خلاصه مدیریتی
بیان/ شرح مسئله
هدف از تشکیل سازمان برنامه در محیط توسعهنیافته دهه 30 ایران، راهبری توسعه کشور (شامل اجرای طرحهای زیربنایی، توسعه کشاورزی، بهبود خدمات اجتماعی، افزایش واحدهای تولیدی و ...) و تمرکز بر امور توسعهای و انجام اموری بود که وزارت مالیه تا آن زمان امکان اجرای آن را نداشت. در آن زمان امور مربوط به بودجه در اختیار وزارت مالیه و تولیت امر توسعه با سازمان برنامه بود؛ بهنحویکه بخش مهمی از وجوه حاصل از صادرات نفت جهت اجرای طرحهای عمرانی و توسعهای در اختیار سازمان برنامه قرار داشت. اما سرانجام پس از برخی مسائل بهوجود آمده برای هماهنگی میان دستگاهها، انتقال تمامی امور مربوط به بودجه به سازمان برنامه و بودجه در سال 1345 در قانون طرز تهیه و تنظیم بودجه کل کشور تصویب شده و در سال 1351 انجام شد.
تمرکز اقدامات مختلف بودجهریزی از تدوین، هماهنگی، نظارت، تخصیص، ارزیابی و اثرسنجی آن همراه با وظیفه برنامهریزی برای کشور در سازمان برنامه و بودجه کشور باعث شده است تا برخی انتظاراتی که از این نهاد توسعهای میرود برآورده نشود. درگیر شدن این نهاد در سازوکار تخصیص بودجه باعث شده تا این سازمان از کارکرد اصلی خود که برنامهریزی برای توسعه کشور است غافل شود. به همین منظور، پیشنهادهایی برای تفکیک وظایف بین سازمان برنامه و بودجه کشور و خزانهداری کل کشور قابل ارائه است که در این گزارش به ابعاد مثبت و منفی آن و همچنین الزامات قانونی آن میپردازیم. فارغ از ساختار بروکراتیک دولت توسعه گرا که خارج از بحث این گزارش است، سازمان برنامه به عنوان نهاد متمرکز برنامه ریز کشور باید فرصت کافی برای برنامه ریزی داشته باشد.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
ایده تفکیک نهاد متولی بودجه جاری و عمرانی که بیشتر با هدف در اولویت قرار گرفتن امور توسعهای و بلندمدت در مقابل امور روزمره اجرای بودجه مطرح میشود، با وجود دربرداشتن منافعی، ملاحظات مهمی نیز دارد که توجه به آنها ضروری است. از مهمترین ملاحظات آن میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
- ازآنجاکه بودجه بهعنوان ابزار پیشبرنده برنامه کشور نقش ایفا میکند، باید توجه داشت که الزام همراستایی بودجه با برنامهریزی و توسعه در کشور رعایت شود.
- تفکیک تدوین بودجه جاری و عمرانی بهنوعی اجازه نمیدهد که نگاهی جامع به مخارج هزینهای و سرمایهای دستگاههای دولتی وجود داشته باشد؛ درحالیکه الگوی مطلوب بودجهریزی باید شامل وحدت و جامعیت باشد.
- سپردن وظیفه تدوین و اجرای بودجه هزینهای (جاری) به هر نهاد دیگری بدون ایجاد توان تخصصی نظارت بر خروجی دستگاهها میتواند منجر به کاهش بهرهوری مخارج جاری دولت نیز شود.
- پیشنیاز تفکیک مخارج توسعهای و جاری، تفکیک مصارف و منابع این دو حوزه است. با وجود وابستگی هزینههای جاری (حقوق و دستمزد) به منابع واگذاری داراییهای سرمایهای (فروش نفت، منابع معدنی و اموال و داراییها)، امکان جدا کردن این منابع سهلالوصول از هزینههای ضروری در کوتاهمدت ممکن نیست. انقطاع مصارف جاری از درآمدهای نفتی نیازمند برنامه دقیق و تدریجی برای ایجاد درآمدهای پایدار است.
- بهمنظور اصلاح مشکلات موجود در حوزه طرحهای تملکداراییهای سرمایهای حسابداری و بودجهریزی تعهدی باید مبنای تصویب قوانین بودجههای عمرانی باشد.
- در بسیاری از موارد مخارج هزینهای و عمرانی از یکدیگر قابل تفکیک نبوده و در عمل باید با نگاه جامعی بررسی شوند؛ چراکه در راستای یک هدف این دو اعتبار میتوانند مکمل یکدیگر باشند.
- تفکیک هزینههای جاری و عمرانی کمک معنیداری به ایجاد انگیزه برای تدوین واقعی منابع و مصارف بودجه و ایجاد سازوکارهای خودکنترلی در دولت برای تدوین بودجه با ارقام واقعی ایجاد نمیکند و کشور همچنان درگیر بیشبرآورد منابع و استفاده از سازوکار تخصیص درونسالی بهصورت توزیع شده در دو دستگاه خواهد بود.
- باید به آن توجه کرد که بودجهریزی ذاتاً یعنی اتخاذ تصمیمات سخت. یا این تصمیمات سخت با هزینهاش در زمان بودجهریزی گرفته میشود یا از آن اجتناب شده و هزینه بسیار بالاتری در زمان اجرای بودجه به کشور تحمیل خواهد شد. بدهبستانهای غیرقابل اجتناب باید بهصورت صریح مطرح شده و در بودجه تعیین تکلیف شود.
- یکی از موارد مهمی که موجب میشود عمده وقت سازمان برنامه و بودجه به مسائل روزمره بودجه سپری شود نوسانات منابع حاصل از صادرات نفت است. در یک دهه گذشته منابع حاصل از صادرات نفت از سهم 35 درصدی تا 5 درصدی را تجربه کرده است و این نوسانات در عمل موجب میشود که تمرکز سازمان برنامه و بودجه بهجای برنامهریزی به شیوه تراز کردن بودجه در طول سال اختصاص یابد. اصلاح قاعده مالی شیوه ورود منابع حاصل از صادرات نفت به بودجه یکی از مقدماتی که اثر قابلتوجهی بر موفقیت یا عدم موفقیت هر نوع اصلاح نهادی در ساختار بودجهریزی کشور بههمراه خواهد داشت.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
با توجه به ملاحظات مطرح شده بهعنوان یک ایده جایگزین در کنار اصلاحات لازم فوقالذکر تفکیک نهاد تنظیم بودجه از مجری قابل پیشنهاد است. بهعبارت سادهتر تصمیمساز اصلی در تهیه و تنظیم بودجه در دولت نهاد برنامهریزی است، اما پس از تصویب بودجه اجرای آن برعهده خزانهداری یا دفتر بودجه گذاشته میشود که زیرمجموعه نهاد متولی توسعه نیست و عملیات اجرایی بودجه در طی سال را انجام میدهد. در این صورت علاوهبر اینکه قدرت نهاد برنامهریزی برای پیشبرد برنامه کاسته نمیشود، بهدلیل کاهش مسئولیتهای اجرایی طی سال فرصت بیشتری برای تمرکز بر موضوع برنامهریزی خواهد داشت. البته تقسیم دامنه اختیارات این دو نهاد و هماهنگی آنها نیاز بهدقت و بررسی جزئیتر دارد.
مهمترین نکات مثبت این تفکیک عبارتند از:
- شفافیت بیشتر بودجه و بهبود بودجهریزی با بهبود سازوکار تخصیص،
- تمرکز بیشتر سازمان بر برنامهریزی و توسعه کشور،
- کاهش بلاتکلیفی دستگاهها برای اخذ تخصیص و دستور پرداخت.
مهمترین نکات منفی این تفکیک عبارتند از:
- تضعیف قدرت بالقوه نظارت درونسالی سازمان برنامه و بودجه برای مشروط کردن تخصیص به عملکرد.
باید توجه داشت که برای موفقیت هر اصلاحی در حوزه بودجه لازم است تا اصلاحاتی نظیر کاهش کسری بودجه، بازنگری در ساختار و تعداد دستگاههای اجرایی مستقل دریافتکننده مستقیم بودجه، اصلاح روش بودجهریزی به برنامهمحور و اصلاح سیاسی و نهادی برای اتخاذ تصمیمهای سخت بودجهای در زمان تدوین بودجه و پیش از ورود به اجرای بودجه و کاهش نوسان منابع عمومی ناشی از نفت بهعنوان پیشنیاز انجام شود.
1. مقدمه
بودجه سالیانه کشور باید ضمن اولویتبندی وظایف دولت برحسب اهمیت و ضرورت، سهم هر وظیفه از منابع بودجه را مشخص نماید. از مهمترین کارکردهای بودجه کشور سوق دادن منابع عمومی برای حرکت دولت در مسیر پیشرفت است. در این سند منابع مالی بخشهای مختلف کشور نظیر آموزش، سلامت، فرهنگ و دفاع متناسب با مأموریتهای در نظر گرفته شده برای هر حوزه مشخص میشود.
هدف از تشکیل سازمان برنامه در محیط توسعهنیافته دهه 30 ایران، راهبری توسعه کشور (شامل اجرای طرحهای زیربنایی، توسعه کشاورزی، بهبود خدمات اجتماعی، افزایش واحدهای تولیدی و ...) و تمرکز بر امور توسعهای و انجام اموری بود که وزارت مالیه تا آن زمان امکان اجرای آن را نداشت. در آن زمان امور مربوط به بودجه در اختیار وزارت مالیه و تولیت امر توسعه با سازمان برنامه بود؛ بهنحویکه بخش مهمی از وجوه حاصل از صادرات نفت جهت اجرای طرحهای عمرانی و توسعهای در اختیار سازمان برنامه قرار داشت. اما سرانجام پس از برخی مسائل بهوجود آمده برای هماهنگی میان دستگاهها، انتقال تمامی امور مربوط به بودجه به سازمان برنامه و بودجه در سال 1345 در قانون طرز تهیه و تنظیم بودجه کل کشور تصویب شده و در سال 1351 انجام شد.
تمرکز اقدامات مختلف بودجهریزی از تدوین، هماهنگی، نظارت، تخصیص، ارزیابی و اثرسنجی آن همراه با وظیفه برنامهریزی برای کشور در سازمان برنامه و بودجه کشور باعث شده است تا برخی انتظاراتی که از این نهاد توسعهای میرود برآورده نشود. درگیر شدن این نهاد در سازوکار تخصیص بودجه باعث شده تا این سازمان از کارکرد اصلی خود که برنامهریزی برای توسعه کشور است غافل شود. به همین منظور، پیشنهادهایی برای تفکیک وظایف بین سازمان برنامه و بودجه کشور و خزانهداری کل کشور قابل ارائه است که در این گزارش به ابعاد مثبت و منفی آن و همچنین الزامات قانونی آن میپردازیم.
فارغ از ساختار بروکراتیک دولت توسعه گرا که خارج از بحث این گزارش است، سازمان برنامه به عنوان نهاد متمرکز برنامه ریز کشور باید فرصت کافی برای برنامه ریزی داشته باشد.
2. تبیین موضوع ایده تفکیک متولی بودجه جاری و بودجه عمرانی
در سه دهه اخیر بخش اعظم بودجه دولت را هزینههای جاری تشکیل داده است. در چند دهه اخیر تهیه سند بودجه، اصلاح آن مطابق نظر مجلس و اجرای آن (پیگیریهای تأمین مالی و تخصیص بودجه (شامل هزینههای جاری و عمرانی)) در سازمان برنامه و بودجه کشور انجام میشود. درحالیکه کشور با مسائل اقتصادی گوناگونی مواجه است، تعدد وظایف سازمان برنامه و بودجه در حوزههای مختلف و حجم بالای عملیات مربوط به اعتبارات هزینهای بهخصوص با افزایش کسری بودجه در دهه اخیر باعث شده تا تمرکز این نهاد بر انجام امور جاری و حفظ وضعیت موجود باشد. این درحالی است که سازمان برنامه و بودجه متولی هماهنگی بسیاری از خطمشیهای اقتصادی، اجتماعی، زیستمحیطی، صنعتی، کشاورزی، اداری و نهادی و برنامهریزی برای پیشرفت کشور است. همچنین در نگاهی دقیقتر سازمان برنامه و بودجه را میتوان متولی و مسئول رشد اقتصادی در کشور برشمرد.
در بدو تأسیس سازمان برنامه، انجام اموری که در توان دیگر دستگاهها نبود از این سازمان انتظار میرفت. مهمترین اموری که توسط سازمان برنامه انجام میگرفت عبارت بودند از سرمایهگذاری، برنامهریزی پیشرفت و نظارت بر اجرای پروژههای توسعهای کشور. در سالهای ابتدایی تأسیس سازمان برنامه، سهم مشخصی از نفت به امور عمرانی و توسعهای کشور تعلق میگرفت که پروژههای بزرگ ملی مانند سد دز، سد سفیدرود، راهآهن شاهرود- مشهد، فرودگاه مهرآباد، ذوبآهن اصفهان و توسعه دشت مغان درنتیجه آن شکل گرفت. نرخ رشدهای اقتصادی بالا در دوره برنامه چهارم توسعه پیش از انقلاب اسلامی از مشخصات این دوره در کشور بوده است. در شکل 1 ساختار سازمانی سازمان برنامه و بودجه کشور در سال 1342 نمایش داده شده است.
شکل 1. نمودار ساختار سازمانی– سازمان برنامه و بودجه کشور در سال 1342 [1]
بهرغم دستاوردهای بهدست آمده، فعالیت سازمان برنامه در این دهه بدون اشکال نبود. سه موضوع، موجب تلاش برای تغییر ساختار سازمان شد:
- موازیکاری با وزارتخانهها: شکلگیری این سازمان در کنار و در عرض سایر سازمانهای دولتی، اگرچه با تمرکز بر اهداف توسعهای همراه بود، اما نوعی موازیکاری را در اجرای طرحهای عمرانی ایجاد کرده و همواره بین وزارتخانهها و سازمان برنامه بر سر اجرای برنامههای عمرانی کشمکش وجود داشت (معاونت نظارت و تعقیب عملیات در شکل 1).
- نحوه تخصیص درآمدهای نفتی: جدایی امور برنامهریزی از بودجهریزی که با تفکیک منابع این دو حوزه (عواید نفت، در کنار سایر عواید و درآمدها) همراه بود، همواره تنشی بر سر میزان تخصیص منابع به هریک از دو حوزه (هزینههای جاری و هزینههای توسعهای) ایجاد میکرد. در این دوره سهم سازمان برنامه از عواید نفت در حدود 60 درصد بود، درحالیکه سازمان درخواست 80 درصد منابع را داشت، وزارتخانهها و ارتش نیز برای کاهش سهم سازمان به زیر 60 درصد میکوشیدند.
- ابهام در ماهیت جاری یا توسعهای بودن هزینهها: برخی مخارجی که وزارتخانهها انجام میدادند میتوانست جزء مخارج توسعهای نیز قرار گیرد، اما در چارچوب تعریف شده در آن زمان، سهمی از منابع توسعهای به آنها تعلق نمیگرفت.
این سه مسئله، منجر به دو تحول مهم شد، اول انتقال بودجهریزی از وزارت دارایی به سازمان برنامه و دوم، انتقال امور اجرایی برنامه از سازمان برنامه به وزارتخانهها. درواقع در طی این تحول، سازمان برنامه پذیرفت که بهجای سازمان اجرایی، یک سازمان برنامهریز و ستادی باشد و موازیکاری با وزارتخانهها را پایان بخشد، همچنین برای آنکه هماهنگی بیشتری میان منابع و مصارف ایجاد شود، سازمان برنامه متولی بودجهریزی و تخصیص منابع بودجه دولت شد.
در سال 1345 انتقال تمامی امور مربوط به بودجه به سازمان برنامه و بودجه در قانون طرز تهیه و تنظیم بودجه کل کشور تصویب شده در سال 1351 و با تصویب قانون برنامه و بودجه، این سازمان بهعنوان «سازمان برنامه و بودجه» شناخته شد. این سازمان اگرچه در 5 دهه گذشته برخی تغییر وظایف و جایگاهها را تجربه کرده است، اما دو وظیفه بودجهریزی و برنامهریزی را در عمده این دوران در اختیار داشته است [1].
تغییرات فوقالذکر در ساختار سازمانی سازمان برنامه و بودجه در سال 1352 (شکل 2) و مقایسه آن با ساختار این سازمان در سال 1342 مشهود است. در این تغییرات معاونت بودجه به ساختار سازمان افزوده شده و وظیفه تعقیب عملیات از معاونت نظارت حذف شده و بهجای آن وظیفه هماهنگی درج شده است.
شکل 2. نمودار ساختار سازمانی – سازمان برنامه و بودجه کشور در سال 1352 [1]
در سالهای اخیر ایده تفکیک متولی مخارج هزینهای (جاری) از عمرانی (تملکداراییهای سرمایهای) مجدداً مطرح شده است. مطرحکنندگان این ایده معتقدند مهمترین معضل سازمان برنامه و بودجه کشور، درگیری بالای آن با اجرا و چانهزنی بودجهای با دستگاهها و استانها، هم در مرحله تدوین بودجه و در طول سال است. از اهداف تفکیک متولی بودجه عمرانی و جاری، تفویض مسئولیت بودجه جاری به خزانهداری کل کشور و تمرکز سازمان به کارکرد اصلی خود یعنی برنامهریزی میانمدت و بلندمدت است. زیرا بهنظر میرسد مسئولیتهای توأمان سازمان برنامه و بودجه، موجب به حاشیه رفتن برنامهریزی، آمایش سرزمین در این سازمان شده است. در کنار تمامی این امور نظارت بر اجرای طرحهای تملکداراییهای سرمایهای و مشارکت عمومی- خصوصی که از وظایف مهم سازمان بوده و نقش مهمی را در محرومیتزدایی و توسعه کشور دارد نیز در سالهای اخیر به میزان قابلتوجهی به حاشیه رفته است.
در ایده تفکیک بودجه جاری و سرمایهای امید آن است که ماهیت توسعهای و برنامهریزی به سازمان برنامه بازگردانده شده و این سازمان نقشآفرینی بهتری در این زمینه داشته باشد. در این صورت، تهیه و تنظیم و اجرای لوایح بودجه به دو دسته تقسیم شده و دو نهاد مستقل متولی امور بودجهریزی خواهند بود؛ بهطوریکه مسائل مربوط به توسعه و طرحهای عمرانی در اختیار سازمان برنامه و منابع و مصارف هزینهای (جاری) در حوزه وظایف و اختیارات وزارت اقتصاد قرار میگیرد. در ادبیات بودجهریزی به این تفکیک اصطلاحاً بودجهریزی دوگانه گفته میشود.
بودجهریزی دوگانه فرایندی است که طی آن مسئولیت تهیه بودجه عمرانی یا توسعهای به دستگاهی غیر از متولی تهیه بودجه جاری سپرده میشود. در روند تاریخی کشورهای مختلف، بودجهریزی دوگانه در ابتدا با هدف ایجاد یک مکانیسم برای اولویتدهی به برنامههای توسعهای مطرح شد. همچنین در ابتدا مفهوم توسعه منحصر به توسعه اقتصادی و آن هم صرفاً بهمعنای تشکیل سرمایه فیزیکی ثابت تلقی میشد. این درحالی است که بسیاری دیگر از ابعاد توسعه مانند آموزش، بهداشت در این دیدگاه نمیگنجد. از یک زاویه دیگر، بودجهریزی دوگانه بهدنبال یک قاعده طلایی و ایده محوری میگشت به این معنا که هزینههای جاری فقط با درآمدهای جاری (کسری عملیاتی) تراز شده و کسری ناشی از استقراض فقط صرف سرمایهگذاری خواهد شد. در گذشته، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه مسئولیت تهیه بودجهها تفکیک شده بود.
3. برخی ملاحظات کارشناسی تفکیک بودجه جاری و عمرانی
- همانگونه که عنوان شد در الگوی قبل از سال 1345 در ایران نیز وزارت دارایی مسئول بودجهریزی جاری و سازمان برنامه، بودجه امور توسعهای را تدوین میکرد. این دو نهاد وظایف خودشان را کاملاً مجزا با معیارها، مبناها، کارشناسان، ساختار اداری و طرز فکرهای متفاوت انجام میدادند. طبیعی است چنین روشی اجازه نمیدهد نگاهی جامع به مخارج هزینهای و سرمایهای دستگاههای دولتی وجود داشته باشد؛ درحالیکه الگوی مطلوب بودجهریزی باید شامل وحدت و جامعیت باشد.
- ازآنجاکه در رویه صحیح در برنامهریزی و بودجهریزی، بودجه بهعنوان ابزار پیشبرنده برنامه کشور نقش ایفا میکند، لذا باید توجه داشت که الزام همراستایی بودجه با برنامهریزی و توسعه در کشور رعایت شود. در این راستا باید بهگونهای اقدام کرد که تفکیک متولی تدوین سند بودجه جاری از متولی برنامه و توسعه کشور، موجب تضعیف اجرای آنها نشود؛ چراکه دستگاههای اجرایی پیشبرنده برنامههای توسعهای در کشورند.
- یکی از مسائل مهم کشور نظارت ضعیف بر خروجی دستگاههای اجرایی برای انجام وظایف قانونی است. در این راستا تنظیم کل بودجه در نهادی که توان تخصصی و سیاسی برای حسابکشی از دستگاهها را در پایان سال مالی با استفاده از ابزار تنظیم بودجه سال آتی را دارد، میتواند ابزار مؤثری در جهت نظارت باشد. سپردن این وظیفه به وزارت اقتصاد بدون ایجاد توان تخصصی نظارت بر خروجی دستگاهها میتواند منجر به کاهش بهرهوری مخارج جاری دولت نیز شود.
- پیشنیاز تفکیک مخارج توسعهای و جاری، تفکیک مصارف و منابع این دو حوزه است. با وجود وابستگی هزینههای جاری (حقوق و دستمزد) به منابع واگذاری داراییهای سرمایهای (فروش نفت، منابع معدنی و اموال و داراییها)، امکان جدا کردن این منابع سهلالوصول از هزینههای ضروری در کوتاهمدت دور از انتظار است. انقطاع مصارف جاری از درآمدهای نفتی نیازمند برنامه دقیق و تدریجی برای ایجاد درآمدهای پایدار است.
- یکی از مهمترین آسیبهای اجرای بودجه در کشور وجود مجوزهای قانونی برای جابهجایی میان ردیفها و پرداختی کمتر از میزان تعیین شده در قانون بودجه است. در نگاهی دقیقتر این آسیب مهم به مرحله تدوین بودجه نیز سرایت کرده و منجر به عدم اهتمام برای اصلاح بودجهریزی پُر ایراد و غیرواقعی کشور در سالهای مختلف شده است. اختیارات جابهجایی یا پرداخت کمتر از رقم تعیین شده در قانون که بهاختصار به آن قدرت تخصیص سازمان برنامه و بودجه نیز گفته میشود؛ در عمل منجر بهکنار گذاشته شدن قانون بودجه بهعنوان سند پیشبینی عملیات مالی دولت در یک سال شده و بازه تصمیمگیری مخارج عمومی را به رویهای ماهیانه تبدیل کرده است. درنتیجه قدرت تخصیص چرخهای معیوب میان بودجهریزی و اجرا شکل گرفته است. تفکیک متولی هزینههای جاری و عمرانی نیز این مشکل را برطرف نمیکند، بلکه این اختیار تخصیص را بین دو دستگاه توزیع میکند.
- در تجربه بینالمللی شواهدی وجود دارد که نشان میدهد در صورت ایجاد نهادهای بودجهای مدرن و اعطای نقش قوی و رویههای بودجهای به نخستوزیر یا وزیر مالیه، عملکرد مالی بهبود مییابد. بااینحال، این نتایج هیچ شکل سازمانی خاصی را برای وزارت مالیه پیشنهاد نمیکند، بلکه نشان میدهد که ظرفیت و توانایی دولت باید در زمینههای عملکردی مانند پیشبینی کلان مالی، مدیریت بدهی و تهیه بودجه توسعه یابد.
- آنچه موجب اخلال در احداث، تکمیل و اتمام پروژههای عمرانی میشود ریشه در بودجهنویسی غیراصولی و اجرای بهمراتب بدتر از آن است که انتظار نمیرود صرفاً با تغییر ساختار سازمانی و دستگاههای متولی در این زمینه حل شود؛ آنچه بهعنوان راهکار انضباط و پیشبینیپذیری پروژههای عمرانی پیشنهاد میشود، ایجاد سازوکار بودجهریزی تعهدی در کنار بودجهریزی نقدی است. حسابداری و بودجهریزی تعهدی باید مبنای تصویب طرحهای عمرانی در قوانین سالیانه بودجه باشد. واضح است که ماهیت هزینههای جاری یکساله با طرحهای عمرانی که ساخت و بهرهبرداری از آن چندین سال به طول میانجامد متفاوت است و عدم توجه به این نکته در هنگام بودجهریزی زمینه بیتوجهی به زیرساختهای توسعهای را فراهم میکند.
- یکی از چالشهای مهم سازمان برنامه و بودجه در اجرای قانون بودجه تعدد دستگاههای اجرایی دارای ردیف بودجهای مستقل است که بهطور مستقیم از سازمان برنامه تخصیص دریافت میکنند. تعامل با حدود 1000 دستگاه اجرایی غیرهمگن (از وزارتخانه تا دانشگاه استان) علاوهبر اینکه وقت و انرژی زیادی از کارشناسان سازمان میگیرد، اصلاح بودجهریزی را بسیار دشوار میکند؛ زیرا در عمل سازمان توانایی تنظیم برنامه و نظارت بر خروجی این تعداد دستگاه بهصورت مستقیم را ندارد. بهعنوان یکی از شروط لازم هر تحولی در حوزه برنامه و بودجه لازم است ساختار دستگاههای مستقل دریافتکننده بودجه اصلاح شده و تعداد آن کاهش یابد و در ضمن برای هر بخش یا حوزه متولی مشخصی تعیین شود.
- اصلیترین نکتهای که باید بدان توجه کرد این است که تا زمانی که کسریهای بودجه بزرگ و غیرقابل پوشش در بودجه دولت وجود دارد، عملاً امکان اجرای صحیح بودجه و پیشبرد برنامهها چه در بودجه جاری و چه در بودجه عمرانی فراهم نمیشود.
- کتاب راهنمای مدیریت مخارج عمومی بانک جهانی خاطرنشان میکند که جدایی بودجه جاری از عمرانی یکی از عوامل مهم شکست در هماهنگی بین برنامه سیاستهای دولت و بودجهریزی است [3] [5]. همچنین، یک آسیب دیگر جدایی کامل بودجه جاری از عمرانی این است که ممکن است فروض اساسی بودجهنویسی مانند پیشبینیهای اقتصاد کلان آن دو بودجه متفاوت و ناسازگار باشند یا اینکه از قواعد یکسان حسابداری گزارشدهی و طبقهبندی منابع مصارف پیروی نکنند.
- یکی از مواردی که در تفکیک بودجهها کمتر بدان توجه میشود بودجهریزی مضاعف یا موازی است؛ بدینمعنا که دستگاههای اجرایی برای یک فعالیت مشابه از دو محل بودجه کسب میکنند. توضیح بیشتر آنکه وقتی بودجهریز عمرانی از بودجهریز جاری منفک است، دستگاه اجرایی ممکن است با توجه به عدم تقارن اطلاعات از این موقعیت سوءاستفاده کرده و با چانهزنی با هر دو نهاد سعی کند منابع بیشتری را در هر دو بخش جاری و عمرانی کسب کند. این مسئله در مرحله تخصیص هم میتواند بهوجود بیاید [6].
3-1. چالشهای اجرایی تفکیک بودجه جاری و عمرانی
- در بسیاری از موارد مخارج هزینهای و عمرانی از یکدیگر قابل تفکیک نبوده و در عمل باید با نگاه جامعی بررسی شوند؛ چراکه در راستای یک هدف این دو اعتبار میتوانند مکمل یکدیگر باشند. برای مثال وزارت آموزش و پرورش بودجه ساخت مدارس جدید را کاملاً مجزا از بودجه هزینه دستمزد معلمان (جاری) خودش تهیه میکند و در هر دو بودجه سعی خواهد کرد بیشترین منابع را مطالبه کند. این درحالی است که اگر یک چارچوب جامع برای برنامه وزارتخانه تدوین شود، چهبسا استخدام معلم جدید به ساخت مدرسه جدید ترجیح داشته باشد.
- در بسیاری از موارد هماهنگی بین سازمان تدوینگر بودجه جاری با دستگاه تدوینگر بودجه عمرانی وجود ندارد و این عدم هماهنگی حتی درون هر وزارتخانه نیز وجود دارد. تفکیک متولی اجرای بودجه جاری از عمرانی ممکن است اطلاعات سیستماتیک تخصیص بودجه به دستگاهها را ناهماهنگ کند.
- یکی از لوازم بودجه جاری از عمرانی جدا کردن منابع و مصارف بودجه است. اولین مسئله این است که کدام منابع مخصوص طرحهای عمرانی است و چه منابعی باید صرف هزینههای جاری شود. در کنار این ابهام یکی از آسیبهایی که جدا کردن منابع دولت خواهد داشت، کاهش قدرت مدیریت نقدینگی خزانهداری است.
- در برخی موارد امور هزینهای و عمرانی درهمتنیدگی دارند؛ با مثالی میتوان به زمانی که سازمان برنامه و وزارت اقتصاد بهصورت مجزا فعالیت میکردند اشاره کرد که برنامهها بهجهت جدا بودن نهادهای بودجهای هماهنگی لازم را نداشتند. در زمان شیوع بیماری مالاریا دو دستگاه منابع مقابله با شیوع و کنترل آن را حق خود میدانستند؛ وزارت نیرو خود را موظف به رسیدگی به آبهای جاری میدانست (اعتبارات عمرانی) و وزارت بهداشت موظف به مقابله با بیماری و تأمین بهداشت عمومی بود (اعتبارات هزینهای). با این استدلال هر دو دستگاه درخواست بودجه میکردند. با تفکیک مجدد بودجه در وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بدون اصلاحات اساسی چنین مشکلاتی میتواند مجدد پدیدار شود.
- مطابق با توصیه نهادهای بینالمللی، سازمان متولی بودجه باید دانش و مهارتهایی را برای تجزیهوتحلیل مسائل خطمشی بینبخشی مرتبط با تمام بخشهای اقتصاد، بهعنوان مثال، کشاورزی، آموزش، انرژی، محیط زیست، بهداشت و ... ایجاد کند. این امر از آن جهت ضروری است که این نهاد باید توصیههای آگاهانه به کابینه در مورد هزینه پیشنهادهای سیاست جدید و تخصیص منابع بودجه به وزارتخانههای مربوطه را ارائه کند. بهطورکلی، سازمان متولی بودجه باید نقش کلیدی در تعیین دستور کار و شکل دادن به سیاست در سراسر دولت ایفا کند.
- یکی از معایب جدایی بودجه جاری از عمرانی، تولید پروژههای عمرانی خواهد بود که به اتمام رسیدهاند، اما بهدلیل عدم وجود بودجه جاری برای بهرهبرداری از آن عملاً بلا استفادهاند که ناشی از ناهماهنگی بین بودجه جاری از عمرانی است (مثلاً مدرسه ساخته میشود، اما معلم نیست یا دادگاه ساخته میشود اما قاضی ندارد، بیمارستانی که پزشک ندارد). محاسبه و درج ارقام هزینه جاری متناظر به بهرهبرداری پروژههای عمرانی دولت در بودجه سالیانه از اصول بودجهریزی است. اما این کار با چند مشکل مواجه میشود؛ برنامهریزی ضعیف و هماهنگی ضعیف بین دو دستگاه یا فرایند تهیه بودجه عمرانی و جاری، عدم توجه به بودجهریزی بلندمدت در سالهای آینده با توجه به محدودیت منابع آتی.
4.خلاصهای از تجربه برخی کشورها در رابطه با ساختار بودجهریزی و اجرای بودجه
4-1. تجربه کشور ترکیه
در کشور ترکیه تا پیش از اصلاحات سال 2018، تدوین و اجرای بودجه برعهده وزارت خزانهداری و مالیه بود و وزارت توسعه مسئول برنامههای توسعه کشور بود. پس از اصلاحات انجام شده با انتقال دفتر بودجه وزارت خزانهداری و مالیه و ادغام آن با وزارت توسعه، سازمان استراتژی و بودجه مسئول تدوین برنامههای توسعه و بودجه سالیانه تعیین شد، اما کماکان مسئولیت اجرای بودجه برعهده وزارت خزانهداری و مالیه قرار دارد. در ساختار جدید درواقع متولی تدوین بودجه از اجرا جدا شده و برای تدوینکننده برنامههای توسعه و بودجه کشور متولی واحد در نظر گرفته شده است [2].
4-2. تجربه کشور کانادا
در کانادا مسئولیت تدوین جداول بودجه با دفتر خزانهداری است. دفتر خزانهداری ذیل وزارت اقتصاد نیست و ریاست آن را هیئتی متشکل از نخستوزیر و برخی وزرای دولت ازجمله وزیر اقتصاد تشکیل میدهد. لذا از جهت ساختاری از وزارت اقتصاد مجزاست. خزانهداری مسئولیت توزیع اعتبارات میان دستگاهها و سازمانهای دولتی ازجمله هزینههای جاری و عمرانی را برعهده دارد. در این فرایند دفتر خزانهداری ابتدا سقف هزینههای هر وزارتخانه یا سازمان دولتی را مشخص میکند. سازمانها باید برنامه مالی خود را در سقف ابلاغی تهیه کنند که شامل هزینههای سال آتی، استراتژی و اهداف سازمان و برنامههای عملیاتی و اقداماتی است که در طول سه سال آینده قرار است اجرا شود [3]. وزارت اقتصاد نیز در طول سال مالی وظیفه تخصیص و پرداخت اعتبارات به دستگاههای دولتی مطابق با جداول قانون بودجه و نظارت بر انضباط مالی دستگاهها را برعهده دارد.
4-3. وضعیت کشورهای عضو سازمان همکاریهای توسعه اقتصادی
این سازمان در سال 2018 اقدام به جمعآوری دادههای مربوط به رویههای مرتبط با بودجهریزی در کشورهای عضو پرداخته که در سال 2019 به چاپ رسیده است. مطابق با وظایف احصا شده برای بخش مسئول تدوین بودجه در این کشورها، از 34 کشور بررسی شده در 13 کشور مسئولیت تأیید پرداخت درونسالی نیز برعهده نهاد بودجهریز مرکزی است. در هشت کشور این وظیفه میان نهاد اصلی بودجهریز و دستگاه دیگری بهصورت مشترک انجام میشود و در هشت کشور (اسپانیا، سوئد، پرتقال، لوکزامبورگ، ایتالیا، ایرلند، استونی و دانمارک) این مهم جزء وظایف نهاد بودجهریز محسوب نمیشود که البته با لحاظ ترکیه که بعد از این تاریخ ساختار بودجهریزی خود را اصلاح کرده است 9 کشور خواهند شد [7].
5.رویکرد پیشنهادی: تفکیک متولی تدوین و اجرای بودجه
یکی از دلایل جدایی برنامه از بودجه روند تاریخی شکلگیری این دو نهاد است. بودجه قدمت بسیار زیادی دارد و تقریباً تمام دولتها برای رسیدگی به امور خود از آن استفاده میکردند. لذا رویهها و فرایندها و دانش در بودجه کاملاً شکل گرفته بود. اما نهاد برنامه یک ایده جدید بود که ادعا میکرد نقشه راه کلی اقتصاد کشور نامشخص بوده و باید یک نهاد بالادستی زیرنظر رئیسجمهور یا هیئتوزیران مسئولیت جهتدهی با فعالیتهای روزمره دولت را برعهده بگیرد. برای مثال در هند باور بر این بود که برنامه باید از طریق نهادی بالادستی پیگیری شود که بهطور ویژه بر موضوعات کلان متمرکز بوده و از فشار مدیریت امور روزمره دولت آزاد باشد. ایده جدایی بودجه جاری از برنامههای عمرانی کشور نیز از چنین دیدگاهی ریشه میگیرد. البته این دیدگاه ناشی از نیازها و چالشهای جدید و بزرگی بود که دولتها با آن مواجه بودند و دیگر ممکن نبود با برنامهریزی سالیانه در بودجههای سنواتی مسائل توسعهای را حلوفصل کنند.
جدا از اینکه سطح هماهنگی و مشاوره نهادهای برنامه و بودجه چه میزان است، قدرت نهاد بودجهای بهدلیل توانایی تقسیم اعتبارات همواره بیشتر از نهاد توسعهای است. بر همین مبنا توصیه میشود که سازمان برنامه اختیار تدوین بودجه را نیز خود برعهده بگیرد. نمونههای این رویکرد در کشورهای مختلفی دیده میشود؛ برای مثال در کره جنوبی، دفتر بودجه بخشی از سازمان برنامه است یا در برزیل، وزارت برنامهریزی متولی امور بودجه نیز میباشد. اما نکته بسیار مهم وجود نهاد دومی نظیر خزانهداری یا دفتر بودجه است که در عمل بخش اصلی عملیات اجرای بودجه دولت در طی سال را عهدهدار است.
بهعبارت سادهتر تصمیمساز اصلی در تهیه و تنظیم بودجه در دولت نهاد برنامهریزی است، اما پس از تصویب بودجه اجرای آن برعهده خزانهداری یا دفتر بودجه گذاشته میشود که زیرمجموعه نهاد متولی توسعه نیست و عملیات اجرایی بودجه در طی سال را انجام میدهد. در این صورت علاوهبر اینکه قدرت نهاد برنامهریزی برای پیشبرد برنامه کاسته نمیشود، بهدلیل کاهش مسئولیتهای اجرایی طی سال فرصت بیشتری برای تمرکز بر موضوع برنامهریزی خواهد داشت. البته تقسیم دامنه اختیارات این دو نهاد و هماهنگی آنها نیاز بهدقت و بررسی جزئیتر دارد.
باید توجه کرد که بودجهریزی ذاتاً یعنی اتخاذ تصمیمات سخت. یا این تصمیمات سخت با هزینهاش در زمان بودجهریزی گرفته میشود یا از آن اجتناب شده و هزینهی بسیار بالاتری در زمان اجرای بودجه به کشور تحمیل خواهد شد. بدهبستانهای غیرقابل اجتناب باید بهصورت صریح مطرح شده و در بودجه تعیین تکلیف شود. فقط در این صورت است که اجرای منظم برنامههای اولویتدار ممکن شده و از بههمریختگی مدیریت برنامهها در طول اجرای بودجه اجتناب میشود. دخالتهای سیاسی، ضعف سازمانی و کمبود اطلاعات، اتخاذ تصمیمات سخت را تا لحظه اجرای بودجه به تعویق میاندازد. از قضا این تعویقها، تصمیمگیری را سختتر میکند [4]. در این راستا، لازم است تا بهعنوان بخشی از اصلاح فوقالذکر تصمیم درونسالی تخصیص اعتبارات دستگاهها و ردیفها به زمان تنظیم سند بودجه منتقل شده (بدینمعنا که بودجه واقعی تنظیم شود) و نهاد مجری بودجه در طی سال اختیاری برای کاهش ارقام مصوبات نداشته باشد و صرفاً بر مدیریت نقدینگی و اجرای بودجه مصوب متمرکز شود.
5-1. برخی ملاحظات کارشناسی
- در حال حاضر در کشور بخشی از وظایف اجرای بودجه برعهده خزانهداری کل کشور است. اما باید توجه داشت تا زمانی که سازوکار تخصیص درونسالی اعتبارات بودجه تداوم داشته باشد در عمل سازمان برنامه درگیری قابلتوجهی با عملیات بودجه خواهد داشت و امکان فراغ بال برای پیشبرد امور بلندمدتتر وجود ندارد. لذا لازم است در الگوی مطلوب سازوکار تخصیص درونسالی تا اندازه قابلتوجهی حذف شود. در این صورت اجرای قانون مصوب بودجه براساس برش ماهیانه توسط خزانهداری قابل انجام خواهد بود. نکته دیگر آنکه پیشنیاز محدود شدن سازوکار تخصیص تکمیل فرایند پایش و مدیریت تعهدات توسط سازمان برنامه است. تنها در این صورت است که میتوان انتظار داشت دولت فقط تعهدات قابل ایفا را ایجاد نماید و لذا نیازی به تأخیر در ایفای تعهدات یا همان تخصیص درونسالی نباشد. ایفای تعهدات قطعی دولت نیز در سند بودجه سالیانه پیشبینی شده و مطابق سررسید پرداخت میشود.
- زمانی که مجری بودجه (سازمان برنامه) خود تدوینکننده سند بودجه نیز است، با توجه به امکان تخصیص بهصورت ساختاری انگیزه بالایی برای اینکه سند بودجه دارای ابهام و غیرشفافی تنظیم نشود وجود ندارد. همچنین بهمنظور بهرهبرداری حداکثری از اختیار تخصیص، منابع بودجه در این حالت همواره دارای بیشبرآوردی خواهند بود. در این ساختار عملکرد اجرای بودجه نیز بهصورت کامل گزارش نشده و یا با تأخیر گزارش میشود. وجود جداول متفرقه و افزایش روزافزون سهم آن از بودجه، اخذ مجوزهای قانونی جابهجایی اعتبارات در بودجه و اخذ مجوزهای متعدد از نهادهایی غیر از مجلس برای اصلاح قانون بودجه در دورههای مختلف حکایت از این مسئله دارند.
- در حال حاضر بهدلیل اختیارات قانونی جابهجایی ردیفها و تفاوت تخصیص درونسالی با ارقام مصوب در قانون، دستگاههای اجرایی از رقم اعتبارات دریافتی خود تا انتهای سال اطمینان نداشته و علاوهبر نیاز به چانهزنی مستمر طی سال برای دریافت تخصیص، قدرت برنامهریزی از آنها سلب خواهد شد. لذا هر اقدامی که منجر به افزایش شفافیت بودجه و بهبود اجرای قانون شود میتواند توان برنامهریزی دستگاهها برای مصرف بهینه اعتبار را افزایش دهد.
- یکی از مواردی که آسیب بزرگی در نظام برنامهریزی، مدیریت و اجرای بودجه بهوجود آورده، عدم مدیریت صحیح نقدینگی دولت درون سال مالی است. مدیریت نقدینگی عبارت است از تجهیز منابع مورد نیاز در زمان مقرر و در اختیار دستگاه مربوطه برای ایفای تعهدات قانونی دولت، بهگونهای که کمترین هزینه و بیشترین کارایی را بههمراه داشته باشد. در نبود مدیریت صحیح نقدینگی زمانبندی تخصیص و پرداختهای بودجه بسیار اهمیت پیدا میکند و دستگاههای اجرایی عطش بالایی برای دریافت هرچه سریعتر منابع وصولی و انباشت آن در حسابهای خود را دارند. در حضور نظام صحیح مدیریت نقدینگی، ایفای تعهدات دولت مطابق با قانون بودجه دقیقاً در سررسید معین قطعی است و چرخه مالی دولت منطبق بر زمانبندی پیشبینی شده کار میکند. این نظام دقیق چهار جزء اصلی دارد که عبارتند از حساب واحد خزانه نزد بانک مرکزی، تخمین دقیق از جریان درآمد و هزینههای (اعم از وجوه نقد و تعهدی) دولت، ابزارهای تأمین مالی کوتاهمدت (یک ماه تا زیر یک سال) و در آخر امکان سرمایهگذاری مازاد وجوه در داراییهای نقدشونده. در شرایطی که بهدلایل متعدد ازجمله حوادث غیرمترقبه، هزینههای پیشبینی نشده، عدم وصول درآمدهای نفتی جریان درآمد و هزینههای دولت در طول سال مالی نوسانی بوده، مدیریت صحیح نقدینگی جهت هموارسازی مصرف دستگاههای دولتی بیش از هر زمانی ضروری است.
- یکی از پیشنیازهای مهم برای موفقیت هر اصلاح پیشنهادی در حوزه بودجه اعم از تفکیک متولی اجرا از تصویب یا حتی تفکیک بودجه جاری از عمرانی، لزوم ثبات منابع نفتی دولت است. نوسان قابلتوجه منابع نفتی دولت منجر به کاهش پیشبینیپذیری منابع دولت پیش از سال مالی و حتی در طول سال مالی خواهد شد و این مسئله توان برنامهریزی و بودجهریزی صحیح دولت و دستگاهها را مخدوش کرده و بهرهوری مخارج دولت را کاهش میدهد. این مسئله در شکل 3 نمایش داده شده است.
شکل 3.نمودار سهم منابع حاصل از صادرات نفت و گاز دولت از منابع عمومی دولت (تحققیافته) [8]
همانطور که ملاحظه میشود در یک دهه گذشته سهم منابع حاصل از صادرات نفت و گاز در تأمین منابع بودجه از 5 درصد تا 34 درصد در نوسان بوده است.
- وقتی درآمدها با بیشبرآوردی همراه است و هزینهها کمبرآورد میشود؛ در زمان اجرای بودجه چارهای جزء کاهش شدید پرداختها نیست. بیشبرآوردی درآمدها صرفاً ناشی از عوامل فنی مانند خطا در برآورد درآمدهای مالیاتی نیست، بلکه سیاستمداران یا وزرا برای حفظ پروژههای مازاد خود، تأمین منابع مالی را آسان جلوه میدهند. به همین ترتیب کمبرآوردی مخارج نیز روشی است برای اضافه کردن پروژههای جدید با این نیت که بعدها در طول اجرای بودجه تخصیص بیشتری دریافت شود. هیچگونه اصلاح تکنیکالی در بودجه نمیتواند مشکلات سیاسی و نهادی از این جنس را حل کند [4].
- یکی از الزامات مهم تفکیک تدوین از اجرای بودجه، لزوم تدقیق اختیارات و وظایف دو نهاد بودجهای یعنی سازمان برنامه و خزانهداری است. در حال حاضر وظایفی همچون تدوین بودجه، مدیریت تعهدات درونسالی، اصلاح بودجه در طی سال، مدیریت نقدینگی، تخصیص، پرداخت، نظارت عملیاتی و … وجود دارد که نیاز است در نقشه جدید میان دو نهاد بازتوزیع شود. همچنین لازمه دیگر کارکرد مناسب این دو نهاد هماهنگی آنها بوده که لازم است برای آن تدبیری اندیشیده شود.
- مهمترین نکتهای که پیششرط هرگونه تفکیک موفقی است، تغییر الگوی بودجهریزی میباشد. در شرایط فعلی، بودجهریزی در کشور بهصورت بودجهریزی افزایشی و بدون توجه به عملکرد و خروجی دستگاه صورت میگیرد. باید توجه داشت که جداسازی اجرای بودجه از تدوین آن بهخودیخود به بهبود اثربخشی بودجه و فعالیت دستگاههای اجرایی نخواهد انجامید. به این منظور لازم است تا رویه بودجهریزی کشور به بودجهریزی برنامهای تغییر یابد تا نظارت بر عملکرد دستگاهها به تناسب بودجه دریافتی و برمبنای شاخصها و اهداف قابل سنجش انجام شود.
5-2. چالشهای اجرایی
- امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور بهطور مستقیم برعهده رئیسجمهور است که به سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان امور اداری و استخدامی که توسط دو معاون رئیسجمهور اداره میشوند تفویض شده است. درصورتیکه هریک از این امور در اختیار یک وزارتخانه باشد، امکان بالقوه ترجیح ملاحظات منطقهای بر ملاحظات ملی بیشتر خواهد بود. البته گفتنی است که در صورت کاهش بیشبرآوردی منابع بودجه و اصلاح سازوکار تخصیص برای اجرای دقیق قانون بودجه، این مسئله قابل رفع است.
- سازمان برنامه و بودجه کشور باید برای پیشبرد اهداف توسعهای (اعم از عمرانی) در کشور بر وزارتخانهها و دستگاههای اجرایی و نحوه پیشبرد برنامههای آنها نظارت داشته باشد. یکی از مهمترین ابزارهای نظارت، تخصیص بودجه جاری دستگاههاست (که باید در جهت اجرای برنامههای مصوب دستگاهها استفاده شود). در صورت انتقال کل وظیفه اجرای بودجه به خزانهداری کل کشور و محدود شدن سازوکار تخصیص، ابزار نظارت درونسالی سازمان برنامه تضعیف خواهد شد.
گفتنی است، نظارت صحیح سازمان برنامه بر دستگاهها مبتنیبر خروجی برنامههای سالیانه (در بودجهریزی مبتنیبر برنامه) است که با تقویت نظارت بینسالی بهجای نظارت درونسالی قابل انجام است. به این صورت که سازمان در تدوین بودجه هر سال با برگزاری جلسات منسجم، گزارشهای عملکرد سالهای گذشته دستگاهها را بررسی و برای تدوین بودجه سال آینده آنها را مد نظر قرار دهد در این صورت نظارت درونسالی و غیرمتمرکز فعلی به نظارتی سازمانیافته، مدون و متمرکز تبدیل خواهد شد.
6. جمعبندی و نتیجهگیری
فارغ از ساختار بروکراتیک مناسب دولت توسعه گرا که خارج از بحث این گزارش است، سازمان برنامه به عنوان نهاد متمرکز برنامه ریز کشور باید فرصت کافی برای برنامه ریزی داشته باشد. ایده تفکیک نهاد متولی بودجه جاری و عمرانی که بیشتر با هدف در اولویت قرار گرفتن امور بلندمدت در مقابل امور روزمره اجرای بودجه مطرح می شود، با وجود دربرداشتن منافعی، ملاحظات مهمی نیز دارد که توجه به آنها ضروری است. از مهمترین ملاحظات آن میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
- ازآنجاکه بودجه بهعنوان ابزار پیشبرنده برنامه کشور نقش ایفا میکند، باید توجه داشت که الزام همراستایی بودجه با برنامهریزی و توسعه در کشور رعایت شود.
- تفکیک تدوین بودجه جاری و عمرانی بهنوعی اجازه نمیدهد که نگاهی جامع به مخارج هزینهای و سرمایهای دستگاههای دولتی وجود داشته باشد؛ درحالیکه الگوی مطلوب بودجهریزی باید شامل وحدت و جامعیت باشد.
- سپردن وظیفه تدوین و اجرای بودجه هزینهای (جاری) به هر نهاد دیگری بدون ایجاد توان تخصصی نظارت بر خروجی دستگاهها میتواند منجر به کاهش بهرهوری مخارج جاری دولت نیز شود.
- پیشنیاز تفکیک مخارج توسعهای و جاری، تفکیک مصارف و منابع این دو حوزه است. با وجود وابستگی هزینههای جاری (حقوق و دستمزد) به منابع واگذاری داراییهای سرمایهای (فروش نفت، منابع معدنی و اموال و داراییها)، امکان جدا کردن این منابع سهلالوصول از هزینههای ضروری در کوتاهمدت ممکن نیست. انقطاع مصارف جاری از درآمدهای نفتی نیازمند برنامه دقیق و تدریجی برای ایجاد درآمدهای پایدار است.
- بهمنظور اصلاح مشکلات موجود در حوزه طرحهای تملکداراییهای سرمایهای حسابداری و بودجهریزی تعهدی باید مبنای تصویب قوانین بودجههای عمرانی باشد.
- در بسیاری از موارد مخارج هزینهای و عمرانی از یکدیگر قابل تفکیک نبوده و در عمل باید با نگاه جامعی بررسی شوند؛ چراکه در راستای یک هدف این دو اعتبار میتوانند مکمل یکدیگر باشند.
- تفکیک هزینههای جاری و عمرانی کمک معنیداری به ایجاد انگیزه برای تدوین واقعی منابع و مصارف بودجه و ایجاد سازوکارهای خودکنترلی در دولت برای تدوین بودجه با ارقام واقعی ایجاد نمیکند و کشور همچنان درگیر بیشبرآورد منابع و استفاده از سازوکار تخصیص درونسالی بهصورت توزیع شده در دو دستگاه خواهد بود.
- باید توجه کرد که بودجهریزی ذاتاً یعنی اتخاذ تصمیمات سخت. یا این تصمیمات سخت با هزینهاش در زمان بودجهریزی گرفته میشود یا از آن اجتناب شده و هزینه بسیار بالاتری در زمان اجرای بودجه به کشور تحمیل خواهد شد. بدهبستانهای غیرقابل اجتناب باید بهصورت صریح مطرح شده و در بودجه تعیین تکلیف شود.
- یکی از موارد مهمی که موجب میشود عمده وقت سازمان برنامه و بودجه به مسائل روزمره بودجه سپری شود نوسانات منابع حاصل از صادرات نفت است. در یک دهه گذشته منابع حاصل از صادرات نفت از سهم 35 درصدی تا 5 درصدی را تجربه کرده و این نوسانات در عمل موجب میشود که تمرکز سازمان برنامه و بودجه بهجای برنامهریزی به شیوه تراز کردن بودجه در طول سال اختصاص یابد. اصلاح قاعده مالی شیوه ورود منابع حاصل از صادرات نفت به بودجه یکی از مقدماتی که اثر قابلتوجهی بر موفقیت یا عدم موفقیت هر نوع اصلاح نهادی در ساختار بودجهریزی کشور بههمراه خواهد داشت.
با توجه به ملاحظات مطرح شده بهعنوان یک ایده جایگزین در کنار اصلاحات لازم فوقالذکر تفکیک نهاد تنظیم بودجه از مجری قابل پیشنهاد است. بهعبارت سادهتر تصمیمساز اصلی در تهیه و تنظیم بودجه در دولت نهاد برنامهریزی است، اما پس از تصویب بودجه اجرای آن برعهده خزانهداری یا دفتر بودجه گذاشته میشود که زیرمجموعه نهاد متولی توسعه نیست و عملیات اجرایی بودجه در طی سال را انجام میدهد. در این صورت علاوهبر اینکه قدرت نهاد برنامهریزی برای پیشبرد برنامه کاسته نمیشود، بهدلیل کاهش مسئولیتهای اجرایی طی سال فرصت بیشتری برای تمرکز بر موضوع برنامهریزی خواهد داشت. البته تقسیم دامنه اختیارات این دو نهاد و هماهنگی آنها نیاز بهدقت و بررسی جزئیتر دارد. مهمترین نکات مثبت این تفکیک عبارتند از:
- شفافیت بیشتر بودجه و بهبود بودجهریزی با بهبود سازوکار تخصیص،
- تمرکز بیشتر سازمان بر برنامهریزی و توسعه کشور،
- کاهش بلاتکلیفی دستگاهها برای اخذ تخصیص و دستور پرداخت.
مهمترین نکات منفی این تفکیک عبارتند از:
- تضعیف قدرت بالقوه نظارت درونسالی سازمان برنامه و بودجه برای مشروط کردن تخصیص به عملکرد.
باید توجه داشت که برای موفقیت هر اصلاحی در حوزه بودجه لازم است تا اصلاحاتی نظیر کاهش کسری بودجه، بازنگری در ساختار و تعداد دستگاههای اجرایی مستقل دریافتکننده مستقیم بودجه، اصلاح روش بودجهریزی به برنامهمحور و اصلاح سیاسی و نهادی برای اتخاذ تصمیمهای سخت بودجهای در زمان تدوین بودجه و پیش از ورود به اجرای بودجه بهعنوان پیشنیاز انجام شود.
همچنین تمرکز تنها برای نگارش یک برنامه خوب در سازمان برنامه کافی نیست. زیرا علاوه بر نگارش صحیح الزامات بسیار مهم دیگری برای
بهبود نظام برنامه ریزی در کشور لازم است. برخی از مهمترین این الزامات عبارتند از:
- عدم وجود برنامه های موازی در کشور
- پیش بینی صحیح بار مالی برنامه ها
-تعهد سیاسی و اجماع نسبی
-التزام به هزینه های کوتاه مدت تصمیم های صحیح و بلندمدت.