چکیده
این گزارش به بررسی کارشناسی«لایحه الحاق یک بند به ماده (۵۴) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» پرداخته است. در این لایحه پیشنهاد الحاق عبارت: «عدم رعایت قوانین و مقررات پولی و بانکی توسط تعاونیهایی که در حوزه پولی و بانکی فعالیت می نمایند، پس از سه بار اخطار به وسیله بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» به عنوان بند هفتم ماده (۵۴) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران ارائه شده است که در این شرایط تعاونیهای حوزه پولی و بانکی از بانک مرکزی اخطار دریافت کرده و در نهایت پس از سه بار اخطار منحل میشوند. این در حالی است که در حال حاضر طبق بند (۵) ماده فوق الذکر، همه انواع شرکتها و اتحادیه های تعاونی پس از دریافت سه اخطار از وزارت تعاون امکان انحلال دارند. بررسی کارشناسی نشان میدهد تعاونیهایی که در حوزه پولی و بانکی فعالیت میکنند، به علت اثراتی که میتوانند بر نظام پولی داشته باشند، لازم است تحت نظارت بانک مرکزی قرار بگیرند. بنابراین موضوع پیشنهادشده در لایحه از منظر کارشناسی منطقی ارزیابی میشود. اما لازم است تاکید میگردد که طبق بند «ر» ماده (۱)، ماده (۲۳) و ماده (۶۴) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1402، کلیه تعاونیهای اعتبار در زمره اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی قرار داشته و بانک مرکزی میتواند مطابق ماده (۲۳) تنبیهات لازم را در برابر تخلفات این تعاونیها در نظر بگیرد. بنابراین به نظر میرسد موضوع لایحه در قانون بانک مرکزی تعبیه شده است و نیازی به تصویب مجدد آن نیست. اما اگر پیشنهاددهندگان لایحه به دلایلی که در مقدمه توجیهی لایحه ذکر نشده است، اصرار بر تصویب این لایحه دارند، از نظر کارشناسی ممانعتی در این زمینه وجود ندارد.
خلاصه مدیرتی
بیان/شرح مسئله
لایحه با عنوان «لایحه الحاق یک بند به ماده (۵۴) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» در 1403/07/17 توسط رئیس جمهور محترم برای طی تشریفات قانونی به مجلس ارسال شده است. در این لایحه پیشنهاد شده است، یک بند به اجزای ماده (۵۴) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران الحاق گردد. ماده (۵۴) قانون یاد شده در رابطه با موارد انحلال شرکتها و اتحادیه های تعاونی نگاشته شده است. در بند (۵) این ماده، انحلال تعاونیها پس از دریافت سه بار اخطار از وزارت تعاون در طول یکسال تعبیه شده است. حال در لایحه فوق پیشنهاد شده است که انحلال تعاونیهای حوزه پولی و بانکی پس از دریافت سه بار اخطار از بانک مرکزی (و نه وزارت تعاون) امکان انحلال داشته باشند. متن ماده پیشنهادی برای الحاق به صورت زیر است: «عدم رعایت قوانین و مقررات پولی و بانکی توسط تعاونی هایی که در حوزه پولی و بانکی فعالیت می نمایند، پس از سه بار اخطار به وسیله بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» منجر به انحلال آنها خواهد شد.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
بررسی کارشناسی نشان میدهد تعاونیهایی که در حوزه پولی و بانکی فعالیت میکنند، به علت اثراتی که میتوانند بر نظام پولی داشته باشند، لازم است تحت نظارت بانک مرکزی قرار بگیرند. بنابراین موضوع پیشنهادشده در لایحه از منظر کارشناسی منطقی و درست ارزیابی میشود. اما لازم است تاکید گردد که طبق بند (ر) ماده (۱)، ماده (۲۳) و ماده (۶۴) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1402، کلیه تعاونیهای اعتبار در زمره اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی قرار داشته و بانک مرکزی میتواند مطابق ماده (۲۳) تنبیهات لازم را در برابر تخلفات این تعاونیها در نظر بگیرد.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
با توجه به مطالب یاد شده، به نظر میرسد موضوع لایحه در قانون بانک مرکزی وجود دارد و نباید مجدد بررسی شود. به عبارت دیگر، سازوکار لایحه، یک روش جدیدی در عرض قانون بانک مرکزی ایجاد خواهد کرد که با سایر اشخاص تحت نظارت متفاوت خواهد بود. در حالی که داشتن ترتیبات خاص برای اشخاص موضوع لایحه، به نظر میرسد از مصادیق تبعیض ناروا و مغایر بند «9» اصل (3) قانون اساسی است؛ همچنین به دلیل استثنا کردن موضوع لایحه از قانون موجود، خلاف عدالت و بند »۹« سیاستهای کلی نظام قانونگذاری است. در نتیجه نظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس، مخالفت با کلیات لایحه است.
1.مقدمه
هدف این گزارش بررسی کارشناسی «لایحه الحاق یک بند به ماده (۵۴) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» به شماره ثبت 205 است. متن لایحه ارسال شده به صورت زیر است:
|
ماده واحده-متن زیر به عنوان بند «۷» به ماده (۵۴) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۰ و اصلاحات بعدی آن الحاق می شود: «بند «۷»-عدم رعایت قوانین و مقررات پولی و بانکی توسط تعاونیهایی که در حوزه پولی و بانکی فعالیت می کنند، پس از سه بار اخطار به وسیله بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران. |
متن ماده (۵۴) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران به صورت زیر است:
«ماده (54)-شرکتها و اتحادیه های تعاونی در موارد زیر منحل می شوند:
۱-تصمیم مجمع عمومی فوق العاده.
۲-کاهش تعداد اعضاء از حد نصاب مقرر در صورتی که حداکثر ظرف مدت ۳ ماه تعداد اعضاء به حد نصاب مقرر نرسیده باشد.
۳-انقضای مدت تعیین شده در اساسنامه مربوط در صورتی که در اساسنامه مدت تعیین شده باشد و مجمع عمومی مدت را تمدید نکرده باشد.
۴-توقف فعالیت بیش از یکسال بدون عذر موجه.
۵-عدم رعایت قوانین و مقررات پس از سه بار اخطار کتبی در سال به وسیله وزارت تعاون بر طبق آیین نامه مربوط.
۶-ورشکستگی طبق قوانین مربوط.»
همانطور که مشخص است، موضوع ماده (۵۴) نحوه انحلال شرکتها و اتحادیه های تعاونی در قالب موارد ۶ گانه است. پیشنهاد مطرح شده در لایحه ارسالی به منظور اضافه کردن بند هفتم مشابه با بند پنجم در مورد آن دسته از تعاونیهایی است که در حوزه پولی و بانکی فعالیت میکنند. به عبارت دیگر در لایحه ارسالی، پیشنهاد انحلال تعاونیهای اعتبار در حوزه پولی و بانکی پس از دریافت سه بار اخطار به وسیله بانک مرکزی و نه وزارت تعاون ارائه شده است. در ادامه گزارش تلاش شده است ضرورت لایحه پیشنهادشده بررسی شده و در مورد آن اظهار نظر صورت گیرد.
۲.ضرورت تدوین لایحه
با توجه به مطالب بخش قبلی، میتوان گفت که پیشنهاد مطرح شده در لایحه مربوط به تفویض قدرت اخطار و در نهایت انحلال تعاونیهای حوزه پولی و بانکی به بانک مرکزی است که در حال حاضر در اختیار وزارت تعاون قرار دارد. در مورد دلایل توجیهی این پیشنهاد، در مقدمه توجیهی لایحه آمده است که «به منظور ایجاد ضمانت اجرای قانونی برای رعایت اخطارهای صادره از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران توسط تعاونیهای اعتبار و پیشگیری از اطاله فرآیند نظارتی بانک یادشده بر تعاونیهای اعتبار، لایحه زیر برای انجام تشریفات قانونی تقدیم میشود». به نظر میرسد با توجه به آنکه فعالیت تعاونیهای حوزه پولی و بانکی مرتبط با بانک مرکزی است و بانک مرکزی بر طبق قوانین مرتبط از جمله قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1402 وظیفه نظارت بر این تعاونیها را نیز بر عهده دارد، اخطار تعاونیهای حوزه پولی و بانکی و در نهایت انحلال آنها نیز باید در اختیار بانک مرکزی قرار داشته باشد. بنابراین اصل موضوعی که در لایحه بدان اشاره شده است از لحاظ کارشناسی منطقی به نظر میرسد.
در عین حال به نظر میرسد پیشنهاد مطرح شده در لایحه، در قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران وجود دارد. به طور دقیقتر بر اساس بند «ر» ماده (۱) قانون یادشده، تعاونیهای اعتبار در زمره اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی قرار گرفته اند و بانک مرکزی میتواند از اختیارات خود برای انحلال این تعاونیها مشابه با سایر اشخاص تحت نظارت استفاده کند. همچنین ماده (۶۴) قانون بانک مرکزی تاکید کرده است که احکام قانون یادشده بر کلیه «اشخاص تحت نظارت» اعم از خصوصی، تعاونی، دولتی و عمومی غیردولتی حاکم است. همچنین بر اساس جزء «۱» بند «الف» ماده (۲۳) قانون مزبور، در صورت تخلف اشخاص تحت نظارت از جمله تعاونیهای اعتبار از مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعملها و بخشنامهها، معاون تنظیم گری و نظارت بانک مرکزی میتواند تنبیهات موجود در بند «ب» ماده (۲۳) از جمله اخطار کتبی و لغو مجوز اشخاص تحت نظارت متخلف را از هیئت انتظامی درخواست نموده و هیئت انتظامی میتواند اشخاص تحت نظارت متخلف را به یک یا چند مورد از تنبیهات بند (ب) محکوم کند.
بنابراین به نظر میرسد پیشنهاد مطرح شده در لایحه علیرغم آنکه از نظر کارشناسی منطقی به نظر میرسد، اما در قانون بانک مرکزی تعیین تکلیف شده است. بنابراین به نظر میرسد لازم نیست سازکار تعبیه شده در قانون بانک مرکزی برای نظارت بر اشخاص تحت نظارت اعم از خصوصی، دولتی و تعاونی را متفاوت و مجزا از یکدیگر در نظر گرفت.
3.نتیجه گیری و پیشنهاد
پیشنهاد مطرح شده در لایحه در مورد سازکار اخطار تعاونیهای اعتبار (تعاونیهایی که در حوزه پولی و بانکی فعالیت می نمایند) و انحلال آنها توسط بانک مرکزی، از منظر کارشناسی مورد تایید است. به عبارت دیگر، مرجع رسیدگی به تخلفات تعاونیهای اعتبار، اخطار به آنها و یا انحلال آنها باید در اختیار بانک مرکزی بوده و سپردن آنها به وزارت تعاون از منظر کارشناسی میتواند به علت تخصصی بودن موضوع مشکلاتی را برای نظام پولی ایجاد کند. اما به نظر میرسد این موضوع در قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402 در نظر گرفته شده است. به طور دقیق تر، سازوکار لایحه، روش جدیدی برای انحلال تعاونی های اعتبار در عرض قانون بانک مرکزی ایجاد خواهد کرد که با سایر اشخاص تحت نظارت متفاوت خواهد بود. در حالی که داشتن ترتیبات خاص برای اشخاص موضوع لایحه، از مصادیق تبعیض ناروا و مغایر بند «9» اصل (3) قانون اساسی است؛ همچنین به دلیل مستثنا کردن موضوع لایحه از قانون موجود، خلاف عدالت و بند «9» سیاست های کلی نظام قانونگذاری به نظر میرسد. در نتیجه نظر کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس، مخالفت با کلیات لایحه است.