانتیاگو)،
• ارائه گزارشی شفاف از دریافت‌کنندگان تسهیلات صندوق، به‌ویژه تسهیلات معوق ارزی، به‌منظور افزایش پاسخ‌گویی صندوق در برابر افکار عمومی.

ب) بازنگری در رابطه مالی نفت، دولت و صندوق

• جلوگیری از برداشت‌های بی‌حساب دولت‌ها از صندوق برای مصارف بودجه‌ای از طریق تدوین سازوکار قانونی به‌منظور تثبیت عایدات نفتی بودجه دولت،
• پیش‌بینی مقدار ثابت دلاری (مثلاً 20 تا 25 میلیارد دلار) به‌عنوان میزان بهره‌مندی دولت از عایدات نفتی، واریز مازاد آن به حساب صندوق و تأمین کسری آن از محل منابع صندوق توسعه ملی.

ج) بهبود عملکرد تسهیلات و سرمایه‌گذاری‌ها

• بازنگری در حوزه‌های هدف سرمایه‌گذاری صندوق با تأکید بر تنوع‌بخشی به اقتصاد و کاهش وابستگی به بخش نفت و گاز، در چارچوب یک راهبرد جامع توسعه صنعتی در هماهنگی با دولت،
• اتخاذ سیاست‌های مؤثر برای وصول مطالبات معوق، به‌ویژه از نهادهای عمومی غیردولتی و پیشنهاد راهکارهای اجرایی برای تسویه این مطالبات (پیشنهاد گام‌های اجرایی از‌سوی هیئت عامل صندوق و تصویب و پیگیری آن در سطح هیئت‌امنای صندوق توسعه ملی).

در‌نهایت، بهبود عملکرد صندوق توسعه ملی نیازمند عزم جدی در سطوح بالای سیاستگذاری و قانونگذاری کشور است. با اجرای این پیشنهادها، صندوق می‌تواند نقش مؤثرتری در تحقق اهداف توسعه‌ای کشور و حفظ ثروت ملی برای نسل‌های آینده ایفا کند.

1. مقدمه

صندوق توسعه ملی با هدف «تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فراورده‌های نفتی به ثرو‌ت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فراورده‌های نفتی» و به موجب سیاست‌های کلی قانون برنامه پنج‌ساله پنجم ایجاد شد و اکنون حدود 13 سال از تأسیس آن می‌گذرد. براساس قانون، هر‌ساله درصدی از عایدات ارزی حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی، گاز طبیعی و فراورده‌های نفتی در اختیار این صندوق قرار می‌گیرد تا آن را صرف اهداف یاد شده کند؛ در سال 1403، سهم صندوق از این عایدات به 45 درصد رسیده است. از‌همین‌رو، ارائه گزارش‌هایی شفاف از عملکرد منابع و مصارف این صندوق به افکار عمومی اهمیت بالایی دارد.

گزارش حاضر، در ادامه گزارش‌های پیشین مرکز پژوهش‌های مجلس ناظر به عملکرد صندوق توسعه ملی است که به بررسی آخرین گزارش ارائه ‌شده توسط این صندوق و ارائه نکات تکمیلی، ابهامات و پیشنهادهای اصلاحی می‌پردازد.

2. پیشینه

2-1. پیشینه مطالعاتی در مرکز پژوهش‌ها

نظارت بر عملکرد صندوق توسعه ملی (هم از حیث منابع ورودی به صندوق و هم از حیث مصارف آن) موضوع مهمی است که در دستور کار سالیانه مرکز پژوهش‌های مجلس قرار دارد. در سال گذشته نیز این مرکز با انتشار گزارشی با عنوان «بررسی گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی» این وظیفه نظارتی و پژوهشی را پیگیری کرده بود؛ گزارش حاضر نیز به‌نوعی دنباله گزارش پیشین و ناظر به آخرین نسخه از گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی است که در اسفندماه سال 1402 منتشر شده است. علاوه‌بر‌این،‌ مرکز پژوهش‌ها در گزارش‌های دیگری (نظارتی یا راهبردی) به موضوع صندوق توسعه ملی پرداخته که گزیده‌ای از این گزارش‌ها در جدول 1 آمده است.

جدول 1. گزیده مطالعات انجام‌ شده در حوزه صندوق توسعه ملی در مرکز پژوهش‌های مجلس

2-2. پیشینه تقنینی

مهم‌ترین قوانین مرتبط با صندوق توسعه ملی که در این گزارش نیز به برخی از آنها اشاره خواهد شد در جدول 2 آمده است:

جدول 2. مروری بر مهم‌ترین قوانین مرتبط با صندوق توسعه ملی

3.بررسی گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی

آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی در تاریخ 19 اسفندماه 1402 منتشر شده که در آن به ارائه گزارش عملکرد این صندوق از ابتدای تأسیس تا پایان دی‌ماه 1402 پرداخته است. این گزارش از حیث ساختاری تفاوت‌های قابل‌توجهی با گزارش‌های پیشین صندوق دارد؛ در گزارش‌های پیشین، عمده تمرکز بر ارائه مصارف تسهیلاتی صندوق (آن هم صرفاً تسهیلات ارائه‌ شده به بخش غیردولتی) بود که در عمل کمتر از 30 درصد مجموعه مصارف صندوق را شامل می‌شود؛ اما در نسخه اخیر، گزارش مفصلی از منابع و مصارف صندوق و برخی جزئیات آن نیز منعکس شده که به ارتقای گزارش‌گری مالی صندوق و شفافیت منابع و مصارف آن در برابر افکار عمومی کمک کرده است. در ادامه، ضمن ذکر خلاصه‌ای از نکات مندرج در این گزارش، نکات تکمیلی و برخی ابهامات ارائه خواهد شد.

3-1. منابع و مصارف صندوق توسعه ملی

با توجه به ساختار اساسنامه صندوق که در آن منابع و مصارف صندوق مشخص شده است، گزارش‌های عملکرد مالی صندوق نیز معمولاً در همین قالب ارائه می‌شود که البته با شیوه‌های متداول گزارش‌گری مالی در صندوق‌ها، به‌ویژه صندوق‌های ثروت ملی، کمی فاصله دارد. براساس آخرین گزارش منتشره، مجموع منابع صندوق توسعه ملی از ابتدای تأسیس تا پایان دی‌ماه 1402، بالغ‌بر 160 میلیارد دلار بوده که حدود 153 میلیارد دلار آن سرمایه اولیه (منابع ورودی) و مابقی آن سود حاصل از موجودی حساب‌ها یا سرمایه‌گذاری‌های صندوق است. براساس برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس، عواید نفتی صندوق تا پایان سال 1402 حدود 156 میلیارد دلار بوده است که مجموع منابع صندوق را به حدود 166 میلیارد دلار می‌رساند. جدول 3، جزئیات منابع مندرج در گزارش عملکرد صندوق را نمایش می‌دهد. گفتنی است که در اینجا منظور از منابع صندوق، تمامی منابعی است که به موجب قانون باید به حساب‌های ارزی آن واریز می‌شده است؛ با‌این‌وجود، در برخی سال‌ها و با مجوزهای مختلف، دولت‌ها بخشی از این منابع را در قالب وام از سهم صندوق از عایدات نفتی کسر کرده و در سمت مصارف با عنوان تسهیلات به دولت گزارش شده است.

جدول 3. منابع صندوق توسعه ملی(میلیارد دلار) [1]

نگاهی به آمار و ارقام مصارف صندوق به‌خوبی گویای یکی از مهم‌‎ترین دلایل عدم توفیق صندوق در حفظ ثروت‌های ملی و سرمایه‌گذاری آن در جهت توسعه کشور است؛ جایی که 65 درصد مصارف آن به برداشت دولت‌ها (مصارف غیراساسنامه‌ای) اختصاص یافته است. قابل‌توجه است که بخش زیادی از مطالبات معوق صندوق بابت تسهیلات به بخش غیردولتی با تضمین شرکت ملی نفت ایران بوده است که در اینجا در زمره تسهیلات به بخش غیردولتی گزارش می‌شود، اما عملاً در حکم مطالبات صندوق از شرکت ملی نفت ایران (بخش دولتی) است. جزئیات مصارف صندوق توسعه ملی به‌شرح جدول 4 ارائه می‌شود‌. البته براساس برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس، به استناد گزارش‌های خزانه‌داری کل کشور از آمار عواید نفتی و دیگر گزارش‌های روابط عمومی صندوق توسعه ملی، تا پایان سال 1401، مجموع استقراض دولت از صندوق بالغ‌بر 100 میلیارد دلار برآورد می‌شود [2].

جدول 4. مصارف صندوق توسعه ملی(میلیارد دلار) [1]

گفتنی است؛ در گزارش عملکرد صندوق، مجموع تسهیلات به بخش غیردولتی یک‌بار معادل 29/1 میلیارد دلار و در سایر بخش‌ها معادل 30/5 میلیارد دلار ذکر شده که مقدار دوم مبنای محاسبه در جدول بالا قرار گرفته است. با احتساب مابه‌التفاوت منابع و مصارف صندوق و سایر ورودی‌ها، خروجی‌ها و تعهدات صندوق، مانده موجودی قابل مدیریت صندوق به‌شرح جدول 5 است.

جدول 5. مانده موجودی صندوق توسعه ملی(میلیارد دلار) [1]

در‌خصوص اطلاعات مندرج در جدول فوق ذکر چند نکته ضرورت دارد:

• مجموع بازدریافت‌ها در گزارش عملکرد صندوق درمجموع 9/6 میلیارد دلار درج شده است. این در‌حالی است که در همین گزارش، مجموع کل اصل مطالبات وصول‌ شده صندوق از محل تسهیلات ارزی معادل 5/1 میلیارد دلار است. دلیل تفاوت عدد بازدریافت (9/6) و مطالبات وصول‌ شده (5/1) مشخص نیست.
• عنوان برگشت از منابع به بودجه برای نخستین‌بار در گزارش‌های صندوق منعکس می‌شود و توضیحی در قبال آن ارائه نشده است.
• اگرچه مانده موجودی قابل مدیریت در این گزارش حدود 20 میلیارد دلار اعلام شده است، اما باید توجه داشت که بخش زیادی از این موجودی در حساب‌های ارزی صندوق نزد بانک مرکزی بوده و جابه‌جایی ارزهای این حساب‌ها به‌دلیل محدودیت‌های بانکی یا تحریمی دشوار است. لذا با فرض صحت محاسبات و وجود 20 میلیارد دلار مانده در حساب‌های ارزی صندوق، نقدشوندگی و بهره‌گیری از این منابع برای صندوق با چالش‌های فراوانی همراه است.

3-2. عملکرد تسهیلات صندوق توسعه ملی

براساس اساسنامه صندوق «اعطای تسهیلات صندوق توسعه ملی فقط به‌صورت ارزی است و سرمایه‌گذاران به‌عنوان استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند». از‌سوی‌دیگر، «اعطای کلیه تسهیلات صندوق صرفاً از طریق عاملیت بانک‌های دولتی و غیردولتی خواهد بود». با‌این‌وجود و به موجب برخی قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، تکالیفی برای سپرده‌گذاری در بانک‌های داخلی (ارزی و ریالی) و اعطای تسهیلات ریالی برای صندوق تعیین شده است. لذا مصارف صندوق در این حوزه به دو دسته عاملیت (ارزی و ریالی) و سپرده‌گذاری (ارزی و ریالی) تقسیم‌بندی می‌شود که مجموع ارقام آن در جدول 4 آمده است. در این بخش نکاتی در رابطه با عملکرد تسهیلات صندوق ارائه خواهد شد.

3-2-1. اعطای تسهیلات

براساس آخرین نسخه از گزارش عملکرد صندوق، وضعیت اعطای تسهیلات به تفکیک انواع آن به شرح جدول 6 است:

جدول 6. تسهیلات پرداختی صندوق توسعه ملی [1]

در‌خصوص آمار و اطلاعات فوق چند نکته حائز اهمیت است:

• اگرچه اعطای تسهیلات ریالی به موجب قوانین مصوب مجلس انجام شده است، اما تبدیل ارز به ریال و اعطای تسهیلات خرد ریالی با استفاده از منابع ارزی صندوق، با اهداف اصلی این صندوق (حفظ سهم نسل‌های آینده) سازگاری ندارد. توجه سیاستگذاران و به‌ویژه نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به این موضوع بسیار حائز اهمیت است؛ به‌ویژه در شرایط کنونی کشور که بیش‌از‌پیش نیازمند سرمایه‌گذاری‌های کلان در زیرساخت‌های حمل‌ونقل، آب و انرژی است.
• سهم بالای تسهیلات دریافتی توسط نهادهای عمومی غیردولتی (جدول 4)، بیانگر یکی دیگر از انحراف‌های عملکرد صندوق از اهداف و طراحی‌های اولیه است که از ابتدای تأسیس تا‌کنون به‌جای توانمندسازی بخش خصوصی، همچنان غالب تسهیلات ارزی به بخش‌های شبه‌دولتی اختصاص یافته است.

همان‌طور که در جدول 6 آمده‌، مجموع تسهیلات ارزی صندوق معادل 30/5 میلیارد دلار و مجموع سپرده‌گذاری‌های آن معادل 6 میلیارد دلار است. در شکل 1، سهم بخش‌های مختلف از مجموعه تسهیلات ارزی صندوق (36/5 میلیارد دلار) ارائه شده است.

شکل 1. سهم بخش‌های مختلف از تسهیلات ارزی صندوق [1]

با توجه به آمار ارائه‌ شده، مقصد حدود 55 درصد از تسهیلات ارزی صندوق، طرح‌های حوزه نفت، گاز و پالایشگاه‌ها بوده است. اگر تسهیلات نیروگاهی صندوق را نیز با این ارقام جمع کنیم، در‌می‌یابیم که حدود 68 درصد تسهیلات ارزی صندوق به حوزه «انرژی» اختصاص یافته است. دو ملاحظه جدی در‌خصوص اختصاص این حجم بالا از تسهیلات به بخش انرژی وجود دارد:

1. یکی از اهداف صندوق‌های ثروت ملی در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی، تنوع‌بخشی به اقتصاد و کاهش وابستگی اقتصاد به عواید حاصل از صادرات منابع طبیعی از طریق سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌هاست. باید توجه داشت که سرمایه‌گذاری در حوزه نفت و گاز به‌دلیل ایجاد درآمدهای ارزی و بازگشت سریع سرمایه، بسیار جذاب بوده و طبیعی است که مقصد دلخواهی برای سرمایه‌های کلان باشد. با‌این‌حال، صندوق توسعه ملی، به‌عنوان بازوی تأمین مالی توسعه پایدار در کشور، صرفاً نباید بازگشت سرمایه را ملاک قرار دهد.
2. از منظر مالی و مدیریت ریسک، سهم بالای بخش‌های متکی به نفت و گاز در سبد سرمایه‌گذاری‌های صندوق، آن هم در شرایطی که اصلی‌ترین منابع ورودی صندوق نیز عواید حاصل از صادرات نفت و گاز است، به‌معنای تجمیع ریسک در صندوق است که با اصول مدیریت سبدهای سرمایه‌گذاری ناسازگار است. با توجه به ریسک‌های بالای ناشی از نوسانات قیمت‌های جهانی نفت وگاز، ریسک‌های تحریمی و موضوع قیمت‌گذاری شدید در حوزه انرژی در داخل کشور، وابسته‌ کردن بیش‌از‌پیش سودآوری صندوق به این حوزه محل تردید جدی است.

حجم بالای مطالبات معوق صندوق از تسهیلات پرداختی به طرح‌های حوزه نفت و گاز و مطالبات صندوق از شرکت ملی نفت ایران شاهدی بر ضرورت توجه به ملاحظات فوق است. به‌بیان‌دیگر، تجربه 13ساله صندوق نشان می‌دهد که ورود به سرمایه‌گذاری در طرح‌های حوزه نفت و گاز، ممکن است با چالش‌های جدی در بازگشت سرمایه و سودآوری همراه باشد؛ بخشی از این چالش‌ها ناشی از شرایط تحریمی کشور و تسلط بخش دولتی (و درنهایت شبه‌دولتی) در بالادست بخش نفت و گاز است.

3-2-2. بازگشت تسهیلات و وصول مطالبات

در گزارش عملکرد صندوق، اطلاعاتی در‌خصوص بازگشت تسهیلات ریالی صندوق وجود ندارد، اما اطلاعات مفیدی در‌ مورد تسهیلات ارزی و میزان بازگشت این تسهیلات ارائه شده که خلاصه آن در جدول 7 آمده است.

جدول 7. وضعیت بازگشت تسهیلات ارزی صندوق توسعه ملی(میلیارد دلار) [1]

جدول فوق به‌طور مشخص چند نکته زیر را بیان می‌کند:

• در شرایطی که سهم کمی از منابع صندوق به پرداخت تسهیلات (سرمایه‌گذاری) اختصاص یافته‌، بخش قابل‌توجهی از این سرمایه‌گذاری‌ها نیز بازگشت مناسبی نداشته است. از مجموع حدود 26 میلیارد دلار مطالبات سررسید شده صندوق، حدود 69 درصد آن تبدیل به مطالبات معوق شده و به‌رغم تلاش‌های صندوق توسعه ملی، به‌ویژه در سال‌های اخیر، همچنان وصول این معوقات در هاله‌ای از ابهام است.
• 76 درصد مطالبات سررسید شده از نهادهای عمومی غیر‌دولتی تبدیل به مطالبات معوق شده که این نسبت در مورد بخش خصوصی حدود 47 درصد است. به‌بیان‌دیگر، عملکرد نهادهای عمومی غیردولتی در بازپرداخت تسهیلات دریافتی بسیار بدتر از بخش خصوصی است. موضوعی که با توجه به پشتوانه دولتی یا حاکمیتی این نهادها چندان غیرمنتظره نبوده و نیست.

همان‌طور که در جدول 3 اشاره شد، مجموع سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و سپرده‌گذاری‌های صندوق 3 میلیارد دلار بوده که 2/7 میلیارد دلار آن مربوط به سپرده‌گذاری ارزی و فقط حدود 300 میلیون دلار آن ناشی از تسهیلات عاملیت ارزی است. اگر تمام این سود را ناشی از تسهیلات ارزی صندوق در نظر بگیریم (سود حاصل از تسهیلات ریالی صندوق را ناچیز فرض کنیم)، یعنی از مجموع 30/5 میلیارد دلار تسهیلات ارزی پرداختی توسط صندوق، تاکنون تنها 300 میلیون دلار (کمتر از 1 درصد) سود محقق شده که به‌طور مشخص نشان‌دهنده ناکارایی تسهیلات ارزی صندوق در حفظ سهم نسل‌های آینده از عایدات نفتی است.

نکته دیگر در‌خصوص معوقات ارزی صندوق این است که از مجموع 17/6 میلیارد دلار معوقات ارزی، 14/2 میلیارد دلار آن طرح‌های با تضمین شرکت ملی نفت ایران بوده است. به‌بیان‌دیگر، طرح‌های نفتی که علی‌القاعده به‌دلیل حصول عواید دلاری و بازگشت سریع سرمایه، مقاصد جذاب‌تری برای سرمایه‌گذاری به‌نظر می‌رسند، عملکرد بسیار نامطلوبی از حیث بازگشت سرمایه داشته‌اند. 

3-3. چارچوب جدید سرمایه‌گذاری‌ها

در فصل پایانی گزارش عملکرد صندوق، چارچوب جدید سرمایه‌گذاری‌های صندوق توسعه ملی با عنوان «سرمایه‌گذاری غیرمداخله‌ای» ارائه شده است [1]. از ویژگی‌های ذکر شده برای این چارچوب عبارتند از:

• بنگاه‌سازی مؤثر (به‌جای بنگاه‌داری)،
• حمایت از بخش خصوصی،
• نقش فعالانه در تأمین مالی،
• تعادل میان سود و ریسک،
• گردش بالای منابع مالی در اقتصاد،
• مسئولیت‌پذیری بیشتر صندوق در قبال طرح‌ها،
• شراکت در منافع (به‌جای سهام‌داری کنترلی).

علاوه‌بر‌این، حوزه‌های هدف تأمین مالی صندوق به‌گونه‌ای مشخص شده است که 60 تا 70 درصد از سبد تأمین مالی صندوق به حوزه نفت، گاز و پتروشیمی، 20 درصد به حوزه معدن و مابقی به سایر بخش‌ها و صنایع اختصاص یابد. در‌خصوص چارچوب معرفی‌ شده و حوزه‌های هدف تأمین مالی صندوق، نکات و ملاحظات زیر قابل ذکر است:

• اهداف و فرایندهای پیش‌بینی ‌شده در چارچوب پیشنهاد صندوق، با بررسی تجربه صندوق توسعه ملی و سایر صندوق‌های سرمایه‌گذاری (نظیر شستا) کشور و آسیب‌های آنها، تلاش دارد تا چارچوب مناسبی برای سرمایه‌گذاری‌های صندوق ارائه کند. اما در این رابطه نکات زیر قابل طرح است:
• همان‌طور که پیشتر اشاره شد، سرمایه‌گذاری صندوق در بخش نفت و گاز، برخلاف اصل تنوع‌بخشی به اقتصاد و به‌معنی تجمیع ریسک‌های قیمتی، تحریمی و قیمت‌گذاری (داخلی) در این صندوق است. تجربه سرمایه‌گذاری‌های پیشین صندوق در این حوزه نیز به انباشت مطالبات معوق منتهی شده است. از‌سوی دیگر، سرمایه‌گذاری در بخش نفت و گاز با اهدافی نظیر حمایت از بخش خصوصی سازگار نیست (به‌دلیل غلبه بخش دولتی در بالادست نفت و گاز) و می‌تواند در عمل منجر به تسهیلات‌دهی بیشتر به شرکت‌های دولتی زیرمجموعه وزارت نفت یا نهادهای عمومی غیردولتی مسلط در این حوزه شود.
• مشابه برخی از ملاحظات بالا در مورد دومین بخش هدف تأمین مالی صندوق (معدن) نیز وجود دارد.
• اساساً صندوق توسعه ملی، به‌عنوان بازوی تأمین مالی توسعه پایدار در کشور، باید اهداف سرمایه‌گذاری خود را در راستای سیاست‌ها و راهبردهای کلان توسعه صنعتی کشور تنظیم کند. سیاستگذاری‌های جزیره‌ای در مورد سرمایه‌های کلان کشور، در شرایطی که به شدت با محدودیت سرمایه مواجه است، از مواردی است که باید از آن پرهیز کرد.
• اگرچه فرایندهای پیش‌بینی‌ شده در چارچوب پیشنهادی، روی کاغذ بسیار مناسب به‌نظر می‌رسند، اما واقعیت این است که هیچ تضمینی وجود ندارد در عمل به الگوهای نامطلوب یاد شده (شستا یا خود صندوق در گذشته) شبیه نشود. یکی از راهکارهای نهادی برای پیشگیری از این امر، ارتقای شفافیت و پاسخ‌گویی صندوق توسعه ملی در برابر افکار عمومی است؛ موضوعی که به‌‌رغم بهبود گزارش‌گری مالی صندوق در سال‌های اخیر، همچنان با چالش‌های جدی مواجه است.

علاوه‌بر موارد فوق، در گزارش عملکرد صندوق به مشارکت صندوق در طرح‌هایی اشاره شده است که مجموع سرمایه مورد نیاز آنها به 18 میلیارد دلار می‌رسد. باید توجه داشت که اگرچه صندوق توسعه ملی، بر روی کاغذ، مالک حدود نیمی از عایدات نفتی کشور است، اما تجربه سال‌های اخیر نشان داده که در عمل ورودی منابع به این صندوق (پس از کسر برداشت‌های دولت) بسیار ناچیز است. از‌سوی‌دیگر، بخش زیادی از موجودی حساب‌های ارزی صندوق به‌دلیل محدودیت‌های بانکی و تحریمی قابلیت دسترسی پایینی دارد. به‌این‌ترتیب، ایجاد تعهد جدید برای صندوق در مشارکت با سایر آحاد اقتصادی باید با احتیاط و با توجه به این واقعیت‌ها صورت گیرد، تا از قفل ‌شدن بخشی از منابع اقتصاد در طرح‌های راکد اجتناب شود.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در‌نتیجه بررسی آخرین نسخه از گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی که در تاریخ 19 اسفندماه 1402 منتشر شده، نقاط قوت و ضعف زیر در عملکرد صندوق توسعه ملی مشهود است:

• نقاط قوت

• بهبود ساختار گزارش‌گری مالی صندوق: در سال‌های گذشته گزارش‌های عملکرد صندوق صرفاً به مصارف تسهیلاتی صندوق می‌پرداخت، اطلاعاتی در مورد منابع صندوق (اعم از عایدات نفتی و سود حاصله) در‌بر‌نداشت و در آن هیچ اشاره‌ای به مهم‌ترین بخش مصارف صندوق، یعنی برداشت دولت‌ها، نمی‌شد. در نسخه اخیر، تلاش شده است تا با گزارش اجزای منابع و مصارف صندوق، وضعیت بازگشت تسهیلات اعطایی، و سرمایه‌گذاری‌های در دست اقدام شفافیت بیشتری ایجاد کند.
• اهتمام به وصول مطالبات صندوق: در دوره‌های پیشین، رویکرد صندوق و هیئت‌امنای آن امهال مطالبات سررسید شده بود که در‌نتیجه آن حجم بالایی از مطالبات معوق بر جا مانده است. در سال‌های اخیر، یکی از فعالیت‌های مهم صندوق تلاش برای وصول مطالبات صندوق از تسهیلات‌گیرندگان و پیشنهاد ابتکاراتی برای تسویه مطالبات صندوق از دولت بوده است.

• نقاط ضعف

• تناوب نامنظم انتشار گزارش‌ عملکرد: در سال‌های اخیر، سهم صندوق توسعه ملی از عایدات نفتی کشور از دولت بیشتر شده است. بدیهی است که همه هم‌وطنان حق دارند از چگونگی استفاده از این منابع اطلاع داشته باشند. این نوع از شفافیت، با توجه به ماهیت بین‌نسلی صندوق اهمیتی دوچندان دارد. همچنین بهتر است به‌جای ارائه گزارش‌های عملکرد از ابتدای تأسیس صندوق، حداقل تغییرات سالیانه آن در گزارش‌ها ارائه شود.
• برداشت بی‌رویه دولت‌ها: بخش عمده مصارف صندوق توسعه ملی به برداشت‌های دولتی و مخارج بودجه‌ای اختصاص یافته است (جدول 4). این امر که کاملاً خلاف اهداف اولیه تأسیس صندوق است، به‌دلیل غفلت از پیش‌بینی راهکاری برای تثبیت ورودی عایدات نفتی به بودجه در شرایط بروز شوک‌های قیمتی یا تحریمی است. پیشگیری از تکرار این موضوع البته از عهده صندوق و مدیریت آن خارج بوده و نیازمند توجه جدی در بالاترین سطوح سیاستگذاری و قانونگذاری در کشور است.
• عملکرد بسیار نامطلوب تسهیلات صندوق: در سال‌های گذشته تسهیلات ارزی صندوق از حیث بازگشت سرمایه و سوددهی وضعیت بسیار نامطلوبی داشته است. از‌سوی‌دیگر، با اینکه یکی از اهداف صندوق تقویت بخش خصوصی بوده است، اما بخش زیادی از تسهیلات صندوق به بخش شبه‌دولتی (نهادهای عمومی غیردولتی) اختصاص یافته که در بازپرداخت این تسهیلات نیز عملکردی بسیار بدتر از بخش خصوصی داشته است.

با توجه به نکات یاد شده و در راستای تقویت نقاط قوت و بهبود نقاط ضعف عملکرد صندوق، پیشنهادهای زیر قابل پیگیری است:

1. انتشار عمومی گزارش‌های عملکرد مالی صندوق به‌صورت منظم (سالیانه یا شش‌ماهه) و با رعایت استانداردهای گزارش‌گری مالی صندوق‌های ثروت ملی،
2. ارائه عمومی گزارشی شفاف از دریافت‌کنندگان تسهیلات صندوق از ابتدای تأسیس تا‌کنون (به‌ویژه تسهیلات معوق ارزی)،
3. پیشنهاد گام‌های اجرایی برای وصول مطالبات از نهادهای عمومی غیردولتی توسط هیئت عامل صندوق و بررسی، تصویب و پیگیری گام‌های اجرایی پیشنهادی در هیئت عامل صندوق توسعه ملی،
4. بازنگری در رابطه مالی نفت، دولت و صندوق توسعه ملی با تأکید بر پیش‌بینی سازوکار تثبیت عایدات نفتی بودجه دولت، با هدف جلوگیری از برداشت‌های بی‌حساب دولت‌ها از صندوق،
5. بازنگری جدی در حوزه‌های هدف سرمایه‌گذاری صندوق در چارچوب یک راهبرد جامع توسعه صنعتی در کشور و با در نظر گرفتن اصول مدیریت سبدهای صندوق‌های سرمایه‌گذاری.