خلاصه مدیریتی

شرح / بیان مسئله

کمبود منابع مالی پایدار را می‌توان یکی از چالش‌های اصلی در حوزه فعالیت‌های دینی کشور دانست. درحالی‌که از دیرباز در فرهنگ اسلامی، سازوکار وقف، یکی از اصلی‌ترین مجاری تأمین منابع مالی برای فعالیت‌های دینی و در نسبتی شفاف و تنگاتنگ با نهاد مردم و حاکمیت به‌طور هم‌زمان بود. همین امر، زمینه شکل‌گیری مسئله‌ای با عنوان «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه با دستگاه‌های حوزه دین» را پیش‌روی سیاستگذاران قرار می‌دهد. در این راستا، اولین سؤال این است که اساساً حکمران به چه میزانی به ظرفیت وقف در تأمین‌مالی نهاد دین توجه کرده و در ادامه این موضوع، باید پرسید که حکمران چقدر به لوازم فعلیت این ظرفیت توجه داشته است. بر این ‌اساس، ابتدا دو موضوع «بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی» و «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه با دستگاه‌های حوزه دین» در اسناد و قوانین در سه سطح کلان، میانی و خُرد پیگیری شد و براساس این بررسی‌ها و همچنین مصاحبه‌های کارشناسی با خبرگان حوزه سیاستگذاری وقف و دستگاه‌های مباشر با نیات وقف در کشور، اهم چالش‌های همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه با دستگاه‌های حوزه دین استخراج و درنهایت پیشنهادهایی برای بهبود این فرایند ارائه شد.

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

برخی از مهم‌ترین محورهای آسیب‌شناسانه همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه با دستگاه‌های حوزه دین عبارتند از:

1. غلبه رویکرد تصد‌یگری بر شأنیت نظارتی سازمان اوقاف و امور خیریه

یکی از مسائل چالشی مدیریت نهاد وقف در کشور آن است که جنس مأموریت اصلی سازمان اوقاف و امور خیریه، از نوع خط‌مشی‌گذاری و مدیریت اقتصادی است، ولی این نهاد درحال‌حاضر نسبت به ورود مستقیم به اجرای برنامه‌ها، اعم از دینی (مانند فعالیت‌های قرآنی و تبلیغی) و غیردینی (مانند دانشگاه‌داری، تولید در عرصه کشاورزی و شیلات) متمایل‌تر شده است.

2. خلأ سیاستگذاری و قانونگذاری کلان، میانی و خُرد برای همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه

در مقام سیاستگذاری و قانونگذاری، به‌صورت پراکنده، متشتت و بدون نظم راهبردی، اسنادی کلان و میانی به همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه با دستگاه‌های حوزه دین پرداخته‌اند و در یک جمع‌بندی کلی، این حوزه هم در سطوح اسناد سیاستی کلان، هم در سطوح اسناد میانی (قوانین برنامه‌های توسعه) و هم در سطوح اسناد خُرد (مصوبات هیئت دولت، تفاهم‌نامه‌های بین‌دستگاهی و اقدامات سازمان اوقاف و امور خیریه در تعامل با دیگر دستگاه‌ها) با خلأ جدی سیاستی و تقنینی روبه‌رو است که یکی از ام‌المسائل تشتت و پراکندگی در سطح اسناد میانی و خُرد را باید در خلأ سلسله‌مراتب سیاستگذاری و قانونگذاری (ابتنای برنامه‌های خُرد بر برنامه‌های میانی، ابتنای برنامه‌های میانی، بر سیاست‌های کلان) جستجو کرد.

3. خلأ جدی در ارزیابی‌ عملکرد سازمان اوقاف و امور خیریه، به‌خصوص از بُعد همکاری بین‌بخشی

یکی از چالش‌های اصلی فاصله ‌گرفتن سازمان اوقاف و امور خیریه در طول حیات خود از بایسته‌های سیاستی را باید نبود یا ضعف در سازوکار ارزیابی‌ عملکرد سازمان اوقاف و امور خیریه، به‌خصوص از دریچه همکاری بین‌بخشی دانست. به‌طور‌کلی، موضوع همکاری بین‌بخشی به دال مرکزی سازمان مدیر وقف در کشور تبدیل نشده و این در حالی است که موضوع حاضر را باید یکی از اصلی‌ترین بایسته‌های سیاستی سازمان مدیر وقف در کشور، در راستای تسبیل منافع وقف دانست. لذا در یک برایند کلی می‌توان گفت که این موضوع محوریتی شایسته در سازمان اوقاف و امور خیریه نداشته و خودآگاهی نهادی چندانی نیز در قبال آن وجود ندارد.

4. خلأ وجود سند راهبردی وقف و امور خیریه و استقرار نظام راهبری امر وقف

مطالعه روند برنامه‌ریزی در ایجاد تعامل میان حوزه وقف و فعالیت‌های دینی در برنامه‌های سطوح میانی (به‌طور مشخص قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور) و به‌تبع آن تفاهم‌نامه‌ها، موافقت‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های همکاری بین‌بخشی، این چالش به‌روشنی نشان می‌دهد که برنامه‌ها براساس سیاست‌هایی جامع در حوزه وقف تنظیم نشده‌اند. بسیاری از اسناد میانی و برنامه‌های همکاری، به‌صورت سلیقه‌ای، فصلی و بدون ضمانت اجرایی تنظیم‌ شده‌اند. در این زمینه تخصصی‌ترین سند راهبردی، سند ملی وقف و امور خیریه (اقدام ملی 11ام راهبرد کلان 12ام نقشه مهندسی فرهنگی کشور، مصوب1391/12/15 شورای عالی انقلاب فرهنگی) است که هنوز به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی نرسیده و به‌تبع آن، نظام مدیریت ملی و فراگیر وقف در کشور مستقر نشده است و تا هنگامی که چارچوب‌های کلان سیاستی و تعیین سیاست‌های میانی و چارچوب‌های قانونی وجود نداشته باشد، تعریف برنامه‌های خُرد و عملیاتی کارآمد و منسجم میسر نخواهد بود. علاوه‌بر این، در آخرین پیش‌نویس سند مزبور، توجهی جدی به مسئله همکاری بین‌بخشی به‌خصوص در حوزه دین صورت نگرفته است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور ارتقا و احیای ظرفیت وقف در تأمین مالی فعالیت‌های دینی و توسعه همکاری‌های بین‌بخشی نهاد وقف با دستگاه‌های متولی حوزه دین پیشنهادهای سیاستی زیر ارائه می‌شود:

1. واگذاری یا ادغام فعالیت‌ها و ساختارهای دینی سازمان اوقاف و امور خیریه به نهادهای دینی مرتبط

یکی از موانع اصلی همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه، داشتن ساختارها و برنامه‌های متنوع دینی در داخل سازمان است و مادامی که این ساختارها و برنامه‌ها، جزو وظایف مستقیم این سازمان باشند، عملاً نوبت به حمایت از سایر دستگاه‌ها نمی‌رسد. بنابراین پیشنهاد می‌شود که به استناد بندهای «1، 2» و به‌خصوص بند «۱۱» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه (ابلاغی 1397/12/27 دفتر مقام معظم رهبری(مدظله‌العالی))، راهبرد «واگذاری یا ادغام فعالیت‌ها و ساختارهای انجام امور دینی مستقر در سازمان اوقاف و امور خیریه به دیگر نهادهای دینی دولتی و غیردولتی»، به‌عنوان راهبردی محوری در سیاست‌های کلان و برنامه‌های میانی قرار گیرد و در امتداد این راهبرد، رفته‌رفته فعالیت‌ها و ساختارهای امور دینی سازمان اوقاف و امور خیریه در حوزه‌های مختلف دینی (و غیردینی) به سازمان‌های مربوطه انتقال یابد.

2. تدوین سند ملی وقف و امور خیریه با محوریت دال مرکزی «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه و دستگاه‌های حوزه دین» با هماهنگی خود این دستگاه‌ها

پیشنهاد می‌شود که به استناد سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه، بالأخص بند «۱۱»، سند ملی وقف و امور خیریه با محوریت دال مرکزی «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه با دستگاه‌های حوزه دین» و با حضور دستگاه‌های اصلی حوزه دین، مانند شوراهای عالی حوزه‌های علمیه و سازمان تبلیغات اسلامی بازنویسی و تدوین شود.

3. راه‌اندازی سامانه شفافیت سازمان اوقاف و امور خیریه با دسترسی عمومی و دستگاهی

در راستای تحقق بند «۴» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه (ابلاغی 1397/12/27 دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی)) با محتوای «تعالی وجهه سازمان و ارتقا و بهبود اعتماد عمومی آحاد جامعه از طریق شفاف‌سازی و نظام‌مند کردن عملکرد سازمان، اطلاع‌رسانی به‌موقع از فعالیت‌ها، احیا، استعمار و ارتقای بهره‌وری موقوفات با رعایت مصلحت وقف و موقوفه» و همچنین بند «۱۱» این سیاست‌ها با محتوای «ایجاد سازوکار هماهنگی و همکاری با نهادها و دستگاه‌هایی که عهده‌دار وظایف مربوطه به عناوین وقفی هستند»، پیشنهاد می‌شود که سامانه‌ای با هدف شفافیت تعداد موقوفات کشور، جهات موقوفات، داده‌های مربوط به موقوفات متصرفی و غیرمتصرفی، فعالیت‌های سازمان اوقاف و امور خیریه در موقوفات متصرفی، قراردادها و تفاهم‌نامه‌های همکاری که این سازمان با دیگر دستگاه‌ها و نهادها دارد، توسط این سازمان راه‌اندازی شود تا سازمآنها و عموم جامعه بتوانند از این داده‌ها مطلع باشند. در این سامانه، سطح دسترسی‌ها می‌تواند تنظیم‌ شده باشد.

4. تشکیل کمیته راهبری سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه، ذیل دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی)

به‌منظور راهبری سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه و نظارت و پایش مستمر این سیاست‌ها در عملکرد سازمان اوقاف و امور خیریه که بخش مهم این سیاست‌ها مربوط به ضرورت عدم ‌تصد‌یگری سازمان و همکاری بین‌بخشی آن با دستگاه‌های دیگر است (مانند بندهای «1، 2، 3، 11 و 18») پیشنهاد می‌شود که کمیته‌ای با عنوان «کمیته راهبری سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه» با عضویت ریاست سازمان اوقاف و امور خیریه، ریاست کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی، دبیرهای شوراهای عالی حوزه‌های علمیه قم و خراسان، ریاست سازمان تبلیغات اسلامی و ریاست شورای سیاستگذاری ائمه جمعه کشور ذیل دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) تشکیل شود و این کمیته بر اجرای سیاست‌های مزبور توسط سازمان اوقاف و امور خیریه نظارت کرده و به‌صورت دوره‌ای، گزارشی از پایش عملکرد این سازمان به مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) تقدیم کند.

1. مقدمه (بیان مسئله)

وقف، به‌عنوان یک سنت نیکو و مستحب [1]، نهاد مغفول و پرظرفیتی است که علاوه‌بر اسلام، در بسیاری از ادیان، مذاهب، اقوام و ملل مورد توجه و تأکید قرار گرفته است [2]. وقف که در فرهنگ دینی ذیل انفاق، صدقه و احسان قرار می‌گیرد، به‌معنای دارایی‌ معینی است که برای نیتی خاص اختصاص داده می‌شود و منفعت آن باید برای آن نیت، جاری و ساری شود. درحقیقت ویژگی ممتاز وقف با سایر امور خیر، «حبس مال» است. یعنی موقوفه به خواست واقف، به‌صورت دائمی، مصون از انتقال و تلف می‌شود. در این راستا، ارکان وقف عبارتند از: واقف، عین موقوفه، موقوف‌علیهم (نیازمند مصرف‌کننده منافع مال وقفی تا غنی شود)، متولی (کسی که باید با مدیریت خود منافع بیشتری از موقوفه به‌دست ‌آورد و برای مصرف آن منافع تدبیر نماید) و ناظر [3].

در طول تاریخ ایران اسلامی، بیشترین نیات موقوفات به حوزه مسائل دینی (اعم از آموزش، تبلیغ و پژوهش دینی و غالباً پیرامون برنامه‌های مرتبط با ساخت مساجد و حسینیه‌ها و بقاع متبرکه، عزاداری برای ائمه معصومین (ع)) اختصاص یافته‌ است [3]. پیش از دوره مدرن که دولت‌ها چه از جهت چارچوب اندیشه سیاسی و چه به‌لحاظ اقتضائات عملی، امکان ورود در بسیاری از حوزه‌های زندگی روزمره را نداشته‌اند، وقف، بازو و نهاد پیونددهنده دین و امور مرتبط با سیاست عملی بوده است. تربیت طلاب علوم دینی و آموزش مبلغان، برگزاری آیین‌ها و مناسک و تعظیم شعائر دینی از مهم‌ترین کارکردهای موقوفات از گذشته تاکنون بوده است. پس از تشکیل نهادهای دولت مدرن و شکل‌گیری نهادهای فرهنگی و اجتماعی جدید مانند «وزارت فرهنگ» و «وزارت علوم»، وقف به‌تدریج اهمیت خود را از دست داد و صرفاً به منبعی مالی برای امور خیریه و عام‌المنفعه، با اهداف شخصی و یا صرفاً به نهاد حافظ و حامی آیین‌ها و اماکن مقدس تبدیل شد [4].

بنابراین نهاد وقف تا یک سده پیش، یکی از حامیان اصلی مالی و فرهنگی حیات دینی جامعه بود و با نظارت روحانیت و مشارکت حکومت اداره می‌شد، اما درنتیجه شکاف بین نهاد سنتی وقف با دولت مدرن، به‌تدریج این نهاد، کارکرد حداکثری خود را در زندگی روزمره مردم از دست داد. ازاین‌رو شاید دیگر نتوان از وقف، به‌عنوان یک نهاد راهبردی برای جامعه اسلامی، تمدن‌ساز و در پیوستگی تنگاتنگ با نظام حکمرانی نام برد [4].

ازسوی‌دیگر، کمبود منابع مالی متناسب و پایدار را می‌توان یکی از چالش‌های اصلی در حوزه فعالیت‌های دینی و فرهنگی کشور دانست؛ درحالی‌که از دیرباز در فرهنگ اسلامی، سازوکار وقف، یکی از اصلی‌ترین و ریشه‌دارترین مجاری تأمین منابع مالی موردنیاز برای فعالیت‌های دینی بوده است. در این راستا یکی از وظایف اساسی سازمان اوقاف و امور خیریه، به‌عنوان نهاد مدیریت وقف در کشور، «تعامل سازنده و برقراری ارتباط مؤثر با قوای سه‌گانه، سایر تشکیلات و نهادهای فرهنگی کشور در راستای گسترش و تقویت مأموریت‌های سازمان» دانسته شده است و اتفاقاً در فهرست «سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه» (ابلاغی 1397/12/27 دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی))، در بندهای متعددی، از جمله بندهای «۱، 2» و به‌خصوص بند «۱۱» سند مزبور به این امر اشاره شده است. در ساختار تشکیلاتی این سازمان نیز، مرتبط با همکاری‌های بین‌بخشی با نهادهای دینی، ذیل معاونت فرهنگی و اجتماعی، سه اداره‌کل با عناوین امور فرهنگی، امور اجتماعی و مشارکت‌ها و اعزام مبلغ تعریف شده است [5]. لذا بر‌ این‌ اساس، می‌توان از ضرورتی به نام «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌ها و سازمان‌های حوزه دین»، مبتنی‌بر ضرورت احیای ظرفیت نهاد وقف در تأمین مالی نهاد دین سخن گفت.

همکاری بین‌بخشی، مشارکتی است که (از طریق اشتراک اطلاعات، منابع، فعالیت‌ها و ظرفیت‌ها) در راستای تولید ارزش عمومی و حل چالش‌های اجتماعی توسط دولت، بخش خصوصی و سازمان‌های غیرانتفاعی و انسان‌دوستانه، اجتماعات و غیره، برای تحقق اهدافی که صرفاً توسط یک بخش محقق نمی‌شود، صورت می‌پذیرد [6]. در میان قالب‌ها و اقسام متنوع همکاری بین‌بخشی، در این گزارش به وضعیت تأمین مالی دستگاه‌های متولی حوزه دین توسط سازمان اوقاف پرداخته می‌شود. البته شایان ذکر است که بحث ضرورت تأمین مالی فعالیت‌های دینی و تبلیغی از محل درآمد موقوفات، همواره و به‌خصوص بعد از پیروزی انقلاب اسلامی محل بحث و پیشنهاد در مراجع قانونگذاری کشور بوده است.

تاکنون پژوهش‌های متعددی پیرامون نهاد وقف نگاشته شده است، اما عمدتاً حول چیستی، وضعیت‌شناسی و آسیب‌شناسی خود نهاد وقف نوشته ‌شده‌اند و تعداد پژوهش‌های راهبردی، مدیریتی و سیاستگذارانه ناظر به سازمان مدیر نهاد وقف در کشور بسیار اندک بوده و به‌صورت خاص، مطالعه مجزایی نیز درباره مسئله همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با نهادهای متولی حوزه دین انجام نشده است. ازجمله مطالعات و پژوهش‌های انجام ‌شده مرتبط با موضوع این گزارش می‌توان به موارد مذکور در جدول ذیل اشاره کرد:

جدول 1. اهم مطالعات و پژوهش‌های انجام ‌شده مرتبط با موضوع این گزارش

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

اساس و غایت نهاد وقف، بازیگری آن در حل مسائل جامعه و موضوع همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های حوزه دین هم، وسیله‌ای برای تسبیل منافع وقف برای حل این مسائل در حوزه دین است. بنابراین در لایه حکمرانی این نهاد، اساساً اولین سؤال این است که حکمران به چه میزانی به ظرفیت وقف در تأمین‌مالی نهاد دین توجه کرده و در ادامه این موضوع، باید پرسید که حکمران چقدر به لوازم فعلیت این ظرفیت (که یکی از این لوازم، همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های حوزه دین است) توجه داشته است. بر این ‌اساس، ابتدا دو موضوع «بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی» و «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین» در سطح اسناد و قوانین در سه سطح کلان، میانی و خُرد پیگیری شد و براساس این بررسی‌ها و همچنین مصاحبه‌های کارشناسی با خبرگان حوزه سیاستگذاری وقف و ذی‌نفعان اصلی این همکاری (که همان دستگاه‌های حوزه دین هستند)، اهم چالش‌های همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین استخراج و درنهایت پیشنهادهایی سیاستی برای بهبود این فرایند ارائه شد. شایان ذکر است که هم در استخراج چالش‌ها و هم در استخراج پیشنهادها، طی فرایندی رفت و برگشتی با خبرگان این حوزه، روایی این موارد تأمین شد.

2. ارزیابی اسناد سیاستی و تقنینی پیرامون موضوعات «بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی» و «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین»

در این قسمت در سه سطح «اسناد کلان»، «اسناد میانی» و «اسناد خُرد» به ارزیابی میزان توجه این اسناد به ظرفیت وقف در تأمین مالی نهاد دین و همچنین همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین پرداخته شده ‌است.

2-1. سطح اسناد کلان سیاستی و تقنینی

در جدول (2) اهمّ مفاد اسناد کلان سیاستی و تقنینی مرتبط با ضرورت استفاده از ظرفیت وقف برای تأمین‌مالی نهادها و دستگاه‌های دینی و همچنین همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین احصا و بررسی شد. منظور از اسناد کلان، اسناد و قوانین مادر، بلندمدت و فراسازمانی است.

جدول۲. بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین در اسناد کلان سیاستی و تقنینی

مأخذ: نگارنده.

براساس جستجوهای انجام ‌شده در میان اسناد کلان سیاستی و تقنینی، 13 ‌سند کلان به بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌ها و همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف پرداخته‌اند. اهم چالش‌های مربوط به این اسناد عبارتند از:

2-1-1. خلأ سیاستی در اسناد کلان بالادستی در حوزه بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی

همان‌گونه که در جدول 2 مشاهده می‌شود، تا سال 1388 در میان اسناد کلان سیاستی، اشاره مستقیمی به استفاده از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و متناظر با آن، به موضوع همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین نشده بود. البته مسلماً این امر به‌معنای معطل‌ بودن کامل این ظرفیت در فعالیت‌های دینی، تا پیش از این تاریخ نیست، بلکه نهاد وقف در این دوران، کارکردهای سنتی خود در امور دینی را دارد، اما می‌توان گفت که نظام حکمرانی وقف در کشور، تا پیش از این سال، اراده‌ای جدی برای بهینه‌ کردن بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و در چارچوب دولت را نداشته و بازتابی از این اراده را در قالب ارائه سیاست‌هایی در اسناد کلان نداده است.

برای اولین‌بار، شورای عالی انقلاب فرهنگی در تاریخ 1388/02/22، در مصوبه منشور توسعه فرهنگ قرآنی، در ماده (۴) وظایف آن، به اتخاذ تدابیر لازم برای گسترش فرهنگ وقف در امور قرآنی و بهره‌گیری حداکثری از موقوفات کشور در این زمینه تأکید کرد. پس از آن در سال 1393 در نقشه مهندسی فرهنگی کشور، سال 1396 در سند راهبردی توسعه فعالیت‌های تبلیغی ترویجی قرآنی، سال 1397 در سند راهبردی توسعه پژوهش و آموزش عالی قرآنی، سال 1397 در سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف، سال 1399 در بیانیه تحول و بازسازی ساختار و نظام امور قرآنی کشور، سال 1401 در مبانی، اصول و الزامات پیاده‌سازی برنامه جامع سبک زندگی اسلامی و درنهایت در سال 1402 در سند توسعه فرهنگ مهدویت و انتظار، به ظرفیت وقف در انجام فعالیت‌های دینی در کشور و به همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین پرداخته شد. بنابراین از ابتدای شروع فعالیت سازمان اوقاف (مصوب مجلس شورای ملی در تاریخ 1354/04/22) تا تاریخ 1388/02/22 که منشور توسعه فرهنگ قرآنی در شورای عالی انقلاب فرهنگی تصویب شد، به‌جز در خود قانون اوقاف (مصوب 1354/04/22) در هیچ سند کلان و سیاستی، توجه‌ای شایسته و بایسته به ظرفیت وقف در تأمین مالی فعالیت‌های دینی پرداخته نشده بود و بنابراین می‌توان گفت که در این دوره بسیار طولانی، اساساً چارچوب سیاستی و راهبردی برای تعریف سازمان اوقاف، به‌عنوان سازمانی با خصلت «تعاملی» وجود نداشته و طبیعی است که تعیین ‌نکردن چنین راهبردهایی ضروری، امکان تکوین سازمانی با ماهیت رفتاری غیرتعاملی را به‌وجود می‌آورد. به‌علاوه اینکه عمده مفاد سیاستی پس از سال 1388، از تصریح و شفافیت لازم برخوردار نیستند و عمدتاً با تعابیری کلی و از جنس توصیه و سفارش به این موضوع پرداخته‌اند [16].

اما شاید مهم‌ترین و صریح‌ترین سیاست‌های کلان در زمینه همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های دیگر را باید «سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه» دانست که در تاریخ 1397/12/27 توسط دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) به سازمان اوقاف و امور خیریه ابلاغ شد که در بندهای متعددی به ضرورت عدم تصد‌یگری سازمان اوقاف، ضرورت همکاری با دستگاه‌های و نهادهایی که عهده‌دار وظایف مربوطه به عناوین وقفی و ضرورت استفاده از ظرفیت‌های مردمی اشاره دارد. برای نمونه، بند «۱» این سیاست‌ها بیان می‌دارد: سازمان اوقاف باید به «تقویت نقش حاکمیتی همراه با افزایش شأن نظارتی و راهبری سازمان بپردازد» و یا بند «۲» این سیاست‌ها، سازمان اوقاف را به «جهت‌گیری اساسی برای کاهش تصد‌یگری و اداره بالمباشره موقوفات با تعیین متولی (به اشکال مختلف) برای کلیه موقوفات و نظام‌مند شدن این کار با تنظیم آیین‌نامه مشخص» مکلف کرده است. همچنین مهم‌ترین و شاید مرتبط‌ترین بند این سیاست‌ها که صراحتاً مرتبط با موضوع گزارش حاضر است، بند «۱۱» بوده که سازمان اوقاف را به «ایجاد سازوکار هماهنگی و همکاری با نهادها و دستگاه‌هایی که عهده‌دار وظایف مربوطه به‌عنوان وفقی هستند»، موظف کرده است.

2-1-2. ضمانت اجرایی پایین و الزام‌آور نبودن بسیاری از اسناد کلان بالادستی

براساس بررسی‌های انجام‌ شده، یکی از مهم‌ترین موانع در مسیر اجرایی‌سازی بسیاری از اسناد کلان بالادستی در حوزه وقف، نداشتن ضمانت اجرایی لازم و الزام‌آور نبودن آنها برای سازمان اوقاف است. برای نمونه، براساس مصاحبه‌های عمیق انجام ‌شده با مسئولان کنونی و سابق شورای توسعه فرهنگ قرآنی (به‌عنوان متولی اصلی راهبری فعالیت‌های قرآنی در کشور)، در اجرای مفاد بندهای «7 و ۸» ماده (۴)  منشور توسعه فرهنگ قرآنی (مصوب 1388/02/22 شورای عالی انقلاب فرهنگی)، طی 15سال گذشته، نه‌تنها سازمان اوقاف، تدبیر ویژه‌ای برای گسترش فرهنگ وقف در امور قرآنی و بهره‌گیری حداکثری از موقوفات کشور در این زمینه نداشته، بلکه در مقاطع مختلف، اعتباراتی را نیز جهت انجام فعالیت‌های قرآنی خود از محل اعتبارات اجرای منشور توسعه فرهنگ قرآنی دریافت کرده است. حتی در مواردی که از مسئولین سازمان در برخی از ادوار مدیریتی، برای حمایت از برنامه‌های ملی تربیت حافظان قرآن کریم درخواست رسمی شده، پس از ارجاع این درخواست به واحدهای تخصصی، این حمایت به‌دلیل ورود مستقیم سازمان در تربیت حافظان قرآن از طریق بقاع متبرکه، بدون نتیجه باقی مانده ‌است [12].

همچنین در بند «۷» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (مصوب 1401/01/23 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) به ایجاد پیوند میان ظرفیت‌های مردمی و دستگاه‌های موظف تصریح شده که موضوع همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های این حوزه، از شروط و لوازم آن است. همچنین در بند «۱۱» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف، بر ایجاد سازوکار هماهنگی و همکاری با نهادها و دستگاه‌هایی که عهده‌دار وظایف مربوطه به عناوین وقفی هستند، تأکید شده ‌است.

بنابراین به‌نظر می‌رسد، ضرورت همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دیگر دستگاه‌ها، نیازمند قوانین و سیاست‌های الزام‌آور است، کما اینکه با گذشت حدود دو دهه از ابلاغ برخی از اسناد فوق، به اذعان بسیاری از دستگاه‌های ذی‌نفع و صاحب‌نظران، نشانی از تغییر در رویکرد و رویه این سازمان در نقش‌آفرینی در تأمین اقتصاد حوزه دین مشاهده نمی‌شود [12].

شایان ذکر است که در تاریخ 1402/04/27 برای اولین‌بار، مجلس شورای اسلامی با طرح تحقیق و تفحص از «درآمدها، نحوه هزینه‌کرد آن و موقوفات رها شده سازمان اوقاف و امور خیریه» موافقت کرد [12]. محور چهاردهم این طرح درخصوص «گزارش از میزان کمک‌های بلاعوض به سازمان‌ها، نهادهای فرهنگی مذهبی و علمی طی پنج‌سال گذشته» بود، اما با اتمام دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی، این طرح نیز ناتمام ماند [13].

2-1-3. خلأ وجود سند کلان سیاستی در حوزه وقف

حداقل از سه جهت، نهاد وقف در کشور را می‌توان نیازمند سندی سیاستی، کلان، ملی و فرادستگاهی دانست. این سه جهت عبارتند از:

الف) کلیت مدیریت نهاد وقف در کشور را نباید منحصر در سازمان اوقاف دانست، بلکه این نهاد، دارای ارکان (واقف، عین موقوفه، موقوف‌علیهم، متولی و ناظر)، اجزا و جوانب بسیار گسترده، متنوع، متکثر (برای نمونه تکثر ناشی از نیات متکثر واقفین) و دارای بازیگران متعدد، مشروع و قانونی (واقف و متولی در تعامل با نهاد دولت) است که خود این بازیگران، فارغ از نهاد دولت، می‌توانند بنا به شرایطی (مانند نیت واقف)، تا حدودی استقلال را داشته باشند و این خصلت نهاد وقف را باید در ذات مردمی و اجتماعی آن دانست. خلاصه کردن نهاد وقف و مسائل و موضوعات آن در سازمان اوقاف، نوعی بینش تقلیل‌گرایانه به موضوع وقف است.

ب) نهاد وقف محل پیوند حوزه‌های متعدد (اعم از فرهنگی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، عمرانی و غیره) و به تناظر زیرحوزه‌های آن، در نظام حکمرانی محل پیوند دستگاه‌های متعدد می‌شود. به عبارتی، عمل وقف، اساساً ذاتی دینی دارد و مبتنی‌بر انگیزه‌های خیرخواهانه و خداپسندانه در راستای حل مسئله‌ای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و غیره، جاری و ساری می‌شود و ازطرف‌دیگر، خود موقوفات نیز ابعاد مختلفی دارند. برای نمونه، موقوفه‌ای ممکن است که به جهتی دینی مانند تبدیل به مسجد وقف شده باشد، اما زمانی که موقوفه تبدیل به مسجد شد، این موقوفه دارای جنبه‌هایی متعدد خواهد شد که از آن جنبه‌ها با دستگاه‌های مختلف عمرانی، اقتصادی، شهری، اجتماعی و فرهنگی مرتبط می‌شود.

پ) تدوین راهبردها، برنامه‌های میانی و خُرد در حوزه وقف، مانند هر حوزه دیگری، نیازمند هنجارها و چارچوب‌های سیاستی کلی‌تری است که این راهبردها و برنامه‌های میانی و خُرد، ذیل این هنجارها سامان بیابند و انسجام لازم را داشته باشند. در صورت عدم این هنجارها و سیاست‌های کلان، راهبردها، برنامه‌های میانی و خُرد، همیشه در معرض آسیب‌هایی چون تشتت، فصلی ‌بودن، غیرقابل ‌نظارت ‌بودن و غیرقابل ‌ارزیابی ‌بودن هستند [12].

بر این ‌اساس، تنها اسناد جامع وقف تا پیش از تاریخ 1393/08/20 را باید قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه (مصوب 1363/10/02 مجلس شورای اسلامی) و قانونی مدنی (از مواد (55 تا 91)) (مصوب 1307/02/18 مجلس شورای ملی) دانست.

در تاریخ 1393/08/20، برای نخستین‌بار، در ضمن تصویب نقشه مهندسی فرهنگی کشور (مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی)، به مهم‌ترین سند سیاستی و کلان وقف، یعنی «سند ملی وقف و امور خیریه» اشاره شد. در اقدام ملی 11 از راهبرد کلان 12 نقشه مهندسی فرهنگی کشور به‌ضرورت تدوین سند ملی وقف و استقرار نظام مدیریت راهبردی وقف تصریح شد. بر‌ این‌ اساس در ماده‌واحده «فرایند و مرجع تدوین سند ملی وقف و امور خیریه» (مصوبه ستاد هماهنگی نقشه مهندسی فرهنگی کشور، مورخ 1399/05/04)، تدوین این سند برعهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی گذاشته شد. بر‌ این‌ اساس پیش‌نویس اولیه سند ملی وقف و امور خیریه توسط سازمان اوقاف در تاریخ 1399/05/04 تهیه و برای تکمیل و تصویب به شورای عالی انقلاب فرهنگی ارجاع شد، اما براساس پیگیری‌های انجام ‌شده، تاکنون این سند تصویب نشده است [14]. شایان ذکر است که به اذعان دستگاه‌های مصاحبه‌شده در حوزه دین، پیش‌نویس این سند بدون همکاری، مشورت و مشارکت این دستگاه‌ها که در حوزه فعالیت‌شان مباشران اصلی جهات وقف محسوب می‌شوند، تهیه شده است [16].

2-1-4. عدم توجه به بهره‌گیری از ظرفیت وقف در تأمین مالی فعالیت‌های دینی سایر دستگاه‌ها در پیش‌نویس سند ملی وقف و امور خیریه

«سند ملی وقف و امور خیریه»، مصرح در اقدام ملی 11 از راهبرد کلان 12 نقشه مهندسی فرهنگی کشور، در صورت تصویب، تخصصی‌ترین و اصلی‌ترین سند راهبری امر وقف در کشور خواهد بود. براساس بررسی‌های انجام‌ شده، در آخرین پیش‌نویس این سند (پاییز سال 1403) اساساً اشاره مستقیمی به ابعاد همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های دیگر نشده است و صرفاً در یکی از اهداف کلان به تقویت ارتباطات بین سازمآنها و مراکز متولی وقف و امور خیریه اشاره‌ شده، اما در اقدامات این پیش‌نویس که به‌نوعی باید پیوست اجرایی سیاست‌های مذکور در آن باشند، هیچ اشاره‌ای به همکاری بین‌بخشی نشده و سازمان، به‌عنوان سازمانی تعاملی در ارتباط با دستگاه‌های دولتی و غیردولتی دیگر دیده نشده و همین امر، سند مزبور را به سند تک‌محوری تبدیل کرده است. ازجمله علل این امر را می‌توان تهیه پیش‌نویس این سند توسط خود سازمان، بدون استفاده از ظرفیت نهادهای دینی مانند حوزه‌های علمیه (به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین ذی‌‌ربطان وقف در طول تاریخ ایران اسلامی) دانست [11و 14].

2-2. در سطح اسناد میانی سیاستی و تقنینی

مراد از اسناد میانی در این قسمت، اسنادی است که غالباً ذیل اسناد کلان و در موضوعات و حوزه‌های تخصصی و برای دوره زمانی میان‌مدت تدوین می‌شوند. درنتیجه جستجو میان اسناد و قوانین کشور، اهمّ بندها و مفاد اشاره شده در اسناد میانی که به بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و امور خیریه با دستگاه‌های حوزه دین پرداخته‌اند، عبارتند از:

جدول۳. بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌ها و همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین در اسناد میانی سیاستی و تقنینی

مأخذ: همان.

در ادامه به بررسی میزان توجه قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه به بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و اهتمام این قوانین به نقش تعاملی سازمان اوقاف با دستگاه‌های حوزه دین پرداخته خواهد شد.

2-2-1. توجه حداقلی و بسیار نامنظم به بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف در اسناد میانی

براساس آنچه که در جدول 3 بیان شد، اولین باری که در اسناد میانی سیاستی کشور که مهم‌ترین آن قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله هستند، به استفاده از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی پرداخته شده است، در تاریخ 1379/01/17 و در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است. در قوانین برنامه‌های اول و دوم توسعه (مصوب 1368/11/11 و 1373/09/20 مجلس شورای اسلامی)، به این موضوع اشاره نشده است و برای اولین‌بار، در قانون برنامه سوم توسعه کشور (مصوب 1379/01/17 مجلس شورای اسلامی) دستگاه‌هایی که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، موظف به همکاری با سازمان تبلیغات اسلامی به‌منظور آموزش همگانی قرآن کریم (با عنوان طرح نهضت قرآن‌آموزی) شده‌ بودند. سپس در قانون برنامه چهارم توسعه کشور (مصوب 1383/06/11 مجلس شورای اسلامی) هم فقط به همکاری سازمان اوقاف با سازمان تبلیغات اسلامی برای تهیه طرح جامع گسترش فضاهای مذهبی و مساجد و تدوین طرح جامع با رویکرد گسترش فرهنگ و امور خیریه پرداخته شده بود که براساس بررسی‌های انجام ‌شده این طرح نوشته و اجرایی نشد [16]. قانون برنامه پنجم توسعه (مصوب 1389/10/15 مجلس شورای اسلامی) نیز حکم جامعی در زمینه وقف نداشت و حتی در زمینه پرداخت نوآورانه به‌مقوله وقف، از قانون برنامه چهارم توسعه ضعیف‌تر بود، اما قانون برنامه ششم توسعه (مصوب 1396/01/16 مجلس شورای اسلامی)، در زمینه پیوند نهاد وقف با حوزه‌های دیگر و نوع نگاه به وقف به‌عنوان ظرفیتی غیردولتی در تأمین‌مالی فعالیت‌ها، از قوانین توسعه پیشین مترقی‌تر بود، به‌طوری‌که در بند «ث» ماده (۶۵) این قانون دولت مکلف شده بود تا با تشویق خیرین و واقفین و رفع موانع موجود، به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی کند تا سهم وقف و خیریه از تأمین مالی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فناوری افزایش یابد، اما همان‌طور که مشخص است، باز به ظرفیت این نهاد در تأمین‌مالی فعالیت‌های دینی پرداخته نشده و فقط به این موضوع در زمینه آموزش عالی توجه شده بود. به‌علاوه اینکه، به‌جهت سنخ و ماهیت قوانین برنامه توسعه که برنامه‌هایی میان‌مدت برای اداره کشور هستند، این انتظار می‌رفت که سازوکار این امر به‌صورت شفاف‌تر مشخص شود، که البته این امر رُخ نداده بود.

درنهایت قانون برنامه هفتم پیشرفت (مصوب 1403/04/18 مجلس شورای اسلامی) را می‌توان پیشرفته‌ترین سند سیاستی میان‌مدت در کشور، در زمینه استفاده از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی کشور و همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های حوزه دین دانست که در آن یک بند صراحتاً و نسبت به برنامه‌های پیشین، شفاف‌تر به این موضوع پرداخته‌ است. در بند «ج» ماده (۷۵) این قانون، سازمان اوقاف مکلف شده است که با همکاری سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و سازمان تبلیغات اسلامی، طرح احیا و فعال‌سازی موقوفات، جهت حمایت و تقویت فعالیت‌های قرآنی، هیئت‌ها، مساجد و بقاع متبرکه را با توجه به نیات واقفین تا پایان سال اول برنامه تهیه کرده و به تصویب هیئت‌وزیران برساند.

بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که در مجموع توجه شایسته و بایسته‌ای در سطح اسناد میانی به‌مقوله وقف و ظرفیت این نهاد در تأمین‌مالی فعالیت‌ها به‌صورت‌کلی و در تأمین‌مالی فعالیت‌های دینی نشده است، علاوه‌بر این، آنجا هم که به این امر توجه شده، این پرداخت، بسیار نامنظم، سرشار از کلی‌گویی و با ماهیتی غیرقابل ‌نظارت بوده است.

2-2-2. «پرداخت متشتت و نامنظم به بهره‌گیری از ظرفیت وقف در حوزه دین در برنامه‌های میان‌مدت» ماحصل غیاب سیاست‌های کلان و عدم ابتنا به برنامه‌های میانی بر این سیاست‌ها

ماحصل عدم توجه سیاستی به موضوع تسبیل نهادی منافع وقف در حوزه دین و در پرتو آن ارتباط بین سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین، اولاً، حضور بسیار اندک وقف حوزه دین در قوانین برنامه‌های توسعه کشور و ثانیاً، پراکندگی و تشتت همین حضور کم‌رنگ است. به این معنا که حتی آنجا که موادی در راستای این امر در قوانین برنامه توسعه ذکر شده است، مشخص نیست که دقیقاً مبتنی‌بر چه سیاست‌ها و اولویت‌هایی این مواد در قوانین پنج‌ساله ارائه شده‌اند. به همین دلیل، هیچ خط سیاستی مشخصی بین این قوانین در طول سالیان برنامه‌نویسی در کشور یافت نمی‌شود و نوعی از سرگردانی در برنامه‌های میانی در قوانین برنامه‌های توسعه، به‌دلیل نبودن این ریل‌های کلان دیده می‌شود [16].

2-3. در سطح اسناد خُرد برنامه‌ای

مراد از اسناد خُرد برنامه‌ای، علاوه‌بر مصوبات هیئت‌وزیران، اسناد مشترک میان دستگاه‌های مختلف با سازمان اوقاف است که در قالب تفاهم‌نامه، دستورالعمل، قرارداد همکاری و غیره شکل گرفته و طی آن تعهداتی در راستای تأمین مالی دستگاه‌های حوزه دین توسط سازمان اوقاف تعیین شده ‌است. براساس جستجوهای انجام‌ شده، توجه به بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و همکاری‌های سازمان اوقاف با سایر دستگاه‌ها و نهادهای کشور که طی سال‌های اخیر تعریف شده را می‌توان در جدول4 مشاهده کرد [12]. البته یکی از موانع احصای این تفاهم‌نامه‌ها و قراردادهای همکاری، شفاف ‌نبودن داده‌ها و مستندات در این رابطه است، علاوه‌بر اینکه مسئولان و کارشناسان دستگاه‌ها نیز به‌دلیل ملاحظات شخصی، اداری، سازمانی و زمان‌بر بودن تجمیع سوابق و غیره غالباً همکاری لازم را نداشتند.

جدول ۴. بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین در اسناد خُرد برنامه‌ای

مأخذ: همان.

متقدم‌ترین اسناد برنامه‌ای که در زمینه بهره‌گیری از ظرفیت وقف در فعالیت‌های دینی و در رابطه با همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های حوزه دین یافت شد، به اواسط دهه 1370 باز می‌گردد. موضوعات این اسناد، مواردی مانند بهسازی و عمران مساجد، ترویج و توسعه فرهنگ نماز، فعالیت‌های قرآنی (اعم از اجرای طرح‌های حفظ، مدارس حفظ و غیره)، واگذاری مدیریت رقبات مساجد به ائمه جماعات و تبدیل بقای متبرکه به قطب‌های فرهنگی کشور بوده است. همچنین در این اسناد، سازمان اوقاف با دستگاه‌هایی مانند سازمان تبلیغات اسلامی، وزارت جهاد سازندگی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه کشور، دانشگاه‌ها، وزارت آموزش و پرورش و ستاد بازسازی عتبات عالیات همکاری داشته است.

عدم تدوین برنامه‌های خُرد در سطوح دستگاه‌های اجرایی، مبتنی‌بر برنامه‌های کلان و سپس برنامه‌های میان‌مدت و درواقع غیاب این برنامه‌های دقیق و شفاف در زمینه وقف، چالش‌هایی را در سطح برنامه‌های خُرد ایجاد کرده است که عبارتند از:

2-3-1. تشتت، عدم انسجام و غیرهدفمند بودن برنامه‌های سطوح خُرد میان‌دستگاهی

ماحصل عدم توجه سیاستی به موضوع تسبیل منافع نهاد وقف در حوزه دین و در پرتو آن، ارتباط بین سازمان اوقاف و دستگاه‌های این حوزه در سطوح کلان و میانی، خود را تا اجرایی‌ترین لایه برنامه‌ای که مربوط به سطح مصوبات دولتی و سطوح بین‌دستگاهی است، نشان می‌دهد. به این معنا که حتی آنجا که برنامه‌هایی اجرایی در هیئت دولت به تصویب رسیده و یا توافق و تفاهم‌نامه‌ای میان سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین انجام شده است، مشخص نیست که دقیقاً مبتنی‌بر چه سیاست‌ها، خطوط مشی و راهبردهایی این مصوبات و تفاهم‌نامه‌ها صورت گرفته است. برای نمونه، براساس بررسی‌های انجام‌ شده، حمایت سازمان اوقاف از برنامه‌های سازمان تبلیغات اسلامی مربوط به موضوعاتی چون: حمایت از روحانیون مستقر، حمایت از هیئت‌های مذهبی و مردمی و مدارس صدرا (معارف اسلامی) است که عمدتاً مبتنی‌بر خط‌مشی مصوب، شفاف و ثابت نیست [12] و یا همچنین یکی از برنامه‌های حمایتی سازمان اوقاف از فعالیت‌های دینی که از سال 1401 شروع‌ شده، طرح حمایت از طلاب حوزه‌های علمیه است که معادل ریالی یک وعده غذایی در روز به طلاب واجد شرایط پرداخت می‌شود [12]. به همین دلیل، به‌رغم وجود همکاری‌هایی در لایه‌های اجرایی میان‌دستگاهی، اولاً، خلأ سیاستی (در همگی سطوح، تا اجرایی‌ترین آن) به‌روشنی نوعی از سرگردانی، تشتت، عدم انسجام و غیرهدفمند بودن در سطح برنامه‌های اجرایی ایجاد کرده و ثانیاً، بنا به اذعان دستگاه‌های مختلف حوزه دین (اعم از حوزوی، قرآنی و غیره)، این همکاری‌ها منظم، مداوم و مبتنی‌بر نیازها و اولویت‌های آنان نیست [16]. بنابراین بررسی تفاهم‌نامه‌ها و سایر اقدامات سطوح اجرایی، گویای این امر است که مادامی که سیاست‌هایی کلان و میانی برای تعامل بین‌بخشی سازمان اوقاف (به‌عنوان سازمان مدیر نهاد وقف) با دستگاه‌های مباشر جهات اصلی موقوفات دینی تهیه و مبتنی‌بر این سیاست‌ها، قوانینی الزام‌آور تهیه نشود، تسبیل منافع موقوفات حوزه دین، به‌صورت بهینه و مبتنی‌بر اولویت‌های حوزه دین و نیازهای دستگاه‌های دینی انجام نخواهد شد.

2-3-2. الزام‌آور نبودن و غیرقابل ‌نظارت‌ بودن برنامه‌های خُرد در غیاب اسناد سیاستی کلان و قوانین میانی

با جستجوهای انجام‌ شده، تعداد 17سند اجرایی، اعم از تفاهم‌نامه‌های میان سازمان اوقاف با سایر دستگاه‌ها و مصوبات هیئت‌وزیران احصا شد که یا بسیاری از این تفاهم‌نامه‌ها و مصوبات، اجرایی نشده‌اند یا به‌صورت محدود و موقت اجرا و در ادامه متوقف شده‌اند و یا پس از ابلاغ از ستاد سازمان به واحدهای زیرمجموعه و استانی سازمان، عملاً به فراموشی سپرده‌ شده‌اند [12] و [16].

برای نمونه، براساس بررسی‌های انجام ‌شده از اتحادیه مؤسسات و تشکل‌های قرآن و عترت، نه‌تنها هیچ‌یک از تعهدات تفاهم‌نامه سازمان اوقاف با این اتحادیه (مصوب1400/05/10) عملی نشده، بلکه بسیاری از مشارکت‌هایی که این سازمان پیشتر در برنامه‌های قرآنی مانند مسابقات قرآنی نابینایان (سازمان بهزیستی) و مسابقات بین‌المللی قرآن دانشجویان مسلمان انجام می‌داد، طی دو الی سه سال گذشته متوقف شده و یا در حال توقف است [12] و یا با برخی از سازمان‌های قرآنی مانند سازمان دارالقرآن الکریم، حداقل طی پنج سال گذشته هیچ‌گونه همکاری صورت نگرفته و هیچ اعتباری ازسوی سازمان اوقاف برای فعالیت‌های قرآنی به این نهاد منتقل نشده است [12].

بنابراین، بسیاری از تفاهم‌نامه‌های میان‌دستگاهی را به‌نوعی می‌توان با ضمانت اجرای اندک، فاقد الزام‌آوریِ ضرور و درنهایت ‌فاقد نظارت‌پذیری دانست.

2-3-3. فصلی‌ بودن برنامه‌های خُرد

براساس بررسی‌ها و مصاحبه‌های صورت ‌گرفته و بررسی روند تعاملات سازمان اوقاف با دیگر دستگاه‌ها، یکی دیگر از نتایج خلأ سیاست‌های کلان و برنامه‌های میانی در حوزه مورد نظر، فصلی‌ بودن تعاملات میان سازمان اوقاف و امور خیریه و دستگاه‌های دیگر است. بر این ‌اساس، در ادوار مدیریتی مختلف، رویکردهای متفاوتی در قبال این امر در پیش گرفته شده است. توضیح بیشتر آنکه؛ تعامل میان سازمان اوقاف و دیگر دستگاه‌ها، بنا به شرایط و اقتضائات و براساس ذوائق مدیریتی حاکم در ادوار مختلف مدیریت صورت گرفته و همان‌طور که پیش از این نیز بیان شد، طبیعتاً این پرداخت‌ها، بدون استمرار، ناپایدار و بدون ضمانت اجرایی کافی بوده است [12و 16]. در این میان، گاهی مسائلی مانند تفسیرپذیر بودن قوانین موجود نیز به این امر دامن زده است. برای نمونه، براساس جزء «۲» ماده (۱) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه (مصوب 1363/10/02 مجلس شورای اسلامی)، «اداره امور اماکن مذهبی اسلامی که ترتیب خاصی برای اداره آنها داده نشده است، به‌استثنای مساجد و مدارس دینی و تکایا» برعهده سازمان مزبور بوده، اما براساس بررسی‌های انجام‌ شده، در ادوار مختلف مدیریتی این سازمان، تفسیرهای متعددی از این بند شده، به‌نحوی‌که در برخی دوره‌ها، سازمان با محوریت‌ دادن به برخی از تفاسیر، متکفل امور مساجد شده و در برخی از دوره‌های دیگر، مبتنی‌بر تفاسیر دیگری، اداره امور مساجد را به‌عهده نگرفته است.

2-3-4. موازی‌کاری در سطوح خُرد، به‌علت نداشتن سند راهبردی و سیاستی کلان در حوزه وقف

غالباً در مصاحبه با دستگاه‌ها و نهادهای دینی که با سازمان اوقاف، تفاهم‌نامه یا مصوبه همکاری بین‌بخشی داشته‌اند، بیان می‌شود که سازمان اوقاف و امور خیریه به‌دلیل داشتن واحدهای تخصصی در امور دینی (مانند مرکز امور قرآنی، فعالیت‌های فرهنگی بقاع متبرکه، مدیریت امور تبلیغ دینی) انگیزه و تمایلی به همکاری بین‌بخشی با دیگر دستگاه‌های فعال در حوزه امور دینی ندارد [12]. برای نمونه، با توجه به ورود سازمان اوقاف به اجرای فعالیت‌های قرآنی و ایجاد ساختاری مستقل با عنوان «مرکز امور قرآنی و مدیریت و پشتیبانی مسابقات سراسری و بین‌المللی قرآن کریم»، این سازمان طبیعتاً اولویت اصلی در هزینه‌کرد درآمد موقوفات را به فعالیت‌های قرآنی و برنامه‌های داخلی سازمان اختصاص داده و کمک به ساختارها و سازمان‌هایی که مسئولیت و کارویژه اصلی آنها در فعالیت‌های قرآنی است، در اولویت‌های بعدی قرار می‌گیرد [12] و یا یکی از فعالیت‌های قابل‌توجه سازمان اوقاف، درحال‌حاضر، ورود به فعالیت‌های خُرد در زمینه تبلیغ و اعزام مبلغ بوده که ازجمله وظایف و فعالیت‌های ذاتی نهاد حوزه علمیه و سازمان تبلیغات اسلامی و دیگر دستگاه‌های مجری این امر است و به اذعان طلاب و صاحب‌نظران حوزوی مصاحبه‌ شده در ضمن گزارش، علاوه‌بر موازی‌کاری این سازمان با دستگاه‌های تخصصی این امر و ورود به حوزه غیرتخصصی، پرداخت‌های مالی بسیار بیشتر این سازمان به مبلغین و توان بیشتر سازمان در پرداخت وجوهات به مبلغین نسبت به نهادهای تخصصی فعال در امر تبلیغ، از انگیزه این نیروها برای همکاری با نهادهای اصلی تبلیغی مانند حوزه‌های عملیه کاسته است [16].

بنابراین، براساس شواهد متعدد، سازمان اوقاف و امور خیریه نسبت به ورود مستقیم به اجرای برنامه‌ها، اعم از دینی (مانند برگزاری مسابقات قرآنی، تربیت حافظ قرآن، اعزام مبلغ و غیره) و غیردینی (مانند دانشگاه‌داری، تولید در عرصه صنعت، کشاورزی، شیلات و غیره) متمایل‌تر شده است. نکته حائز اهمیت آن است که تفاهم‌نامه‌ها و برنامه‌های اجرایی نیز شأن سازمان اوقاف را در سطح اجرایی و میدانی در نظر می‌گیرد. بنابراین ساختارها و برنامه‌های متنوع دینی سازمان اوقاف و ورود مستقیم این سازمان به عملیات اجرایی و تصدی برخی از فعالیت‌های دینی، عملاً فرصت، انگیزه و زمینه همکاری بیشتر این سازمان با دیگر دستگاه‌های دینی را سلب کرده و شخصیت سازمان را از سازمانی حامی، پشتیبان و به‌صورت‌کلی سیاستگذار، به سازمانی مجری و تصدیگر تغییر داده است.

3. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

نهاد وقف، یکی از نهادهای تاریخی و دیرینه مدن اسلامی است و به تعبیری آن را می‌توان امری برآمده از نهاد سنت این جوامع و در‌آمیخته با آن دانست. با استقرار دولت مدرن در جوامع اسلامی و گسترش آن به‌عنوان نهاد یکه‌تاز عرصه اداره این سرزمین‌ها، ازجمله ایران، نهادهای برآمده از سنت ایرانی-اسلامی، ازجمله نهاد وقف که آمیزشی از قواعد و اصول دینی و هنجارهای اجتماعی برآمده از سنت بومی تمدن ایران بود، اندک‌اندک ارتباط روشن و شفاف خود را با نهاد اداره از دست داده و رفته‌رفته بازوهای دولت مدرن و کارکرد آنها، جایگزین سازوکارها و کارکردهای سنتی وقف شد و در این منازعه، نهاد وقف هم جایگاه پیشین خود در عرصه عمومی و هم ارتباط پیشین خود با نهاد اداره و هم درنهایت کارکرد اجتماعی حداکثری قبلی خود را از دست داد.

با وقوع انقلاب اسلامی ایران و شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی، بار دیگر تلاش شد تا نهاد وقف به جایگاه پیشین خود در عرصه عمومی و ارتباط با نهاد اداره کشور بازگردد و در چارچوب هنجاری فقهی- قانونی، کارکرد اجتماعی خود را بازیابد و با همین دغدغه، تلاش‌های سیاستی و تقنینی ارزنده‌ای صورت پذیرفت و نظام اداره‌ پیشین آن، مبتنی‌بر چارچوب‌های هنجاری فقهی- قانونی، بازطراحی و اصلاح شد. برای نمونه ماده (۸۱) قانون مدنی (مصوب 1307/02/18 مجلس شورای ملی) در تاریخ 1361/10/08 طی تصویب قانونی با عنوان «قانون اصلاح موادی از قانون مدنی» در مجلس شورای اسلامی مورد اصلاح قرار گرفت و مقرر شد که اداره اوقاف عامه‌ای که متولی معین ندارند طبق نظر ولی‌فقیه باشد و یا قانون اوقاف (مصوب1354/04/22 مجلس شورای ملی) در تاریخ 1363/10/02 مورد بازبینی و اصلاح قرار گرفت.

اما از تبارشناسی سیاستگذاری سازمان اوقاف و مطالعه پویایی‌شناسی سیاست‌های این سازمان در طول تاریخ آن، در سه سطح اسناد و سیاست‌های کلان، میانی و خُرد، به‌دست می‌آید که سازمان مزبور اساساً تا سالیان متمادی در هر سه سطح «در نسبت با» نهاد دولت و دستگاه‌های اجرایی تعریف نشده و اساساً تنظیم سیاست‌های محدود سازمان، در فضایی منقطع از سایر دستگاه‌های اجرایی در منظومه حکمرانی کشور تعریف شده است. در کنار تعریف ‌نکردن هویت سازمان در تعامل با دستگاه‌های اجرایی کشور، خلأ سیاستی و تقنینی در اسناد هویتی سازمان، در هر سه سطح کلان، میانی و خُرد نیز مزید بر علت شد. به‌عبارتی می‌توان چنین گفت که در مجموع، حکمرانی وقف و سازمان اوقاف در کشور، هم با خلأ جدی سیاستگذاری و قانونگذاری روبه‌رو است و هم آنجاکه سیاست‌ها و قوانینی وجود دارد، این سیاست‌ها و قوانین، هویتی تعاملی برای سازمان اوقاف تعریف نمی‌کنند. به‌علاوه آنکه با آسیب‌شناسی بدنه سیاستی و تقنینی نحیف حوزه وقف در کشور، به‌دست می‌آید که این احکام از آسیب‌هایی چون ضمانت اجرایی بسیار پایین، الزام‌آوری اندک و عدم امکان نظارت‌پذیری رنج می‌برند و فرایند پردازش آنها در طول تاریخ سازمان فعلی اوقاف، به‌دلیل عدم ساختار‌های سیاستی کلان، پرداختی بسیار نامنظم، متشتت و حداقلی را نشان می‌دهد که همین فرایند فاقد رعایت سلسله‌مراتب اصولی سیاستگذاری (ابتنای برنامه‌های خُرد بر برنامه‌های میانی، ابتنای برنامه‌های میانی بر سیاست‌های کلان) بوده است.

بنابر آنچه که بیان شد، به‌دلیل اینکه اساساً در حکمرانی حوزه وقف و سازمان اوقاف به‌عنوان نهاد مدیر آن، این دستگاه آن‌گونه که باید و شاید در تعامل با دیگر دستگاه‌ها دیده نشده است و در عوض در فضایی منقطع و بلامسئولیت در قبال دیگر دستگاه‌ها دیده شده، شخصیت سازمانی نهاد مدیر آن در فرایند شکل‌گیری، شخصیتی نامتعامل و تصدیگر گشته است و ماهیتاً «سازمان تصدیگر»، به‌صورت جبلی کمترین امکان همکاری بین‌بخشی را با دیگر سازمان‌ها و بخش‌ها خواهد داشت که همین امر نتایجی بعدی مانند موازی‌کاری سازمان اوقاف و امور خیریه با دستگاه‌های تخصصی در هر حوزه را به‌بار خواهد آورد. ازطرف‌دیگر، عللی مانند عدم نهادینه‌شدن فرهنگ ارزیابی‌ عملکرد در فرایند سیاستگذاری سازمان و همچنین بی‌توجهی به ضرورت آن، امکان بازبینی مسیر طی‌شده و اصلاح فرایندهای موجود را کاهش داده است.

از حیث راهبری امر وقف در کشور، تخصصی‌ترین سند راهبردی، سند ملی وقف و امور خیریه است که به‌رغم تصریح در نقشه مهندسی فرهنگی کشور و گذشت بیش از 10 سال از این تکلیف، هنوز این سند توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب نهایی نرسیده و با توجه به عدم تصویب این سند، نهاد مدیریت ملی و فراگیر وقف در کشور مستقر نشده است و مادامی که ریل‌گذاری و بستر کلان سیاستی و در ادامه، تعیین سیاست‌های میانی و درنهایت تعیین چارچوب‌های قانونی وجود نداشته‌ باشد، تعریف برنامه‌های خُرد و عملیاتی بدون پشتوانه سیاستی- تقنینی خواهد بود. البته شایان ذکر است که در آخرین پیش‌نویس این سند، پرداختی جدی به مسئله همکاری بین‌بخشی به‌خصوص در حوزه دین صورت نگرفته‌است.

3-1. ارائه پیشنهادهای سیاستی

در راستای تسهیل در فرایند همکاری‌ بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های متولی حوزه دین و درنهایت بهره‌گیری بیشتر از ظرفیت وقف در فعالیت‌های حوزه دین پیشنهادهایی سیاستی ارائه می‌شود:

3-1-1. واگذاری (یا ادغام) فعالیت‌ها و ساختارهای امور دینی سازمان اوقاف به نهادهای دینی مرتبط

همان‌گونه که پیشتر اشاره شد یکی از موانع اصلی همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های حوزه دین، داشتن ساختارها و برنامه‌های متنوع دینی در داخل سازمان است؛ مانند مرکز امور قرآنی، دانشکده‌های متعدد قرآنی، حمایت از مبلغین و هیئات دینی. مادامی که این ساختارها و برنامه‌ها جزو وظایف مستقیم این سازمان باشند، عملاً نوبت به حمایت از سایر دستگاه‌ها نمی‌رسد؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود که به استناد بندهای «۱، 2» و به‌خصوص بند «۱۱» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه (ابلاغی 1397/12/27 دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی))، راهبرد «واگذاری یا ادغام فعالیت‌ها و ساختارهای انجام امور دینی مستقر در سازمان اوقاف و امور خیریه به دیگر نهادهای دینی دولتی و غیردولتی (مانند سازمان تبلیغات اسلامی، حوزه‌های علمیه، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، نهادهای مردمی و غیره)»، به‌عنوان راهبردی محوری در سیاست‌های کلان (مانند سند ملی وقف) و برنامه‌های میانی (مانند قوانین برنامه‌های توسعه) قرار گیرد و در امتداد این راهبرد، رفته‌رفته فعالیت‌ها و ساختارهای امور دینی سازمان اوقاف در حوزه‌های مختلف دینی (و غیردینی) مانند حیطه‌های قرآنی و تبلیغ، به سازمان‌های مربوطه انتقال یابد.

3-1-2. تدوین سند ملی وقف و امور خیریه با محوریت دال مرکزی «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف و دستگاه‌های حوزه دین» با هماهنگی خود این دستگاه‌ها

ازآنجاکه در آخرین پیش‌نویس سند ملی وقف و امور خیریه، تصریح و حتی اشاره‌ای به موضوع همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های دینی نشده و از طرفی روح حاکم بر سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف نیز همین امر است و حتی در مواردی (مانند بند «۱۱» این سیاست‌ها) صراحتاً به این امر پرداخته است، بنابراین پیشنهاد می‌شود که این سند با محوریت دال مرکزی «همکاری بین‌بخشی سازمان اوقاف با دستگاه‌های حوزه دین» و با حضور دستگاه‌های اصلی حوزه دین، مانند شوراهای عالی حوزه‌های علمیه و سازمان تبلیغات اسلامی بازنویسی و تدوین شود.

3-1-3.  راه‌اندازی سامانه شفافیت سازمان اوقاف با دسترسی عمومی و دستگاهی

در راستای تحقق بند «۴» سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه با محتوای «تعالی وجهه سازمان و ارتقا و بهبود اعتماد عمومی آحاد جامعه از طریق شفاف‌سازی و نظام‌مند کردن عملکرد سازمان، اطلاع‌رسانی به‌موقع از فعالیت‌ها، احیا، استعمار و ارتقای بهره‌وری موقوفات با رعایت مصلحت وقف و موقوفه» و همچنین بند «۱۱» این سیاست‌ها با محتوای «ایجاد سازوکار هماهنگی و همکاری با نهادها و دستگاه‌هایی که عهده‌دار وظایف مربوطه به عناوین وقفی هستند»، پیشنهاد می‌شود که سامانه‌ای با هدف شفافیت تعداد موقوفات کشور، جهات موقوفات، داده‌های مربوط به موقوفات متصرفی و غیرمتصرفی، فعالیت‌های سازمان اوقاف و امور خیریه در موقوفات متصرفی، قراردادها و تفاهم‌نامه‌های همکاری‌ که این سازمان با دیگر دستگاه‌ها و نهادها دارد، توسط این سازمان راه‌اندازی شود تا سازمان‌ها و عموم جامعه بتوانند از این داده‌ها مطلع باشند. در این سامانه، سطح دسترسی‌ها می‌تواند تنظیم‌ شده باشد.

3-1-4. تشکیل کمیته راهبری سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف، ذیل دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی)

به‌منظور راهبری سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف (ابلاغی 1397/12/27 دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی)) و نظارت و پایش مستمر این سیاست‌ها در عملکرد سازمان اوقاف و امور خیریه که بخش جدی این سیاست‌ها مربوط به ضرورت عدم ‌تصد‌یگری سازمان و همکاری بین‌بخشی آن با دستگاه‌های دیگر است (مانند بندهای «1، 2، 3، 11 و 18») پیشنهاد می‌شود که کمیته‌ای با عنوان «کمیته راهبری سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه» با عضویت ریاست سازمان اوقاف، ریاست کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی، دبیرهای شوراهای عالی حوزه‌های علمیه قم و خراسان، ریاست سازمان تبلیغات اسلامی و ریاست شورای سیاستگذاری ائمه جمعه کشور ذیل دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) تشکیل شود و این کمیته بر اجرای سیاست‌های مزبور توسط سازمان اوقاف نظارت کرده و به‌صورت دوره‌ای، گزارشی از پایش عملکرد این سازمان به مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) تقدیم کند.

4. پیوست

متن «سیاست‌های اجرایی سازمان اوقاف و امور خیریه»