خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

با توجه به روندیابی جایگاه ایران در شاخص‌های بین‌المللی در حوزه محیط زیست و تأکید بر مفاهیم مهمی نظیر مدیریت تغییرات اقلیمی، مقابله با گردوغبار، اقتصاد چرخشی، مدیریت بهینه پسماندها، لزوم انجام ارزیابی‌های زیست محیطی، ارزش‌گذاری اقتصادی منابع زیست محیطی و مدیریت حیوانات پرسه‌زن آزاد در احکام برنامه هفتم پیشرفت کشور، این انتظار وجود داشت تا اولویت‌بخشی به امور محیط زیست در لایحه بودجه 1404 تجلی یابد.

نقاط قوت/ ضعف لایحه

بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 نشان می‌‌دهد که به‌رغم افزایش 47درصدی مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای، سهم امور محیط زیست از کل بودجه تخصیص‌یافته امور 10گانه نسبت به قانون بودجه سال 1403 کاهش یافته و در پایین‌ترین رتبه از امور 10گانه قرار گرفته است. مقایسه بودجه پیشنهادی در جداول و پیوست‌های لایحه بودجه 1404 در امور محیط زیست با قانون بودجه 1403 نشان می‌دهد که اعتبارات هزینه‌ای در سال 1404 با 45/6 درصد افزایش نسبت به سال 1403 از 34,598 میلیارد ریال به 50,384 میلیارد ریال رسیده است. علاوه‌بر این، بررسی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور محیط زیست از 116,752 میلیارد ریال در سال 1403 با رشد 47/6 درصدی به 172,311 میلیارد ریال در لایحه بودجه 1404 رسیده است. درنتیجه میزان اعتبارات پیش‌بینی شده برای امور محیط زیست در سال 1404 نسبت به سال پیشین با رشد 47درصدی روبه‌رو بوده است. به‌رغم افزایش بودجه‌های هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور محیط زیست در لایحه پیشنهادی 1404، سهم امور محیط زیست از کل بودجه امور 10گانه با 8/5 درصد کاهش به 0/72 درصد رسیده است. سهم اعتبارات هزینه‌ای تخصیص‌یافته به امور محیط زیست در لایحه پیشنهادی در تطابق تقریبی با سال گذشته و برابر با 22/6 درصد از کل اعتبارات بوده است و 77/3 درصد باقی‌مانده نیز به اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص دارد. مقایسه اعتبارات در نظر گرفته شده برای امور محیط زیست و سایر امور10گانه نشان می‌دهد که سهم این امور در پایین‌ترین رتبه در بین امور 10گانه کشور قرار دارد. بررسی تطابق لایحه پیشنهادی با احکام برنامه هفتم پیشرفت کشور در حوزه محیط زیست و همچنین چالش‌های محیط زیستی کشور نشان می‌دهد که اجرایی‌سازی احکام برنامه هفتم پیشرفت و همچنین حفظ روند روبه‌رشد ارتقای جایگاه محیط زیستی کشور در شاخص‌های عملکردی  با اعتبارات در نظر گرفته در لایحه پیشنهادی با موانع جدی روبه‌رو خواهد شد.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

1. افزایش بودجه حفاظت از تالاب‌ها، مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن و تخصیص اعتبار به افزایش سطح مناطق تحت مدیریت دارای پایش هوشمند: بررسی اعتبارات بخش حفاظت از تالاب‌ها، به‌ویژه تالاب‌های انزلی،‌ هامون و تالاب‌های و دریاچه‌های استان فارس، نشان می‌دهد که این بخش با رشد 21درصدی روبه‌رو بوده است. نظر به ضرورت حفاظت از تالاب‌ها با هدف پیاده‌سازی سیاست‌های ابلاغی در حوزه توسعه دریامحور در استان‌های ساحلی و جلوگیری از ایجاد یا تشدید کانون‌های گردوغبار، ضرورت دارد تا افزایش بودجه در این بخش با لحاظ تورم سالیانه کشور در دستور کار قرار گیرد. علاوه‌بر این، با توجه به رشد چهارده‌درصدی اعتبارات در نظر گرفته شده برای مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به سال 1403، که سبب ایجاد تبعات مشکلات زیست محیطی، اقتصادی، اجتماعی برای 31 استان کشور به‌ویژه سیستان و بلوچستان و خوزستان شده است، ضرورت دارد تا اعتبار در نظر گرفته شده برای مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن در بودجه سال 1404 کشور تقویت شود. از سویی دیگر با توجه به عدم تخصیص اعتباری برای ردیف «افزایش سطح مناطق تحت مدیریت دارای پایش هوشمند» (شماره طبقه بندی 141 ذیل ردیف 140000 از جدول 7) و با عنایت به هدفگذاری انجام شده مبنی بر ارتقای مناطق تحت پوشش پایش هوشمند تا سطح 10 درصدی تا پایان سال 1404 که بدون تخصیص بودجه عملاً غیرممکن است، در راستای پیاده‌سازی ماده (7) قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383 و الزام مدیریت پسماندهای صنعتی و معدنی تولیدی در شهرک صنعتی روی و سرب زنجان، پیشنهاد می‌‌گردد اعتبار در نظر گرفته شده در شماره 23-530000 جدول 9 لایحه بودجه حذف شده و اعتبارات حاصل (500 میلیارد ریال) از این ردیف بسته به اولویت بین حفاظت از تالاب‌ها و مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن و یا افزایش سطح مناطق تحت مدیریت دارای پایش هوشمند تخصیص یابد.
2. لزوم بازنگری در نظام بودجه‌ریزی کشور در امور محیط زیست: با بررسی قوانین بودجه سنواتی در حوزه محیط زیست به نظر می‌رسد نگرش موجود در نظام بودجه‌ریزی کشور در بخش امور محیط زیست نیازمند بازنگری است. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود ملاحظات ذیل در بودجه‌ریزی کشور در حوزه محیط زیست مدنظر قرار گیرد:

الف) سنجش ثمربخشی اقدامات و اعتبارات تخصیص‌یافته در حل معضلات محیط زیستی کشور،

ب) ارتقای استفاده از ظرفیت مشارکت مردمی در حفظ محیط زیست (موضوع اصل (50) قانون اساسی) با قانونمندسازی، سامان‌دهی و تقویت تشکل‌ها و سازمان‌های مردم نهاد زیست محیطی،

ج) ترجیح پیشگیری بر درمان از طریق ایجاد تناسب بین خسارات اقتصادی، اجتماعی و سلامت عمومی معضلات محیط زیستی با اعتبار پیشنهادی. 

3. تطبیق‌دهی احکام برنامه هفتم با لایحه بودجه 1404: به ‌منظور اجرایی شدن احکام برنامه هفتم پیشرفت در حوزه محیط زیست، ضروری به نظر می‌رسد تا نسبت به انطباق لایحه بودجه 1404 با احکام برنامه هفتم پیشرفت اقدام شود. درحال‌حاضر، بودجه کلان روند تغییرات اقلیمی منوط به بهره‌مندی از کمک‌های بین‌المللی شده و ردیف بودجه‌ای مشخص برای آن در نظر گرفته نشده است.
4. تخصیص کامل اعتبارات بخش محیط‌زیست: با توجه به وزن کم امور محیط‌زیست در لایحه بودجه سال 1404، لازم است تخصیص و ابلاغ اعتبارات در بخش محیط ‌زیست به‌صورت کامل انجام پذیرد تا برنامه‌ها و طرح‌های مصوب سالیانه به‌موقع انجام شود تا حداقل بخشی از الزامات برنامه هفتم پیشرفت کشور مرتبط با حوزه محیط ‌زیست صورت گیرد.

۱. تصویر کلان بخش محیط ‌زیست در بودجه

بررسی رتبه کشور در شاخص عملکرد محیط ‌زیستی در سال 2024 نشان می‌دهد که رتبه ایران نسبت به سال 2022 با 21 پله صعود نسبت به سال 2022 از رتبه 133 به رتبه 112 در بین 180 کشور دنیا ارتقا یافته است[1]. با توجه به روندیابی جایگاه ایران در شاخص‌های بین‌المللی در حوزه محیط زیست و تأکید بر مفاهیم مهمی نظیر مدیریت تغییرات اقلیمی، مقابله با گردوغبار، اقتصاد چرخشی، مدیریت بهینه پسماندها، لزوم انجام ارزیابی‌های زیست محیطی، ارزش‌گذاری اقتصادی منابع زیست محیطی و مدیریت حیوانات پرسه‌زن آزاد در احکام برنامه هفتم پیشرفت کشور این انتظار وجود داشت تا اولویت‌بخشی به امور محیط زیست در لایحه بودجه 1404 تجلی یابد. بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 نشان می‌دهد که به‌رغم افزایش 47درصدی مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای، سهم امور محیط زیست از کل بودجه تخصیص‌یافته امور 10گانه نسبت به قانون بودجه سال 1403 کاهش یافته و در پایین‌ترین رتبه از امور 10گانه قرار گرفته است. مقایسه بودجه پیشنهادی در جداول و پیوست‌های لایحه بودجه 1404 در امور محیط زیست با قانون بودجه 1403 نشان می‌دهد که اعتبارات هزینه‌ای در سال 1404 با 45/6 درصد افزایش نسبت به سال 1403 از 34,598 میلیارد ریال به 50,384 میلیارد ریال رسیده است. علاوه‌بر این بررسی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور محیط زیست از 116,752میلیارد ریال در سال 1403 با رشد 47/6 درصدی به 172,311 میلیارد ریال در لایحه بودجه 1404 رسیده است. به‌رغم افزایش بودجه‌های هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور محیط زیست در لایحه پیشنهادی 1404، سهم امور محیط زیست از کل بودجه امور 10گانه با نرخ 8/5 درصد کاهش یافته و از 0/78 درصد در سال 1403 به 0/72 درصد در سال 1404 رسیده است. سهم اعتبارات هزینه‌ای تخصیص‌یافته به امور محیط زیست در لایحه پیشنهادی در تطابق تقریبی با سال گذشته و برابر با 22/6 درصد از کل اعتبارات بوده و 77/3 درصد باقی‌مانده نیز به اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص دارد (جدول 1). نکته قابل تأمل دیگری که در لایحه بودجه 1404 وجود داشته و تفاوت چشمگیری را در سهم امور محیط زیست از بودجه امور 10گانه (افزایش از 0/2 درصد در قوانین بودجه 1401 و 1402 به 0/72 درصد در سال1404) و افزایش میزان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به مقادیر قوانین بودجه سال 1402 و 1401 ایجاد کرده است، به‌دلیل قرارگیری مدیریت پسماند و مدیریت فاضلاب ذیل امور محیط زیست بوده که در سالیان قبل ذیل امور 10گانه دیگر طبقه‌بندی می‌شده است.  

جدول 1. مقایسه اعتبارات هزینه‌ای و تملک ‌‌دارایی‌های سرمایه‌ای برحسب امور در سال‌های 1403 و 1404  [2] و [3] (میلیارد ریال-درصد)

مقایسه اعتبارات در نظر گرفته شده برای امور محیط زیست و سایر امور10گانه نشان می‌دهد که سهم این امور در پایین‌ترین رتبه در بین امور 10گانه کشور قرار دارد. در جدول 2 به بررسی رتبه امور محیط زیست در بین امور 10گانه لایحه بودجه 1404 پرداخته شده است.

جدول 2. بررسی رتبه امور محیط زیست در بین امور 10گانه لایحه بودجه 1404

مأخذ: نگارندگان.

۲.ارزیابی فصول، برنامه‌ها و طرح‌های ذیل امور محیط ‌زیست

جدول 3 فصول، برنامه‌ها و طرح‌های ذیل امور محیط ‌زیست در لایحه بودجه سال 1404 را نشان داده است. مطابق با سنوات 1401 و 1402 ذیل امور محیط‌ زیست دو فصل اصلی حفاظت از محیط ‌زیست و تحقیق و توسعه در امور محیط ‌زیست قرار دارد که ذیل فصل حفاظت از محیط ‌زیست سه برنامه پایش و مدیریت آلاینده‌های محیط ‌زیست، حفاظت، احیا و بهسازی زیست‌بوم‌های تحت مدیریت و آموزش، توانمند‌سازی و ارتقای مشارکت‌های مردمی در حفظ و بهسازی محیط ‌زیست تعریف شده است. ذیل فصل تحقیق و توسعه در امور محیط ‌زیست نیز برنامه پژوهش‌های علمی، فناوری و فن‌آفرینی قرار دارد. علاوه بر دو فصل فوق، فصل‌های مدیریت پسماند و مدیریت فاضلاب در لایحه بودجه 1404 ذیل امور محیط زیست قرار گرفته که سبب افزایش سهم امور محیط زیست از بودجه امور 10گانه و همچنین ارتقای چشمگیر سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در امور محیط زیست شده است.

بررسی بودجه‌های تخصیص‌یافته به طرح‌های ذیل امور محیط زیست نشان می‌دهد به‌غیر از مطالعه و حفاظت محیط‌زیست انسانی، مطالعه حفاظت و احیای دریاچه‌های استان فارس و مطالعه، حفاظت و احیای تالاب‌‌ هامون، که با کاهش اعتبارات به نسبت سال قانون بودجه 1403 همراه بوده است، اعتبار تخصیص‌یافته به مابقی طرح‌ها با افزایش روبه‌رو بوده است. در این میان، طرح‌هایی از قبیل تأمین فضای آموزشی و کمک‌آموزشی با افزایش 2500درصدی، تأمین تجهیزات یگان حفاظت و اطفای حریق مناطق تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط ‌زیست با افزایش 134درصدی و ارزش‌گذاری اقتصادی منابع محیط‌زیستی که در جزء «1» بند «ث» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت بر آن تأکید شده است با 117 درصد از سردمداران افزایش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه پیشنهادی سال 1404 قرار دارند.

در‌مجموع میزان اعتبارات تملک‌‌‌دارایی‌های سرمایه‌ای رشد 48 درصد را نشان داده که افزایش بیشتری را نسبت به نرخ افزایش اعتبارات هزینه‌ای (با افزایش 46درصدی) نشان می‌دهد.

جدول 3. وضعیت اعتبارات هزینه‌ای و تملک سرمایه‌ای ذیل امور محیط ‌زیست در لایحه بودجه سال 1404 [2] و [3] (میلیارد ریال)

۳.بررسی اعتبارات ردیف‌های متفرقه مرتبط به حوزه محیط‌ زیست

در لایحه بودجه سال 1404 در بخش محیط ‌زیست، سیزده طرح دارای اعتبارات متفرقه وجود دارد که این اعتبارات درمجموع 49 درصد افزایش ‌یافته‌اند. مقایسه اعتبارات متفرقه مرتبط با محیط زیست با قانون بودجه 1403 نشان می‌دهد که در این بین، اعتبارات ردیف اختصاص‌یافته برای اجرای ماده (21) قانون مدیریت پسماند با رشد 300درصدی همراه بوده است. این امر را می‌توان گامی سازنده در جهت ارتقای آموزش، فرهنگ‌سازی، اطلاع‌رسانی و رفع ‌آلودگی ناشی از پسماندها تلقی کرد. بازگشت ردیف حفاظت از مناطق تحت مدیریت و حمایت از محیط‌بانان به لایحه بودجه از دیگر تفاوت‌های لایحه بودجه به شمار می‌رود. در قانون بودجه 1403 ردیفی با عنوان «جایگزینی خودروهای فرسوده ناوگان حمل‌ونقل عمومی» (انجام تعهدات و تکالیف قانون هوای پاک) به چشم می‌خورد که برای آن اعتباری به میزان 8400 میلیارد ریال نیز در نظر گرفته شده بود. در لایحه بودجه سال جاری، این ردیف در ردیفی با عنوان افزایش سرمایه صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع پیشرفته (اصلاح ماده (10) قانون سامان‌دهی صنعت خودرو) با اعتبار15000 میلیارد ریالی ادغام شده است.

سه نکته برجسته در بررسی اعتبارات ردیف‌های متفرقه محیط ‌زیست به چشم می‌خورد که شامل موارد ذیل است:

1. براساس اصل 50 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، حفاظت محیط زیست از وظایف عمومی تلقی شده است؛ فلذا بهره‌مندی از ظرفیت مردمی می‌تواند تأثیرات شگرفی بر حفظ و حراست از محیط زیست کشور بگذارد. بررسی ردیف اعتبار تعیین شده برای تقویت تشکل‌ها و سازمان مردم‌نهاد زیست‌محیطی در طی سنوات گذشته نشان می‌دهد که اعتبار تعیین شده برای این ردیف طی سالیان اخیر بدون تغییر بوده و رشدی را شاهد نبوده است. لذا می‌توان با قانونمندسازی و سامان‌دهی تشکل‌ها و سازمان مردم‌نهاد زیست‌محیطی و ارتقای بودجه این بخش از ظرفیت مردمی این تشکل‌ها در حفاظت از محیط زیست بهره برد.
2. وجود کانون‌های مستعد تولید گردوغبار به وسعت 34/6 میلیون هکتار در کشور، قرارگیری در کمربند گردوغبار جهان، تغییرات اقلیمی و عوامل انسانی سبب شده است تا گردوغبار در طی روزهایی از سال مهمان ناخوانده ایرانیان در هر ۳۱ استان کشور باشد. برآوردهای انجام‌گرفته در سال 1397 نشان می‌دهد که خسارت به منابع زیستی و اقتصادی در 6 استان در دوره‌ای 10ساله برابر با 580 هزار میلیارد ریال (بیش از دوازده برابر بودجه تخصیص‌یافته حدفاصل سال‌های 1392 تا 1402) بوده است. نظر به توجه بند «ج» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور و وجود پهنه‌های بحرانی در استان‌های خوزستان و سیستان و بلوچستان و احتمال اضافه شدن تالاب صالحیه در نزدیکی پایتخت به کانون‌های اصلی گردوغبار در کشور که می‌تواند 35 میلیون نفر را متأثر سازد، رشد چهارده‌درصدی اعتبار ردیف مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن منطقی به نظر نمی‌رسد[4].
3. بررسی قوانین بودجه سالیان اخیر و تطبیق آن با لایحه بودجه 1404 نشانگر تکرار ردیف آماده‌سازی، سامان‌دهی و جبران اثرات منفی پسماند روی شهرک صنعتی سرب و روی زنجان بوده است. این بخش که به‌ترتیب در قوانین بودجه 1401، 1403،1402 دارای اعتباری به مبالغ 50، 2000 و 501 میلیارد ریال بوده است، در لایحه بودجه سال 1404 نیز دارای اعتباری به ارزش 500 میلیارد ریال است. براساس قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383، پسماندهای ناشی از فعالیت‌های صنعتی و معدنی در دسته پسماندهای صنعتی قرار گرفته (موضوع ماده (2)) و مدیریت اجرایی آن برعهده تولیدکننده است (موضوع ماده (7)). علاوه‌بر این، در ماده (16) قانون مذکور برای نگهداری، مخلوط کردن، جمع‌آوری، حمل‌ونقل، خریدوفروش، دفع، صدور و تخلیه پسماندها در محیط نیز جرایمی در نظر گرفته شده است. گزارش‌های دریافتی از سازمان حفاظت محیط زیست حاکی از آن است که تلنبار پسماندهای تولیدی در شهرک صنعتی مذکور سبب ایجاد معضلات محیط زیستی شده و به‌عنوان عاملی برای تهدید سلامت عمومی در زنجان بدل شده است. ازسویی دیگر، استعلام صورت‌گرفته از سازمان برنامه و بودجه کشور نشان می‌دهد که به‌رغم تصویب اعتبار 500 میلیارد ریالی در قانون بودجه سال 1403، به‌دلیل قرار نگرفتن این بند در اولویت‌بندی‌های این سازمان، تا زمان نگارش این گزارش (اسفند 1403) هیچ توافق‌نامه‌ای پیرامون تخصیص این ردیف مبادله نشده است. با توجه به آنچه اشاره شد، پیشنهاد می‌شود که ضمن بررسی نحوه هزینه‌کرد بودجه تخصیص‌یافته در سنوات گذشته و ارزیابی میزان ثمربخشی اقدامات انجام شده، نسبت به حذف این ردیف و تخصیص آن به امور دیگر محیط زیست اقدام شود و بودجه لازم برای مدیریت بهینه پسماند تولیدی در شهرک صنعتی سرب و روی زنجان توسط تولیدکننده (موضوع ماده (7) قانون مدیریت پسماندها) و نظارت بر عملکرد مدیریت پسماند در این شهرک صنعتی توسط سازمان حفاظت محیط زیست اقدام لازم صورت پذیرد.
4. پیامدهای آلودگی هوا بر سلامت انسانی به‌عنوان اصلی‌ترین پیامد وارده شناخته می‌شود که با توجه به رویکرد کشور نسبت به مسئله جوانی جمعیت اهمیتی دوچندان پیدا می‌کند. در بخش سلامت انسان، درمجموع می‌توان هزینه‌های مستقیم پزشکی و غیرپزشکی، هزینه‌های غیرمستقیم (هزینه‌های مربوط به تولید ازدست‌رفته) و هزینه‌های نامحسوس را متصور بود. مطالعات در ایران و جهان اغلب بر هزینه‌های غیرمستقیم سلامت به‌ویژه مرگ‌ومیر متمرکز بوده‌اند. براساس ارزیابی وزارت بهداشت در سال 1401 و 1402 برای جمعیت تقریبی 39 میلیون نفر و 48 میلیون نفر، کل موارد مرگ منتسب به مواجهه طولانی مدت با آلاینده PM_2.5 به‌ترتیب برابر 26,307 و 30,692 نفر بوده است. برخی مطالعات نیز با توجه به مواجهه کل جمعیت کشور با آلودگی هوا میزان مرگ‌ومیر منتسب را بیش از 49000 برآورد کرده‌اند[5]. در مطالعه وزرات بهداشت، درمان و آموزش پزشکی خسارت مرتبط با مرگ‌ومیر ناشی از کل موارد مرگ منتسب به ذرات معلق، اعم از سرطان ریه، سکته مغزی، بیماری‌های مزمن انسداد ریوی و بیماری‌های ایسکمیک قلبی، 12 میلیارد دلار برآورد شده است[6]. البته بانک جهانی با لحاظ کردن هزینه‌های بیماری‌ها در کنار مرگ‌و میر، خسارات سلامتی در کشور ایران را بیش از 23 میلیارد دلار معادل پنج درصد تولید ناخالص داخلی برآورد کرده است[7]. با توجه به آنچه به آن اشاره شد، ضرورت دارد تا در سالیان آتی با توجه به برآورد‌های خسارت‌های تحمیلی به‌واسطه معضلات زیست محیطی به کشور نسبت به تعیین اعتبارات در قوانین بودجه سنواتی اقدام شود. مراجعه به جدول 4 نشان می‌دهد که اعتبارات موضوع اجرای قانون هوای پاک با رشد نوددرصدی نسبت به سال 1403 به 2850 میلیارد ریال رسیده است که برابر با 0/05 درصد از مجموع خسارت برآورد شده توسط وزرات بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در خصوص مرگ‌ومیر ناشی از کل موارد مرگ منتسب به آلودگی هواست.

جدول 4. اعتبارات ردیف‌های متفرقه محیط‌زیست  [2] و [3] (میلیارد ریال)

۴.تحلیل ‌بخشی حوزه محیط‌‌ زیست در لایحه بودجه

۴-۱. سازمان حفاظت محیط ‌زیست

میزان اعتبارات سازمان حفاظت محیط ‌زیست از 52,646 میلیارد ریال در سال 1403 با افزایش 49/5 درصدی به 78,721 میلیارد ریال در لایحه بودجه سال 1404 رسیده است. در لایحه بودجه سال 1404 میزان اعتبارات هزینه‌ای این سازمان 45 درصد افزایش و میزان اعتبارات تملک ‌دارایی‌های سرمایه‌ای این سازمان دارای رشد 57درصدی است. اگرچه به‌واسطه قرارگیری بخش‌های مدیریت پسماندها و مدیریت فاضلاب ذیل امور محیط زیست در لایحه بودجه 1404، سهم این امور از مجموع اعتبارات کل امور 10گانه به 0/72 درصد رسیده، سهم اعتبارات هزینه‌ای سازمان محیط‌ زیست از کل اعتبارات هزینه‌ای کشور در لایحه بودجه سال 1404 فقط 0/14 درصد است که نسبت به قانون بودجه 1403، کاهش 22درصدی را تجربه کرده است. با توجه به اینکه بیش از ۸۰ درصد مساحت کشور تحت پوشش و مدیریت سازمان حفاظت محیط ‌زیست است و باوجود گستردگی وظایف قانونی و تکالیف برنامه هفتم پیشرفت کشور و معضلات متعدد محیط‌زیستی از جمله آلودگی منابع آب، طوفان‌های گردوغبار، مدیریت نامناسب پسماندها، فرونشست زمین، آلودگی هوای کلان‌شهرها، نابودی، خشکی تالاب‌ها، دست‌اندازی به مناطق حفاظت شده، آلودگی و فرسایش خاک، آتش‌سوزی جنگل‌ها و اثرات دیگر تغییرات اقلیمی بر کشور بودجه در نظر گرفته ‌شده بسیار اندک است.

جدول 5. اعتبارات سازمان حفاظت محیط ‌زیست در لایحه بودجه سال 1404  [2]و [3] (میلیارد ریال- درصد)

 ۴-۲. صندوق ملی محیط ‌زیست

در لایحه پیشنهادی بودجه سال 1404، اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق ملی محیط‌ زیست در ردیف‌های متفرقه، درمجموع 51 درصد نسبت به قانون بودجه سال 1403 افزایش داشته است. اعتباری به مبلغ 1،030 میلیارد ریال از محل درآمد قانون هوای پاک به سازمان محیط زیست اختصاص یافته که در جدول پیوست 9 لایحه بودجه 1404 درج شده است و تفکیک سهم سازمان و صندوق ملی محیط زیست در ابلاغ تعیین خواهد شد. نگاهی کلی به منابع درآمدی صندوق ملی محیط زیست بیانگر آن است که بخش قابل توجهی از درآمدهای صندوق به درآمدهای حاصله از قوانین و مقررات است که موجب وابستگی بالای صندوق به اعتبارات دولتی شده است. درحال‌حاضر، علاوه‌بر اعتبارات دولتی، کمک‌ها و هدایای خارجی و بین‌المللی و کمک‌ها و هدایای دریافتی از اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی دو منبع دیگر تأمین مالی برای صندوق ملی محیط زیست به شمار می‌روند که طی سالیان اخیر در مقایسه با اعتبارات دولتی ناچیز بوده است. وابستگی بالای صندوق ملی محیط زیست به اعتبارات دولتی و نوسانات و فراز و نشیب‌های قوانین مرتبط، به‌ویژه قوانین بودجه، درعمل صندوق را با ناپایداری منابع مالی مواجه کرده است. نکته حائز اهمیت دیگر به نحوه هزینه‌کرد اعتبارات توسط صندوق محیط زیست بازمی‌گردد. اطمینان از شفافیت در فرایندهای تصمیم‌گیری و تخصیص منابع، پاسخگویی در برابر ذی‌نفعان و انتشار گزارش‌های منظم درباره عملکرد صندوق‌ها، از جمله چالش‌های مهم در مدیریت صندوق‌هایی نظیر صندوق ملی محیط زیست است. اگر قراردادهای منعقد شده با پیمانکاران و مشاوران به‌صورت شفاف و با جزئیات کافی تنظیم نشود، امکان بروز فساد در مراحل اجرای پروژه‌ها وجود دارد. اگر فرایند تخصیص منابع در این صندوق‌ها شفاف نباشد و براساس معیارهای مشخص و قابل سنجش صورت نگیرد، امکان سوءاستفاده و تخصیص منابع به پروژه‌های غیرمرتبط یا افراد خاص وجود دارد. علاوه‌بر این، در صورتی‌ که حسابرسی و گزارش‌دهی مالی صندوق‌ها به‌صورت دقیق و شفاف انجام نشود، امکان سوءاستفاده از منابع مالی وجود دارد.

در همین خصوص، به‌منظور تقویت نظارت بر حسن انجام فرایند و تخصیص اعتبارات، پیشنهاد می‌شود صندوق مکلف شود در مقاطع 6‌ماهه به کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط ‌زیست گزارش عملکرد خود را ارائه کند.

جدول 6. اعتبارات صندوق ملی محیط‌ زیست در ردیف‌های متفرقه [2] و [3] (میلیارد ریال- درصد)

 ۴-۳. بررسی تطابق لایحه بودجه سال 1404 با قانون برنامه هفتم پیشرفت

با تصویب و ابلاغ برنامه هفتم پیشرفت کشور در سال 1403 و شروع به اجرای آن در سال جاری، سال 1404 سال دوم برنامه پنج‌ساله پیشرفت کشور به شمار می‌رود. نظر به وجود احکامی نظیر تدوین «برنامه ملی راهبردی مدیریت پسماندها» و تدوین «برنامه مدیریت تغییرات اقلیمی کشور» در سال اول برنامه هفتم، در صورت اجرای بندهای «ت» و جزء «1» بند «چ» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت، سال 1404 باید به‌عنوان مبدأ زمان اجرایی شدن دو برنامه فوق تلقی می‌شد و در لایحه بودجه 1404 مورد توجه قرار می‌گرفت که این امر محقق نشده است. ذکر این نکته ضرورت دارد که در صورت آنکه اجرای احکام فوق به سال دوم (سال 1404) موکول شده باشد، نیاز است تا نسبت به در نظر گرفته شدن اعتبار لازم برای اجرای آنها اقدام مقتضی صورت پذیرد. علاوه‌بر این، اجرایی شدن بندهایی نظیر «اجرای برنامه مهار جمعیت حیوانات پرسه‌زن ناقل بیماری به انسان» و «حمایت از واحدهای تولیدکننده مواد و انرژی از پسماندها» که به‌ترتیب در جزء «2» بند «ث» و جزء «2» بند «چ» ماده (22) مورد تأکید قرار گرفته است، بدون در نظر گرفتن بودجه لازم در قوانین بودجه سنواتی غیرممکن به نظر می‌رسد. باوجود این، با توجه به حکم برنامه هفتم در خصوص ارزش‌گذاری اقتصادی منابع محیط‌زیستی، رشد 117درصدی اعتبار در نظر گرفته شده گامی مؤثر در اجرایی شدن این بند از برنامه هفتم محسوب می‌شود. درنتیجه، به‌جز ردیف‌های «مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن» و «ارزش‌گذاری اقتصادی منابع محیط‌زیستی» که در سالیان گذشته نیز در قانون بودجه سال 1403 نیز به آن اشاره شده بود و حتی در بخش مقابله با گردوغبار افزایش چهارده‌درصدی اعتبار در نظر گرفته شده نمی‌تواند اهداف مندرج در برنامه هفتم را محقق سازد. ذکر این نکته ضرورت دارد که پیش‌تر و در بخش اول لایحه پیشنهادی بودجه سال 1404، که در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید، براساس بند «ب» تبصره «9» بخش اول قانون بودجه 1404 اعتبار لازم برای معافیت سازمان حفاظت محیط زیست از هزینه‌های دادرسی (موضوع بند «پ» ماده (41) برنامه هفتم پیشرفت کشور) اندیشیده شده است.

5.جمع‌بندی و پیشنهادها

نتایج بررسی انجام‌گرفته بر ردیف‌های اعتبارات در نظر گرفته برای امور محیط زیست نشان می‌دهد که این امور در پایین‌ترین رتبه در بین امور 10گانه کشور قرار گرفته و سهمی به میزان 0/72 درصد مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک سرمایه‌ای را به خود اختصاص داده است. ذکر این نکته حائز اهمیت است که به‌رغم رشد 47درصدی امور محیط زیست در لایحه بودجه 1404، سهم این امور از مجموع اعتبارات تخصیص‌یافته به امور 10گانه کاهش یافته است. بررسی تطابق لایحه پیشنهادی با احکام برنامه هفتم پیشرفت کشور در حوزه محیط زیست و همچنین چالش‌های محیط زیستی کشور نشان می‌‌دهد که اجرایی سازی احکام برنامه هفتم پیشرفت و همچنین حفظ روند روبه رشد ارتقای جایگاه محیط زیستی کشور در شاخص‌های عملکردی با اعتبارات در نظر گرفته در لایحه پیشنهادی با موانع جدی روبه‌رو خواهد شد. براساس آنچه به آن اشاره شد، پیشنهاد می‌شود موارد ذیل مدنظر قرار گیرد. 

1. افزایش بودجه حفاظت از تالاب‌ها، مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن و تخصیص اعتبار به افزایش سطح مناطق تحت مدیریت دارای پایش هوشمند : بررسی اعتبارات بخش حفاظت از تالاب‌ها، به‌ویژه تالاب‌های انزلی،‌ هامون و تالاب‌های و دریاچه‌های استان فارس، نشان می‌دهد که این بخش با رشد 21درصدی روبه‌رو بوده است. نظر به ضرورت حفاظت از تالاب‌ها با هدف پیاده‌سازی سیاست‌های ابلاغی در حوزه توسعه دریامحور در استان‌های ساحلی و جلوگیری از ایجاد یا تشدید کانون‌های گردوغبار، ضرورت دارد تا افزایش بودجه در این بخش با لحاظ تورم سالیانه کشور در دستور کار قرار گیرد. علاوه‌بر این، با توجه به رشد چهارده‌درصدی اعتبارات در نظر گرفته شده برای مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به سال 1403، که سبب ایجاد تبعات مشکلات زیست محیطی، اقتصادی، اجتماعی برای 31 استان کشور به‌ویژه سیستان و بلوچستان و خوزستان شده است، ضرورت دارد تا اعتبار در نظر گرفته شده برای مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن در بودجه سال 1404 کشور تقویت شود. از سویی دیگر با توجه به عدم تخصیص اعتباری برای ردیف «افزایش سطح مناطق تحت مدیریت دارای پایش هوشمند» (شماره طبقه بندی 141 ذیل ردیف 140000 از جدول 7) و با عنایت به هدفگذاری انجام شده مبنی بر ارتقای مناطق تحت پوشش پایش هوشمند تا سطح 10 درصدی تا پایان سال 1404 که بدون تخصیص بودجه عملاً غیرممکن است، در راستای پیاده‌سازی ماده (7) قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383 و الزام مدیریت پسماندهای صنعتی و معدنی تولیدی در شهرک صنعتی روی و سرب زنجان، پیشنهاد می‌‌گردد اعتبار در نظر گرفته شده در شماره 23-530000 جدول 9 لایحه بودجه حذف شده و اعتبارات حاصل (500 میلیارد ریال) از این ردیف بسته به اولویت بین حفاظت از تالاب‌ها و مهار کانون‌های گردوغبار و مقابله با اثرات مخرب آن و یا افزایش سطح مناطق تحت مدیریت دارای پایش هوشمند تخصیص یابد.
2. لزوم بازنگری در نظام بودجه‌ریزی کشور در امور محیط زیست: با بررسی قوانین بودجه سنواتی در حوزه محیط زیست به نظر می‌رسد نگرش موجود در نظام بودجه‌ریزی کشور در بخش امور محیط زیست نیازمند بازنگری است. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود ملاحظات ذیل در بودجه‌ریزی کشور در حوزه محیط زیست مدنظر قرار گیرد:

الف) بودجه‌ریزی براساس سنجش ثمربخشی اقدامات و اعتبارات تخصیص‌یافته در حل معضلات محیط زیستی کشور،

ب ) ترجیح پیشگیری بر درمان از طریق ایجاد تناسب بین خسارات اقتصادی، اجتماعی و سلامت عمومی معضلات محیط زیستی با اعتبار پیشنهادی.

1. تطبیق‌دهی احکام برنامه هفتم با لایحه بودجه 1404: به‌منظور اجرایی شدن احکام برنامه هفتم پیشرفت در حوزه محیط زیست، ضروری به‌ نظر می‌رسد تا نسبت به انطباق لایحه بودجه 1404 با احکام برنامه هفتم پیشرفت اقدام شود. درحال‌حاضر، بودجه کلان روند تغییرات اقلیمی منوط به بهره‌مندی از کمک‌های بین‌المللی شده و ردیف بودجه‌ای مشخص برای آن در نظر گرفته نشده است.
2. تخصیص کامل اعتبارات بخش محیط ‌زیست: با توجه به وزن کم امور محیط‌ زیست در لایحه بودجه سال 1404، لازم است تخصیص و ابلاغ اعتبارات در بخش محیط‌ زیست به‌صورت کامل انجام پذیرد تا برنامه‌ها و طرح‌های مصوب سالیانه به‌موقع انجام شود تا حداقل بخشی از الزامات برنامه هفتم پیشرفت مرتبط با حوزه محیط ‌زیست نظیر ارزش‌گذاری اقتصادی منابع محیط ‌زیستی انجام شود.