خلاصه مدیریتی

شرح/ بیان مسئله

به رغم جایگاه فراتر سیاست‌های کلی نظام بر قوانین مصوب مجلس از جمله قوانین بودجه، بررسی‌ها حاکی از این است که لایحه بودجه منطبق با این سیاست‌ها تنظیم و تصویب نمی‌شود. این امر منجر به این شده است که بر اساس ماده (4) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ابلاغی مهرماه 1402 مقام معظم رهبری، سازوکار اعمال سیاست‌های کلی باید در آیین‌نامه‌های اجرایی و داخلی و فرایندهای تقنینی، خط‌مشی‌گذاری و اجرایی مجلس، دولت، قوه قضاییه و شورای نگهبان، حداکثر 9 ماه از ابلاغ این آیین‌نامه تعیین و اجرا گردد. در این گزارش به دنبال ارائه سازوکارهای إعمال سیاست‌های کلی در لوایح بودجه هستیم.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

لوایح بودجه از حیث رعایت سیاست‌های کلی نظام، مشتمل بر ایرادهای پرتکرار است. این ایرادهای پرتکرار، با وجود صلاحیت نظارتی مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام بوده است که منحصراً در مرحله رسیدگی و تصویب بودجه إعمال شده است. در نتیجه، این امر بیانگر خلأ قانونی و ضرورت طراحی نظام حقوقی حاکم بر سازوکارهای اجرای سیاست‌های کلی نظام در لوایح بودجه است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

راهکارهای پیشنهاد ذیل، نفیا و اثباتا مورد تحلیل قرار گرفته است:

پیشنهاد راهکارهای تقنینی

1. مقدمه

بودجه علاوه بر اینکه حاوی پیش‌بینی منابع و برآورد مصارف در طول سال مالی است، به عنوان برنامه‌ای مالی سالانه دولت نیز شناخته می‌شود که از آن در جهت نیل به سیاست‌ها و اهداف قانونی بهره می‌برند. در نظام حقوقی ایران می‌بایست دستیابی به اهداف تعیین‌شده در سند چشم‌انداز بیست‌ساله به ترتیب از طریق سیاست‌های کلی نظام و قوانین برنامه دنبال شود. با توجه به اصل (53) قانون اساسی که هر پرداختی از خزانه را در حدود اعتبارات مصوب در بودجه، مجاز دانسته است، سند بودجه، مهم‌ترین ابزار برای تحقق برنامه و سیاست‌های کلی نظام است.

طبق اصل (57) قانون اساسی، قوای حاکم زیرنظر ولایت مطلقه مقام رهبری قرار دارند و بر اساس مقدمه قانون اساسی، مسئولیت تضمین عدم انحراف نظام از اهداف جمهوری اسلامی با این مقام است. تعیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آن‌ها، ابزار مقام رهبری در تحقق مسئولیت‌های وی است. به همین دلیل، اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی کشور به نحوی که منجر به تحقق سیاست‌های کلی نظام شود، یکی از اقدامات اساسی در راستای تحقق اهداف نظام جمهوری اسلامی ایران است.

بر اساس ماده (4) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ابلاغی مهرماه 1402 مقام معظم رهبری (زین پس به اختصار «آیین‌نامه نظارت»)، «سازوکار اعمال سیاست‌های کلی به عنوان اسناد بالادستی لازم‌الاجرا باید در آیین‌نامه‌های اجرایی و داخلی و فرایندهای تقنینی، خط‌مشی‌گذاری و اجرایی مجلس، دولت، قوه قضاییه و شورای نگهبان، حداکثر 9 ماه از ابلاغ این آیین‌نامه تعیین و اجرا گردد». اجرای این ماده مستلزم تدوین پیش‌نویس‌های متعددی از جمله پیش‌نویس اصلاح قانون برنامه و بودجه کشور در بخش تهیه لایحه بودجه است.

هدف این گزارش، طراحی راهکارها و سازوکارهایی است که به وسیله آن‌ها ضریب اجرای سیاست‌های کلی نظام در لوایح بودجه افزایش می‌یابد؛ بنابراین، سوال گزارش این است که چه سازوکارهای پیشنهادی برای رعایت بیشتر سیاست‌های کلی نظام در لوایح بودجه، قابل طرح است؟ به این منظور، قوانین و مقررات جاری کشور مورد بررسی قرار گرفته است و در جهت تکمیل و اصلاح ظرفیت‌های قانونی، راهکارها و سازوکارهایی ارائه شده است تا به وسیله آن، نقاط ضعف موجود در خصوص اجرای سیاست‌های کلی نظام در قوانین بودجه، در سطح تقنین برطرف شود و گامی در راستای تحقق سیاست‌های کلی نظام در عرصه نظام قانون‌گذاری برداشته شود.

در عین حال، سیاست‌های کلی نظام به جهت ویژگی آن، یعنی اینکه عموما «کلی» هستند، از حیث چگونگی تطبیق آنها بر احکام و ارقام جزئی لایحه بودجه، محل تأمل و چالش است و همواره این نگرانی وجود دارد که تفاسیر شخصی و اقتضائی، جایگزین تفاسیر متقن، اجماعی و باثبات شود. به علاوه، برخی سیاست‌های کلی به دلیل کمّی نبودن و نداشتن معیار ارزیابی قابل سنجش، همواره در معرض نظرات کارشناسی متفاوت و بعضاً متهافت قرار می‌گیرد که امر نظارت را با مشکلاتی مواجه می‌کند. این نگرانی، در صورت نگاه بخشی به سیاست‌های کلی و عدم توجه یکپارچه و منسجم به سیاست‌های کلی و اصرار بر تحقق بخشی از سیاست‌ها به قیمت نادیده‌انگاشتن سایر سیاست‌ها، دوچندان خواهد شد. هر چند تصمیم‌گیری در هیئت عالی نظارت، با رأی موافق دوسوم اعضا صورت می‌گیرد، نظر این هیئت در فرایند تهیه لایحه بودجه برای مقامات اجرایی ذیصلاح، الزام‌آور نبوده و بر اساس ماده (5) آیین‌نامه نظارت، این هیئت صرفاً حق تذکر دادن دارد و نمی‌تواند مانع تهیه و تدوین لایحه بودجه شود. این گزارش، اولاً، در مقام ایجاد محدودیت برای دولت در تهیه بودجه نیست و صرفاً در مراحل مهم تدوین لایحه بودجه، مقامات دولتی را متوجه مسئولیت قانونی خود در تدوین بودجه بر اساس سیاست‌های کلی نظام کرده است و ثانیاً، به مقام ناظر که هیئت عالی نظارت است، با دریافت گزارش به موقع، امکان نظارت (دادن تذکر در صورت عدم رعایت مسئولیت قانونی) را داده است.

این پژوهش از جهات ذیل، دارای نوآوری به نظر می‌رسد:

1. رویکرد ایجابی برای اصلاح ساختار بودجه‌ریزی در جهت رعایت بیشتر سیاست‌های کلی نظام در لوایح بودجه
2. ارائه سازوکارهایی مشخص و با قابلیت قرار گرفتن در نظام حقوقی برای ساختار بودجه‌ریزی
3. تقویت پاسخگویی و کارآمدی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام با ارائه سازوکارها

در این گزارش، پس از تبیین پیشینه تحقیق و تبیین وضع حقوقی موجود، با رویکرد تحلیلی- انتقادی، آسیب‌ها و نقاط ضعف فرایندهایی که منجر به عدم اجرایی‌سازی سیاست‌های کلی نظام، شناسایی شده است و در جهت رفع این خلأها، پیشنهادات و سازوکارهای مشخصی ارائه شده است.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

با توجه به بررسی‌های به عمل‌آمده، عملیات بودجه‌های سنواتی، وسیله مناسبی برای اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف قانونی نبوده است و این نشان می‌دهد، ساختار بودجه‌ریزی به گونه‌ای مناسب، طراحی نشده است که این اهداف (از جمله سیاست‌های کلی نظام) را به درستی محقق سازد.[1] در عین حال، ممکن است بخشی از اهداف قانونی، با توجه به واقیعت‌های کشور و منابع در دسترس، تعیین نشده باشند. تحقیقات موجود در مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که لوایح بودجه از حیث رعایت سیاست‌های کلی نظام، مشتمل بر ایرادهای پرتکرار است.[ 2] این ایرادهای پرتکرار، با وجود صلاحیت نظارتی مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام بوده است که منحصراً در مرحله رسیدگی و تصویب بودجه إعمال شده است. در نتیجه، این امر بیانگر خلأ قانونی و ضرورت طراحی نظام حقوقی حاکم بر سازوکارهای اجرای سیاست‌های کلی نظام در لوایح بودجه است.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

طرح نظام‌نامه برنامه‌ریزی و بودجه کشور به شماره ثبت 555 در مجلس یازدهم در تاریخ 1400/5/4 با هدف رفع ضعف‌های اجرای قوانین برنامه، اعلام وصول شد که پس از عدم همراهی دولت وقت با آن، در مجلس بایگانی شد. یک برداشت ناصواب در برخی مقامات اجرایی وجود دارد مبنی بر اینکه اولاً، دولت به جهت تغییرات احتمالی و اساسی لایحه در مجلس، نباید اقدام به ارائه لایحه کند و ثانیاً، هر قانون جدیدی، ممکن است اختیارات مقامات اجرایی را محدود کند.

2-2-1. سیاست‌های کلی نظام به مثابه هنجار حقوقی حاکم بر قوانین و مقررات

از اصول بنیادین در حقوق، اصل حاکمیت قانون و اصل انطباق است. بر اساس اصل انطباق، هنجار حقوقی مادون باید مطابق با هنجار حقوقی مافوق باشد. اصل حاکمیت قانون باید با رعایت سلسله مراتب قوانین اجرا شود[3][4].

در نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، شواهد متعددی بر تفوق و تقدم سیاست‌‌های کلی نظام بر قوانین و مقررات کشور وجود دارد. در بند «1» اصل یکصدوهفتادوششم قانون اساسی تأکید شده است که سیاست‌‌های دفاعی و امنیتی کشور باید در چارچوب سیاست‌‌های کلی نظام تعیین شود؛ این درحالی است که سیاست‌های امنیتی و دفاعی کشور نیز طبق اصل یکصدوهفتادوششم قانون اساسی از جایگاه بالایی برخوردار بوده و توسط شورای‌عالی امنیت ملی با ریاست رئیس‌جمهور و پس از تأیید مقام معظم رهبری تعیین می‌‌شود؛ اما این سیاست‌ها لزوماً باید در این چارچوب قرار گیرند. ازسوی دیگر، قید نظارت بر حسن اجرای سیاست‌‌های کلی نظام در بند «2» اصل یکصدودهم نشان می‌‌دهد که سیاست‌‌های کلی نظام، تفوق دارند؛ زیرا معنای این بند آن است که سیاست‌‌های کلی نظام، باید به مرحله اجرا برسند. همچنین در ماده (3) مقررات هیئت عالی نظارت بر اجرای سیاست‌‌های کلی نظام ابلاغی 1402/6/21 مقام معظم رهبری، قواعدی ذکرشده است که نشان‌‌دهنده این تفوق است؛ ازجمله می‌‌توان به امکان جلوگیری از قانونی شدن مصوبات مجلس که مغایر با سیاست‌‌های کلی نظام باشد، اشاره کرد.

همچنین برخی معتقدند که سیاست‌‌های کلی نظام به‌عنوان احکام و دستورات ولی‌فقیه دارای مرتبه‌‌ بالایی از الزام هستند و بر بسیاری از قواعد و قوانین حقوقی تفوق دارند؛ زیرا نوع نظام سیاسی و مبانی حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران طبق اصل پنجم قانون اساسی بر این اساس استوار است که رهبر دارای ولایت مطلقه است و تمامی قوای حاکمیتی ذیل آن عمل می‌‌کنند[5]؛ درنتیجه، احکامی که ازسوی ولی‌فقیه برای اداره امور جامعه صادر می‌‌شود، دارای شأن بالاتر از قانون هستند. پیش از بازنگری قانون اساسی در سال 1368 نیز، برخی سیاست‌‌های کلی توسط امام ‌خمینی (ره) براساس همین اعتبار قانونی صادر شده بود که ازجمله می‌‌توان به سیاست‌‌های کلی بازسازی اشاره کرد[6].

به‌علاوه با بررسی مشروح مذاکرات شورای بازنگری در قانون اساسی، ذیل اصل یکصد‌ودهم قانون اساسی مشخص می‌‌شود که اساساً ملزم بودن دستگاه‌‌های اجرایی به تحقق سیاست‌‌های کلی نظام، امر مسلمی است و در این مذاکرات تأکید می‌‌شود که حتماً قید نظارت رهبری بر اجرای سیاست‌‌های کلی ذکر شود تا کسی فکر نکند، این سیاست‌‌ها صرفاً برای خوانده شدن صادر شده است. ازسوی دیگر، برخی، ابزارهای حقوقی شدیدتری نظیر انحلال مجلس را برای رهبری در صورت تخطی از سیاست‌های کلی مطرح کرده‌‌اند[1]. همه این موارد نشان‌‌دهنده اهمیت اجرای سیاست‌های کلی نظام و الزام‌‌آوری و ضمانت اجرا داشتن آن‌ها است.

بند 4 سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری، بر «نظارت بر عدم مغایرت یا انطباق قوانین با سیاست‌های کلی نظام با همکاری شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام و تصویب قوانین لازم برای تحقق هریک از سیاست‌های کلی نظام» تصریح کرده است.

طبق مواد(3، 5 و 6) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ابلاغی 1402 مقام معظم رهبری، بایستی مصوبات مجلس شورای اسلامی و سایر قوای سه‌گانه در چارچوب آن، تهیه و تصویب شوند. از سوی دیگر، در برخی از قوانین از جمله ماده (123) قانون برنامه ششم توسعه به صراحت بر لزوم اجرای مفاد سیاست‌های کلی تعیین شده بود.

یکی از آسیب‌های تدوین و تهیه لایحه بودجه کل کشور این است که این لایحه مطابق با سیاست‌های کلی نظام، تدوین نمی‌شود. مطابقت قانون با سیاست‌های کلی نظام بدین معناست که دولت مکلف است به‌هنگام تدوین لوایح، احکام، اهداف و بخش‌های مختلف لایحه را به‌گونه‌ای تنظیم کند که درنهایت نحوه اجرای سیاست‌های کلی و دستیابی به اهداف هر‌یک از سیاست‌ها به روشنی در لایحه مشخص باشد. این امر در رویه شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام، پذیرفته شده است. به عنوان نمونه، شورای نگهبان در نامه شماره 89/30/40968 مورخ 1389/10/6 خود، بر لزوم درج احکام جزئی متناظر با برخی بندهای سیاست‌های کلی نظام در مصوبه مجلس پیرامون برنامه پنجم تصریح کرد. شورای نگهبان در اظهارنظر خود در خصوص برنامه هفتم مصوب مجلس نیز بر اساس اظهار نظر هیئت عالی نظارت، مواردی را از جهت عدم انطباق با سیاست‌های کلی، مورد ایراد دانست. چنین انطباق داشتن قوانین با سیاست‌های کلی نظام، مستلزم تعیین سازوکار و فرایند قانونی است.

در میان سیاست‌های کلی نظام، اجرای سیاست کلی برنامه در لایحه بودجه سالانه، اهمیت ویژه‌ای دارد. تمامی سیاست‌های کلی نظام، به جهت داشتن مرجع وضع یکسان،[2] اعتبار حقوقی یکسانی دارند و اصطلاحاً‌ در عرض همدیگر هستند؛ در عین حال، آنچه سیاست‌های کلی برنامه توسعه را به‌نحوی از سایر سیاست‌ها متمایز می‌کند، زمان‌مند بودن و ناظر بر دوره معین بودن آن است و این مهم، نشانگر اولویت زمانی و فوریت اجرای آن به نسبت سایر سیاست‌های کلی ابلاغی است. هرچند تحقق و اجرای کامل تمامی سیاست‌های کلی، ضروری است، اما می‌توان ماهیت سیاست‌های کلی برنامه را به‌عنوان یکی از راهبردها و گام‌های تحقق سایر سیاست‌ها در مقطع زمانی آن برنامه دانست[9] و ازاین‌رو در تهیه و تصویب بودجه سالانه کل کشور،‌ از اهمیت افزون‌تری برخوردار است. بنابراین، در این گزارش تأکید ویژه‌ای بر انطباق لایحه بودجه با سیاست‌های کلی برنامه شده است.

2-2-2. لزوم بازنگری در احکام ناظر بر تدوین لایحه بودجه مندرج در قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351

طبق ماده(4) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ابلاغی مهرماه 1402 مقام معظم رهبری، سازوکار اعمال سیاست‌های کلی باید در فرایندهای تقنینی، حداکثر 9 ماه پس از ابلاغ این مقررات، تعیین و اجرا شود. فرایند تقنینی تدوین لایحه بودجه در قانون برنامه و بودجه کشور، مصوب سال 1351 تعیین شده است. یکی از ضعف‌های «قانون»، به جهت تصویب آن قبل از استقرار قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، علاوه بر عدم انطباق با نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی، عدم پیش‌بینی تضمین‌های فرایندی کافی جهت تحقق سیاست‌های کلی نظام است. در این «قانون»، مفاهیمی همچون «برنامه درازمدت» و «خط‌مشی‌ها و سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی» مطرح شده است که مشخص نیست این مفاهیم چه نسبتی با اسناد بالادستی و هنجارهای حقوقی موجود همچون سیاست‌های کلی نظام دارند. این موضوع، چند اشکال به وجود می‌آورد:

1. تفاوت برخی از این موضوعات از حیث ماهوی با سیاست‌های کلی و سیاست‌های برنامه مشخص نیست؛ به عنوان مثال، برنامه دراز مدت ده ساله (توسعه اقتصادی و اجتماعی) یا خط‌مشی‌ها و سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی مشخص نیست چه تفاوت ماهوی با سیاست‌های کلی نظام دارد و از آنجایی که در زمان تصویب «قانون» عملاً قوه قضاییه ذیل دولت تعریف می‌گردید و شورای اقتصاد نیز حیطه صلاحیت‌های گسترده و فراقوه‌ای داشت، به نظر می‌رسد، این اسناد حقوقی تا حدی همپوشانی با مفهوم سیاست‌های کلی نظام و سیاست‌های برنامه دارد؛ لذا باید با دقت مشخص شود که نسبت سیاست‌های کلی با این موارد (برنامه درازمدت و خط مشی‌های اقتصادی و اجتماعی) چیست؟ و چنانچه این موارد صرفاً محدود به سیاست‌های داخلی قوه مجریه می‌شود، باید دایره آن، با توجه به اصل(57) قانون اساسی، بازتعریف شود و نسبت آن نیز از لحاظ کلیت احکام و حکومت قواعد یکی بر دیگری، مشخص شود.
2. عدم تعیین نسبت هنجارهای مذکور با سیاست‌های کلی، باعث خواهد شد، عملاً مقامات تنظیم‌کننده یا تصویب‌کننده اسناد مالی مذکور، چندان ملزم به رعایت سیاست‌های کلی نباشند؛ چراکه هیچ اشاره‌ای در قانون به لزوم در نظر گرفتن سیاست‌های کلی نشده است و مقامات مسئول نیز خود به خود، وظیفه‌ای در برابر صیانت از این هنجارها قائل نخواهند شد.
3. ادبیات و اصطلاحات مربوط به این اسناد حقوق مالی، برخی بسیار قدیمی و نیازمند تحول و تبدیل است؛ در این مورد، برنامه‌های عمرانی پنج‌ساله کشور که در ماده (3) «قانون» اشاره شده است، با توجه به تحولات صورت‌گرفته هم اکنون «برنامه توسعه» یا «برنامه پیشرفت» قید می‌شود که چنین چیزی اصلاح نشده است.
4. آنچه سازمان به دستگاه‌های اجرایی جهت دریافت پیشنهادهای بودجه‌ای آن‌ها بخشنامه می‌کند، صرفاً محدود به خط مشی تنظیم بودجه نمی‌شود و شامل مجموعه دستورالعمل‌های تهیه بودجه است که در ماده (13) «قانون» به آن اشاره شده است. این دستورالعمل‌ها نقش تسهیل‌گری در تدوین و تنظیم پیشنهادهای بودجه‌ای و در نهایت نقش طراحی نهایی بودجه جهت طرح در هیئت وزیران دارد. با این وجود، دستورالعملی که منجر به هم‌جهت سازی پیشنهادهای بودجه‌ای جهت حسن اجرای سیاست‌های کلی در بودجه شود، مشاهده نمی‌شود. در این گزارش، جهت رفع این آسیب نیز پیشنهاداتی ارائه شده است.

یکی از عوامل تضمین‌کننده اجرای سیاست‌های کلی نظام، نظارت حقوقی کارآمد، اثرگذار و به موقع است؛ در نتیجه، تبیین و ایجاد یک نظارت فراگیر، دقیق، شفاف، قانون‌مند و مسئولیت‌ساز برای اجرای بهتر سیاست‌های کلی نظام به ویژه در حوزه بودجه‌ریزی، از جمله مسائل مهم در نظام حقوقی کشور است. علی‌رغم اهمیت ارائه نظارت حقوقی کارآمد بر سیاست‌های کلی نظام، در حوزه دانش حقوقی کشور، این بحث چندان مورد توجه و بررسی جدی قرار نگرفته است. این در حالی است که وجود سیاست‌های کلی نظام و هیئت عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام، زمینه بسیار مناسبی برای اثرگذاری بر فرایندهای بودجه‌ریزی است[10]. هیئت عالی نظارت به موجب ماده (1) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، صلاحیت اعمال نظارت موضوع بند(2) اصل یکصد و دهم قانون اساسی را بر عهده دارد. مصوبات مجلس نیز در چارچوب ماده(6) همین آیین‌نامه، تحت ارزیابی و نظارت این هیئت قرار گرفته است. با این وجود، نقش نظارتی این هیئت صرفاً به صورت پسینی و پس از تصویب در مجلس صورت می‌گیرد و در برخی موارد به دلیل اینکه فرایندی طولانی تا تصویب لایحه بودجه در مجلس صورت می‌گیرد (جمع آوری پیشنهادهای دستگاه‌های اجرایی، تنظیم بودجه توسط سازمان، تصویب لایحه در هیئت وزیران، طرح در کمیسیون‌ تلفیق و..)، عملاً اظهار نظرهای هیئت عالی نمی‌تواند منجر به تعامل کامل دستگاه‌ها جهت انطباق بیشتر لایحه بودجه با سیاست‌های کلی نظام شود. در صورتی که ملاحظات سیاست‌های کلی این هیئت عالی، پیش از رسیدگی و تصویب لایحه در مجلس، در سازمان برنامه، شورای اقتصاد و هیئت وزیران مورد توجه قرار گیرد، در تنظیم با کیفیت لایحه بودجه بر اساس سیاست‌های کلی بسیار موثر خواهد بود. این موضوع، لزوماً به معنای فراهم نمودن امکان مداخله هیئت عالی نظارت در فرایندهای تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری نیست، بلکه نوعی تغییر نگرش جهت تعامل و هم‌افزایی برای حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در بودجه‌ریزی است. به دلیل ارسال نشدن مصوبات شورای اقتصاد یا سازمان برنامه و بودجه و یا هیئت وزیران در خصوص لایحه بودجه، عملاً هیئت عالی نظارت، امکان نظارت کردن را ندارد.

نظارت مناسبی بر فرایند بودجه‌ریزی از حیث رعایت سیاست‌های کلی نظام صورت نمی‌گیرد و در بسیاری از موارد، صرفاً به وجود برخی گزارش‌های نظارتی اکتفا می‌شود؛ در حالی که باید در کنار این گزارش‌های نظارتی، سازوکارهایی وجود داشته باشد تا به گزارش‌های مذکور، ترتیب اثر داده شود. در برخی بیانات رهبری[11]، ترتیب اثر داده شدن به گزارش‌های نظارتی و وجود تضمین‌های قانونی مناسب برای آن، ضروری دانسته شده است.

فقدان سازوکار جهت تضمین تحقق سیاست‌های کلی نظام در مرحله تدوین لایحه بودجه سبب شده است، عملاً صحت‌سنجی رعایت قواعد و الزامات مندرج در سیاست‌های کلی، صرفاً به صورت پسینی و تنها پس از تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی، مورد بازنگری قرار گیرد، در حالی که اساس و شالوده بودجه، در مرحله تهیه و تنظیم بودجه شکل می‌گیرد و در این مرحله، لایحه بودجه بر اساس سیاست‌های کلی، تدوین نشده است. این موضوع منجر به افزایش میزان مغایرت احکام لوایح بودجه با سیاست‌های کلی می‌شود و ممکن است، مقام نظارتی به دلیل گستردگی ایرادها و فقدان زمان کافی برای رسیدگی و همچنین زمان‌بر بودن طرح‌ریزی لایحه بودجه مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام در صورت ارجاع آن به دولت، عملاً نتواند به صورت کامل بر حسن اجرای سیاست‌های کلی در لایحه بودجه نظارت کند و بودجه منطبق با سیاست‌های کلی نباشد.

3. محورهای پیشنهادی جهت تحقق سیاست‌های کلی نظام در فرایند تهیه لایحه بودجه

اجرای سیاست‌های کلی و تحقق آن‌ها در قوانین بودجه، متوقف بر بودجه‌ریزی صحیح در مرحله تهیه بودجه است. در این جهت، باید قوانین را به نحوی ساماندهی کرد که اصل استقلال قوا موضوع ذیل اصل(57) قانون اساسی مورد توجه قرار گیرد و در عین نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی، مداخله‌ای در امر اجرا صورت نگیرد.

3-1. سیاست‌های کلی نظام به مثابه محور بودجه‌ریزی

در «قانون»، برنامه و بودجه در قالب نظام سلسله مراتبی به شرح ذیل طراحی شده است که تعیین هر یک از آنها مستلزم در نظر گرفتن سند بالادستی است.

1. برنامه درازمدت به عنوان هنجار راهنما و بالادستی برنامه عمرانی پنجساله (موضوع بند«2»ماده (1) «قانون»)
2. برنامه عمرانی پنج‌ساله و هدف‌های مندرج در آن به عنوان هنجارهای راهنما و بالادستی احکام مربوط به منابع مالی دولت، منابع عملیات عمرانی شرکت‌های خصوصی و دولتی، اعتبارات جاری و عمرانی دولت و هزینه‌های عمرانی شرکت‌های خصوصی و دولتی مندرج در برنامه پنجساله (موضوع بند «3» ماده(1) «قانون») و به عنوان هنجار بالادستی و راهنمای بودجه کل کشور و برنامه سالانه (موضوع بند «4» ماده(1) «قانون»)
3. بودجه کل کشور و برنامه سالانه (موضوع بندهای« 4 و 5 » ماده(1) «قانون»)

این سلسله مراتب هنجاری اسناد، مرتبط با نظام ساختاری و هنجاریِ دوره پیش از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بازنگری آن در سال 1368 است. پس از این بازنگری، در اصل یکصد و دهم قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام به مثابه هنجاری اساسی و راهبردی شناسایی شده است که بایستی در سلسله مراتب هنجاری مذکور در «قانون» دیده شود. همچنین با توجه به اینکه سیاست‌های کلی نظام، شأن فراقانونی و کلان دارد، به نظر می‌رسد که بایستی مبنا و محور بالادستی کلیه اسناد مندرج در «قانون» باشد. به علاوه برخی از سیاست‌های کلی نظام نظیر سیاست‌های کلی برنامه توسعه، مستقیماً و به طور خاص باید در تدوین لوایح برنامه، لوایح بودجه سنواتی و برنامه سالانه و مواردی نظیر خط‌مشی تنظیم بودجه دیده شوند که هیچ اشاره‌ای در «قانون» به این سلسله مراتب نشده است.

آنچه اهمیت دارد نحوه توجه به سیاست‌های کلی نظام به ویژه سیاست‌های کلی برنامه در «قانون» جهت تحقق سیاست‌های کلی نظام در لایحه بودجه به شرح ذیل است. با پیش‌بینی سازوکارهای زیر، تحقق سیاست‌های کلی نظام در لایحه بودجه، از دو جهت (مستقیم و غیرمستقیم به واسطه لحاظ شدن در سند بالادستی هر سند) تضمین می‌شود.

1. خط‌مشی‌ها و سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی باید توسط شورای اقتصاد بر اساس سیاست‌های کلی نظام به هیئت وزیران پیشنهاد داده شوند که این امر، مستلزم اصلاح بند«2» ماده (3) «قانون» است.
2. هدف‌های کلی و اولویت‌های برنامه پنج‌ساله، توسط شورای اقتصاد باید منطبق با سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست کلی برنامه، تهیه شود و به هیئت وزیران ارائه گردد که این امر، مستلزم اصلاح بند «1» ماده (3)  «قانون» است.
3. برنامه پنج‌ساله بایستی با رعایت سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست‌های کلی برنامه تدوین شود، به گونه‌ای که ناظر به هر حکم سیاست کلی برنامه، احکام تفصیلی با ماهیت برنامه‌ای در برنامه مذکور وجود داشته باشد؛ این امر، مستلزم اصلاح بند«3» ماده (۵)  «قانون» است.
4. خط‌مشی تنظیم بودجه کل کشور بایستی توسط شورای اقتصاد بر اساس اولویت‌های مصرح در قانون برنامه توسعه و سیاست‌های کلی نظام (با اولویت سیاست کلی برنامه) تهیه و تعیین شود؛ این امر، مستلزم اصلاح بند«4» ماده (3) «قانون» است. سازمان نیز بایستی بر همین اساس، خط‌مشی تنظیم بودجه کل کشور پیشنهادی خود را به شورای اقتصاد تسلیم کند که این امر، مستلزم اصلاح بند«4» ماده (۵)  «قانون» است.
5. بودجه کل کشور باید به وسیله سازمان بر اساس برنامه پنج‌ساله و سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست‌‌ کلی برنامه تنظیم شود که این امر، مستلزم اصلاح بند«5» ماده (۵)  «قانون» است.

این نظام سلسله مراتبی، علاوه بر تأمین جایگاه سیاست‌های کلی نظام در «قانون»، ضریب اجرای آن سیاست‌ها را در مرحله بودجه‌ریزی، به صورت مضاعف تضمین می‌کند. در این صورت می‌توان گفت که سلسله مراتب هنجارها موجب تثبیت هنجاری، انسجام هنجارهای حقوقی و ایجاد نظم حقوقی ارگانیک خواهد شد[12].

در این خصوص، مدل دیگر سلسله مراتب هنجاری قابل پیشنهاد به این صورت است که صرفاً برنامه پنج‌ساله و سایر اجزاء آن از جمله هدف‌های کلی برنامه و سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که ضمن آن مطرح می‌شوند، مطابق با سیاست‌های کلی نظام و سیاست کلی برنامه باشد تا پس از تدوین قانون برنامه، سایر اسناد بودجه نظیر احکام بودجه، خط‌مشی تنظیم بودجه و برنامه سالانه، مبتنی بر برنامه باشند؛ چراکه فرض بر این خواهد بود که برنامه، مبتنی بر سیاست‌های کلی و سیاست برنامه نگاشته شده است و در نتیجه، تبعیت بودجه از برنامه، به منزله انطباق بودجه با سیاست کلی نیز خواهد بود.

از چند جهت ذیل، این مدل پیشنهادی محل خدشه است. نخست اینکه لزوماً در مرحله تهیه برنامه، تمامی احکام و مندرجات برنامه، مطابق با سیاست‌های کلی نظام و سیاست برنامه سامان پیدا نمی‌کند و در برخی از موارد، به علل مختلف، از توجه کافی به این سیاست‌ها غفلت می‌شود؛ در نتیجه، لازم است در مرحله تهیه لایحه بودجه، انطباق بودجه با سیاست‌های کلی، مورد راستی‌آزمایی و بازبینی مجدد قرار گیرد. دوم اینکه، برخی از مفاد قانون برنامه، منبعث از سیاست‌های کلی نظام نبوده و به جهت اختیارات دولت و مجلس در قانون برنامه درج شده‌اند و نمی‌بایست چنین مفادی را با مواردی که مطابق و در اجرای سیاست‌های کلی برنامه تصویب شده‌اند، یکی انگاشت. به علاوه، برخی از سیاست‌های کلی اساساً ناظر به مفاد بودجه، دارای احکامی هستند که بایستی این احکام در این سند، رعایت شوند؛ در نتیجه، در مرحله تدوین احکام لایحه بودجه نیز، باید نسبت‌سنجی با سیاست‌های کلی صورت گیرد؛ در غیر این صورت، احکام سیاستی که به آن اشاره شد، قابل اجرا نخواهد بود. همچنین ممکن است سیاست‌های کلی جدیدی (در فاصله زمانی تصویب قانون برنامه تا تهیه لایحه بودجه) ابلاغ شوند که در برنامه مورد توجه قرار نگرفته بودند. در نهایت به نظر می‌رسد، با توجه به ادله مذکور و همچنین اهمیت و ضرورت اجرای دقیق سیاست‌های کلی نظام در بودجه کل کشور، مدل سلسله مراتب هنجاری نخست که به آن اشاره شد بر مدل دیگر، تفوق دارد.

3-2. استفاده صحیح از نقش نظارتی هیئت عالی نظارت در مراحل تهیه لایحه بودجه

هیئت عالی نظارت به عنوان مقام ناظر بر سیاست‌های کلی نظام به موجب مواد(1، 3، 5 و 6) آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، بر کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی و بر مصوبات دیگر مراجع قانونی، از حیث انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی، نظارت دارد. سازوکارهای نظارتی این هیئت برای ارزیابی دقیق‌تر و ارائه نقطه نظرات نظارتی خود در فرایند بودجه‌ریزی، بسیار ضعیف ارزیابی می‌شود؛ چراکه اساساً سازوکارهای نظارتی خاصی در «قانون» برای هیئت عالی نظارت وجود ندارد؛ این سکوت، در تمامی فرایند تهیه لایحه بودجه وجود دارد؛ چه در خصوص شورای اقتصاد که برخی از هنجارهای مالی را پیشنهاد، تنظیم و یا تصویب می‌کند و چه در خصوص سازمان برنامه و بودجه که بسیاری از این هنجارها را تنظیم می‌نماید. این امر یکی از نقاط ضعف «قانون» محسوب می‌شود و اجرای بهتر هنجارهای بالادستی مستلزم بهبود امر نظارت خواهد بود. اساساً هنجارهای حقوقی در یک سلسله مراتب هنجاری، باید به شکلی منطقی، سامان‌دهی شوند و در صورت عدم رعایت این منطق، انسجام هنجارهای حقوقی نیز تضعیف می‌شود[13]. به علاوه، اضافه نمودن سیاست‌های کلی نظام در هرم هنجارهای حقوقی مطرح در «قانون» چنانچه بدون تعبیه سازوکار نظارتی باشد، عملاً بی‌فایده خواهد بود؛ در نتیجه، بایستی از ظرفیت نظارتی هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام برای رفع این خلأ بهره برد.

یکی از موقعیت‌هایی که هیئت عالی نظارت می‌تواند طی آن، حضور نظارتی موثری در فرایند بودجه‌ریزی داشته باشد، شرکت و یا عضو ناظر بودن دبیر یا یکی از اعضای هیئت عالی نظارت، در جلسات تهیه و تنظیم لایحه بودجه در سازمان برنامه و بودجه، شورای اقتصاد و هیئت وزیران است. این سازوکار موجب می‌شود هیئت عالی نظارت به صورت پیشگیرانه در جلوگیری از وضع هنجارهای غیرمنطبق با سیاست‌های کلی، نقش ایفا کند و از کیفیت مصوبات و عملکرد دستگاه‌های مسئول به شکل دقیق و جزئی مطلع شود. در عین حال، این مسئله از منظر حقوق اساسی و حقوق اداری، دارای چند ملاحظه ذیل به نظر می‌رسد:

1. عضویت دبیر یا یکی از اعضای هیئت عالی نظارت با حق رأی در نهادهای ذیل دولت (قوه مجریه) که ذیصلاح در تهیه لایحه بودجه (موضوع صدر اصل(52) و اصل (126)) هستند، دخالت آشکار در امور این قوه محسوب می‌شود که مغایر با اصول(57 و 60) قانون اساسی به نظر می‌رسد. بر اساس اصل (60) قانون اساسی، اعمال‏ قوه‏ مجریه‏ جز در اموری‏ که‏ در این‏ قانون‏ مستقیماٌ بر عهده‏ رهبری‏ گذارده‏ شده‏، از طریق‏ رئیس‏جمهور و وزرا است. با توجه به صدر اصل (52) و اصل (126) قانون اساسی، تهیه لایحه بودجه در صلاحیت انحصاری دولت است[14]؛ لذا هر گونه مشارکت تصمیم‌گیرانه در این امر، توسط افرادی خارج از قوه مجریه، مخالف قانون اساسی به نظر می‌رسد.
2. به نظر می‌‌رسد حتی در صورت نداشتن حق رأی دبیر یا یکی از اعضای هیئت عالی نظارت و صرفِ شرکت وی در جلسات تدوین لایحه بودجه (حتی به عنوان عضو ناظر)، نظر اعضای جلسات را متاثر می‌کند و می‌تواند استقلال کارشناسی اعضای دارای حق رأی را متاثر سازد. به دلیل ماهیت نظارتی هیئت عالی نظارت و برتری آن از حیث صلاحیت فراقوه‌ای، حضور دبیر یا اعضای این هیئت در جلسات مذکور، در عمل می‌تواند مقام نظارتی را به مقام تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر تبدیل کند که این امر با مفاد و روح[3] اصول(110، 52، 60 و 138) قانون اساسی سازگار نیست.
3. از آنجا که سازوکاری وجود ندارد تا تضمین کند که نظر دبیر یا یکی از اعضای هیئت عالی نظارت، همان نظر هیئت عالی نظارت باشد و با توجه به اینکه صلاحیت این هیئت، اساسی و قائم به شخص است،[4] این هیئت مجاز به تفویض اختیار خود نبوده و به رسمیت شناختن نظر دبیر یا یکی از اعضای هیئت عالی نظارت به عنوان نظر این هیئت (بدون وجود مصوبه هیئت مزبور)، به منزله رسمیت دادن به یک نظر غیررسمی است و این امر، مغایر با فلسفه تشکیل این هیئت به نظر می‌رسد.

با توجه به این موارد، هیئت عالی نظارت فارغ از حضور نظارتی در جلسات، می‌تواند به صورت پیشگیرانه و پیشینی، یک ماه پیش از تعیین هدف‌های کلی برنامه توسط شورای اقتصاد (موضوع بند«1» ماده (3) «قانون») اصول راهنمای تدوین هدف‌های کلی و اولویت‌های برنامه توسعه را متناظر با سیاست کلی برنامه به رئیس جمهور ابلاغ کرده و نیز پیشنهادات خود در این خصوص را به نحوی که مطابق با سیاست‌ کلی برنامه باشد، به دبیر شورای اقتصاد جهت بررسی در این شورا تقدیم کند و یا با توجه به صلاحیت‌های تعیین‌شده در آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام بر مصوبات هیئت وزیران از این حیث نظارت کند. بر اساس ماده (5) آیین‌نامه نظارت، این نظارت هیئت، صرفاً شامل حق تذکر دادن بوده و این هیئت نمی‌تواند مانع تهیه و تدوین لایحه بودجه شود.

3-3.  تنظیم دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام

هر چند تعیین یک نظام هنجاری با محوریت سیاست‌های کلی نظام می‌تواند طریقی قابل اطمینان برای انطباق بودجه با این سیاست‌ها باشد، در مقام تنظیم لایحه بودجه توسط سازمان برنامه و بودجه ممکن است برخی از احکام سیاست‌های کلی برنامه یا سایر سیاست‌های کلی مورد غفلت واقع شود و یا در تنظیم اولویت‌های مطرح‌شده در لایحه بودجه، برخی از اولویت‌های مصرح در سیاست‌های کلی، وزن کمتری نسبت به اولویت‌های دیگر مندرج در این لایحه داشته باشند و یا برخی احکام سیاست‌های کلی به صورت نامتوازن و با اولویت پایین‌تری نسبت به سایر احکام سیاست‌های کلی، مورد توجه واقع شوند؛ در نتیجه، لازم است دستورالعملی در مقام بودجه‌ریزی وجود داشته باشد تا نه تنها تعارضی میان سیاست‌های کلی نظام و سیاست کلی برنامه با لایحه بودجه وجود نداشته باشد، بلکه مفاد بودجه، منطبق با سیاست‌های کلی در نظر گرفته شود، به نحوی که تمامی احکام مرتبط در سیاست‌های کلی برنامه، دارای مابه‌ازای مشخص در بودجه باشند و در خصوص تحقق هر یک از این احکام، در بودجه تعیین تکلیف شده باشد. به علاوه، نظام اولویت‌بندی اهداف و احکام در لایحه بودجه، متناسب با سیاست کلی برنامه، سامان پیدا کند. در عین حال، به جهت پیشگیری از تعدد مقررات گذاری در خصوص تهیه لایحه بودجه، شایسته است که دستورالعمل مزبور، ضمن بخشنامه بودجه ( خطمشی تنظیم بودجه) توسط رئیس جمهور ابلاغ شود.

در نتیجه، دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام، تنظیم‌کنندگان بودجه در سازمان برنامه و بودجه و سایر پیشنهاددهندگان بودجه در دستگاه‌های اجرایی را مکلف به رعایت حداکثری سیاست‌های کلی نظام خواهد کرد. پیشنهاد می‌شود جهت اشاره به این دستورالعمل، یک تبصره به شرح ذیل به ماده (5) «قانون» الحاق یابد:

«سازمان مکلف است «دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام» را حداکثر شش ماه پس از تصویب این قانون تدوین کرده و جهت تصویب به هیئت وزیران تسلیم کند. هیئت وزیران نیز حداکثر ظرف مدت شش ماه پس از تسلیم دستورالعمل مذکور مکلف است این دستورالعمل را با اخذ نظر از دبیر هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، از جهت حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، تصویب کند. رعایت این دستورالعمل در تهیه و تنظیم بودجه کل کشور برای سازمان و تمامی اشخاص مسئول، از جمله بالاترین مقام تمامی دستگاه‌های اجرایی، الزامی است.»

با توجه به اینکه سیاست‌های کلی متنوعی حتی پس از ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه در طول هر برنامه، به تصویب مقام معظم رهبری می‌رسد بایستی سازوکاری برای اصلاح این دستورالعمل در نظر گرفت. در غیر این صورت، دستورالعمل مذکور، ناقص و ناکارآمد خواهد شد؛ بنابراین، باید در پیش‌نویس اصلاح «قانون»، سازمان را مکلف ساخت که با توجه به سیاست‌های کلی ابلاغی جدیدِ دارای اثر مالی، حداکثر ظرف شش ماه پس از ابلاغ سیاست کلی جدید، دستورالعمل مزبور را اصلاح کرده و مطابق فرایندی که ذکر شد، جهت تصویب به هیات وزیران تقدیم کند.

3-4.  افزایش میزان پاسخگویی رئیس جمهور و سازمان برنامه و بودجه کشور

سازمان به عنوان مدیر تهیه و تنظیم بودجه، بایستی پاسخگویی و مسئولیت خاصی نسبت به این امر داشته باشد. پاسخگو کردن شورای اقتصاد و هیئت وزیران به دلیل تصمیم‌گیری جمعی در آنها، با مشکلاتی مواجه می‌شود؛ در عین حال، می‌توان رئیس سازمان مزبور را در مورد تهیه و تنظیم لایحه بودجه کشور در موارد ذیل پاسخگو کرد:

1. ارسال تصمیمات و مصوبات شورای اقتصاد در اجرای بندهای «1 تا 4 » ماده (3) «قانون» به دبیر هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام.
2. تهیه و ارسال گزارش میزان تطابق تصمیمات و مصوبات شورای اقتصاد در اجرای بندهای«1 تا 4 » ماده (3) «قانون»، با سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست کلی برنامه، به دبیر هیئت عالی نظارت.
3. ارسال تصمیمات و مصوبات سازمان مزبور در اجرای بندهای« 3 تا 5 » ماده (5) «قانون» به دبیر هیئت عالی نظارت.
4. تهیه و ارسال گزارش تطابق تصمیمات و مصوبات سازمان مزبور در اجرای بندهای 3 تا 5 ماده 5 «قانون» با سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست کلی برنامه به دبیر هیئت عالی نظارت.

ارسال این تصمیمات، مصوبات و گزارش‌ها به هیئت عالی نظارت از طرف سازمان، مانعی از ارسال موارد مذکور به مجلس و یا سایر مراجع ذیصلاح نیست؛ نظارت نهادهای نظارتی موجود در نظام حقوقی ایران، تزاحمی با نظارت مذکور در بند«2» اصل« 110» قانون اساسی ندارد و سایر نهادها می‌توانند وفق صلاحیت‌های نظارتی خود با توجه به سیاست‌های کلی نظام به عنوان یک منبع هنجاری اساسی، عمل کنند[17].

همچنین مطابق با اصل (126) قانون اساسی، رئیس جمهور مسئول مستقیم امور بودجه است. در خصوص اینکه بودجه تا چه حدی منطبق با سیاست‌های کلی نظام است، برای پاسخگو کردن رئیس جمهور در «قانون»، سازوکاری وجود ندارد؛ پیشنهاد می‌شود با اصلاح «قانون»، رئیس جمهور موظف به ارسال موارد ذیل حداکثر ده روز پس از تصویب، به هیئت عالی نظارت شود:

1. دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام (موضوع بند قبل این گزارش)
2. خط‌مشی‌ها و سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی (موضوع بند «2» ماده (3) «قانون»)
3. خط‌مشی تنظیم بودجه کل کشور (موضوع بند«4 » ماده (3) «قانون»)
4. برنامه سالانه (موضوع بند«4 » ماده (1) «قانون»)
5. لایحه بودجه کل کشور به همراه کلیه اسناد راهنما و پشتیبان، مستندات و پیوست‌های لایحه

در پایان مجموع پیشنهادهای مطرح‌شده در این گزارش که مورد ارزیابی و بررسی قرار گرفته‌اند، در جدول ذیل بیان می‌شود:

جدول 1. پیشنهاد راهکارهای تقنینی

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

تحقق سیاست‌های کلی نظام در قوانین بودجه، مستلزم اصلاح فرایندهای مربوط به تهیه لایحه بودجه است. در قوانین مادر مرتبط، از جمله قانون برنامه و بودجه کشور، هیچ سازوکاری برای حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در مرحله تهیه لایحه بودجه دیده نشده است. به همین دلیل، در این گزارش، سازوکارهای پیشنهادی ناظر بر این مرحله، با تمرکز بر اصلاح قانون مذکور، مطرح می‌شود.

اصلی‌ترین خلأ موجود را می‌توان فقدان جایگاه سیاست‌های کلی نظام به عنوان یک هنجار شناخته‌شده در «قانون» دانست. بنابراین، اصلی‌ترین پیشنهاد، تعریف سیاست‌های کلی نظام در رأس هرم هنجارهای مالی‌ای است که در «قانون» مطرح شده‌اند. به علاوه، این پیشنهاد در صورتی کارآمد خواهد بود که بودجه و سایر اسناد مالی مندرج در «قانون» (نظیر برنامه پنج‌ساله، خط‌مشی تنظیم بودجه و اهداف کلی برنامه)، مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام تدوین شوند؛ در این خصوص، صرف بیان سیاست‌های کلی به عنوان هنجار بالادستی که فقط اهداف کلی برنامه یا خود برنامه باید منطبق با آن باشد، کفایت نمی‌کند؛ بلکه بودجه نیز باید منطبق با سیاست‌های کلی نظام باشد؛ در غیر این صورت، سیاست‌های کلی نظام در بودجه به صورت ناقص اجرا خواهند شد و بخشی از سیاست‌های کلی از جمله مواردی که پس از مراحل تهیه و تصویب برنامه، ابلاغ شده و یا به هر دلیل در موقع تصویب قانون برنامه توسعه مورد توجه واقع نشده‌اند، مغفول واقع خواهند شد.

در فرایند تهیه لایحه بودجه، نباید صرفاً به درج الزامات قانونی برای نهادهای مسئول اکتفا کرد، بلکه بایستی از ضمانت اجراهای نظارتی برای افزایش ضریب اجرای این الزامات توسط این اشخاص بهره گرفت. یکی از سازوکارهای نظارتی قابل بررسی، حضور دبیر هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام یا یکی از اعضاء این هیئت به نمایندگی از وی، در جلسات تهیه لایحه بودجه، برنامه و یا سایر هنجارهای مرتبط با بودجه نظیر خط‌مشی تنظیم بودجه و هدف‌های کلی برنامه است. حضور نظارتی مذکور، با برخی آسیب‌های احتمالی همراه است؛ از جمله اینکه این حضور می‌تواند منجر به مداخله در امور اجرایی شود و اصول (52، 57 و 60) قانون اساسی را نقض کند. نقض استقلال کارشناسی اعضای جلسات تصمیم‌گیر و همچنین شائبه در قابلیت انتساب نظرات نمایندگان هیئت عالی نظارت به تمامی اعضاء آن  هیئت، و امکان تغییر نظرات هیئت در هنگام تصمیم‌گیری در خصوص مصوبات، از جمله آسیب‌های دیگر است. در عین حال، ارسال مصوبات نهادهای دخیل در امر تهیه بودجه به هیئت عالی نظارت و یا پیشنهاد اصول کلی برای اجرای سیاست‌های کلی از طرف این هیئت برای نهادهای مسئول در قوه مجریه، مطلوب‌تر به نظر می‌رسد.

الزام به تصویب و اجرای دستورالعمل بودجه‌ریزی مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام برای «سازمان» می‌تواند به نحو مطلوب، ابتناء لایحه بودجه را در نخستین مرحله با سیاست‌های کلی نظام، تضمین کند. به علاوه، سازمان بایستی تصمیمات اتخاذشده به موجب «قانون» در فرایند تهیه و تنظیم لایحه بودجه را به همراه گزارش تطابق آن مصوبات با سیاست‌های کلی نظام، به هیئت عالی نظارت و مجلس شورای اسلامی ارسال کند. این کار، منجر به افزایش پاسخگویی «سازمان» در فرایند بودجه‌ریزی خواهد شد. رئیس جمهور نیز به عنوان مسئول مستقیم امور برنامه و بودجه، بایستی برخی اسناد مالی نظیر خط‌مشی تنظیم بودجه، لایحه بودجه و لایحه برنامه را که به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، به هیئت عالی نظارت ارسال کند. بر اساس ماده (5) آیین‌نامه نظارت، هیئت عالی نظارت، در صورت احراز مصوبه‌ای برخلاف سیاست‌های کلی در فرایند تهیه لایحه بودجه، صرفاً حق تذکر دادن دارد و نمی‌تواند مانع تهیه و تدوین لایحه بودجه توسط دولت شود.

در پایان پیشنهادات مطرح‌شده در این گزارش به صورت مواد پیش‌نویس قانونی «سازوکارهای اجرای سیاست‌های کلی نظام در تهیه لایحه بودجه» ارائه می‌شود:

«ماده (1)– یک بند به عنوان بند «22 » به شرح ذیل به ماده (1) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 الحاق می‌یابد:

بند «22» ماده (1)- سیاست‌ کلی برنامه- منظور آن سیاست کلی نظام ابلاغی مقام رهبری موضوع بند«1» اصل (110) قانون اساسی است که برای مدت زمان مشخص و متناسبِ با هر یک از برنامه‌های پنج‌ساله اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تعیین می‌شود.

ماده (2)– بندهای «1» تا «4» ماده (3) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351  به شرح ذیل اصلاح می‌گردد:

بند «1» ماده (3)- بررسی و اظهار نظر نسبت به هدف‌های کلی و اولویت‌های برنامه، منطبق با سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست‌ کلی برنامه.

هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام می‌تواند یک‌ماه پیش از تعیین هدف‌های کلی و اولویت‌های موضوع این بند، اصول راهنمای تدوین هدف‌های کلی و اولویت‌های برنامه را متناظر با سیاست کلی برنامه به رئیس جمهور ابلاغ کرده و نیز پیشنهادات خود در این دو مورد را به نحوی که مطابق با سیاست‌ کلی برنامه باشد، به دبیر شورای اقتصاد جهت بررسی در شورای اقتصاد تقدیم کند.

بند «2» ماده (3)- بررسی و اظهار نظر نسبت به خط‌مشی‌ها و سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، مطابق با سیاست‌های کلی نظام، جهت طرح در هیئت وزیران.

بند «3» ماده (3)- اظهار نظر نسبت به برنامه جهت طرح در هیئت وزیران منطبق با سیاست‌ کلی برنامه.

بند «4» ماده (3)- تعیین خط‌مشی تنظیم بودجه کل کشور بر اساس اولویت‌های مصرح در قانون برنامه توسعه و سیاست‌های کلی نظام (با اولویت سیاست کلی برنامه).

ماده (3)-یک تبصره به عنوان تبصره«2» به شرح ذیل به ماده (3) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 الحاق می‌یابد:

تبصره«2» ماده (3)- سازمان موظف است نظرات و مصوبات این شورا در مورد بندهای«1 تا 4 » این ماده و گزارش موارد تطابق هر یک از آنها با سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست کلی برنامه را حداکثر یک هفته پس از تعیین هر یک، به دبیر هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام ارائه کند.

ماده (4)– یک ماده به شرح ذیل به عنوان ماده (3) مکرر به قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 الحاق می‌شود:

ماده (3) مکرر- خط‌مشی‌ها و سیاست‌های ناظر بر بودجه کل کشور باید مطابق با سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست کلی برنامه باشد.

ماده (5)– یک ماده به شرح ذیل به عنوان ماده (4) مکرر به قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 الحاق می‌شود:

ماده (4) مکرر- رئیس سازمان می‌تواند پیشنهادات خود در خصوص سیاست کلی برنامه را یکسال قبل از پایان مدت اعتبار قانون برنامه، به دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام و دفتر مقام رهبری ارسال دارد تا در تعیین آن سیاست‌ها مدنظر قرار گیرد.

ماده (6)– بندهای «3» تا «5» ماده (5) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351  به شرح ذیل اصلاح می‌گردد:

بند «3» ماده (5)- تهیه برنامه طبق قوانین و با رعایت سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست‌ کلی برنامه. علاوه بر حکم تبصره «1» این ماده، نحوه تعیین برنامه باید به گونه‌ای باشد که ناظر بر هر یک از احکام سیاست کلی برنامه، احکام تفصیلی دارای ماهیت برنامه‌ای وجود داشته باشد.

بند «4» ماده (5)- پیشنهاد خط مشی‌ها و سیاست‌های مربوط به بودجه کل کشور بر اساس برنامه و سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست کلی برنامه.

بند «5» ماده (5)- تهیه و تنظیم بودجه کل کشور بر اساس برنامه و سیاست‌های کلی نظام با اولویت سیاست‌ کلی برنامه.

ماده (7)– چهار تبصره به شرح ذیل به ماده (5) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 الحاق می‌یابد:

تبصره «1» ماده (5)- سازمان موظف است نظرات و مصوبات خود در مورد بندهای«3 تا 5» این ماده و گزارش موارد تطابق هر یک از آنها با سیاست‌های کلی نظام (با اولویت سیاست کلی برنامه) را حداکثر یک هفته پس از تعیین هر یک، به دبیر هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام جهت اقدام قانونی ارائه کند.

تبصره «2» ماده (5)- تنظیم برنامه یا بودجه کل کشور توسط سازمان بایستی پس از اظهار نظر شورای اقتصاد (موضوع ماده (3) این قانون) صورت بگیرد.

تبصره «3» ماده (5) - سازمان مکلف است «دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام» را حداکثر شش ماه پس از تصویب این قانون تدوین نموده و جهت تصویب به هیئت وزیران تسلیم نماید. هیئت وزیران نیز حداکثر ظرف مدت شش ماه پس از تسلیم دستورالعمل مذکور مکلف است این دستورالعمل را با اخذ نظر از دبیر هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از جهت حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، تصویب نماید. رعایت این دستورالعمل در تهیه و تنظیم بودجه کل کشور برای سازمان و تمامی اشخاص مسئول، از جمله بالاترین مقام دستگاه‌های اجرایی، الزامی است.

تبصره «4» ماده (5) - سازمان مکلف است دستورالعمل موضوع تبصره «3» را با توجه به سیاست‌های کلی ابلاغی جدید دارای اثر مالی، حداکثر شش ماه پس از ابلاغ سیاست کلی جدید، اصلاح و مطابق تبصره قبل، جهت تصویب به هیات وزیران تقدیم نماید.

  ماده (8)– عبارت زیر به عنوان ماده (8)مکرر قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 به شرح ذیل الحاق می‌یابد:

ماده (8) مکرر- اهداف و اولویت‌های برنامه پنج‌ساله اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور با رعایت سیاست‌های کلی نظام (با اولویت تطابق با سیاست کلی برنامه) تعیین می‌شوند.

ماده (9)- ماده (11) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351  به شرح ذیل اصلاح می‌شود:

بودجه کل کشور طبق مقررات این قانون و سایر قوانین مرتبط، و بر اساس قانون برنامه‌ و سیاست‌های کلی نظام (با اولویت تطابق با سیاست کلی برنامه) تهیه می‌شود.

ماده (10)- یک ماده به عنوان ماده (11) مکرر1 پس از ماده (11) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 به شرح ذیل الحاق می‌گردد:

ماده (11) مکرر1- برنامه سالانه موضوع بند «4» ماده (1) این قانون بر اساس برنامه پنج‌ساله و خط‌مشی تنظیم بودجه کل کشور موضوع بند «4» ماده (3) این قانون تهیه می‌شود. هدف‌های مشخص و عملیات اجرائی سالانه هر دستگاه اجرایی موضوع بند «4» ماده (1) این قانون، باید با رعایت سیاست‌های کلی نظام با اولویت تطابق با سیاست کلی برنامه تعیین شوند.

ماده (11)- یک ماده به عنوان ماده 11 مکرر2 پس از ماده (11) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 به شرح ذیل الحاق می‌گردد:

ماده (11) مکرر2- رئیس جمهور به عنوان مسئول مستقیم امور برنامه و بودجه کشور موظف است مصوبات ذیل را حداکثر ظرف 10 روز پس از تصویب هر مورد، به دبیر هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام جهت انجام تکالیف قانونی اطلاع دهد:

1. دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام (موضوع تبصره «3» ماده (5) این قانون)
2. اهداف کلی و اولویت‌های برنامه پنج‌ساله
3. خط‌مشی‌ها و سیاست‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (موضوع بند «2» ماده (3) این قانون)
4. خط‌مشی تنظیم بودجه کل کشور (موضوع بند «4» ماده (3) این قانون)
5. گزارش تطابق اهداف و اولویت‌های لایحه برنامه با سیاست‌های کلی نظام
6. برنامه سالانه (موضوع بند«4» ماده (1) این قانون)
7. لایحه بودجه کل کشور به همراه کلیه اسناد راهنما و پشتیبان، مستندات و پیوست‌های لایحه
8. لایحه برنامه

ماده (12)– ماده (13) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351  به شرح ذیل اصلاح می‌شود:

کلیه دستگاههای اجرائی مکلفند برنامه سالانه و بودجه سال بعد خود را همراه با اعتبارات جاری، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی مورد نیاز، طبق مقررات به خصوص «دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام» موضوع تبصره «2» ماده (5) این قانون تهیه و به سازمان ارسال دارند.»