۱. مقدمه

بخش اول لایحه بودجه سال 1404، شامل ماده‌واحده لایحه بودجه در بهمن‌ماه سال 1403 تصویب و ابلاغ شده است. در بخش اول قانون بودجه (شامل ماده واحده و احکام ذیل آن) که در بهمن ماه سال 1403 تصویب و ابلاغ شده، بندهای مرتبط با بخش برق و انرژی هسته‌ای ذیل تبصره «14» ارائه شده که شامل مواردی همچون عوارض برق، بیمه مشترکان خانگی و تجاری برق و پرداخت مطالبات تولیدکنندگان برق، مجوز فروش محصولات جانبی همراه با مواد پرتوزا و شیوه خرید برق از نیروگاه اتمی بوشهر است. بخش دوم لایحه بودجه نیز شامل جداول کلان مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت و همچنین جداول پیوست اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بوده که در بهمن‌ماه سال 1403 جهت بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است.

لایحه بودجه سال 1404 کل کشور در شرایطی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است که قانون برنامه هفتم پیشرفت از ابتدای سال 1403 اجرایی شده و سال 1404 به‌عنوان دومین سال اجرای این قانون قلمداد می‌شود. لذا تطابق بخش دوم بودجه با اهداف برنامه هفتم و همچنین با بخش اول قانون بودجه 1404 ضروری به‌نظر می‌رسد. در گزارش حاضر، ضمن بررسی کلی ارقام مرتبط با بخش برق و انرژی هسته‌ای در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 کل کشور، نقاط قوت و ضعف لایحه مذکور ذکر شده و پیشنهادهایی برای اصلاح ارائه می‌شود.

2.احکام بخش اول قانون بودجه سال 1404 در بخش برق و انرژی هسته‌ای

تبصره «14» قانون بودجه سال 1404 کل کشور به بخش برق و انرژی هسته‌ای اختصاص دارد. احکام این تبصره در قالب 10 بند، تکالیف مرتبط با روابط مالی انرژی هسته‌ای و برق را وضع کرده‌اند که موارد مطرح شده در هر بند در جدول 1 ارائه شده است.

 جدول 1. احکام بخش برق و انرژی هسته‌ای در تبصره «14» قانون بودجه سال 1404 کل کشور [1]

از میان احکام تبصره «14» مواردی همچون سهم سازمان ساتبا از عوارض برق، پرداخت بدهی به تولیدکنندگان و پیمانکاران غیردولتی برق، درآمدهای ناشی از اصلاح تعرفه انرژی مازاد بر سهمیه و الگوی مصرف بخش کشاورزی و گواهی‌های صرفه‌جویی انرژی، ارتباط مستقیمی با جداول کلان بودجه دارند و لازم است در بخش دوم لایحه بودجه مورد توجه قرار گیرند.

شایان ذکر است قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق (مصوب سال 1401) یکی از مهم‌ترین قوانین بخش برق است که اغلب تکالیف آن به بودجه شرکت‌های دولتی بخش برق مربوط می‌شود، با این وجود اجرای برخی تکالیف آن مستلزم پیش‌بینی ردیف‌هایی در جداول بودجه‌ای می‌باشد. ازجمله مهم‌ترین آنها، تکلیف ماده (8) قانون مبنی‌بر تسویه مطالبات صنعت برق از دولت بابت مابه‌التفاوت قیمت‌های تمام‌شده و تکلیفی فروش برق مصرفی و انشعاب، ظرف سه سال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون است.

3.بررسی اعتبارات مرتبط با بخش برق و انرژی هسته‌ای در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404

طبق بررسی‌های انجام‌شده، در میان جداول کلان بودجه، جدول شماره 5 (درآمدها ، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی مالی)، جدول شماره 7 (اعتبارات دستگاه‌ها)، جدول شماره 9 (اعتبارات ردیف‌های متفرقه)، جدول شماره 15 (ردیف‌های جمعی - خرجی) و جدول شماره 22 (اعتبارات طرح‌های خاص دارای مجوز تحویل نفت) بیشترین اثر را بر بودجه بخش برق و انرژی هسته‌ای دارند. شایان ذکر است بخش قابل توجهی از گردش مالی مرتبط با بخش برق و انرژی هسته‌ای در قالب بودجه شرکت‌های دولتی انجام می‌شود که انعکاس دقیقی در جداول کلان لایحه بودجه ندارد و لذا در این گزارش نیز به آن پرداخته نشده است.

بررسی اعتبارات وزارت نیرو و دستگاه‌های تابعه نیز نشان می‌دهد که مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مجموعه وزارت نیرو در سال 1404 با 40 درصد افزایش نسبت به سال قبل، به 810 هزار میلیارد ریال رسیده است. حدود 3 درصد از مجموع اعتبارات وزارت نیرو مربوط به اعتبارات هزینه‌ای و 97 درصد مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌باشد. از نظر سهم بخش‌های مختلف تابعه نیز اغلب بودجه در نظر گرفته شده برای وزارت نیرو به دستگاه‌های تابعه بخش آب اختصاص داده شده است (شکل 1).

شکل 1. سهم بخش‌های مختلف تابعه وزارت نیرو از بودجه سال 1404 [2]

از جمله ردیف‌های متفرقه مهم جدول شماره 9 در بخش برق نیز می‌توان به تخصیص 30,000,000 میلیون ریال (معادل 50 درصد) از درآمدهای ماده (16) قانون جهش تولید دانش‌بنیان به معاونت علمی و صندوق نوآوری و شکوفایی اشاره کرد که مطابق با قانون می‌باشد. در مورد تکلیف ماده (8) قانون مانع‌زدایی مبنی‌بر تسویه مطالبات صنعت برق از دولت نیز در بخش دوم لایحه بودجه، سه ردیف هزینه‌ای مختلف در جداول شماره 8، 9 و 15 پیش‌بینی شده که مجموع مبالغ آنها حدود 644 هزار میلیارد ریال است. طبق مهلت قانونی برای تسویه مطالبات مذکور، این مطالبات باید در سال 1404 به‌طور کامل تسویه شوند و به‌نظر می‌رسد مبالغ پیش‌بینی شده، برای تحقق این تکلیف قانونی کفایت نکند.

در بخش انرژی هسته‌ای نیز مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سازمان انرژی اتمی و دستگاه‌های تابعه در سال 1404 با 22 درصد افزایش نسبت به سال قبل، به 35 هزار میلیارد ریال رسیده است. از این مبلغ حدود 43 درصد مربوط به اعتبارات هزینه‌ای و 57 درصد مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌باشد. از نظر سهم بخش‌های مختلف تابعه، 74 درصد از مجموع اعتبارات به ستاد انرژی اتمی و 26 درصد به پژوهشگاه علوم و فنون هسته‌ای تخصیص یافته است. از‌جمله سایر موارد قابل ذکر در رابطه اعتبارات سازمان انرژی اتمی می‌توان به تخصیص 7,500,000 میلیون ریال اعتبار متفرقه بابت مدیریت سوخت نیروگاه اتمی بوشهر ذیل جدول شماره 9 و 120 هزار میلیارد ریال اعتبار طرح‌های خاص دارای مجوز تحویل نفت خام ذیل جدول شماره 22 بابت طرح‌های انرژی اتمی اشاره کرد. به‌نظر می‌رسد اعتبار مجوز تحویل نفت در نظر گرفته شده برای سازمان انرژی اتمی ذیل جدول 22 برای تکمیل واحدهای دوم و سوم نیروگاه اتمی بوشهر تخصیص داده شود. شایان ذکر است منابع پیش‌بینی شده محل اصلی تأمین منابع مالی برای تکمیل نیروگاه مذکور است و مبلغ ذکرشده تناسب چندانی با اعتبارات مورد نیاز برای تکمیل نیروگاه ندارد. از‌این‌رو، افزایش اعتبارات پیش‌بینی شده یا استفاده از سایر روش‌های تأمین مالی، برای جلوگیری از توقف ساخت واحدهای جدید ضروری است.

طبق جدول شماره 5 بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 که به ذکر درآمدها ، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی مالی می‌پردازد، برخی ردیف‌های درآمدی با بخش برق و انرژی هسته‌ای ارتباط مستقیم دارند که مهم‌ترین آنها در جدول 2 ذکر شده است.

جدول 2. مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی مرتبط با بخش برق و انرژی هسته‌ای در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 [2]

(میلیون ریال)

مهم‌ترین نکات قابل ذکر در رابطه با ردیف‌های درآمدی مذکور عبارتند از:

• ردیف درآمدی مربوط به فروش گواهی ظرفیت نیروگاه‏ های تجدیدپذیر، از منظر مبنای قانونی و سازوکار تحقق درآمد دارای ابهام است. چرا که عواید حاصل از فروش گواهی ظرفیت به سرمایه‌گذار نیروگاه تعلق می‌گیرد و نمی‌توان آن را به‌عنوان درآمد دولت در نظر گرفت.
• طبق ماده (16) قانون جهش تولید دانش‌بنیان، صنایع با قدرت مصرف بیشتر از یک مگاوات در سال 1404 باید 3 درصد از برق مصرفی خود را از انرژی‌های تجدیدپذیر تأمین کنند که این میزان در عنوان درآمد به اشتباه 1 درصد ذکر شده است. با این وجود، برآورد درآمد (60,000,000 میلیون ریال) مطابق با 3 درصد مصرف و صحیح به‌نظر می‌رسد.
• طبق بند «ت» تبصره «14» بخش اول قانون بودجه سال 1404 کل کشور، درآمد حاصل از عوارض برق 160,000,000 میلیون ریال برآورد شده که 65 درصد آن سهم ساتبا بوده و باید در بودجه عمومی لحاظ شود. از این منظر، برآورد درآمد مربوطه (104,000,000 میلیون ریال) صحیح به‌نظر می‌رسد.
• درآمد حاصل از اطلاع تعرفه انرژی خارج از الگو و سهمیه مصرف بخش کشاورزی در جدول شماره 5 فقط 2,000 میلیون ریال برآورد شده، در حالی این مبلغ در بند «ح» تبصره «14» بخش اول قانون بودجه بالغ بر 200,000,000 میلیون ریال برآورد شده است. شایان ذکر است این درآمد در قالب جمعی – خرجی نیز لحاظ نشده و برای وصول کامل مبالغ قانونی نیاز به اصلاح وجود دارد.
• در جدول شماره 5 مبلغ قابل توجه 80,000,000 میلیون ریال به‌عنوان درآمد حاصل از معامله گواهی صرفه‏ جویی انرژی برآورد شده است. در حالی که طبق بند «خ» تبصره «14» دولت صرفاً مکلف به صدور گواهی مربوطه شده و لحاظ کردن آن به‌عنوان درآمد برای دولت محل ابهام است. به عبارت دیگر، سازوکار معامله گواهی صرفه ‏جویی انرژی به این صورت است که پس از اجرای طرح‌های صرفه‌جویی انرژی توسط سرمایه‌گذار، دولت اقدام به ارائه گواهی صرفه‌جویی متناظر به سرمایه‌گذار نموده و سرمایه‌گذار نیز گواهی‌های مذکور را به متقاضیان انرژی صرفه‌جویی شده می‌فروشد. طبق این سازوکار، نه‌تنها دولت درآمدی از محل واگذاری گواهی‌های صرفه‌جویی نخواهد داشت، بلکه از آنجا که دولت باید به‌نحوی گواهی‌های صرفه‌جویی صادره را ضمانت نماید، این گواهی‌ها حتی در شرایطی می‌تواند منجر به تحمیل هزینه به دولت نیز بشود.
• یکی از نکات قابل توجه بودجه بخش برق، پیش‌بینی اعتبارات مربوط به اجرای ماده (10) قانون مانع‌زدایی مبنی بر انتقال یارانه‌های انرژی به انتهای زنجیره تأمین برق است. اگرچه پیش‌بینی این اعتبارات در راستای اجرای این حکم مثبت ارزیابی می‌شود، اما لحاظ کردن آن به‌عنوان ردیف جمعی – خرجی، به معنای امکان عدم اجرای آن در سال 1404 خواهد بود. از طرف دیگر، اعتبار در نظر گرفته شده در جدول شماره 15 برای این موضوع، 50,000,000 میلیون ریال است که بسیار کمتر از اعتبارات مورد نیاز برای اجرای قانون است.
• تسویه بدهی‌های دولت به بخش خصوصی فعال در صنعت برق، موجب افزایش انگیزه سرمایه‌گذاری در این بخش خواهد شد. بند «چ» تبصره «14» دو سازوکار مختلف برای پرداخت بدهی دولت به صنعت برق پیش‌بینی کرده است: یکی واگذاری اموال و دارایی‌های دولت و دیگری انتشار اسناد خزانه اسلامی تا سقف 600,000,000 میلیون ریال. از آنجایی که درآمد موضوع ردیف 310111 جدول شماره 5 ذیل بخش واگذاری دارایی‌های مالی آمده، اطلاق عبارت «واگذاری اموال» به آن صحیح نیست و به‌منظور پیشگیری از هرگونه ابهام و مشکل در اجرا، باید عبارت مربوطه به « انتشار اوراق مالی اسلامی» اصلاح شود.

4.جمع‌بندی و پیشنهادها

اگرچه بخش اعظم منابع مالی مرتبط با بخش برق و انرژی و هسته‌ای از طریق بودجه شرکت‌های دولتی انجام می‌شود که انعکاس دقیقی در جداول کلان لایحه بودجه ندارد، اما پیش‌بینی اعتبارات مناسب در جداول بودجه عمومی نیز نقش بسزایی در اجرای تکالیف قانونی ذیربط و بهبود شرایط بخش برق و انرژی هسته‌ای خواهد داشت. مواردی همچون درآمد حاصل از اجرای ماده (16) قانون جهش تولید دانش ‏ بنیان، عوارض برق، معامله گواهی صرفه‏‌جویی انرژی و انتشار اوراق برای تسویه بدهی دولت به صنعت برق از جمله مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی مربوط به صنعت برق بوده‌اند. اعتبارات مربوط به اجرای ماده (10) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق نیز به صورت جمعی – خرجی لحاظ شده‌اند. در بخش هزینه‌کرد نیز اعتبارات مجموعه‌های وزارت نیرو و سازمان انرژی اتمی به‌ترتیب بالغ بر 40 درصد و 22 درصد افزایش یافته است.

مطابق با بررسی انجام‌شده، از جمله مهم‌ترین نقاط قوت بخش دوم لایحه بودجه 1404 در بخش برق و انرژی هسته‌ای می‌توان به پیش‌بینی اعتبارات قانونی مربوط به توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر و افزایش قابل توجه اعتبارات سازمان ساتبا، مجوز انتشار اوراق اسلامی برای تسویه بدهی دولت به صنعت برق و تخصیص بخشی از اعتبار طرح‌های خاص دارای مجوز تحویل نفت به طرح‌های انرژی اتمی اشاره کرد. در مقابل، مواردی همچون درنظر نگرفتن اعتبارات کافی برای اجرای ماده (10) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق و ابهام در برخی منابع درآمدی مرتبط با صنعت برق نیز به‌عنوان نقاط ضعف اصلی بخش دوم لایحه بودجه قابل ذکر هستند.

اگرچه با تصویب بخش اول قانون بودجه، امکان تغییر جداول کلان با محدودیت‌هایی مواجه شده، مطابق با بررسی‌های صورت گرفته در این گزارش، برای اصلاح بخش دوم لایحه بودجه در بخش برق و انرژی هسته‌ای پیشنهادات ذیل قابل پیگیری است:

• اصلاح عنوان درآمد از «واگذاری اموال و دارایی‏های غیرمنقول دولت به استثنای شرکت‏های تابعه وزارت نیرو برای تسویه بدهی دولت به صنعت برق (موضوع بند «چ» تبصره «14»)» به «انتشار انواع اوراق مالی اسلامی برای تسویه بدهی دولت به صنعت برق (موضوع بند «چ» تبصره «14»)»؛
• الحاق یک ردیف به جدول شماره 15 با عنوان «منابع حاصل از تحویل سوخت گاز طبیعی و مایع و برق مازاد بر سهمیه و الگوی مصرف به بخش کشاورزی (اجرای بند «ح» تبصره «14»)» و سقف اعتبار تهاتر 200,000,000 میلیون ریال؛
• اصلاح سقف اعتبار تهاتر ردیف 9 جدول شماره 15 مربوط به اجرای ماده (10) قانون مانع‌زدایی مبنی بر انتقال یارانه‌های انرژی به انتهای زنجیره تأمین برق از 50,000,000 میلیون ریال به 500,000,000 میلیون ریال؛
• اصلاح اعتبار طرح‌های انرژی اتمی ذیل ردیف 3 جدول شماره 22 متناسب با نیاز تأمین ملی تکمیل واحدهای دوم و سوم نیروگاه اتمی بوشهر.