1.مقدمه

در بررسی بخش اول لایحه بودجه 1404، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی ایده ایجاد شفافیت و نظارت‌پذیر کردن تقسیم اعتبارات بند «ث» تبصره «8» این قانون را در گزارشی ارائه نمود [1]. در این گزارش، ضمن بررسی بند «ب») ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت متناسب با حوزه‌بندی و ارائه برنامه‌های مستقل، جدولی برنامه‌محور با مشخص‌سازی سهم هر دستگاه از اعتبارات این بند ارائه شد. در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، در راستای بند «ث» تبصره «8» و همچنین تحقق برش دومین سال از اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت، جدول (12) به صورت توسعه یافته و با موضوع برنامه هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی از محل یک درصد از هزینه‌های شرکت‌های دولتی موضوع بند «ث» تبصره «8» ارائه شده است. این جدول گامی رو به جلو در جهت هم‌افزایی و اختصاص اعتباری معادل 97,392,170 میلیون ریال (حدود 10 همت) به صورت برنامه‌محور است. بررسی کمیت و کیفیت جدول فوق با توجه به میزان تطابق با برنامه هفتم پیشرفت، وضعیت دستگاه‌های اجرایی و چگونگی تقسیم اعتبارات در این گزارش مورد بررسی قرار می‌گیرد.

2.کلیات

جدول 12 لایحه بودجه سال 1404 براساس بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع اختصاص 1 درصد از هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به حوزه فرهنگ و بند «ث» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع تکلیف دستگاه‌ها و نهادهای فرهنگی و اجرایی به ترویج فرهنگ مهدویت و انتظار تدوین شده است. بررسی وضعیت و نسبت آن با قانون برنامه هفتم پیشرفت به شرح زیر می‌باشد:

2-1. نقطه قوت؛ تطابق مقبول با قانون برنامه هفتم پیشرفت

بررسی زیربرنامه‌های اجرایی ذیل برنامه‌های هشت‌گانه نشان می‌دهد از 27 زیربرنامه، صرفا سه زیربرنامه به شرح «اجرایی‌سازی سند فعالیت‌های فرهنگی بین‌الملل» از برنامه اجرایی 4، «تقویت طرح‌های فراگیر تربیت نخبگان» از برنامه اجرایی 8 و «برش استانی نقشه مهندسی فرهنگی کشور» از برنامه اجرایی 1، فاقد ارتباط مستقیم و صریح با قانون برنامه هفتم پیشرفت است اما به‌لحاظ محتوایی مرتبط تلقی می‌شوند. لذا بدون داوری محتوا و قضاوت درخصوص میزان اهمیت این زیربرنامه‌ها، میزان تطابق زیربرنامه‌های این جدول با قانون برنامه هفتم پیشرفت را می‌توان معادل 88 درصد تخمین زد که میزان قابل قبولی است.

2-2. نقاط ضعف:

الف) نامشخص بودن نظام اولویت‌بندی برنامه‌ها

تخمین اعتباری که برای این جدول در نظر گرفته شده معادل 97,392,170 میلیون ریال (حدود 10 همت) بوده که به هشت برنامه اجرایی به‌شرح زیر اختصاص داده شده است.

جدول 1. وضعیت برنامه‌های اجرایی جدول 12 بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور

مأخذ: نگارندگان.

در این جدول مشخص است که برنامه‌های اجرایی «ارائه خدمات و تولیدات رسانه‌ای»، «اعتلای سبک زندگی ایرانی اسلامی و ارتقا فرهنگ و هنر»، «گفتمان‌سازی تبیین و تبلیغ معارف دینی» به ترتیب سه برنامه‌ای می‌باشند که بیشترین اعتبارات (حدود 63 درصد) را به خود اختصاص داده‌اند. همچنین موضوعات «توسعه ورزش همگانی و قهرمانی» (حدود 5%)، «تربیت نیروی انسانی متخصص» (حدود 5%) و «صیانت از میراث فرهنگی و توسعه گردشگری و صنایع دستی» (حدود 2.7%) به‌عنوان کم اولویت‌ترین برنامه‌ها می‌باشند.

لازم به ذکر است از آنجا که متن قانون برنامه هفتم پیشرفت برای حوزه‌های فوق، اولویت‌بندی ویژه‌ای ارائه نکرده است و محورهای ارائه شده برای برنامه‌های اجرایی کاملاً منطبق با قانون برنامه ارزیابی می‌شوند، سازوکار تقسیم اعتبارات به تفکیک برنامه‌ها نامشخص و مبهم است.

ب) نامشخص بودن سهم و اولویت دستگاه‌های اجرایی

مطابق بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت مقرر گردید که آیین‌نامه اجرایی این بند توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی به تصویب هیات وزیران برسد. در جز «1» بند «ث» تبصره «8» بخش اول قانون بودجه سال 1404 نیز مجددا تأکید بر تدوین آیین‌نامه مذکور شده است؛ لذا معیار تقسیم اعتبارات این بخش منوط به اقدام قانونی می‌باشد که همچنان محقق نشده است. شایان ذکر است در جدول 12، هشت برنامه محوری، به همراه زیربرنامه‌هایی وجود دارد که ذیل آن صرفاً به مجموعه اسامی دستگاه‌های متولی و همکار اشاره شده است. این اسامی فاقد اولویت‌بندی و مشخص‌سازی سهم هر دستگاه از برنامه بالادست است. لذا اگرچه این جدول با هدف هم‌افزایی و ایجاد قرارگاه‌های مرکزی برای هر برنامه اجرایی تنظیم شده اما گویای نحوه اولویت‌بندی و میزان ضرورت‌های برنامه‌های اجرایی نیست و از این منظر جدول مذکور ابهام دارد. این ابهام می‌تواند به راحتی خود را در تقسیم وظایف و اجرا نمایان کند؛ لذا هدف هم‌افزایی و برنامه‌محوری، به دلیل غیرشفاف بودن اولویت‌ها و چیدمان دستگاه‌های اجرایی مد نظر در جدول، کمرنگ شود. در نتیجه با توجه به اینکه تقسیم اعتبارات در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار دارد، بیم آن می‌رود علی‌رغم محاسنی که این سبک از برنامه‌محوری در لایحه بودجه ایجاد کرده است، تقسیم سلیقه‌ای اعتبارات بین دستگاه‌های اجرایی رخ دهد.

3.بررسی جزئیات

3-1.  ابهامات اساسی در تعریف دستگاه‌های متولی و همکار ذیل زیربرنامه‌ها

الف) ابهام در تعریف دستگاه‌های متولی

ازآنجاکه هر برنامه دارای زیربرنامه‌های متعددی است اما نگاشت نهادی ارائه شده به صورت مبهم صرفا بر مبنای برنامه می‌باشد، مسئله نامشخص بودن دستگاه متولی در زیربرنامه‌ها وجود دارد. برای مثال در زیربرنامه «تربیت مربی (دانشجومعلم) سواد فضای مجازی»، وزارت آموزش و پروش در این قسمت مکلف به اجرای این ماده می‌باشد اما در جدول 12 لایحه بودجه سال 1404، به‌عنوان دستگاه اصلی و متولی تعیین نشده (در این زیربرنامه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی دستگاه متولی مقرر شده لذا مقتضی است وزارت آموزش‌وپرورش که متولی اصلی تربیت مربی می‌باشد، به‌عنوان دستگاه محوری قرار گیرد)؛ همچنین در زیربرنامه «تقویت طرح‌های فراگیر تربیت نخبگان» دستگاه‌هایی مانند سازمان تبلیغات اسلامی، مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه و وزارت آموزش‌وپرورش به‌عنوان متولی اصلی قلمداد می‌شوند؛ همچنین در زیربرنامه اجرای سند راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور، مواد (74) و (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت، مسئولیت اصلی را متوجه سازمان تبلیغات اسلامی می‌داند درصورتیکه در جدول پیشنهادی لایحه، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به‌عنوان دستگاه اصلی قلمداد شده است.

درخصوص زیربرنامه 3 تحت عنوان «ترویج فرهنگ فرزندآوری و اقدامات مؤثر در راستای جوانی جمعیت» از برنامه اجرایی 6 «تحکیم نهاد خانواده، جوانی جمعیت، توانمندسازی بانوان و امور جوانان» نیز لازم به توضیح است که متولی اصلی، دبیرخانه ستاد حمایت از خانواده و جوانی جمعیت می‌باشد بنابراین مقتضی است این دبیرخانه به‌عنوان دستگاه محوری و اصلی مکلف به اجرای امور باشد، در صورتی که ذیل دستگاه‌های متولی و همکار درج نشده و لازم است در قسمت مذکور به‌عنوان دستگاه متولی، درج شود.

ب) ابهام در تعریف دستگاه همکار

در مورد زیربرنامه 8 «بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی کشور» از برنامه اجرایی 1 «اعتلای سبک زندگی ایرانی-اسلامی و ارتقاء فرهنگ و هنر»، دستگاه‌های مهمی از جمله وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت ورزش و جوانان دیده نشده‌اند. در حالی که براساس بند «الف» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت، ضروری است که به این سنخ دستگاه‌ها توجه بیشتری شود و اساساً اندیشیدن به مقوله بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی، بدون همیاری و کسب نظر همه دستگاه‌های تأثیرگذار حوزه فرهنگ ممکن نیست.

در مورد زیربرنامه 1 «ارتقای کمی و کیفی مولفه‌های مؤثر در ازدواج و تحکیم نهاد خانواده» از برنامه اجرایی 6، «تحکیم نهاد خانواده، جوانی جمعیت، توانمندسازی بانوان و امور جوانان» مقتضی است عنوان دبیرخانه ستاد ملی جمعیت و وزارت آموزش‌وپرورش برای تحقق این هدف اضافه شوند؛ همچنین معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست جمهوری و سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور به منظور اجرای زیربرنامه 4 «توانمندسازی و شکوفایی استعداد بانوان» با توجه به تکالیفی که وفق مواد (79)، (80) و (81) قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه ازدواج و تحکیم نهاد خانواده بر عهده دارند، درج شوند.

در مورد زیربرنامه 2 «تقویت طرح‌های فراگیر تربیت نخبگان» از برنامه اجرایی 8 «تربیت نیروی انسانی متخصص»؛ وفق جدول 16، ماده (74) قانون برنامه هفتم توسعه، تکالیف متعددی در حوزه قرآنی تعیین شده؛ از جمله آن‌ها می‌توان به تربیت 10 میلیون حافظ قرآن (از ۱ تا ۳۰ جزء) اشاره نمود. بخشی از این تکلیف بر عهده مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه است و لازم است نام این نهاد ذیل دستگاه‌های برنامه مزبور درج شود.

در مورد زیربرنامه 3 «اجرای سند راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور» از برنامه اجرایی 2 «گفتمان‌سازی تبیین و تبلیغ معارف دینی» با فرض مبنا قراردادن سند «استقرار سازوکار راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور» مصوب شورای سیاستگذاری ائمه جمعه و براساس مفاد آن، 5 دستگاه اصلی حوزه مسجد عبارتند از: شورای سیاستگذاری ائمه جمعه، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان اوقاف و امور خیریه، مرکز مدیریت خدمات حوزه‌های علمیه و سازمان بسیج مستضعفین. برمبنای این سند به تناسب و حیطه تکالیف دستگاهی در هر موضوع، دستگاه‌هایی فرعی به هر کدام از این دستگاه‌ها کمک می‌نمایند، اما آن دستگاه‌های همکار در فهرست دستگاه‌های متولی و همکار، ذیل برنامه اجرایی 2 در جدول 12 این لایحه درج نشده‌اند. این دستگاه‌ها، براساس محور 5-2 سند مزبور عبارتند از: وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، مجامع خیرین مسجدساز، مجامع امور صنفی، سازمان بسیج طلاب و روحانیون و وزارت آموزش‌وپرورش.

از طرفی دیگر، عبارت «مرکز رسیدگی به امور مساجد» به‌عنوان یکی از دستگاه‌های متولی در این زیربرنامه دقیق نیست و همچنین معلوم نیست کدام مرکزِ رسیدگی به امور مساجد مد نظر است. پیش از نگاشته‌شدن سند مزبور، در کشور 10 مرکز رسیدگی به امور مساجد وجود داشت که هر کدام جدای از دیگری اداره می‌شد و هیچ ربط سازمانی، قانونی و تشکیلاتی بین این مراکز نبود. اما بعد از تصویب این سند، در هر 32 استان کشور مرکز رسیدگی به امور مساجد تأسیس گردید که بازهم یک سازمان مدیریت مرکزی با عنوان «مرکز رسیدگی به امور مساجد» نداشته و به نوعی ربط سازمانی و قانونی با هم ندارند، اما این مراکز متعدد به‌عنوان بازوی اجرایی قرارگاه ملی مسجد عمل می‌نمایند و ذیل این ساختار کلی‌تر قرار می‌گیرند.

در زیر برنامه 4 «ترویج فرهنگ مهدویت و انتظار»، از برنامه اجرایی 2 «گفتمان‌سازی، تبیین و تبلیغ معارف دینی» دستگاه فرهنگی و آموزشی مهمی چون وزارت علوم، تحقیقات و فناوری که براساس بند «ث» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت، در حوزه «ترویج فرهنگ مهدویت و انتظار» تکالیفی برعهده دارند ، در فهرست دستگاه‌های متولی و همکار، دیده نشده است. همچنین در بند «ث» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت، صریحاً بیان شده که باید این امر با استفاده از ابزارهایی مانند نمادهای شهری و طراحی و تولید بازی‌های رایانه‌ای صورت پذیرد، اما در نگاشت نهادی پیشنهادی، وزارت کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و بنیاد ملی بازی‌های رایانه‌ای دیده نشده‌اند.

در زیربرنامه 2 «اجرایی‌سازی سند فعالیت‌های فرهنگی بین‌الملل»، از برنامه اجرایی 4 «راهبری و ارتقاء دیپلماسی فرهنگی» براساس ماده (3) فصل سوم «سند فعالیت‌های فرهنگی بین‌الملل» اعضای ستاد اجرایی‌سازی این سند به طور کامل لحاظ نشدند و بر این اساس، لازم است دستگاه‌هایی مانند شورای عالی حوزه‌های علمیه، وزارت امور خارجه، اتحادیه رادیو و تلویزیون‌های جهان اسلام و دیگر دستگاه­ها در فهرست دستگاه‌های همکار اضافه شوند.

3-2. درج همکاران بی‌ارتباط به زیر برنامه‌ها

در مورد زیربرنامه 1 «تربیت مربی سواد فضای مجازی» موضوع ماده (74) قانون برنامه هفتم پیشرفت دو نکته قابل توجه است اولاً، همان‌طور که در جدول 16 تصریح شده این مربی‌ها باید دانشجومعلم باشند و این مأموریت وفق قانون متعهدین خدمت به وزارت آموزش‌وپرورش مصوب 1369/3/8 متوجه وزارت آموزش‌وپرورش است چون تمرکز بودجه و ساختار و تشکیلات آموزش‌وپرورش در سراسر کشور با توجه به پوشش جمعیتی، کمک شایان توجهی به تحقق این حکم خواهد نمود. ثانیاً، با توجه به مأموریت پیش‌بینی شده در سند صیانت از کودکان و نوجوانان در فضای مجازی مصوبه شورای عالی فضای مجازی در به‌کارگیری نوجوانان مستعد و خلاق برای توسعه محتوا و خدمات مفید و سازنده و ارتباط این هدف با موضوع سواد رسانه‌ای پیشنهاد مشخص، تجمیع و تمرکز این مأموریت ذیل وزارت آموزش‌وپرورش است. لذا مقتضی است وزارت آموزش‌وپرورش در اجرای این برنامه متولی باشد و سایر دستگاه‌های ذیل این زیربرنامه با دستگاه مذکور همکاری نمایند.

3-3 موارد نیازمند حذف و اصلاح

در مورد زیربرنامه 3 «ترویج فرهنگ فرزندآوری و اقدامات مؤثر در راستای جوانی جمعیت» از برنامه اجرایی 6 «تحکیم نهاد خانواده، جوانی جمعیت، توانمندسازی بانوان و امور جوانان»؛ با هدف اجرای سندهای محوری در هر حوزه، پیشنهاد می‌شود عنوان زیربرنامه به «اجرایی سازی قانون جوانی جمعیت و فرهنگ‌سازی در این زمینه» تبدیل شود و در این راستا، دستگاه‌هایی چون سازمان صدا و سیما، وزارت ورزش و جوانان، وزارت علوم تحقیقات و فناوری و حوزه‌های علمیه اضافه شوند و معاونت امور زنان و خانواده حذف شود چرا که در این زمینه نقشی ندارد و دستگاه مسئول در این زمینه دبیرخانه ستاد ملی جمعیت است.

در مورد زیربرنامه 2 «اجرای سند راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور» از برنامه اجرایی 2 «گفتمان‌سازی، تبیین و تبلیغ معارف دینی» بنظر می‌رسد سند مذکور با مفاد قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه مسجد تعارضات جدی داشته باشد. در قانون برنامه هفتم پیشرفت، مجلس شورای اسلامی با همکاری دولت، به منظور ایجاد انسجامی در سیاستگذاری حوزه مسجد که پیش‌شرط احیاء کارکرد اجتماعی این نهاد مقدس است، احکامی با این موضوع پیش‌بینی شد. برای مثال بند «ث» ماده (75)، با موضوع تهیه و تصویب طرح مسجدمحوری در محلات، همچنین بند «ت» ماده (76)، با موضوع تشکیل شورایی در استان‌ها به ریاست نماینده ولی فقیه مرکز استان و ماده (74)، با موضوع تأمین امام جماعت هر روستا و محله. از طرف دیگر، در شهریورماه سال جاری، بنا به تذکر پیشینی رهبر معظم انقلاب مدظله‌العالی به ریاست شورای سیاستگذاری ائمه جمعه، مبنی‌بر ضرورت ایجاد انسجام در سیاستگذاری مسجد، این شورا با هماهنگی برخی از دستگاه‌های فعال در مسجد، مانند سازمان اوقاف و امور خیریه، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان بسیج مستضعفین، مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه و غیره، سندی را با عنوان «سند ارتقاء سازوکار راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور»، به تأیید حوزه دفتر معظم‌له رساند. در این سند، تقسیم‌کار منحصربه‌فردی بین دستگاه‌های فعال در حوزه مسجد صورت گرفت. براین‌اساس، تقسیم کار ملی، می‌بایست مبتنی‌بر پنج رکن پیگیری شود: 1. شورای سیاست‌گذاری ائمه جمعه، 2. مراکز رسیدگی به امور مساجد، شبکه امامت جمعه، مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه، 3. سازمان تبلیغات اسلامی، 4. سازمان اوقاف و امور خیریه، 5. سازمان بسیج مستضعفین.

دوگانگی بین سند مزبور و قانون برنامه هفتم پیشرفت، موجب ایجاد تعارض و ناهماهنگی با برنامه هفتم خواهد شد. برای مثال در بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم که پیشنهاد تأسیس شورایی با مختصات مذکور، به دبیری سازمان تبلیغات اسلامی داده شده، محوریت اجرایی این شورا به عهده سازمان تبلیغات اسلامی قرار گرفته است؛ اما در سند شورای سیاستگذاری ائمه جمعه، به‌عنوان سند کلان سیاستیِ بالادستی، جایگاه محوریِ اجرایی این سند به مرکز رسیدگی به امور مساجد کشور سپرده شده که با احکام برنامه هفتم پیشرفت در تعارض است. علاوه بر این، در ماده (74) قانون برنامه هفتم پیشرفت، مسئولیت استقرار ائمه جماعات مساجد برعهده سازمان تبلیغات اسلامی قرار گرفته بود، اما در سند شورای سیاستگذاری ائمه جمعه، سازمان تبلیغات اسلامی صرفاً رکن پشتیبانی آموزشی و نرم‌افزاری از کارگزاران مسجد را برعهده دارد که شامل وظایفی مانند طراحی، تدوین و آموزش الگوی نقش‌آفرینی امام مسجد با بهره‌گیری از تجربیات میدانی و آموزش و توانمند‌سازی ائمه جماعات و کارگزاران (امناء و خدام) مسجد است که مسلماً موضوعاتی اخص از وظیفه‌ای است که در قانون برنامه هفتم پیشرفت به این سازمان سپرده شده است.

4.جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

جدول 12 لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، بند «ث» تبصره «8» با موضوع هزینه‌کرد یک درصد (1%) از اعتبارات هزینه‌ای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت که در راستای هم‌افزایی دستگاه‌های فرهنگی و ماموریت‌محوری تنظیم شده است، گامی رو به جلو در جداول قسمت دوم بودجه به حساب می‌آید اما لازم است با اصلاحاتی، ابهامات موجود در جدول مرتفع شود تا این ابهامات به حوزه اجرا تسری پیدا نکند و اهداف مدنظر، به نحو احسن محقق گردند. در ابتدا به‌نظر می‌رسد می‌بایست بجای تقسیم اعتبار حدود ده همتی جدول 12 به انبوهی از برنامه‌ها و زیربرنامه‌ها، طبق اولویت و ضرورتی اعتبارات توزیع گردد، تا بتوان اثرگذاری بیشتری در چند حوزه محدود و دارای اولویت ویژه را دنبال کرد (این اولویت‌ها می‌تواند برش‌هایی از احکام برنامه هفتم پیشرفت باشد). تقسیم جزئی اعتبارات بین دستگاه‌های متولی و همکار، باعث هدررفت منابع و عدم پیشبرد امور می‌شود. موضوع دیگری که لازم است در همین ابتدا مشخص شود، تعیین دستگاه‌های اصلی یا قرارگاه‌های مرکزی، ذیل هر برنامه اجرایی و دستگاه‌های همکار است به نحوی که معلوم باشد سهم هریک از دستگاه‌ها در برنامه‌ها و خصوصاً زیربرنامه‌ها به چه میزان است. مورد دیگری که مقتضی است مورد توجه قرار گیرد تعیین و درج سنجه‌های عملکردی ذیل هر زیربرنامه است تا دستگاه‌های متولی یا همکار به صورت شفاف و مشخص تکلیفشان مشخص باشد و به توان خروجی مؤثر را ارزیابی کرد.