بیان مسئله
محرومیتزدایی همواره در کانون توجه مسئولان کشور قرار گرفته و در این میان دولت وظیفه اصلی محرومیتزدایی را به عهده داشته است. یکی از مهمترین بخشهای بودجه عمومی کشور، اعتبارات حوزه محرومیتزدایی است که تغییرات آن نشانمیدهد در عمل چه میزان رفع محرومیت اولویت سیاستگذاران است. از همین رو بررسی اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه حائز اهمیت است و در این گزارش ضمن بررسی این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1404، توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی و همچنین هدفمند بودن آن مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
پیشنهاد ناظر به لایحه بودجه 1404:
سایر پیشنهادات جهت کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی:
محرومیتزدایی در سطح جهانی به یکی از اولویتهای اساسی کشورها و نهادهای بینالمللی تبدیل شدهاست. سازمان ملل متحد، بانک جهانی و سایر نهادهای توسعهای برنامههای گستردهای را برای کاهش فقر، بهبود شاخصهای رفاه اجتماعی و تأمین حداقل استانداردهای زندگی اجرا میکنند. یکی از مهمترین اسناد بینالمللی در این زمینه، اهداف توسعه پایدار است که در آن ریشهکنی فقر بهعنوان اهداف کلیدی مطرح شدهاست. در ایران نیز پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اقدامات گستردهای در راستای محرومیتزدایی و عدالت اجتماعی صورت گرفته و سطح محرومیت در کشور بهطور پیوسته در حال کاهش است. نمودار 1 روند بهبود برخی از شاخصهای محرومیت در کل کشور را از سال 1385 الی 1402 نشانمیدهد. توسعه زیرساختها از جمله احداث راهها، برقرسانی، گازرسانی و آبرسانی و بهسازی و نوسازی منازل مسکونی بهویژه در مناطق محروم و روستایی از مهمترین این اقدامات است. در حوزه آموزش و بهداشت نیز گسترش مدارس و دانشگاهها در مناطق دورافتاده و راهاندازی شبکه گسترده بهداشت و درمان، موجب افزایش سطح بهرهمندی این خدمات گردید. علاوه بر این اقدامات، طرحهای توانمندسازی و اشتغالزایی نیز تاکنون از سوی نهادهای فعال در این حوزه به اجرا درآمده است که بر بهبود وضعیت معیشتی و کیفیت زندگی محرومین بیتأثیر نبوده است.
نمودار 1. وضعیت محرومیت از دسترسی به امکانات و خدمات زیرساخت در بازه سالهای 1385 الی 1402
با این وجود، بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس نشانمیدهد که حدود 3 درصد از جمعیت کشور همچنان در سطح شدیدی از محرومیت به سر میبرند. مشاهده سطوحی از محرومیت شدید در برخی مناطق کشور در کنار دستاوردهای قابل توجه محرومیتزدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، حاکی از وجود چالشهایی در سیاستگذاری محرومیتزدایی است. مطالعات گذشته نشانمیدهد این حوزه با چالشهایی نظیر:
مواجه است که موجب شدهاست از هدف اولیه خود یعنی ریشهکنی محرومیت شدید باز بماند. [4] عمده این چالشها را میتوان به فقدان نگاه کارشناسی به مسئله محرومیتزدایی نسبت داد و میتوان مصادیق آن را در مراحل مختلف تصمیمگیری برای برنامههای محرومیتزدایی مشاهده نمود. [2] کمتوجهی به مفهوم «دسترسی» به خدمات و امکانات، یکی از این چالشهاست که موجب گردیده اقدامات محرومیتزدایی لزوماً منجر به کاهش سطح محرومیت نگردد. دسترسی به این معناست که خانوار امکان استفاده از خدمات اولیه را دارد، اما اگر به دلایلی از آن بهره نگیرد، عملاً از این امکان محروم خواهد بود. برای مثال، ممکن است یک خانوار امکان استفاده از شبکه برقرسانی را داشتهباشد، اما بهدلیل قطعیهای مکرر یا نوساناتی که باعث آسیب به وسایل الکتریکی میشود، تصمیم به عدم استفاده از برق بگیرد که در نهایت منجر به کاهش کیفیت زندگی میشود. وجه دیگر کمتوجهی به این مفهوم نیز باعث شد که کاهش محرومیت در کشور با کارآمدترین سیاستها دنبال نشود. تمرکز دولتها بر دسترسی سراسری به گاز لولهکشی یکی از این مصادیق است. این سیاست در حالی همچنان دنبال میشود که در برخی مناطق هزینه و زمان بسیاری صرف آن میشود. در حالی که میتوان نیاز سوخت مناسب خانوار را برای گرمایش و پختوپز به روشهای بهمراتب کمهزینهتر و سریعتر فراهم نمود. آنچه که در مسئله رفع محرومیت موضوعیت دارد دسترسی آسان افراد به امکانات و خدمات ضروری است و این مهم از طرق مختلفی قابل تحقق است.
از آنجایی که وظیفه اصلی رفع محرومیت در کشور بر عهده دولت است؛ وضعیت اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه پیشنهادی دولت را میتوان بهعنوان برنامهریزی محرومیتزدایی دولت در سال پیشرو قلمداد نمود. همچنین کاهش یا رفع برخی از چالشهای این حوزه نیز در لایحه پیشنهادی منعکس میگردد. از همین رو بررسی اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه حائز اهمیت است و در این گزارش ضمن بررسی این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1404، برشهای مختلف این اعتبارات (از جمله توزیع استانی) مورد ارزیابی و تحلیل قرار خواهد گرفت.
امروزه در سیاستگذاری رفع فقر، تمایز میان پایش اقدامات فقرزدایی و پایش فقر امری پذیرفته شدهاست. پذیرش این موضوع به این معناست که ممکن است برنامههایی برای کاهش فقر اجرا شود، اما اثری بر شاخصهای حوزه فقر مشاهده نگردد. همین امر به سیاستگذاران کمک مینماید تا بتوانند سیاستهای رفع فقر را ارزیابی و اصلاح کنند. یکی از چالشهای حوزه محرومیتزدایی در کشور فقدان این بینش در سیاستگذاری این حوزه است. یعنی سیاستگذار فرض میگیرد که هرگونه اقدامات محرومیتزدایی به کاهش محرومیت منجر میشود در صورتی که در بسیاری از موارد ممکن است اینطور نباشد. توجه به این مسئله در شرایطی که فعالان متعددی نیز در کشور در حوزه کاهش محرومیت نقشآفرین هستند، امری بهمراتب ضروری است که متأسفانه تاکنون مغفول ماندهاست. بر همین اساس بخش مهمی از پژوهشهای حوزه فقر بایستی به بررسی اثر فعالیتهای محرومیتزدایی بر کاهش محرومیت اختصاص یابد. همانطورکه پیشتر اشاره گردید بهدلیل فقدان نگاه کارشناسی به امر محرومیتزدایی، ارزیابی مناسبی از فعالیتها و اقدامات محرومیتزدایی صورت نمیگیرد و حتی دادههای مناسبی از آنها جمعآوری نمیگردد. لذا تحلیلی از اثربخشی اقدامات متعدد محرومیتزدایی موجود نیست و در این بخش صرفاً به تحولات محرومیت در کشور پرداخته خواهد شد.
اگرچه روشهای اندازهگیری و پایش فقر (چه فقر درآمدی و چه فقر چندبعدی) همواره جزو موارد مناقشهبرانگیز در میان صاحبنظران بوده است؛ اما میتوان گفت در دهههای اخیر این نظرات همگرا شدهاست و در حال حاضر بسیاری از کشورها برای پایش فقر چندبعدی (یا در اصطلاح عام محرومیت) از شاخص فقر چندبعدی جهانی یا ملی استفاده میکنند. [4] شاخص جهانی و ملی از نظر رویکردی کاملاً مشابه یکدیگرند؛ با این تفاوت که شاخص فقر چندبعدی جهانی به بیانی محرومیت شدید را اندازهگیری کرده و شاخص فقر چندبعدی ملی متناسب با شرایط کشور طراحی و بهکارگیری میشود. [1] متأسفانه در حوزه فقر چندبعدی هیچ شاخص رسمی در کشور محاسبه و گزارش نمیگردد و تاکنون تنها پژوهشهای پراکندهای به این موضوع پرداختهاند. اخیراً مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در راستای ترویج پایش رسمی محرومیت و بهکارگیری شاخص فقر چندبعدی در سیاستگذاری در کشور تلاش نموده است برآوردی از وضعیت محرومیت شدید با استفاده از محاسبه شاخص فقر چندبعدی جهانی اصلاح شده ارائه نماید. روش محاسبه و سایر جزئیات آن در گزارشی تحتعنوان «فقر چندبُعدی (2): نحوه محاسبه شاخص فقر چندبُعدی ملی (برآوردی از تغییرات محرومیت شدید در ایران)» به تفصیل توضیح دادهشدهاست و در این گزارش تنها نتایج آن ارائه گردیده و از بیان جزئیات صرفنظر میشود. [4]
در ادبیات فقر پژوهی فقر چندبعدی بهعنوان مکملی برای فقر درآمدی شناخته میشود و تأکید میشود که پایش همزمان هر دو ضرورت دارد. میتوان گفت مهمترین ویژگی متمایز فقر چندبعدی نسبت به فقر درآمدی، توجه به مفهوم شدت فقر است. شدت فقر به این معناست که در میان ابعاد و زیرشاخصهای محرومیت، خانوار در چه بخشی از این زیرشاخصها بهطور همزمان دارای محرومیت است. نمودار 2 توزیع خانوارهای کشور را بر حسب تعداد محرومیت همزمان از میان 13 زیرشاخص در نظرگرفته شده در شاخص فقر چندبعدی پیشنهادی برای سالهای 1385 و 1402 نشانمیدهد. همانطورکه ملاحظه میشود در سال 1385 بهعنوان مثال 9.6 درصد از خانوارهای کشور در سه زیرشاخص بهطور همزمان محرومیت را تجربه میکردند و تنها 36 درصد از خانوارها در هیچ از زیرشاخصها محرومیت نداشتند. در سال 1402 مشاهده میشود که شدت محرومیت در کل کشور بهشدت کاهش یافتهاست و اکنون حدود 70 درصد از خانوارهای کشور در هیچیک از زیرشاخصها، محرومیت ندارند. بر اساس استانداردهای جهانی، تنها خانوارهایی از نظر فقر چندبعدی فقیر محسوب میشوند که در بیش از 30 درصد از زیرشاخصهای درنظر گرفته شده دارای محرومیت باشند و اگر این نسبت از 50 درصد فراتر رود دارای فقر شدید محسوب میشوند. بر همین اساس و بهطور تقریبی میتوان گفت تنها درصد کوچکی از جمعیت کشور طبق تعاریف جهانی دارای محرومیت هستند که دستاورد قابل توجهی است.
نمودار 2. توزیع خانوارهای کشور بر حسب تعداد محرومیت همزمان برای سالهای 1385 و 1402
علاوه بر مرور این دستاوردها، لازم است به این حوزه رویکرد آسیبشناسانه نیز اتخاذ نمود. یکی از جنبههای ارزیابی اثربخشی سیاستهای محرومیتزدایی، بررسی روند کاهش محرومیت در کشور است. این مسئله از این جهت حائز اهمیت است که اگرچه جمعیت محرومین در کشور همواره در حال کاهش بوده؛ اما آیا بهمرور زمان روند خروج از محرومیت نیز تسریع شده یا با کندی روبهرو بوده است؟. بهطور کلی انتظار میرود که سرعت کاهش محرومیت با گذشت زمان افزایش یابد؛ چراکه در سالهای ابتدایی بهدلیل بالا بودن نرخ محرومیت، امکانات و اعتبارات قابلتوجهی لازم است تا کاهش محسوسی در سطح محرومیت مشاهده شود. در حالی که با کاهش نرخ محرومیت، با اعتبارات محدودتری میتوان محرومین باقیمانده را از آن وضعیت خارج نمود و طبیعتاً کاهش محرومیت بهمرور زمان تسریع خواهد شد.
نمودار 3. متوسط 5 ساله کاهش محرومیت شدید (بر حسب شاخص فقر چندبعدی محاسبهشده) از سال 1390 الی 1402
نمودار 3 متوسط کاهش محرومیت شدید ایران در پنج سال گذشته را برای سالهای 1390 الی 1402 نشانمیدهد. ملاحظه میشود که سرعت کاهش محرومیت شدید در دهه گذشته نزولی بوده است. به نظر میرسد در میان چالشهای اشاره شده برای محرومیتزدایی، عدم توجه سیاستگذاران به اولویتهای محرومیتزدایی علت اصلی این روند نزولی باشد. فقدان تعریف واحد از محرومیت و سطحبندی آن به محرومیت شدید و سطوح بالاتر، موجب شده که با گذشت زمان دغدغههای مختلف سیاستگذاران در قالب اقدامات محرومیتزدایی گنجانده شود و در عمل شاهد آن باشیم که بر اساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم کشور (مصوب سال 1388)، 75 درصد از پهنه جغرافیایی کشور بهعنوان مناطق محروم شناسایی شود. در چنین شرایطی طبیعی است که سیاستهای محرومیتزدایی از اهداف اولیه خود (یعنی رفع محرومیت شدید) جا بماند. متأسفانه مسئله شناسایی مناطق محروم بر اساس معیارهای واحد و بهطور مستمر در گذر زمان پیگیری نشده است. در حالی که با کاهش سطح فراگیری محرومیت در کشور، برنامهریزان میبایست با استفاده از روشهای شناسایی، مناطقی را که همچنان در وضعیت محرومیت شدید به سر میبردند هدفگیری کرده و در اولویت رفع محرومیت قرار میدادند.
نمودار 4. متوسط کاهش محرومیت در ایران و تعدادی از کشورهای آسیایی، اروپایی و شمال آفریقا در دو دهه اخیر
نمودار 4 وضعیت اثربخشی اقدامات محرومیتزدایی در ایران را با تعدادی از کشورهای آسیایی، اروپایی و شمال آفریقا در بازه دو دهه اخیر مقایسه مینماید. بر اساس محاسبات انجام گرفته متوسط کاهش محرومیت شدید ایران در پنج سال گذشته در سال 1402 حدود 7 درصد میباشد. این در حالی است که عدد مشابه برای تعدادی از کشورها رقم بالاتری است که نشاندهنده اثربخشتر بودن فعالیتهای محرومیتزدایی در آنهاست. بهعنوان مثال کشور چین در حدود دو دهه گذشته توانسته است بهطور متوسط سالیانه 15 درصد شاخص فقر چندبعدی خود را بهبود دهد.
بنابراین میتوان نتیجه گرفت که روند کاهش محرومیت شدید در کشور با کندی مواجه شدهاست و این یعنی فعالیتهای محرومیتزدایی جامعه هدف اولیه خود یعنی محرومین شدید را کمتر در برگرفته یا آنکه اقدامات مذکور کمک قابلتوجهی به رفع محرومیت آنها نمیکند.
شاخص فقر چندبعدی کاربردهای مهمی در سیاستگذاری برای کاهش محرومیت دارد و بهعنوان یک ابزار سیاستی شناخته میشود. [5] علاوه بر آنکه از این ابزار میتوان برای پایش محرومیت استفادهکرد، یکی دیگر از کاربردهای آن ارائه تصویر بهروز از محرومیت و مهمتر از آن معرفی ویژگیهای محرومین است. نداشتن تصویر دقیقی از محرومیت چالش برنامهریزی محرومیتزدایی در کشور میباشد. استفاده از دادهها و اطلاعات بهروز نهتنها برای شناسایی محرومین (یا مناطق محروم) بلکه از آن مهمتر برای تشخیص اولویتهای محرومیتزدایی ضروری است. برشهای مختلفی از ویژگیهای اقتصادی و اجتماعی خانوارهای محروم قابل ارائه و بررسی است. در این بخش، تعدادی از این برشها برای انعکاس وضعیت محرومیت شدید در کشور ارائه میگردد.
بر اساس بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، نرخ محرومیت شدید در کل کشور حدود 3 درصد برآورد میشود. نمودار 5 ویژگیهای سرپرست خانوارهای دارای وضعیت محرومیت شدید را در مقایسه با خانوارهای غیر محروم نشانمیدهد. زن سرپرستی، غیرشاغل بودن و میانگین سنی بالا در میان سرپرستان خانوارهای محروم در مقایسه با غیر محرومین بیشتر مشاهده میشود.
نمودار 5. ویژگیهای سرپرستان خانوارهای درگیر محرومیت شدید در مقایسه با غیر محرومین
یکی دیگر از موضوعات قابلتحلیل، بررسی وضعیت شدت محرومیت همزمان در میان خانوارهای محروم است. نمودار 6 رابطه بعد خانوار، تعداد فرزندان و تعداد افراد سالخورده خانوارهای محروم را بر حسب شدت محرومیت همزمانی که آنها تجربه میکنند، نشانمیدهد. همانطورکه ملاحظه میشود با افزایش بعد خانوار و تعداد فرزندان خانوار شدت محرومیت نیز در میان خانوارهای محروم افزایش مییابد.
نمودار 6. رابطه شدت محرومیت و ساختار خانوار میان خانوارهای درگیر محرومیت شدید
از دیگر اطلاعات موردنیاز در این حوزه، وضعیت فراگیری زیرشاخصهای محرومیت میان محرومین است. نمودار 7 درصد محرومیت خانوارهای محروم را در هر یک از 13 زیرشاخص بهکاررفته نشانمیدهد. مشاهده میشود در سطح کل کشور وضعیت سواد سرپرست خانوار و همچنین دسترسی به وسایلنقلیه و کالاهای بادوام شایعترین مسئله میان محرومین است. این اطلاعات برای طراحی سیاستهای محرومیتزدایی بسیار حائز اهمیت است و لازم است اولویتهای رفع محرومیت در هر منطقه جغرافیایی بهطور جداگانه شناسایی گردد.
نمودار 7. فراگیری شاخصهای محرومیت میان خانوارهای درگیر محرومیت شدید
طبیعی است دولت بهدنبال رفع همه کمبودها و محرومیتهاست، اما امکانات و منابع دولت ایجاب میکند که در برنامهریزی کوتاهمدت حوزههایی هدف رفع محرومیت قرار گیرند که در اولویت هستند و رفع آنها بخش قابل توجهی از محرومین را از محرومیت خارج مینماید.
در اکثر کشورها، بودجهریزی منابع عمومی در راستای فقرزدایی (اعم از کاهش فقر درآمدی و رفع محرومیت) تعریف شدهاست. این یعنی تلاش میشود برنامهریزیها چه در سطح کلان و چه در سطح خرد نهتنها وضعیت فقر را بدتر نکرده، بلکه بهبود نیز بخشند. ساختار بودجهریزی منابع عمومی در کشور ما متأسفانه فاقد چنین ظرفیتی است. به همین دلیل هرساله بخشی از منابع عمومی بودجه بهطور جداگانه به حوزه محرومیتزدایی اختصاص مییابد. جدول 1 کل اعتبارات محرومیتزدایی را در قوانین بودجه سالهای 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 [6] بههمراه رشد سالیانه آنها نشانمیدهد. این مقادیر شامل کلیه ردیف اعتباراتی است که در جداول مختلف بودجه بهطور مشخص برای محرومیتزدایی در نظر گرفته شدهاست.
جدول 1. اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 (میلیون تومان)
|
عنوان |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
لایحه 1404 |
|
میزان اعتبارات مصوب (درصد رشد نسبت به سال گذشته) |
78,782,846 |
66,654,685 (%15-) |
93,715,936 (%40+) |
110,305,778 (%17.7+) |
165,179,544 (%79.7+) |
|
میزان عملکرد (درصد تحقق) |
23,605,321 (30 درصد) |
44,916,709 (67 درصد) |
- |
- |
- |
عمده اعتبارات محرومیتزدایی در جدول مربوط به هزینههای تملک داراییهای سرمایهای استانها (جدول 10-ج) در قوانین بودجه و از محل اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و بند (ت) ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور است. مطابق قانون استفاده متوازن از امکانات کشور، سهم اعتبارات این قانون در بودجه بایستی 3 درصد از منابع عمومی و مطابق بند (ت) ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، سهم اعتبارات این حکم در بودجه بایستی 2 درصد (معادل دو سوم سه درصد) از درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز باشد. جدول 2 اعتبارات دو حکم قانونی مذکور را در قوانین بودجه سالهای 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 نشانمیدهد.
جدول 2. اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و بند (ت) ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور در قوانین بودجه سالهای 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 (میلیون تومان)
|
سطر |
عنوان |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
لایحه 1404 |
|
1 |
اعتبارات موضوعبند (ت) ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور (سهم اعتبارات از درآمدهای صادرات نفت و گاز) |
5,438,677 (2.1 درصد) |
6,665,100 (1.3 درصد) |
24,913,409 (3.9 درصد) |
22,666,700 (3.9 درصد) |
24,293,300 (4 درصد) |
|
2 |
اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور (سهم اعتبارات از بودجه عمومی کشور) |
27,964,000 (2.6 درصد) |
28,000,000 (2 درصد) |
35,000,000 (1.6 درصد) |
63,114,182 (2.4 درصد) |
110,000,000 (2.2 درصد) |
|
3 |
مجموع اعتبارات مصوب دو حکم قانونی (مجموع سطر اول و دوم) |
33,402,677 |
34,665,100 |
59,913,409 |
85,780,882 |
134,293,300 |
|
4 |
دو سوم سه درصد صادرات نفت و گاز |
5,185,440 |
9,688,004 |
12,476,148 |
11,560,000 |
12,080,000 |
|
5 |
3 درصد از بودجه عمومی |
34,380,000 |
45,813,956 |
116,769,938 |
85,110,000 |
161,520,000 |
|
6 |
مجموع تکالیف قانونی اعتبارات دو حکم قانونی (مجموع سطر چهارم و پنجم) |
39,565,440 |
55,501,960 |
129,246,086 |
96,670,000 |
173,760,000 |
|
7 |
عقبماندگی اعتبارات مصوب از تکالیف قانونی دو قانون اصلی (سطر ششم منهای سطر سوم) |
6,162,763 |
20,836,860 |
69,332,677 |
10,889,118 |
39,466,700 |
مشاهده میشود که رشد کل اعتبارات محرومیتزدایی در بودجه در سالهای گذشته روند نوسانی داشته است و علاوه بر این اعتبارات اصلی محرومیتزدایی نیز متناسب با تکالیف قانونی رشد ننموده است و در لایحه بودجه 1404 عقبماندگی 39 هزار میلیارد تومانی از تکلیف قانونی دارد. اگر چه ردیفهای اعتباری متفرقه و پراکنده بسیاری هر ساله در بودجه برای محرومیتزدایی در نظر گرفتهمیشود؛ اما عمدتاً آن ردیفها عملکرد بسیار ضعیفی دارند و بخش عمده اعتبارات محرومیتزدایی از محل اعتبارات دو قانون مذکور تأمین میشود. عملکرد اعتبارات محرومیتزدایی در سالهای 1400 و 1401 نیز مؤید این موضوع است. [3]
از آنجایی که ردیفهای متعدد و پراکندهای در قوانین بودجه به موضوع محرومیتزدایی اختصاص مییابد؛ یکی از برشهای قابل توجه برای مجموع این اعتبارات، برش موضوعی است. به این معنا که چه بخشی از اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه بهصورت کلی و چه بخشی از آن بهصورت مشخص به هر یک از ابعاد محرومیت تخصیص یافتهاست. جدول 3 کلیه اعتبارات محرومیتزدایی در بودجه را به تفکیک ابعاد محرومیت در قوانین بودجه 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 نشانمیدهد.
جدول 3. اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 به تفکیک ابعاد محرومیت (میلیون تومان)
|
ابعاد محرومیت (اعداد داخل پرانتز، سهم از کل اعتبارات محرومیتزدایی است) |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
لایحه 1404 |
|
اعتبارات تجمیعی محرومیتزدایی |
55,916,496 (71.0%) |
41,623,290 (62.4%) |
86,857,836 (92.7%) |
102,646,578 (93.1%) |
141,669,544 (85.8%) |
|
اعتبارات رفع محرومیت از دسترسی به راه |
8,150,000 (10.3%) |
7,950,000 (11.9%) |
4,400,000 (4.7%) |
نامشخص |
نامشخص |
|
اعتبارات رفع محرومیت از نوع ارتباطات |
657,150 (0.8%) |
721,995 (1.1%) |
853,100 (0.9%) |
960,000 (0.9%) |
نامشخص |
|
اعتبارات رفع محرومیت خدمات آموزشی |
740,000 (0.9%) |
5,599,400 (8.4%) |
820,000 (0.9%) |
5,714,200 (5.2%) |
1,300,000 (0.8%) |
|
اعتبارات رفع محرومیت خدمات بهداشتی |
نامشخص |
500,000 (0.8%) |
10,000 (ناچیز) |
10,000 (ناچیز) |
5,010,000 (3.0%) |
|
اعتبارات رفع محرومیت در حوزه آب و فاضلاب |
7,316,200 (9.3%) |
5,260,000 (7.9%) |
775,000 (0.8%) |
975,000 (0.9%) |
11,200,000 (6.8%) |
|
اعتبارات رفع محرومیت مسکن |
6,003,000 (7.6%) |
5,000,000 (7.5%) |
نامشخص |
نامشخص |
6,000,000 (3.6%) |
|
مجموع کل |
78,782,846 |
66,654,685 |
93,715,936 |
110,305,778 |
165,179,544 |
همانطورکه در جدول 3 مشاهده میشود بخش عمدهای از اعتبارات محرومیتزدایی در هر سال بهصورت تجمیعی تعیین شده و بخش کوچکی از آن مشخص است که بایستی صرف کاهش کدام یک از ابعاد محرومیت گردد. با بررسی سهم هر یک از ابعاد محرومیت در چند سال گذشته نیز، روند ثابتی برای آنها مشاهده نمیشود و این موضوع نشانمیدهد تصمیم برای تفکیک یا تجمیع اعتبارات بهصورت سلیقهای انجام میپذیرد. باید توجه داشت توزیع اعتبارات محرومیتزدایی برای رفع هر یک از ابعاد محرومیت مستلزم وجود تصویری دقیق و بهروز از نیازهای ضروری محرومین است. به نظر میرسد بهدلیل فقدان این امکان، تعیین این اعتبارات در بودجه بدون پشتوانه کارشناسی انجام میپذیرد و توصیه میشود در مرحله تصویب، تا حد امکان این اعتبارات بهصورت تجمیعی مشخص گردد. از این نظر لایحه بودجه 1404 با سالهای گذشته تفاوت چندانی نکردهاست.
بررسی نحوه توزیع اعتبارات محرومیتزدایی به تفکیک ملی و استانی نیز حائز اهمیت است. تعیین الگوی توزیع جغرافیایی اعتبارات محرومیتزدایی را شاید بتوان اولین گام برای اصلاح رویههای گذشته دانست و اتفاقاً بهترین موقعیت برای انعکاس آن، قوانین بودجه است. جدول 4 اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 را به تفکیک اعتبارات ملی و استانی نشان میدهد. همواره عمده اعتبارات محرومیتزدایی در بودجه در سطح استانی توزیع شده و بخش کوچکی از آن در سطح ملی مشخص میگردد. مشخص شدن توزیع استانی اعتبارات در قوانین بودجه در شرایطی مناسب است که این توزیع با استفاده از شاخصهای مرتبط با محرومیت و با هدف اختصاص به مناطق محروم انجام پذیرد. حال که شاخصهای محرومیت دارای اشکالات بسیاری است و بهتبع آن مناطق وسیعی از کشور بهعنوان مناطق محروم شناساییشدهاند؛ تعیین بخش بیشتری از اعتبارات محرومیت در سطح ملی در بودجه ارجحیت دارد. خوشبختانه در لایحه بودجه 1404 سهم بخش ملی نسبت به سال گذشته افزایش یافتهاست و بهطور مشخص 18 هزار میلیارد تومان از اعتبارات محرومیتزدایی تحتعنوان «فعالیتهای رفع فقر و طرحهای محرومیتزدایی و توسعه روستایی بر اساس شاخصهای فقر چندبعدی» مشخص شدهاست. تأکید بر توزیع اعتبارات بر اساس شاخص فقر چندبعدی، میتواند نویدبخش تغییر رویکرد در توزیع اعتبارات محرومیتزدایی باشد بهشرط آنکه به ملاحظات طراحی و کاربرد این شاخص توجه شود.
جدول 4. اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1400 الی 1403 و لایحه بودجه 1404 به تفکیک ملی-استانی (میلیون تومان)
|
سطح توزیع اعتبارات (اعداد داخل پرانتز، سهم از کل اعتبارات محرومیتزدایی است) |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
لایحه 1404 |
|
استانی |
62,374,877 (79.2%) |
40,885,100 (61.3%) |
67,463,409 (72.0%) |
97,571,678 (88.5%) |
128,093,300 (77.5%) |
|
ملی |
16,407,969 (20.8%) |
25,769,585 (38.7%) |
26,252,527 (28.0%) |
12,734,100 (11.5%) |
37,086,244 (22.5%) |
|
مجموع کل |
78,782,846 |
66,654,685 |
93,715,936 |
110,305,778 |
165,179,544 |
مهمترین برش از اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه، برش استانی است که نشاندهنده تغییر رویکرد سیاستگذاران نسبت به اولویتهای رفع محرومیت در کشور است. پیشتر اشاره گردید که عدم بهکارگیری شاخصهای مرتبط با محرومیت یکی از چالشهای این حوزه در کشور است و بهتبع آن شناسایی مناطق محروم و توزیع اعتبارات محرومیتزدایی را نیز با مشکلاتی مواجه ساخته است. توزیع استانی غیرهدفمند منابع اصلی محرومیتزدایی (اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و دو سوم سه درصد صادرات نفت و گاز) در چند سال گذشته نهتنها اصلاح نگردیده است، بلکه منابع جدیدی تحت عناوین جدید نیز هر سال در بودجه آورده شده و به شیوه نامعلومی توزیع میگردد. بهعنوان نمونه در قانون بودجه 1403، چهار عنوان اعتبارات شامل «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور»، «دو سوم سه درصد نفت سهم منطق محروم»، «توازن 1» و «توازن 2- راه روستایی و عشایری، مسکن محرومین، مدارس و آب روستایی و عشایری و آبخیزداری» (مجموعاً به ارزش 97 هزار میلیارد تومان) به همین شیوه مصوب گردید. نمودار 8 توزیع استانی اعتبارات دو حکم قانونی مذکور و اعتبارات مازاد مصوب مجلس شورای اسلامی تحتعنوان «متوازن 1» را در قانون بودجه سال 1403 نشانمیدهد. شایانذکر است اعتبارات «توازن 2» بهصورت مساوی میان همه استانها توزیع گردیده است. همانطورکه در نمودار مشاهده میشود، توزیع اعتبارات این سه موضوع متفاوت است؛ در حالی که این اعتبارات عمده منابع محرومیتزدایی را تشکیل میدهند و لازم است صرفاً به مناطق محروم اختصاص یابند.
نمودار 8. توزیع استانی اعتبارات دوسوم سه درصد صادرات نفت و گاز، قانون استفاده متوازن و اعتبارات متوازن 1 در قانون بودجه سال 1403
بررسی توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه 1404 نیز حاکی از آن است که الگوی توزیع اعتبارات هیچ تغییری نکرده است. نمودار 9 توزیع اعتبارات «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» و اعتبارات «دو سوم سه درصد صادرات نفت و گاز» را در قانون بودجه 1403 و لایحه بودجه 1404 مقایسه میکند. مشاهده میشود که کاملاً الگوی توزیع همانند گذشته است و البته این الگو با واقعیات وضعیت محرومیت شدید در کشور متفاوت است. در نمودار 9 برآوردی از الگوی پیشنهادی توزیع اعتبارات محرومیتزدایی با هدف رفع محرومیت شدید نیز نشان دادهشدهاست.
نمودار 9. توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی در قانون بودجه سال 1403 و لایحه 1404 و توزیع پیشنهادی اعتبارات محرومیتزدایی
بر کسی پوشیده نیست توزیع فعلی اعتبارات محرومیتزدایی در بودجه (چه توزیع استانی و چه توزیع به تفکیک ابعاد محرومیت)، توزیعی غیرهدفمند و ناکاراست. اما سؤال مهم آن است که الگوی جایگزین چیست؟ برخی معتقدند برای کارآمدسازی این اعتبارات، بایستی اعتباراتی به تفکیک برای رفع محرومیت از دسترسی به انرژی و آب، اعتباراتی برای رفع محرومیت از خدمات آموزشی و به همین ترتیب سایر ابعاد محرومیت در نظر گرفت و توزیع هر کدام را بر اساس زیرشاخصهایی ذیل هر یک تعیین کرد. بهعنوان مثال شاخصی برای محرومیت از دسترسی به انرژی و آب تعریف شود و وضعیت مناطق کشور بر اساس آن مشخص و سهم آنها از اعتبارات رفع محرومیت از دسترسی به انرژی و آب تعیین گردد. سایر اعتبارات نیز به همین ترتیب بین مناطق توزیع شود. این رویکرد اگرچه نسبت به شرایط فعلی ارجحیت دارد اما با چالشهایی همراه است که در ادامه به مواردی از آن اشاره میشود:
الگوی جایگزین دیگر، استفاده از شاخص فقر چندبعدی برای توزیع اعتبارات است. با توجه به اینکه این شاخص در سطح خانوار محاسبهشده و بر اساس دادههای پیمایشی محاسبه میگردد، عمده اشکالات سایر روشها در این الگو مرتفع میگردد. البته فقدان دادههای باکیفیت و بهروز در حوزه محرومیت، چالشی است که به قوت خود باقی است و توصیه میشود بهبود جمعآوری دادههای محرومیت با هدف اندازهگیری این شاخص انجام پذیرد. ویژگی منحصربهفرد دیگر این الگو توجه به شدت محرومیت (یعنی محرومیت همزمان خانوار در چنین بعد از ابعاد محرومیت) است که در شناسایی اولویتها بسیار اهمیت دارد. به نظر میرسد الگوهای پیشنهادی توزیع اعتبارات محرومیتزدایی بهغیر از الگوی توزیع بر اساس شاخص فقر چندبعدی، بهنوعی بخشی از ناکاراییهای موجود را حفظ میکنند. در جدول 10-ج بخش دوم لایحه بودجه 1404 بهطور مشخص این موضوع مورد توجه قرار گرفته است. در این جدول 18 هزار میلیارد تومان از اعتبارات محرومیتزدایی تحتعنوان «فعالیتهای رفع فقر و طرحهای محرومیتزدایی و توسعه روستایی بر اساس شاخصهای فقر چندبعدی» مشخص گردیده و در آن تصریح شدهاست که بر اساس شاخص فقر چندبعدی توزیع گردد.
بررسی وضعیت محرومیت در کشور نشانمیدهد علی رغم کاهش قابل توجه نرخ محرومیت در چند دهه گذشته، هنوز سطوحی از محرومیت شدید در برخی مناطق مشاهده میشود. برآوردهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی نشانمیدهد حدود 3 درصد از جمعیت کشور همچنان در وضعیت محرومیت شدید قرار دارند. همچنین بررسیها حاکی از آن است که روند محرومیتزدایی در کشور در گذر زمان کندتر شدهاست؛ در حالی که با کاهش نرخ محرومیت میبایست این روند تسریع میگردید. این موضوع در کنار شواهدی دیگری از وضعیت فعلی برنامهریزی محرومیتزدایی در کشور، مانند اینکه در حال حاضر بر اساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم، 75 درصد از پهنه جغرافیایی کشور جزو مناطق محروم هستند؛ نشانمیدهد که عملاً با بیبرنامگی در حوزه محرومیتزدایی مواجه هستیم و سیاستگذاریها در گذر زمان متناسب با اولویتهای رفع محرومیت در کشور تنظیم نگردیده است و نیازمند بازنگری است. برنامهریزی صحیح و هدفمند برای کاهش محرومیت مستلزم تصویری دقیق و بهروز از پراکندگی محرومیت در کشور و بهویژه نیازمندیهای محرومین است که متأسفانه در این حوزه نه شاخصهای مناسبی استفاده میشود و نه دادههای بهروز در کشور موجود است.
اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه 1404 بالغ بر 165 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه 1403، رشد 80 درصدی داشته است. اما لزوماً نمیتوان گفت این میزان، رشد قابل قبولی است چراکه در سالهای گذشته رشد این اعتبارات روند نوسانی داشته و عقبماندگیهایی نسبت به تکالیف قانونی نیز وجود دارد. علاوه بر این مسئله اصلی، درصد تحقق اعتبارات محرومیتزدایی در بودجه است که همواره نرخهای پایینی را تجربه کرده است. بنابراین در مجموع نمیتوان گفت این حجم از اعتبارات برای نیازمندیهای محرومیتزدایی کفایت میکند. همچنین مشاهده میشود که عمده این اعتبارات بهصورت تجمیعی در بودجه تعیین شدهاست (86 درصد اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه 1404 بهصورت تجمیعی مشخص گردیدهاست) که با توجه به فقدان اطلاعات کافی از نیازهای رفع محرومیت کشور توصیه میشود تا جای ممکن از پراکندگی بیشتر ردیفهای اعتباری محرومیتزدایی خودداری شود و در مرحله تصویب بهصورت تجمیعی مشخص گردد. توزیع استانی بخش عمدهای از بودجه محرومیتزدایی نیز در قوانین بودجه مشخص میشود (این سهم در لایحه بودجه 1404 حدود 77 درصد است) و بخش کوچکی از آن در سطح ملی باقی میماند. با توجه به اشکالات جدی در توزیع استانی اعتبارات و تأثیرگذاری عوامل غیرکارشناسی بر سهم استانهای مختلف در بودجه، میتوان گفت افزایش سهم اعتبارات ملی امکان اصلاح الگوی توزیع را در مراحل بعدی فراهم مینماید. بهطور مشخص در الگوی فعلی برای توزیع استانی اعتبارات به اولویتهای رفع محرومیت مناطق توجه نمیشود و همان اعتبارات محدود نیز ممکن است صرف ابعادی از محرومیت شود که چالش عمده ساکنین مناطق محروم نیست. خوشبختانه در لایحه بودجه 1404 سهم بخش ملی نسبت به سال گذشته افزایش یافتهاست و بهطور مشخص 18 هزار میلیارد تومان از اعتبارات محرومیتزدایی تحتعنوان «فعالیتهای رفع فقر و طرحهای محرومیتزدایی و توسعه روستایی بر اساس شاخصهای فقر چندبعدی» مشخص شدهاست. تأکید بر توزیع اعتبارات بر اساس شاخص فقر چندبعدی، میتواند نویدبخش تغییر رویکرد در توزیع اعتبارات محرومیتزدایی باشد بهشرط آنکه به ملاحظات طراحی و کاربرد این شاخص توجه شود. بررسی توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه 1404 نیز نشانمیدهد هیچ تغییری در الگوی توزیع اعتبارات اتفاق نیافتاده و اطلاعات وضعیت محرومیت مناطق نیز بهروزرسانی نگردیده است. در مجموع نقاط قوت و نقاط ضعف اعتبارات محرومیتزدایی در لایحه بودجه 1404 به شرح زیر است:
نقاط قوت:
نقاط ضعف:
کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی مستلزم مجموعه اقداماتی شامل بهبود امکانات جمعآوری و پایش دادههای محرومیت، بازتعریف ابعاد و شاخصهای آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمترتوسعهیافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالانه محرومیتزدایی است. بدیهی است رفع چالشهای محرومیتزدایی در کوتاه مدت امکانپذیر نخواهد بود. اما انتخاب نقطه شروع برای اصلاح سیاستهای محرومیتزدایی بسیار حائز اهمیت است؛ چراکه یک انتخاب مناسب میتواند زمینهساز اصلاحات بعدی گردد. بر این اساس پیشنهادات زیر ارائه میگردد:
پیشنهاد ناظر به لایحه بودجه 1404:
سایر پیشنهادات جهت کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی:
جدول 5. ابعاد، زیرشاخصها، وزنهای مربوطه و آستانه محرومیت در هر زیرشاخص برای شاخص فقر چندبعدی طراحیشده
|
بعد |
وزن بعد |
زیرشاخص |
وزن زیرشاخص |
خانوار محروم محسوبمیشود اگر |
|
سلامت |
|
فقر غذایی |
|
هزینههای خانوار کفاف تأمین حداقل کالری موردنیاز را هم ندهد. |
|
بیمه خدماتدرمانی |
|
خانوار در سال از خدمات بیمه درمانی پایه استفاده نکرده باشد. |
||
|
آموزش |
|
سواد سرپرست خانوار |
|
سرپرست خانوار بیسواد است. |
|
تحصیل کودکان |
|
در خانوار حداقل یک کودک در سن تحصیل (6 تا 16 سال) وجود داشتهباشد که تحصیل نمیکند. |
||
|
زیرساخت |
|
دسترسی به آب لولهکشی |
|
مسکن دارای آب لولهکشی نباشد. |
|
دسترسی به سوخت خوراکپزی مناسب |
|
خانوار از گاز لولهکشی، برق یا گاز مایع برای پختوپز استفاده نکند. |
||
|
دسترسی به برق |
|
خانوار دسترسی به شبکه برق نداشتهباشد. |
||
|
امکانات رفاهی |
|
فضای کافی مسکن |
|
مساحت سرانه مسکن خانوار کمتر از 15 مترمربع و برای خانوار تکنفره کمتر از 30 متر مربع باشد. |
|
وسایل ارتباطی |
|
از میان 4 وسیله ارتباطی (رادیو، تلفن همراه، تلفن ثابت و رایانه) حداکثر 1 مورد را داشتهباشد. |
||
|
کالاهای بادوام و وسایلنقلیه |
|
خانوار هیچیک از کالاهای بادوام (ماشین لباسشویی، انواع یخچال و انواع تلویزیون) و وسایلنقلیه (خودرو، موتور سیکلت و دوچرخه) را نداشتهباشد. |
||
|
مسکن |
|
دسترسی به حمام |
|
خانوار در منزل سرویس حمام نداشتهباشد. |
|
دسترسی به آشپزخانه |
|
خانوار در منزل سرویس آشپزخانه نداشتهباشد. |
||
|
مصالح بهکاررفته در مسکن |
|
مصالح بهکاررفته در مسکن از چوب، خشت و چوب یا خشت و گِل باشد. |