۱. مقدمه

لایحه بودجه سال 1404 در دو بخش احکام بودجه‌ای و جداول بودجه‌ای تدوین شده و طی دو مرحله در مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار می‌گیرد. بخش اول، شامل ماده‌واحده لایحه بودجه در بهمن ماه سال 1403 تصویب و ابلاغ شده است. بخش دوم لایحه بودجه نیز شامل جداول کلان مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت و همچنین جداول پیوست اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بوده که در بهمن ماه سال 1403 جهت بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است. لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در شرایطی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است که قانون برنامه هفتم پیشرفت از ابتدای سال 1403 اجرایی شده و سال 1404 به‌عنوان دومین سال اجرای این قانون قلمداد می‌شود.

این گزارش به طور خلاصه به ارزیابی و تحلیل تفصیلی اعتبارات حوزه کمیسیون صنایع و معادن در لایحه بودجه سال 1404 می پردازد. عمده موضوعاتی که در فرآیند بررسی لایحه بودجه، در حوزه کمیسیون صنایع و معادن قرار دارند عبارتند از صنعت، معدن و صنایع معدنی، فناوری و تولید دانش‌بنیان و فناوری اطلاعات و ارتباطات. بر همین اساس در این گزارش سعی میشود به اختصار به نکات کلیدی لایحه بخش دوم بودجه 1404 در حوزه های ذکرشده، پرداخته و پیشنهاداتی در راستای اصلاح این لایحه ارائه شود.

2.اهم نکات بخش دوم لایحه بودجه 1404 در حوزه صنعت

- در قانون برنامه هفتم پیشرفت سالانه رشد اقتصادی 8/5 درصدی برای بخش صنعت و رشد صادرات غیر نفتی معادل 23 درصد پیش‌بینی شده است. این اهداف گویای آن است که بخش صنعت نقش کلیدی در رشد اقتصادی کشور و دستیابی به اهداف توسعه‌ای دارد. بر اساس گزارش مرکز آمار ایران، رشد ارزش‌افزوده گروه صنعت از 6 درصد در سال 1400به 4/6 درصد در سه ماهه دوم سال 1403 و رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت(ساخت) از 4/9 درصد در سال 1400 به 0/8 درصد در سه ماهه دوم سال 1403 کاهش یافته است. با وجود مشکلاتی از جمله ناترازی انرژی، جهش‌های ارزی و ناترازی نظام بانکی که بخش صنعت کشور با آن مواجهه است، ضرورت دارد در پیش‌بینی اعتبارات در سند مالی کشور، منابع مالی لازم برای رفع این مشکلات و تقویت ظرفیت‌های بخش صنعت در توسعه کشور مد نظر قرار گیرد.

- از نقاط قوت بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 درخصوص بخش صنعت برنامه محور بودن لایحه و پیشی‌بینی اعتبارات مورد نیاز دستگاه‌های مختلف در راستای اجرای احکام برنامه هفتم ، حمایت از بخش خصوصی در قالب تقویت صندوق‌های ذیل وزارت صنعت، معدن تجارت، توجه به توسعه خوشه‌های صنعتی و تکمیل زنجیره ارزش، افزایش کمکهای فنی و اعتباری در تشویق تولیدات صادرات‌گرا و حمایت از طرح‌های پیشران به‌ویژه در حوزه ریزالکترونیک است.

- از نقاط ضعف لایحه عدم شفافیت در تخصیص منابع در اجرای ماده (25) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار در جبران خسارت واحدهای تولیدی ناشی از مسأله ناترازی انرژی، توزیع نامناسب اعتبارات در طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی به ویژه در‌خصوص طرح‌های زیرساختی و حمایت از واحدهای تولیدی در قالب کمک‌های فنی و اعتباری مرتبط با این سازمان، کاهش اعتبار سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران- مشارکت در طرح‌های سرمایه‌گذاری با اولویت مناطق محروم از محل درامد حاصل از واگذاری‌ها در ردیف‌های متفرقه و پیش‌بینی منابع برای اجرای احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت از محل منابع قانون هدفمندسازی یارانه‌ها با توجه به ناپایداری این منابع است.

3.اهم نکات بخش دوم لایحه بودجه 1404 در حوزه معدن و صنایع معدنی

- در خصوص درآمدهای دولت در حوزه معدن لازم به ذکر است که سرجمع مقدار حقوق دولتی پیش‌بینی شده تغییری نسبت به سال گذشته نداشته است. این در حالی است که میانگین رشد قیمت‌های مواد معدنی (تحت سناریوهای مختلف) 18/06 درصد محاسبه شده است. متفاوت با سال‌ گذشته، برای ردیف درآمدی اعمال عوارض بر صادرات مواد خام و نیمه خام و درآمد حاصل از لغو معافیت مالیاتی آن در سال آینده عدد مشخص شده است. مقدار درآمد این دو ردیف در قانون بودجه سال گذشته به صورت نمادین و با عدد یک میلیارد ریال مشخص شده بود. در مورد وضع عوارض حمل و نقل جاده ای بارهای مواد معدنی، با توجه به برآورد درآمد 380 هزار میلیارد ریالی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای در سال 1404 از جابجایی کلیه بارها در جاده (با لحاظ روند افزایشی این درآمد در طول سال های اخیر)‌، عدد مشخص شده برای 5 واحد درصد افزایش عوارض جابجایی بارهای معدنی در جداول لایحه حدود 25 هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود. این درحالیست که در بخش دوم لایحه بودجه، این عدد، دو برابر و به میزان ۵۰ هزار میلیارد ریال پیشنهاد شده است.

- علی‌رغم تصریح قوانین و مقررات مبنی بر 100 درصد تخصیص یافته بودن حقوق دولتی اخذ شده از معادن، درسال 1404 تنها 31/2 درصد از پیش‌بینی حقوق دولتی اخذ شده برای هزینه به بخش معدن بازگردانده خواهد شد. البته لازم به ذکر است که طبق روال سنوات قبل احتمالاً، میزان اعداد تخصیصی به مراتب کمتر از مقدار مصوب خواهد بود؛ به طور مثال تنها 2/8 درصد از حقوق دولتی اخذ شده در سال 1402 به استان‌های محل معادن تعلق گرفته است. از سوی دیگر با توجه به پیش‌بینی میزان رشد شاخص قیمت مصرف‌کننده و شاخص قیمت تولیدکننده بخش معدن در سال آینده در واقع میزان مصوب تخصیص حقوق دولتی نسبت به قانون بودجه سال 1403 کاهش یافته است.

- همچنین مشخص شدن میزان دریافتی بابت خسارت‌های بهره‌برداری از معادن و فعالیت‌های صنایع معدنی، بر اساس جزء «۵» بند «الف» ماده (43) قانون برنامه ششم توسعه که در جزء«7» بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز تنفیذ شده، در جداول بودجه می‌تواند چالش‌زا باشد. زیرا بیم آن می‌‎رود که ماده قانونی مذکور به‌عنوان حکمی عمومی میان تمام معادن و هزینه‌ای اضافه بر حقوق دولتی در میان مسئولین استانی تلقی شود. تحمیل این هزینه می‌تواند فعالیت‌های معدنی، به‌خصوص معادن کوچک و متوسط را با چالش هایی مواجه کند.

-با توجه به ریسک فزاینده فعالیت در حلقه اکتشاف معادن، سازمان زمین‌شناسی و اعتبارات آن از اهمیت ویژه‌ای در بخش معدن برخوردار هستند. سرجمع طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای و اعتبارات هزینه ای سازمان زمین‌شناسی (مرتبط با وظایف حاکمیتی آن در بخش معدن و صنایع معدنی) در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 به حدود 27،460 میلیارد ریال می‌رسد. این عدد هرچند حاکی از رشد اعداد مصوب در این خصوص نسبت به سال گذشته است، اما علاوه بر احتمال عدم تخصیص، با اعداد مورد نیاز و اعلام شده از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت جهت دستیابی به اهداف اکتشافی مندرج در برنامه هفتم پیشرفت (85،000 میلیارد ریال اعتبار در سال 1404) فاصله دارد و تنها 32 درصد عدد اعلام شده می‌باشد.

-با توجه به گسترش فعالیت‌های سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، هزینه‌ها و درآمدهای این سازمان و شرکت‌های زیر مجموعه در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 مورد بررسی قرار گرفت. پیش‌بینی شده که درآمدها و هزینه‌های این سازمان در سال 1404 به ترتیب 23/8 و 35/9 درصد رشد داشته است. این در حالی است که با توجه به پیش‌بینی رشد 18/06 درصد قیمت‌های موارد معدنی و 34/4 درصد هزینه‌های تولیدکنندگان این بخش، این پیش‌بینی در طرف درآمدها با خوش‌بینی همراه است.

4.اهم نکات بخش دوم لایحه بودجه 1404 در حوزه فناوری و تولید دانش‌بنیان

-مجموع اعتبارات توسعه پژوهش، فناوری و دانش بنیان در لایحه 1404 نسبت به قانون بودجه 1403 با رشد 80 درصدی همراه بوده است. اما شاخص شدت تحقیق و توسعه به 0.۴۹ درصد رسیده است و همچنان دستیابی به مقدار 2 درصد برای این شاخص تا سال 1407 با در نظر گرفتن اعتبارات مندرج در بودجه‌های سنواتی دشوار می‌نماید.در بهترین حالت، با مشاهده روند افزایش سالانه ۰.۱ درصدی این شاخص، تا پایان برنامه هفتم مقدار این شاخص به ۱ درصد خواهد رسید.

-نسبت اعتبارات پژوهشهای تقاضا محور به کل اعتبارات ذیل ردیف وزارت علوم به عنوان دستگاه اصلی توزیع اعتبار دانشگاه‌ها، 19 درصد است که از این حیث حکم تبصره بند «الف» ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت (درنظر گرفتن سهم حداقل 15 درصدی) محقق شده است.

-سرمایه صندوق نوآوری و شکوفایی در حال حاضر 10 هزار میلیارد تومان است و سهم 15 برابری سرمایه صندوق تا پایان برنامه هفتم وفق شاخص کمی مندرج در ماده (93) برنامه هفتم، محقق خواهد شد.

-به منظور توسعه فناوری‌های پیشرفته و پیشران ذیل بند «ت» ماده (99) برنامه هفتم اعتبار 8 هزار میلیارد تومان برای معاونت علمی و سایر دستگاه های همکار در نظر گرفته شده است. همچنین ذیل مصارف جدول 14 هدفمندی یارانه‌ها، اعتبار 2 هزار میلیارد تومان برای تحقق اهداف بند «ج» ماده (65) قانون برنامه هفتم با موضوع توسعه هوش مصنوعی و 2000 میلیارد تومان برای کاربست ان در حوزه آموزش و سلامت در کنار 5000 هزار میلیارد تومان برای تحقق ماده (48) و (119) قانون برنامه هفتم در توسعه طرح‌ها و فناوریهای پیشران به ویژه ریزالکترونیک لحاظ شده است.

-می‌توان نتیجه گرفت رویکرد لایحه در پیش‌بینی ردیف های و اعتبارات تا حدود زیادی منطبق بر اهداف و وظایف مندرج در برنامه هفتم در حوزه فناوری و دانش‌بنیان بوده است با این حال در برخی موارد از جمله منابع درآمدی قانون جهش تولید دانش‌بنیان (وفق بند «پ» ماده (99) قانون برنامه هفتم) و منابع حاصل از ماده (16) قانون جهش تولید دانش‌بنیان (جریمه تأمین سالانه 1 درصد برق تجدیدپذیر تا 5 درصد توسط صنایع پر مصرف) خلاء هایی وجود دارد.

-جمع کل اعتبارات وصول شده زیر سه ردیف درآمدی قانون جهش تولید دانش‌بنیان (شامل حقوق گمرکی ماشین آلات، عوارض صادرات مواد خام و نیمه خام و مالیات شرکت‌های صادر‌کننده این مواد) در ده ماهه اول سال 1403 حدود 19622 میلیارد تومان بوده که 70 درصد آن به معاونت علمی‌، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست جمهوری تخصیص یافته است. مجموع اعتبارات پیش‌بینی شده ذیل این سه ردیف در لایحه بودجه 1404 حدود 23 هزار میلیارد تومان است درحالی که محاسبات نشان میدهد به ترتیب در سال‌های 1403 و 1404 امکان وصول بالقوه 42 و 68 هزار میلیارد تومان وجود دارد. این کم برآوردی با اصول بودجه ریزی، مسئولیت پذیری و شفافیت، مغایرت دارد.

-عدم شفافیت در محاسبه مقدار پیش‌بینی شده، مقدار دریافتی و تفاوت های ذکر شده در تخصیص بین سال‌های مختلف، یکی از ایرادات و ابهامات عملکرد دولت در اجرای بند «پ» ماده (99) قانون برنامه هفتم است.

-به میزان 6 هزار میلیارد تومان ذیل ردیف مرتبط با ماده (16) قانون جهش تولید دانش‌بنیان (در خصوص استفاده ۵ درصدی صنایع پر مصرف از انرژی تجدیدپذیر از کل میزان انرژی مصرفی و جرائم اخذشده مرتبط با عدم اجرای آن)در هر دو سال 1403 و 1404 پیش‌بینی شده است. با وجود انطباق مقدار پیش‌بینی شده در سال 1403 با توجه به محاسبات صورت‌گرفته مبنی‌بر امکان وصول بالقوه، اما در سال 1404 درحالی میزان مندرج در ردیف همان 6 هزار میلیارد باقی مانده که قاعدتاً همراه با افزایش سالانه 1 درصد به جریمه، رشد 5 الی 8 درصدی میزان برق مصرفی صنایع پر مصرف و افزایش تعرفه برق تجدیدپذیر، این عدد باید بیشتر در نظر گرفته می‌شد. محاسبات حاکی از ان است که به طور بالقوه حداقل 8 هزار میلیارد تومان از این محل در سال 1404 قابل اخذ است. این کم برآوردی با اصول بودجه ریزی، مسئولیت پذیری و شفافیت، مغایرت دارد.

-وزارت نیرو گزارش عملکردی از میزان درآمدهای وصول شده از سال 1402 تا کنون ارائه نداده و هیچ توزیعی بین سه دستگاه تعیین شده در آیین‌نامه (ساتبا، معاونت علمی و فناوری و صندوق نوآوری و شکوفایی) صورت نگرفته است.

-مبلغ 2 هزار میلیارد تومان در قالب مصارف جدول 14 هدفمندی یارانه‌ها برای اجرای برنامه توسعه ملی هوش مصنوعی ذیل بند «ج» ماده (65) برنامه هفتم لحاظ شده است. اعتبار در نظر گرفته شده با توجه به توسعه سریع هوش مصنوعی در دنیا و رقابت شدید کشورها نمی‌تواند اهداف این حوزه و چشم‌انداز کشور ما را محقق سازد و ضرورت افزایش اعتبارات در قالب اعتبارات سازمان ملی هوش مصنوعی زیر ردیف‌های بودجه احساس می‌شود.

5.اهم نکات بخش دوم لایحه بودجه 1404 در حوزه فناوری ارتباطات و اطلاعات

-مجموع منابع اکتسابی حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات و مرکز ملی فضای مجازی در لایحه 1404، حدود 301 هزار میلیارد ریال است که این مقدار حدود 0/56 درصد از مجموع منابع بودجه عمومی دولت و 2/1 درصد از درآمدهای عملیاتی دولت است. اغلب درآمدهای دولت در حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات از محل درآمد حاصل از مالکیت دولت در بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات- حق امتیاز شبکه و جریمه عدم انجام تعهدات از‌سوی اپراتورهای مخابراتی ایجاد می‌شود.

-دولت سنجه عملکردی زیادی به‌منظور ارزیابی دستگاه‌های اصلی حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات ارائه کرده است که از میان آنها، 2 سنجه تحقق سند طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات به میزان 79 درصد و اتصال 5 میلیون نقطه از اماکن اداری، تجاری و مسکونی به تار (فیبر) نوری از‌جمله مهم‌ترین سنجه‌های این بخش به‌شمار می‌آیند.

-گزارش‌ها حاکی از آن است که در حال حاضر حدود 65 درصد از سند طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات محقق شده است و به‌نظر می‌رسد با تکمیل برخی از پروژه‌های مرتبط با اهداف شبکه ملی اطلاعات در دولت، تحقق هدف‌گذاری 79 درصدی در تکمیل شبکه ملی اطلاعات، هدفی در دسترس برای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات باشد. اما در رابطه با تحقق اتصال 5 میلیون نقطه از اماکن کشور به تار (فیبر) نوری به‌عنوان اصلی‌ترین وعده وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، نیازمند تمهیدات جدی‌تری از‌سوی این وزارتخانه خواهد بود. هم‌اکنون مطابق آمار سامانه رسمی پروژه توسعه تار (فیبر) نوری، این پروژه با پیشرفت حدود 41 درصدی در بخش تعهدات پوشش، بیش از هشت میلیون و دویست و بیست و هشت هزار خانوار را تحت پوشش تار (فیبر) نوری قرار داده است، اما از این تعداد صرفاً اندکی بیش از 716 هزار مکان اداری، تجاری و مسکونی در حال استفاده از خدمات اتصال تار (فیبر) نوری به شیوه‌های مختلف هستند. 

-نکته مثبت در رابطه با بودجه بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات، تراز مثبت بین درآمدها و اعتبارات دولت در این بخش است که این موضوع نشان‌دهنده عدم وابستگی حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات کشور به سایر منابع درآمدی دولت به‌منظور پوشش هزینه‌های خود است. درآمدهای این حوزه برای سال 1404 در حدود 301 هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود و مجموع اعتبارات این بخش (مشتمل‌بر اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی سرمایه‌ای و اختصاصی) حدود 243 هزار میلیارد ریال است.

-تصویر کلان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حوزه ارتباطات و مرکز ملی فضای مجازی در لایحه بودجه 1404 نشان می دهد، مجموع اعتبارات دستگاه‌های مذکور در سال 1404 بالغ بر 209 هزار میلیارد ریال خواهد بود. بخش اعظم اعتبارات مذکور یعنی بیش از 186 هزار میلیارد ریال آن به صورت اعتبارات درآمد- هزینه خواهد بود و مابقی آن از اعتبارات عمومی دولت خواهد بود.

-بررسی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات نشان می‌دهد؛ توسعه زیرساخت‌های شبکه ملی اطلاعات، تکمیل زیرساخت‌های اطلاعاتی شبکه ملی اطلاعات، توسعه زیرساخت های اقتصاد رقومی، توسعه زیرساخت‌های فضایی و توسعه متوازن منطقه‌ای خدمات حوزه فاوا، اصلی‌ترین عناوین طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به‌شمار می‌آیند.

-بودجه شرکت‌های دولتی زیرمجموعه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نشان می‌دهد؛ تعداد 5 شرکت ذیل وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات فعالیت می‌کنند و مجموع درآمدهای آنها در سال 1404، بالغ‌بر 473 هزار میلیارد ریال برآورد شده است. از این مبلغ، بیش از 435 هزار میلیارد ریال هزینه شرکت‌های مذکور خواهد بود. 50 درصد سود ویژه این شرکت‌ها در سال 1404، حدود 14 هزار میلیارد ریال خواهد بود. شرکت سهامی ارتباطات زیرساخت بیشترین سود ویژه را در سال 1404 خواهد داشت که حدود 9,596 میلیارد ریال است. در‌حالی‌که شرکت دولتی پست‌بانک در سال 1404 با درآمدی بالغ‌بر 183 هزار میلیارد ریال بیشترین درآمد را در بین شرکت‌های تابعه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات خواهد داشت.

6.پیشنهاداتی جهت اصلاح لایحه بخش دوم بودجه 1404

-ارائه منابع پیش‌بینی شده برای اجرای احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت در قالب جدول 14-1 با عنوان «توزیع اعتبارات بندهای 9 و10 جدول شماره (14)» به تفکیک دستگاه‌های اجرایی و طرح‌های مرتبط به منظور شفافیت بیشتر

-تخصیص منابعی به منظور جبران خسارت واحدهای تولیدی موضوع ماده (25) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، در لایحه بودجه سال 1404 با توجه به وجود مسأله ناترازی انرژی

-بازبینی اعتبارات طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران با تمرکز بر طرح‌های زیرساختی و حمایت از واحدهای تولیدی در قالب کمک‌های فنی و اعتباری

-لحاظ اعتبارات مورد نیاز سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران- مشارکت در طرح‌های سرمایه‌گذاری با اولویت مناطق محروم - از محل درامد حاصل از واگذاری‌ها در ردیف‌های متفرقه دستگاه متولی بر‌اساس قوانین مربوطه

-افزایش میزان درآمدها زیر ردیف‌های منابع درآمدی قانون جهش تولید داش‌بنیان در بند «پ» ماده (99) قانون برنامه هفتم و تصحیح عناوین ردیف‌ها: اختصاص عدد 1000 به ردیف‌های مربوطه (همچون سال 1403) و ابلاغ و تخصیص ماهانه با وصول درآمدها

-افزایش درآمد ذیل ماده (16) قانون جهش دانش‌بنیان بر اساس مقادیر محاسبه شده و نیز واریز درآمدهای بلوکه شده سال های 1402 و 1403 به ردیف 140196

-افزایش اعتبارات اجرای برنامه توسعه ملی هوش مصنوعی وفق بند «ج» ماده (65) قانون برنامه هفتم در قالب افزایش اعتبارات سازمان ملی هوش مصنوعی در ردیف های بودجه