خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

افزایش و تغییر آسیب‌های اجتماعی در جامعه با شاخص‌هایی نظیر کاهش سن آسیب‌دیدگی، زنانه شدن و رؤیت‌پذیر شدن آنها و پیدایش اشکال نوپدید در سال‌های اخیر، دل‌مشغولی و نگرانی‌های عمده‌ای برای جامعه و نظام حکمرانی ایجاد کرده است. وضعیتی که موجب شده تا کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی، به‌عنوان یکی از مسائل محوری در اسناد بالادستی ازجمله در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز مورد توجه برنامه‌ریزان کشور قرار گیرد. حال با توجه به ارائه بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور به مجلس شورای اسلامی، این گزارش تلاش دارد وضعیت اعتبارات آسیب‌های اجتماعی در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 را مورد تحلیل و ارزیابی قرار دهد.

نقاط قوت و ضعف لایحه

رصد بودجه آسیب‌های اجتماعی در حوزه‌هایی همچون پیشگیری از سوء‌مصرف مواد، درمان معتادان، صیانت و بازتوانی معتادان بهبودیافته، حاشیه‌نشینی و آسیب‌های دانش‌آموزی در ردیف‌های لایحه بودجه 1404 حاکی از آن بوده که مجموع اعتبارات پیش‌بینی شده برابر با 11.520 میلیارد تومان است. در مجموع اعتبارات آسیب‌های اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، 46 درصد رشد داشته است. ازجمله نقاط قوت بخش دوم لایحه بودجه ۱۴۰۴ تلاش برای توجه به احکام سیاستی برنامه هفتم پیشرفت و هم‌راستایی با آن بوده است؛ ازجمله این موارد، می‌توان به پیش‌بینی منابع برای اجرای برنامه‌های فوق‌العاده کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی و همچنین طرح نماد در زمینه پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی دانش‌آموزی اشاره کرد. تعیین منابع ذیل برخی دستگاه‌های غیرتخصصی و انتقال اعتبارات برخی از دستگاه‌ها و برنامه‌ها ذیل عنوان ردیف‌های متفرقه نیز ازجمله نقاط ضعف لایحه بودجه در حوزه آسیب‌های اجتماعی بوده است. 

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

بنابر حساسیت و اهمیت آسیب‌های اجتماعی و تأثیرات گسترده آن بر نظم اجتماعی جامعه به‌نظر می‌رسد سازوکار حکمرانی در این زمینه آن‌گونه که باید با این حجم از آسیب‌های اجتماعی تناسب ندارد. عدم هماهنگی نهادی، ضعف عملکرد دستگاه‌های اجرایی، عدم بهره‌گیری از ظرفیت‌های جامعه و کمبود اعتبارات و تخصیص دیرهنگام آن، عواملی مؤثر در عدم توفیق در کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی است. بنابراین پیشنهاد می‌شود بودجه حوزه آسیب‌های اجتماعی متناسب با وضعیت این آسیب‌ها تصویب شده و اهمیت این موضوع بیش‌ازپیش برای سیاستگذاران و مجریان درک شود. همچنین ارزیابی عملکرد بودجه آسیب‌های اجتماعی در طی سال‌های گذشته نشان‌ می‌دهد که منابع مالی اختصاص‌یافته به این حوزه با دو چالش عمده سرانه پایین و تخصیص نابهنگام مواجه بوده است. تعدد دستگاه‌های مجری، فقدان یکپارچگی دستگاهی و تعدد سازمان‌های تنظیم‌گر و هماهنگ‌کننده نیز باعث ‌شده‌ است اعتبارات برنامه‌های کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی در عمل در برنامه‌های موازی و کم‌اثر تقسیم شود. لذا شایسته است اعتباراتی پایدار برای موضوع آسیب‌های اجتماعی در نظر گفته شود و اعتبارات این حوزه به میزان کافی و به‌هنگام در اختیار نهادهای متولی نظیر وزارت آموزش و پرورش (برنامه نماد) برای پیشگیری از آسیب‌های دانش‌آموزی، سازمان بهزیستی کشور و سازمان امور اجتماعی قرار گیرد.

درنهایت نظام بودجه‌ریزی طی چند سال اخیر، عموماً بخشی از اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی را ذیل ردیف‌های متفرقه تعریف کرده است. تکرار این اقدام با توجه به جایگاه و کارکرد ردیف‌های متفرقه در قوانین بودجه از منظر اصول و قواعد بودجه‌ریزی قابل پذیرش نیست و برخلاف اصل شفافیت در بودجه‌ریزی است. این امر، به‌جای شفافیت به عدم شفافیت بیشتر در بودجه حوزه آسیب‌های اجتماعی منجر می‌شود. لذا پیشنهاد می‌شود اعتبارات آسیب‌های اجتماعی در ردیف متفرقه به جداول اصلی بودجه انتقال یابد.

 1. مقدمه

افزایش و تغییر آسیب‌های اجتماعی در جامعه با شاخص‌هایی نظیر کاهش سن آسیب‌دیدگی، زنانه شدن آسیب‌ها، ‌رؤیت‌پذیر شدن آنها و پیدایش اشکال نوپدید در سال‌های اخیر، دل‌مشغولی و نگرانی‌های عمده‌ای برای جامعه و نظام حکمرانی ایجاد کرده است. وضعیتی که موجب شده تا کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی، به‌عنوان یکی از مسائل محوری قانون برنامه ششم توسعه تعیین و در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز مورد توجه برنامه‌ریزان کشور قرار گیرد. بر این اساس در امتداد ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه، در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز ذیل مواد (84) و (85) مسئله کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. مبتنی‌بر همین رویکرد اتخاذ شده در قوانین برنامه و در راستای اجرا و پیاده‌سازی این قوانین، همواره تلاش ‌شده‌ است تا در قالب قوانین بودجه سنواتی اعتبارات لازم در حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی پیش‌بینی و تعیین شود.

با توجه به ماهیت آسیب‌های اجتماعی، به‌عنوان یک چالش جدی پیش‌روی جامعه و حکمرانان، ضرورت ایجاب می‌کند؛ منطق مواجهه با این مسئله، مورد بررسی و کنکاش علمی قرار گیرد و بسترهای تولید آسیب اجتماعی که محصول سیاست‌ها و برنامه در سطوح مختلف در چندین دهه گذشته و تغییر و تحولات اجتماعی است، اصلاح و مورد بازنگری قرار بگیرند. ازاین‌رو؛ عملکرد نظام بودجه‌ریزی، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاستی در نظام حکمرانی در کنترل و یا کاهش آسیب‌های اجتماعی نقش بسیار پررنگی را داراست. اکنون با توجه به ارائه بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور به مجلس شورای اسلامی و با توجه به اینکه در سیاست‌های کلی و قانون برنامه هفتم پیشرفت و همچنین‌ بند «۵» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی (1401) مجدداً بر مسئله کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی تأکید شده ‌است. این گزارش تلاش دارد وضعیت اعتبارات آسیب‌های اجتماعی در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 را مورد تحلیل و ارزیابی قرار دهد.

  2. بررسی اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی

به‌دلیل ماهیت بین‌بخشی آسیب‌های اجتماعی و آرایش نهادی موجود، دستگاه‌هایی نظیر سازمان بهزیستی، ستاد مبارزه با مواد مخدر، وزارت آموزش و پرورش، کمیته‌ امداد امام‌خمینی (ره)، وزارت کشور، سازمان امور اجتماعی، شرکت بازآفرینی شهری ایران، در بخش سامان‌دهی مناطق حاشیه‌نشین، فرماندهی کل انتظامی جمهوری اسلامی ایران، متولی پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی و کاهش و کنترل آنها هستند. در این بخش، اعتبارات برنامه‌های دستگاه‌های متولی آسیب‌های اجتماعی در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور به تفکیک دستگاه و در مقایسه با اعتبارات مصوب قانون بودجه سال 1403 مورد بررسی قرار گرفته است. اعتبارات دستگاه‌ها از جداول شماره ۷ و ۹ و جدول تکمیلی لایحه بودجه سال 1404 استخراج شده ‌است.

2-1. اعتبارات دستگاه‌ها برحسب برنامه

2-1-1. ستاد مبارزه با مواد مخدر

براساس آنچه در جدول 1 مشاهده می‌شود، اعتبار پیش‌بینی شده برای ستاد مبارزه با مواد مخدر در سال 1404 برابر 2.475 میلیارد تومان بوده که نسبت به قانون بودجه سال 1403 در مجموع 88.35 درصد رشد داشته است.

جدول 1. اعتبارات ستاد مبارزه با مواد مخدر در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403(مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: [1,2] و یافته‌های پژوهش.

نکته قابل‌توجه در مورد اعتبارات ستاد مبارزه با مواد مخدر در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، در نظر گرفتن دو ردیف اعتباری برای حوزه پیشگیری است. همچنین همانند بودجه سال ۱۴۰۳ در لایحه بودجه 1404 نیز بیشترین حجم اعتبارات (حدود 50 درصد) به ارائه خدمات درمان و کاهش آسیب معتادان تخصیص‌یافته ‌است. این موضوع نشان‌ می‌دهد عمده تمرکز ستاد مبارزه با مواد مخدر به ارائه خدمات درمان و کاهش آسیب معتادان است تا پیشگیری و صیانت و بازتوانی معتادان بهبودیافته، درحالی‌که باید تعادلی بین حوزه‌های مختلف مبارزه با مواد مخدر در اعتبارات در نظر گرفته می‌شد. شایان‌ذکر است که مداخلات مستمر و پایدار، یکی از شاخص‌های اثربخشی مداخلات حوزه آسیب‌های اجتماعی ازجمله پیشگیری است. لذا عدم توجه به این موضوع در تعیین اعتبارات در سال‌های مختلف، می‌تواند اثربخشی مداخلات را تحت‌تأثیر قرار دهد.

2-1-۲. سازمان بهزیستی

سازمان بهزیستی، یکی از متولیان اصلی آسیب‌های اجتماعی در موضوعات مختلف همچون خودکشی، اعتیاد، همسرآزاری، کودک‌آزاری، طلاق است. براساس آنچه در جدول 2 مشاهده می‌شود، اعتبار پیش‌بینی شده برای سازمان بهزیستی 1.433 میلیارد تومان بوده که در مقایسه با قانون بودجه سال 1403، 82.95 درصد رشد داشته است.

جدول 2. اعتبارات سازمان بهزیستی در موضوع آسیب‌های اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 (مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

در مجموع سرجمع اعتبارات این دستگاه نسبت به حجم فعالیت‌های آن کفایت لازم را ندارد و در اعتبارات در نظر گرفته شده نیز یک ردیف مجزا برای خدمات کاهش آسیب معتادان در نظر گرفته شده ‌است، این در حالی است که در اعتبارات ستاد مبارزه با مواد مخدر نیز ردیف برای همین منظور در نظر گرفته شده‌ است. این موضوع نشان‌ می‌دهد که اعتبارات در نظر گرفته شده برای سازمان بهزیستی تناسبی با اشکال مختلف آسیب‌های اجتماعی و حجم آنها ازجمله طلاق، کودک‌آزاری، کار کودکان، خودکشی، زنان و دختران در معرض آسیب اجتماعی یا آسیب‌دیده اجتماعی ندارد.

2-1-3. وزارت آموزش و پرورش

براساس آنچه که در جدول 3 مشاهده می‌شود مجموع اعتبارات وزارت آموزش و پرورش در موضوع مراقبت اجتماعی از دانش‌آموزان (نماد) در لایحه بودجه سال 1404 برابر با 1.000 میلیارد تومان بوده که در مقایسه با قانون بودجه سال 1403، 900 درصد افزایش یافته ‌است.

جدول 3. اعتبارات وزارت آموزش و پرورش در موضوع آسیب‌های اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 (مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

نکته‌ دیگری که باید به آن اشاره کرد این است که اعتبارات این دستگاه در لایحه به ذیل جدول اعتبارات متفرقه انتقال یافته‌، این در حالی است که آیین‌نامه اجرایی نظام مراقبت اجتماعی از دانش‌آموزان در سال 1403 تصویب ‌شده‌ و انتظار بر این است که اعتبار این نظام در ذیل جداول اصلی همچون سنوات قبل تعیین می‌شد. موضوع دیگر اینکه، اعتباراتی برای کاهش مصرف دخانیات و پیشگیری و درمان بیماری‌های ناشی از آن ذیل دستگاه‌های مختلف در نظر گرفته شده‌ است. برای مثال در ذیل ردیف 730000-44، مبلغ 1.250 میلیارد تومان جهت کاهش مصرف دخانیات و پیشگیری و درمان بیماری‌های ناشی از آن و توسعه امکان ورزشی برای وزارت آموزش و پرورش در نظر گرفته شده‌ است. این در حالی است که برنامه نظام مراقبت اجتماعی به‌منظور پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی دانش‌آموزان و درمان و توانمندسازی دانش‌آموزان آسیب‌دیده طراحی ‌شده‌ است و ضرورتی برای تعیین ردیف بودجه‌ای دیگر برای آسیب اجتماعی دیگر (مصرف دخانیات) در وزارت آموزش و پرورش وجود ندارد. چنین اعتباراتی، در عمل صرف برنامه‌های موازی و کم‌اثر می‌شود و منجر به تحقق اهداف مد نظر نمی‌شود.

2-1-4. وزارت کشور

همان‌گونه که در جدول 4 مشاهده می‌شود در لایحه بودجه سال 1404، مبلغ 254 میلیارد تومان اعتبار برای وزارت کشور در موضوع «مددکاری و پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی» در نظر گرفته شده ‌است.

جدول 4. اعتبارات وزارت کشور در موضوع آسیب‌های اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403(مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

احتمالاً به‌دلیل اینکه در سنوات گذشته، اعتبارات سازمان امور اجتماعی در ذیل ردیف‌های متفرقه تعیین می‌شد و تخصیص آن به‌اندازه و به‌هنگام نبود، به‌تبع در عمل اعتبارات در نظر گرفته شده برای دستگاه‌های ذیل این سازمان نیز به‌اندازه و به‌موقع تخصیص پیدا نمی‌کرد. ازاین‌رو در لایحه بودجه سال 1404 اعتبارات وزارت کشور در موضوع نام‌برده به ذیل جداول اصلی انتقال یافته‌ است.

2-1-5. سازمان امور اجتماعی

براساس آنچه در جدول ۵ مشاهده می‌شود، اعتبار پیش‌بینی شده برای سازمان امور اجتماعی در سال 1404 برابر با 2.000 میلیارد تومان بوده که نسبت به سال قبل حدود 47 درصد کاهش یافته ‌است. درعین‌حال همچون برخی از سنوات گذشته، بخش اصلی بودجه سازمان از ذیل اعتبارات هزینه‌ای دستگاه، خارج و در ردیف 83-550000 ذیل جداول متفرقه آمده است.

جدول 5. اعتبارات سازمان امور اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 (مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

ازجمله مسائل و مشکلات مربوط به شیوه درج و تخصیص اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی، در چند سال اخیر این بوده است که عموماً بخشی از اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی به‌ویژه اعتبارات سازمان امور اجتماعی ذیل ردیف‌های متفرقه قرار گرفته و گویی این شیوه تبدیل به یک رویه شده و طی این سال‌ها همچنان اراده‌ای برای اصلاح این وضعیت وجود ندارد. تکرار این اقدام با توجه به جایگاه و کارکرد ردیف‌های متفرقه در قوانین بودجه از منظر اصول و قواعد بودجه‌ریزی قابل پذیرش نیست و برخلاف اصل شفافیت در بودجه‌ریزی است. این امر، به‌جای شفافیت به عدم شفافیت بیشتر در تخصیص و هزینه‌کرد بودجه حوزه آسیب‌های اجتماعی منجر می‌شود. همچنین تعیین بودجه سازمان امور اجتماعی ذیل جداول متفرقه در عمل منجر به عدم تخصیص کامل بودجه این نهاد و تخصیص نابهنگام آن شده‌ است. این موضوع نیز در عمل باعث ‌شده‌ است بخشی از برنامه‌های شواهدمحور و مبتنی‌بر قوانین موجود نظیر برنامه مراکز مهر خانواده و غیره با چالش تأمین اعتبارات مواجه باشند و در عمل، ادامه فعالیت برای آنها دشوار شود. البته از دلایل اینکه بخشی از بودجه سازمان امور اجتماعی در ذیل ردیف‌های متفرقه قرار گرفته می‌تواند این باشد که این سازمان در طی سال‌های گذشته به‌خوبی نتوانسته است اقدامات لازم به‌منظور سیاستگذاری در حوزه آسیب‌های اجتماعی و هماهنگی و تنظیم‌گری بین دستگاه‌ها را اجرا کند. بر این اساس طبق بند «الف» ماده (85) قانون برنامه هفتم پیشرفت، اعتبارات این دستگاه در حوزه آسیب‌های اجتماعی منوط به ارائه برنامه‌های فوق‌العاده توسط دستگاه‌های ذی‌ربط و تصویب آنها در شورای اجتماعی کشور شده‌ است. لذا تا زمانی که این حکم اجرا نشود توقع ارتباط معقول بودجه به امور تخصصی حوزه آسیب اجتماعی، دور از واقع خواهد بود. ازسوی‌دیگر درخصوص مبنای قانونی تشکیل این سازمان، ابهام وجود دارد و این امر بارها مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفته است، ازجمله در بند «۲۸» ایرادهای این شورا به لایحه برنامه هفتم مصوب 1402/11/9 مجلس. برای رفع این ایراد، در تبصره بند «الف» ماده (85) قانون برنامه هفتم تصریح ‌شده‌ است: «وزارت کشور مکلف است حداکثر ظرف 6 ماه از لازم‌الاجرا شدن این قانون اساسنامه سازمان امور اجتماعی کشور را تهیه نموده و به تصویب هیئت‌وزیران برساند». ازاین‌رو لازم است برای رفع ابهام نام‌برده، اساسنامه این سازمان تدوین و تصویب شده تا ایرادهای مرتبط با تعیین بودجه برای این سازمان رفع شود.

2-1-6. فرماندهی کل انتظامی جمهوری اسلامی ایران

در قانون بودجه سال 1403 در بند «ب» تبصره «۱۳» ذیل جدول 12 مبلغ 500 میلیارد تومان، اعتبار برای فرماندهی کل انتظامی جمهوری اسلامی ایران در نظر گرفته شده بود که این اعتبار در لایحه بودجه سال 1404 حذف شده‌ است.

جدول 6. اعتبارات فرماندهی کل انتظامی در موضوع آسیب‌های اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403(مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

2-1-7. کمیته‌ امداد امام‌خمینی (ره)

براساس آنچه که در جدول ۷ مشاهده می‌شود مجموع اعتبارات کمیته‌ امداد امام‌خمینی در موضوع مددکاری و پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی برابر با 191 میلیارد تومان بوده که نسبت به قانون بودجه 1403، 16 درصد رشد داشته است.

جدول 7. اعتبارات کمیته‌ امداد در موضوع آسیب‌های اجتماعی در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403(مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

2-1-8. شرکت بازآفرینی شهری ایران

در اسناد بالادستی، از حاشیه‌نشینی به‌عنوان یکی از آسیب‌های اجتماعی یاد شده‌ است. ازآنجاکه یکی از عمده فعالیت‌های شرکت بازآفرینی شهری، سامان‌دهی مناطق حاشیه‌نشین (با تأکید بر ابعاد کالبدی و محیطی) بوده، اعتبارات این دستگاه نیز ذیل اعتبارات آسیب‌های اجتماعی ذکر شده ‌است. براساس آنچه که در جدول ۸ مشاهده می‌شود اعتبارات این شرکت برابر با 2.110 میلیارد تومان بوده که نسبت به سال قبل حدود 62 درصد افزایش یافته‌ است.

جدول 8. اعتبارات شرکت بازآفرینی شهری ایران در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403(مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

2-1-9. نهاد ریاست‌جمهوری

برخلاف قانون بودجه سال 1403، در جداول لایحه بودجه سال 1404 در زیر اعتبارات دستگاه‌های اصلی براساس برنامه‌های اجرایی، ردیف اعتباری که در جدول 9 مشاهده می‌شود، ذیل برنامه‌های نهاد ریاست‌جمهوری تحت‌عنوان «مددکاری و پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی» پیش‌بینی و مبلغ 2.055 میلیارد تومان برای آن تعیین شده‌ است.

جدول 9. اعتبارات نهاد ریاست‌جمهوری در لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 (مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

این موضوع که نهاد ریاست‌جمهوری با دغدغه حل مسئله به موضوع آسیب‌های اجتماعی ورود کرده و اعتبار آن ذیل جداول اصلی در نظر گرفته ‌شده‌ است اقدامی مناسب به‌نظر می‌رسد؛ اما شایسته آن است که اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی، متمرکز در نهادهای تخصصی و متولی اجرایی قرار گرفته و از پراکنده شدن این اعتبارات در بخش‌ها و ردیف‌های گوناگون خودداری شود. مسئله‌ای که سال‌ها، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین نقدها به نظام حکمرانی بودجه در حوزه آسیب‌های اجتماعی مطرح شده‌، اما همچنان نه‌تنها انسجام و یکپارچگی نهادی کافی در توزیع اعتبارات شکل نگرفته، بلکه حتی بعضاً ردیف‌های اعتباری برای نهادهای غیرتخصصی در حوزه آسیب‌های اجتماعی تعیین شده‌ است. ازطرف‌دیگر جایگاه نهاد ریاست‌جمهوری، به‌عنوان یک نهاد ستادی در مقوله آسیب‌های اجتماعی معطوف به هماهنگی و سیاستگذاری است و به‌نظر می‌رسد که تعریف فعالیت‌های اجرایی از قبیل «مددکاری و پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی» برای این نهاد، چندان در چارچوب قواعد حکمرانی نیست و با نظام اداری صحیح موضوع‌ بند «۱۰» اصل (۳) قانون اساسی، مغایرت دارد. درواقع متولی این حوزه، سازمان‌هایی از قبیل بهزیستی، وزارت آموزش ‌و‌ پرورش و غیره هستند که در قالب فعالیت‌های بین‌بخشی مانند نظام مراقبت اجتماعی از دانش‌آموزان عمل می‌کنند.

بودجه‌ریزی فعالیتی نظام‌مند، انباشتی و مبتنی‌بر چارچوب‌ها و اصول علمی و کارشناسی است. در این زمینه، یکی از ضرورت‌های بودجه‌ریزی کارشناسی ابتنا بر اسناد تخصصی و پشتیبان است. فقدان سند پشتیبان در زمینه چرایی تغییر، در ردیف‌های بودجه یک خلأ جدی در زمینه بهبود نظام بودجه‌ریزی و مانع مشارکت ذی‌نفعان و ذی‌ربط‌های موضوع است. درواقع، هرگونه طراحی برنامه و فعالیت، نیازمند ارزیابی دقیق و تحلیل درخصوص دلایل و ضرورت‌های آن در گام نخست و تعیین ردیف‌های اعتباری مناسب در گام‌های بعد است.

2-2. نمایی کلی از اعتبارات آسیب‌های اجتماعی به تفکیک دستگاه‌ها

براساس آنچه که مرور شد در لایحه بودجه سال 1404 در مجموع برای هشت دستگاه، در موضوع آسیب‌های اجتماعی اعتباراتی در نظر گرفته شده‌ است. در جدول زیر اعتبارات آسیب‌های اجتماعی به تفکیک دستگاه مشاهده می‌شود.

جدول 10. مقایسه اعتبارات آسیب‌های اجتماعی برحسب دستگاه‌های متولی در قانون بودجه 1403 و لایحه 1404 کل کشور(مبالغ به میلیون ریال)

ماخذ: همان.

اعتبارات مربوط به آسیب‌های اجتماعی ذیل هشت نهاد، ستاد مبارزه با مواد مخدر برابر 2.475 م ت، سازمان بهزیستی کشور 1.433 م ت، وزارت کشور 254 م ت، سازمان امور اجتماعی 2.000 م ت، وزارت آموزش و پرورش (طرح نماد) 1.000 م ت، کمیته‌ امداد 191 م ت، شرکت بازآفرینی شهری ایران 2.110 م ت و نهاد ریاست‌جمهوری 2.055 م ت قرار گرفته که سرجمع آن 11.470 میلیارد تومان است.

شکل 1. بودجه آسیب‌های اجتماعی برحسب دستگاه

ماخذ: یافته‌های پژوهش.

 در مجموع ماهیت اعتبارات دستگاه‌های مختلف در حوزه آسیب‌های اجتماعی، اگرچه منطبق با اسناد بالادستی نظیر بند «18» سیاست‌های کلی برنامه هفتم با اولویت پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت (1401)، مواد (84) و (85) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳)، سیاست‌های کلی مبارزه با مواد مخدر و غیره ارزیابی می‌شود، اما به‌نظر می‌رسد به‌رغم افزایش اعتبارات 45 درصدی این حوزه به نسبت سال 1403 از کفایت لازم برخوردار نیست. مضافاً اینکه امکان عدم تخصیص اعتبارات ردیف‌های متفرقه (منظور اعتباری است که از ذیل سازمان‌های اصلی یعنی سازمان امور اجتماعی و وزارت آموزش و پرورش خارج و به ردیف‌های متفرقه انتقال یافته‌ است) و همچنین امکان انحراف اعتبارات در برخی موارد به‌جهت عدم تناظر نقش و مأموریت نهاد مربوطه (نهاد ریاست‌جمهوری) با حوزه «مددکاری و پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی» وجود دارد. تجربه نشان داده است چنین اعتباراتی در عمل، صرف برنامه‌های کوتاه‌مدت یا نسبتاً غیرمرتبط می‌شوند و یا با تغییر مدیران و رویکردها، پایداری این برنامه‌ها نیز به خطر می‌افتد. این در حالی است که هرگونه اقدام و عمل به‌منظور پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی و کنترل و کاهش آنها نیازمند نهادسازی و پایداری این نهادهاست. لذا به‌منظور افزایش یکپارچگی نهادی و ارتقای عملکرد دستگاه‌ها و برنامه‌های موجود، بهتر بود اعتبار نام‌برده به سازمان‌هایی از قبیل سازمان بهزیستی و وزارت آموزش ‌و‌ پرورش در قالب نظام مراقبت اجتماعی از دانش‌آموزان (نماد) و سایر سازمان‌های تخصصی ذی‌ربط تخصیص پیدا می‌کرد.

۳. نتیجه‌گیری و پیشنهادها

1. بنابر حساسیت و اهمیت آسیب‌های اجتماعی و تأثیرات گسترده آن بر نظم اجتماعی جامعه، به‌نظر می‌رسد سازوکار حکمرانی در این زمینه آن‌گونه که باید با این حجم از آسیب‌های اجتماعی تناسب ندارد. عدم هماهنگی نهادی، ضعف عملکرد دستگاه‌های اجرایی، عدم بهره‌گیری از ظرفیت‌های جامعه و کمبود اعتبارات و تخصیص دیرهنگام آن، عواملی مؤثر در عدم توفیق در کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی است. بررسی روند بودجه‌های سنوات قبل حوزه‌های آسیب‌های اجتماعی، نشان‌ می‌دهد که هم در میزان اعتبار در نظر گرفته شده و هم در میزان تخصیص آن سهل‌انگاری‌های صورت گرفته و به‌صورت کامل بروز و ظهور اجرایی پیدا نکرده ‌است. به‌نظر می‌رسد که این مسئله، همچنان در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 نیز وجود دارد. این شیوه بودجه‌ریزی و این نوع نگاه به آسیب‌های اجتماعی، نه‌تنها نویدبخش تحول و بهبود در وضعیت آسیب‌های اجتماعی نیست، بلکه حاکی از چالش‌هایی است که در سال آینده نظام حکمرانی آسیب‌های اجتماعی با آن مواجه خواهد بود. بنابراین پیشنهاد می‌شود بودجه حوزه آسیب‌های اجتماعی متناسب با وضعیت این آسیب‌ها تصویب شده و اهمیت این موضوع بیش‌ازپیش برای سیاستگذاران و مجریان درک شود.
2. ارزیابی عملکرد بودجه آسیب‌های اجتماعی در طی سال‌های گذشته نشان‌ می‌دهد که منابع مالی اختصاص یافته به این حوزه با دو چالش عمده سرانه پایین و تخصیص نابهنگام مواجه بوده است. بررسی‌های به عمل آمده نشان‌ می‌دهد که درخصوص اعتبارات تعیین شده در قانون بودجه سال 1403 نیز همین رویه غالب بوده و گویی نظام بودجه‌ریزی در حوزه آسیب‌های اجتماعی در یک چرخه نامطلوب گرفتار آمده و هر سال با تکرار رویه‌های پیشین موفقیت چندانی در کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی حاصل نمی‌کند. این امر به چالش‌های دیگری نظیر انحراف از بودجه و بی‌اعتمادی بین دستگاه‌های متعدد به‌ویژه مجری و تأمین‌کننده اعتبارات منجر شده‌ است. همچنین تعدد دستگاه‌های مجری، فقدان یکپارچگی دستگاهی و تعدد سازمان‌های تنظیم‌گر و هماهنگ‌کننده نیز باعث ‌شده‌ است اعتبارات برنامه‌های کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی در عمل در برنامه‌های موازی (مانند اعتبارات در نظر گرفته شده در لایحه بخش دوم بودجه سال 1404 برای نهاد ریاست‌جمهوری ذیل برنامه «مددکاری و پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی») و کم‌اثر تقسیم شود. لذا شایسته است اعتبارات این حوزه، در اختیار نهادهای متولی نظیر وزارت آموزش و پرورش جهت پیشگیری از آسیب‌های دانش‌آموزی و سازمان بهزیستی کشور قرار گیرد.
3. عدم تخصیص کامل اعتبارات حوزه کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی در قوانین بودجه سنواتی، مسئله‌ای است که در سال‌های اخیر شدت و حدت بیشتری به خود گرفته و بدون ‌تردید در درجه اول اصل پایداری منابع مالی و در امتداد آن اصول جامعیت، فراگیری، کفایت خدمات پیش‌بینی یا ارائه شده در ذیل این برنامه را تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهد.
4. بررسی میزان اعتبارات تخصیص داده شده سال‌های قبل و میزان اعتبار پیشنهاد شده در بخش دوم لایحه بودجه 1404 در حوزه آسیب‌های اجتماعی، نشان‌ می‌دهد که اساساً تناسبی میان بودجه در نظر گرفته شده و سطح خدمات مورد انتظار در مقابله با آسیب‌های اجتماعی وجود ندارد. براساس گزارش‌های دریافتی از دستگاه‌های متولی آسیب‌های اجتماعی، اعتبارات این حوزه در سال جاری نیز به‌طور کامل تخصیص پیدا نکرده‌؛ بخشی از این وضعیت به‌دلیل کسری بودجه و ناترازی مالی است و با روند کنونی بودجه‌ریزی و اقدام، وضعیت فعلی با وجه تشدید‌یافته‌ای برای سال آینده نیز قابل پیش‌بینی خواهد بود. چراکه بودجه پیشنهادی همچنان با مسئله تکراری ابهام در سیاست مالی مشخص و منظم مواجه است و این امر، منجر به ناپایداری منابع مالی می‌شود. همچنین در فقدان یکپارچگی سازمانی و فقدان نهاد تنظیم‌گر مؤثر، بودجه آسیب‌های اجتماعی در برنامه‌های موازی و برخی از برنامه‌های کم‌اثر توزیع می‌شود که عملاً کارآمدی آنها را خدشه‌دار می‌کند. ازاین‌رو لایحه بودجه پیشنهادی به‌ویژه در حوزه آسیب‌های اجتماعی، از لحاظ شاخص پایداری و استمرار حمایت‌های مالی با چالش جدی رو‌به‌رو است و ضرورت دارد که اعتباراتی پایدار برای موضوع آسیب‌های اجتماعی در نظر گفته شود.
5. ازآنجاکه مسائل و آسیب‌های اجتماعی ماهیتی فرارونده، برگشت‌پذیر و سیال دارند و هرگونه توقف و تأخر و سیاستگذاری غیراجتماعی، ممکن است منجر به بی‌اثر شدن و خنثی‌سازی اقدامات پیشین و تحمیل هزینه‌های مضاعف شود، لذا پیشنهاد می‌شود اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی در چارچوب برنامه‌های مدون و کارشناسی تعیین شده و تخصیص به‌موقع داشته‌ باشند و نظام بودجه‌ریزی نیز عملیاتی تعریف شود.
6. نظام بودجه‌ریزی طی چند سال اخیر، عموماً بخشی از اعتبارات حوزه آسیب‌های اجتماعی را ذیل ردیف‌های متفرقه تعریف کرده و گویی این شیوه، تبدیل به رویه‌ای پایدار ‌شده‌ و همچنان اراده‌ای در طی این سال‌ها برای اصلاح این وضعیت وجود نداشته ‌است. تکرار این اقدام، با توجه به جایگاه و کارکرد ردیف‌های متفرقه در قوانین بودجه از منظر اصول و قواعد بودجه‌ریزی قابل پذیرش نیست و برخلاف اصل شفافیت در بودجه‌ریزی است. این امر، به‌جای شفافیت به عدم شفافیت بیشتر در بودجه حوزه آسیب‌های اجتماعی منجر می‌شود. لذا پیشنهاد می‌شود اعتبارات آسیب‌های اجتماعی در ردیف متفرقه به جداول اصلی بودجه انتقال یابد. به‌عبارت دقیق‌تر لازم است اعتبارات ردیف 550000-83 از جدول شماره 9 ماده‌واحده قانون بودجه سال 1404 به ذیل ردیف سازمان امور اجتماعی کشور در جدول 7 به شماره طبقه‌بندی 105030 انتقال یابد. به همین ترتیب لازم است اعتبار ردیف 550000-98 از جدول شماره 9 ماده‌واحده طبق لایحه بودجه سال 1404 به ذیل ردیف بودجه مددکاری آسیب‌های اجتماعی (طرح نماد) به شماره طبقه‌بندی 0529-112 انتقال یابد.