خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

برنامه‌های پنج‌ساله توسعه هنگامی عملیاتی خواهد شد که دولت بودجه سالیانه خود را مبتنی‌بر آن تهیه و تصویب نماید، در غیر این صورت احکام برنامه فرصتی برای اجرای پیدا نخواهد کرد. زیرا اعتقاد بر این است که بودجه به‌عنوان سند مالی دولت، مهم‌ترین ابزار سیاستگذاری و اصلاح رویه‌ها موجود و تحقق اهداف است. از همین رو سنجش میزان انطباق لایحه بودجه سال 1404 با برنامه‌ هفتم پیشرفت موضوع بسیار جدی است که در این گزارش مورد توجه خواهد بود. این مهم در خصوص بخش آموزش عالی، تحقیقات و فناوری به عنوان پیشران توسعه کشور در عصر حکمرانی مبتنی‌بر دانش اهمیت دوچندان دارد.

نقاط قوت و ضعف طرح

نقاط قوت

- توجه به اجرای آمایش آموزش عالی مبتنی‌بر ماده (95) قانون برنامه هفتم پیشرفت از طریق کاهش 100 درصدی اعتبارات برخی از مؤسسات آموزش عالی فاقد کارایی لازم.

- توجه به برنامه‌های «پژوهش‌های محور مسئله کاربردی»،«پژوهش‌های تقاضا محور» و «پژوهش‌های علمی مبتنی‌بر رفع نیازهای اساسی کشور» ذیل دستگاه‌های اجرایی مبتنی‌بر سیاست‌های کلان کشور در خصوص اهمیت و ضرورت پژوهش‌های مسئله محور.

-جهت‌دهی دستگاه‌ها بخصوص وزارت علوم به سمت توسعه درآمدهای اختصاصی و کاهش وابستگی به اعتبارات دولت یکی از نقاط مثبت لایحه بودجه سال 1404 است. (توضیح اینکه درآمد اختصاصی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به نسبت به قانون بودجه سال 1403، حدود 25 درصد رشد داشته است و این موضوع را می‌توان در راستای هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت (در جدول ماده (93)) ناظر بر رشد 20 درصدی سالیانه درآمدهای اختصاصی دانشگاه‌ها از محل قراردادهای پژوهشی، تبیین نمود).

-رشد هفت صدم درصدی (0/07) سهم اعتبارات پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی به نسبت به قانون بودجه 1403 اگر چه بسیار ناچیز است اما گامی مثبت تلقی می‌شود.

نقاط ضعف

-عدم اجرای حکم بند «الف» ماده (96) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع تعیین و توزیع اعتبارات دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی مبتنی‌بر الگو با شاخص‌های عملکردی، در صورتی که آیین‌نامه اجرایی آن در تاریخ 1403/09/25 تصویب و ابلاغ شده است. همین عامل موجب شده است که عمده‌ی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی بالاتر و پایین‌تر از محاسبات مدل اعتبار دریافت کنند. چنین وضعیتی زمینه را برای بودجه‌ریزی مبتنی‌بر چانه‌زنی و اعمال سلیقه و عدم شفافیت فراهم کرده است.

-عدم اجرای ردیف 17جدول شماره 21 ماده (93) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع تحقق سهم 2 درصدی اعتبارات پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی(GDP) طی پنج سال، توضیح اینکه نسبت اعتبارات پژوهش و فناوری به تولید ناخالص داخلی در لایحه بودجه 26صدم درصد (0/26%) است که با هدفگذاری 2 درصدی قانون برنامه هفتم فاصله بسیار دارد.

-عدم پیش‌بینی اعتبار مورد نیاز جهت اجرای ردیف‌های 1-5-8-9-10-11-15 جدول شماره 21 ماده (93) و بند «ب» ماده (94)، تبصره «2» ماده (95) و بند «پ» ماده (97) برنامه هفتم پیشرفت در موضوعاتی همچون کمک به حق ثبت مقالات علمی در مجلات علمی معتبر، استقرار نظام‌های آموزشی برنامه‌محور، حمایت از ارتقای کیفی مقالات و سطح استاندارد نشریات نمایه‌شده در پایگاه‌های استنادی بین‌المللی، حق اشتراک پایگاه‌های علمی بین‌المللی و... (لازم به ذکر است که بر اساس پیش‌بینی‌های دفتر بودجه وزارت عتف، حدود 6.2 همت اعتبار برای اجرای برش یکساله برنامه هفتم در موضوعات فوق مورد نیاز است).

-کم‌توجهی به مؤسسات پژوهشی فعال در حوزه علوم پایه و تحقیقات بنیادی با وجود تأکید تبصره «2» بند «الف» ماده (97) قانون برنامه هفتم پیشرفت و بند۳-۱سیاست‌های کلی علم و فناوری بر توسعه و ارتقاء این بخش‌ها. توضیح بیشتر اینکه پژوهشگاه دانش‌های بنیادی (IPM) به عنوان یکی از مراکز پیشرو در حوزه علوم پایه و تحقیقات بنیادی در بین مؤسسات پژوهشی وزارت علوم، با 31 درصد رشد اعتبارات هزینه‌ای کمترین میزان رشد را داشته است. که این اعتبار کفاف هزینه‌های جاری و پیشبرد طرح‌هایی همچون «چشمه نور» (شتابگر ملی) را نمی‌دهد (لازم به ذکر است بر اساس پیش‌بینی‌ها کارشناسان پژوهشگاه به‌منظور نگهداری و بروزرسانی تجهیزات رصدخانه ملی ایران و تحقیق و توسعه طرح چشمه نور در سال 1404، حدود 130 میلیارد تومان اعتبار مورد نیاز است).

-سهم برنامه‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت از کل اعتبارات این وزارتخانه حدود 10/73 درصد است که به نسبت سال‌های گذشته حداقل یک درصد دچار افت شده است. شایان توجه است که کل اعتبارات وزارت بهداشت در لایحه بودجه سال 1404 بالغ بر 570 همت پیش‌بینی شده است.

-عدم توجه به موضوع یارانه تغذیه دانشجویی در جدول 1-14 برخلاف رویه سنوات گذشته و حذف وزارت علوم، تحقیقات و فناوری از فهرست دستگاه‌های مندرج در جدول 12 در موضوع برنامه‌های اجرایی هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌های و تولیدات فرهنگی از دیگر نقاط ضعف لایحه به شمار می‌رود.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

-با هدف حمایت از توسعه زیرساخت پارک‌های علم و فناوری جهت حمایت بیشتر از شرکت‌های دانش بنیان و فناور مستقر در پارک‌ها، پیشنهاد می‌شود عبارت «50 درصد سهم افزایش سرمایه صندوق نوآوری و شکوفایی و 10 درصد جهت اجرای طرح‌های فناورانه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری» به ردیف 24-530000 جدول 9 برآورد اعتبارات ردیف‌های متفرقه بعد از عبارت «اعتبارات اجرای بند «پ» ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت» الحاق شود.

-جهت حمایت از توسعه پژوهش‌های کاربردی و حل مسئله، پیشنهاد می‌شود عبارت «صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری(با سهم 50 درصدی)» به ردیف 1 بخش الف جدول 14-1 بعد از عبارت «حمایت از صندوق توسعه صنایع دریایی» الحاق شود.

-با عنایت اهمیت حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز دانشگاهها مشغول به تحصیل در رشته‌های اولویت دار کشور، پیشنهاد می‌شود دو درصد از سرجمع اعتبارات ردیف‌های جدول 14-1 بخش الف کسر و در ردیفی 32 با همین نام اضافه شود.

1. مقدمه

یکی از الزامات اصلی پیشبرد برنامه‌ها و احکام قوانین برنامه‌های توسعه، اجرای این برنامه‌ها از طریق برش‌های سالیانه در قالب قوانین بودجه سنواتی است؛ در غیر این صورت بسیاری از اهداف برنامه به‌مانند گذشته زمینه‌ی اجرایی پیدا نخواهد کرد. قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری ذیل فصل 20 به‌ترتیب مصوباتی در موضوعاتی همچون رشد علمی کشور، ارتقای جایگاه کشور در شاخص جهانی نوآوری، رشد اعتبارات پژوهش و فناوری، ارتقای سطح مهارت آموزی دانشجویان، اجرای آمایش آموزش عالی، پرداخت کمک هزینه تحصیلی به دانشجویان شاغل به تحصیل در رشته محل‌های اولویت‌دار کشور، ارتقای علوم پایه و علوم انسانی، بودجه ریزی عملکرد محور در بخش آموزش عالی و تحقیقات، پرداخت تسهیلات جهت ساخت، خرید، تکمیل و تجهیز کارگاه‌ها و آزمایشگاه‌های دانشگاه‌ها از محل توثیق اموال آنها از سوی بانک مرکزی و... مورد تاکید قرار داده است. جهت اجرای احکام فوق لازم است لایحه بودجه سال 1404 در بخش آموزش عالی، تحقیقات و فناوری مورد واکاوی قرار گیرد تا مشخص شود که اساساً بودجه پیشنهادی تا چه حد مبتنی‌بر برنامه و سیاست‌ها کلان کشور است و در صورت یافتن انحرافات، پیشنهادات اصلاحی مطرح گردد.  ساختار گزارش حاضر بدین ترتیب است که در بخش نخست اعتبارات بر حسب امور و فصول و دستگاهها احصاء و یافته‌های مهم آن برجسته می‌شود و در بخش دوم مقایسه‌ها و تحلیل‌های کارشناسی ارائه شده است.

2.نگاهی کلی به اعتبارات آموزش عالی و تحقیقات در لایحه بودجه سال 1404

اعتبارات بخش‌های مختلف کشور ابتدا در قالب امور و فصول در جدول 6 و سپس در قالب بودجه دستگاه‌ها در جدول 7-ب توزیع می‌شود. درخصوص بودجه آموزش عالی و تحقیقات باید گفت این بخش از بودجه کشور در وزارتخانه‌های مختلفی توزیع می‌شود لیکن در اینجا دستگاه‌های اصلی همچون وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و جهاد دانشگاهی که عمده‌ی منابع را به خود اختصاص می‌دهند، مورد تأکید هستند. لازم به ذکر است که جهت تفکیک اعتبارات آموزشی، پژوهشی و فناوری از اعتبارات بهداشتی و درمانی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی از جدول پیوست تکمیلی (اعتبارات دستگاه‌های تابعه برحسب برنامه) استفاده شده است. در ادامه جزئیات محاسبات آورده شده است.

2-1. اعتبارات آموزش عالی و تحقیقات بر حسب امور و فصول

در لوایح و قوانین بودجه سالیانه امور آموزش در برگیرنده فصول مهمی است که فصول مربوط به آموزش عالی شامل فصل آموزش عالی، خدمات وابسته به آموزش و فصول تحقیق و توسعه در آموزش است. نسبت اعتبارات این امور و فصول ذیل آن به مصارف بودجه عمومی دولت می‌‌تواند شاخص مناسبی برای سنجش میزان توجه دولت به این امور و فصول مرتبط باشد.

 جدول 1. اعتبارات «فصل آموزش عالی» میزان رشد و سهم آن از امور آموزش و مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال  1404 (میلیون ریال)

* به دلیل عدم ارائه جدول (6) ماده واحده در قانون بودجه 1403، از ستون «مصوب 1403» استفاده شده است.

2-1-1. یافته‌های جدول(1)

- اعتبارات «امور آموزش» در لایحه بودجه سال 1404 بالغ بر 674 همت پیش‌‌بینی شده است که نسبت به همین اعتبارات در قانون بودجه سال  1403 (حدود 438 همت)، حدود 54 درصد رشد نشان می‌‌دهد. این اعتبارات 12/53 درصد از «مصارف بودجه عمومی دولت» را تشکیل می‌‌دهد.

- ذیل امور آموزش، فصل آموزش عالی است که در لایحه بودجه 1404 بالغ بر 152 همت اعتبار برای آن پیش بینی شده است که در مقایسه با همین اعتبارات در قانون بودجه 1403(94 همت) حدود 62 درصد رشد کرده است.

- از کل مجموع 152 همت بودجه فصل آموزش عالی، 74 درصد اعتبارات هزینه‌ای، حدود 9/36 درصد تملک دارایی سرمایه‌ای و حدود 16 درصد آن از محل درآمد اختصاصی پیش‌بینی شده است.

- اعتبارات فصل آموزش عالی از امور آموزش، حدود 22/56 است و سهم اعتبارات این فصل از مصارف بودجه عمومی دولت 2/82 است. شایان ذکر است که مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404، نزدیک به 5400 همت است.

- در نمودار 1 سهم آموزش عالی از مصارف بودجه عمومی دولت در طی سال‌های اخیر نشان داده شده است. این سهم شکل سینوسی داشته است و از حدود 4 درصد(3/9) در سال 1398 به 2/8 در سال 1403 رسیده است و در لایحه بودجه 1404 نیز با تغییر بسیار جزئی به 2/82 رسیده است.

نمودار1. سهم اعتبارات آموزش عالی از مصارف بودجه عمومی دولت در سال‌های 1396 تا 1403

مأخذ: دفتر بودجه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری.

- نسبت اعتبارات آموزش عالی از تولید ناخالص داخلی کشور در سال 1404، بالغ بر 0/46 درصد است که در نسبت با سایر کشورها از جمله ترکیه با سهم 1/1 درصدی، رقم بسیار پایینی است.

آنچه اهمیت دارد توزیع اعتبارات فصل آموزش عالی بر حسب دستگاه‌های متولی آموزش عالی است که در ادامه به آن پرداخته شده است.

جدول 2. اعتبارات«فصول تحقیق و توسعه در امور دهگانه» و فصل «تحقیقات پایه»، میزان رشد و سهم آنها از مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه 1404 (میلیون ریال)

*. به دلیل عدم ارائه جدول (6) ماده واحده در قانون بودجه 1403، از ستون «مصوب 1403» استفاده شده است.

قبل از ورود به جزئیات جدول لازم است بیان شود که طبقه‌بندی بودجه در لایحه بودجه سال 1404 دچار تغییراتی شده و هر ساله که بخش تحقیق و توسعه در امور آموزش به در قالب سه فصل پژوهش‌های پایه‌ای، فصل پژوهش‌های توسعه‌ای و فصل تحقیق و توسعه در امور آموزش و پژوهش دسته بندی می‌شد در لایحه بودجه سال 1404 تحت عنوان فصل تحقیق و توسعه در آموزش آورده شده است و فصل تحقیقات پایه‌ای ذیل امور خدمات عمومی قرار گرفته است و تغییر مهم دیگر اینکه فصل پژوهش‌های توسعه‌ای در دیگر فصول ادغام شده است.

-مجموع اعتبارات فصول تحقیق و توسعه در امور دهگانه و فصل تحقیقات پایه در لایحه بودجه سال 1404، حدود 63 همت است که در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 نزدیک به 90 درصد رشد داشته است.

-سهم مجموع اعتبارات فصول تحقیق و توسعه در امور دهگانه و فصل تحقیقات پایه از مصارف بودجه عمومی دولت، 1/17 درصد است (در جدول 4 کل اعتبارات تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی محاسبه شده است).

-در بین امور دهگانه فصل تحقیق و توسعه در امور اقتصادی با رشد 118 درصدی، فصل تحقیق و توسعه در آموزش با رشد 126 درصدی و فصل تحقیق و توسعه در بخش مسکن و امکانات رفاهی جامعه با رشد 96 درصدی بیشترین رشد را داشته‌اند و فصل تحقیق و توسعه در نظم و امنیت عمومی با رشد 6 درصدی کمترین رشد را داشته است.

به دلیل اهمیت محاسبه سهم تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی، این مهم با جزئیات در جدول (4) آورده شده است.

2-2. اعتبارات آموزش عالی، تحقیقات و فناوری بر حسب دستگاه‌‌های اصلی

در این بخش به بررسی اعتبارات پیش‌‌بینی شده دستگاه‌های کلان و اصلی حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری، پرداخته می‌‌شود. مجموع اعتبارات دستگاه‌های مجری آموزش عالی، پژوهشی و فناوری کشور، یعنی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و اعتبارات آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و فعالیت‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری جهاد دانشگاهی، اعم از هزینه‌ای، اختصاصی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مندرج در لایحه بودجه سال 1404، با احتساب ردیف‌های متفرقه انتقال نیافته، بالغ بر 173 همت برآورد شده است که نسبت به همین اعتبارات در قانون بودجه سال 1403 نزدیک به 50 درصد رشد داشته است. در جدول 1 اعتبارات دستگاه‌‌های فوق به تفکیک آمده است.

جدول3. اعتبارات حوزه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری بر حسب دستگاه و حوزه فعالیت (میلیون ریال)

* کل اعتبارات ردیف‌های متفرقه انتقال نیافته وزارت عتف در لایحه بودجه 1404 ، بالغ بر 930 میلیارد تومان است. این عدد در قانون بودجه 1403 بالغ بر 390 میلیارد تومان پیش بینی شده بود.

** کل اعتبارات ردیف‌های متفرقه انتقال نیافته جهاد دانشگاهی در لایحه بودجه 1404 ، بالغ بر 25 میلیارد تومان است. این عدد در قانون بودجه 1403 بالغ بر 74 میلیارد تومان پیش بینی شده بود.

*** مجموع اعتبارات مربوط به سال 1403 وزارت بهداشت بدون در نظر گرفتن درآمدهای اختصاصی در جدول آمده است(به دلیل عدم ارائه جدول پیوست تکمیلی در قانون بودجه 1403، از ستون «مصوب 1403» استفاده شده است)، لذا در مقایسه صورت گرفته، اعتبارات اختصاصی لایحه 1404 در مجموع محاسبات لحاظ نشده است.

**** به دلیل اهمیت پارک‌های علم و فناوری، بودجه آنها یک بار در سرجمع اعتبارات وزارت عتف محاسبه شده و یک بار هم در ردیفی مستقل مورد محاسبه قرار گرفته است.

مأخذ: محاسبات تحقیق.

2-2-1.یافته‌های جدول (3)

- کل اعتبارات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری(اعم از هزینه‌ای،تملک و اختصاصی) در لایحه بودجه سال 1404 شامل دانشگاه‌ها، پژوهشگاه‌ها، پارک‌های علم و فناوری وابسته، صندوق رفاه دانشجویی، سازمان سنجش و بودجه ستادی بالغ بر 107 همت پیش‌بینی شده است. این رقم نسبت به قانون بودجه سال 1403 حدود 38 درصد رشد داشته است. در این بین بخش اعتبارات هزینه‌ای رشد 39 درصدی داشته است.

- از کل مجموع 107 همت بودجه وزارت عتف، بر حسب نوع مصرف به این شرح است. 71 درصد هزینه‌ای، 10 درصد تملک دارایی سرمایه‌ای و حدود 19 درصد درآمد اختصاصی پیش بینی شده است. (درآمد اختصاصی وزارت عتف از کل درآمداختصاصی دولت، 5 درصد است).

- همانطور که در جدول نیز مشخص است رشد اعتبارات 29 پارک‌ علم و فناوری ذیل وزارت عتف در لایحه بودجه سال 1403، حدود 31 درصد است که سهم رشد اعتبارات هزینه‌ای در این رشد حدود 40 درصد است. و سهم بودجه پارک‌ها از کل بودجه وزارت عتف حدود 2 درصد است.

میانگین رشد اعتبارات هزینه‌ای دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی وابسته به وزارت عتف، حدود 38 درصد است. در این بین دانشگاه صنعتی بیرجند با رشد 65 درصدی بالاترین و دانشگاه جامع علمی- کاربردی با رشد 16 درصدی کمترین رشد را در بخش اعتبارات هزینه‌ای داشته است.

- میانگین رشد اعتبارات هزینه‌ای مؤسسات پژوهشی وابسته به وزارت عتف، حدود 38 درصد است. در این میان پژوهشگاه تربیت بدنی و علوم ورزشی با رشد 62 درصدی بیشترین رشد و پژوهشگاه دانش‌های بنیادین با 31 درصد کمترین رشد را داشته است.

- بودجه آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حدود 61 همت است که نسبت به قانون بودجه سال 1403 نزدیک به 47 درصد رشد داشته است. مجموع اعتبارات هزینه‌ای وزارت بهداشت در قانون بودجه 1403، حدود 32 همت بوده که در لایحه بودجه سال 1403 نزدیک به 47 درصد رشد داشته است.

- سهم اعتبارات آموزشی، پژوهشی و فناوری وزارت بهداشت در لایحه بودجه سال 1404 از کل بودجه این وزارتخانه حدود 11 درصد(10/73٪) است. (کل اعتبارات وزارت بهداشت در لایحه بودجه سال 1404 حدود 570 همت پیش‌بینی شده است).

- کل درآمد اختصاصی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی از مجموع اعتبارات این وزارتخانه حدود 38 درصد است که از این عدد حدود 6/6 درصد آن از محل خدمات و فعالیت‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری است. بدین معنی که از مجموع 100 درصد درآمد اختصاصی وزارت بهداشت، حدود 16 درصد آن از محل ارائه خدمات و فعالیت‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری است. این عدد در مقایسه با وزارت عتف با سهم 19 درصدی درآمد اختصاصی، 3 درصد کمتر است. (قابل ذکر است که درآمد اختصاصی وزارت بهداشت از کل درآمد اختصاصی دولت، حدود 50 درصد است).

- کل اعتبارات جهاد دانشگاهی و مجموعه‌های وابسته به آن (به‌عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی) در لایحه بودجه سال 1404 حدود 2.7 همت است که نسبت به قانون بودجه سال 1403، نزدیک به 38 درصد رشد داشته است و در بخش اعتبارات هزینه‌ای رشد 39 درصدی برای این مجموعه پیش بینی شده است.

- مجموع اعتبارات هزینه‌ای، اختصاصی و تملک‌د‌ارایی سرمایه‌ای سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی (تات) و مؤسسات وابسته به آن در قانون بودجه سال 1403 بالغ بر 7.7 همت بوده است که با رشد 34 درصدی به 10.3 همت در لایحه بودجه سال 1404 رسیده است.

- در جدول «10- د» ماده واحده لایحه بودجه، حدود 2 همت برای تعمیر و تجهیز دانشگاه‌ها پیش‌بینی شده است.

2-3. سهم اعتبارات پژوهشی و فناوری از تولید ناخالص داخلی (GDP)

به دلیل اهمیت بودجه‌های تحقیق و توسعه از منظر توسعه علم و فناوری و نگهداشت نخبگان همچنین تأکید برنامه هفتم پیشرفت و سیاست‌های کلی علم و فناوری بر این موضوع بسیار مهم، محاسبه‌ی این بخش به مانند سال‌های گذشته در دستور کار قرار گرفت. برای محاسبه کل اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی کشور که در لایحه بودجه سال 1404 پیش‌‌بینی شده است؛ اعتبارات فصول تحقیق و توسعه در امور ده‌‌گانه، فصل تحقیقات پایه، هزینه امور پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت» مندرج در پیوست 3 لایحه بودجه و یک درصد اعتبارات هزینه‌‌ای دستگاه‌های اجرایی تخصیص یافته، به‌استثنای فصول 1-5-7 لایحه بودجه (موضوع بند «ث» تبصره «5» ماده واحده) منظور شده‌‌اند. علاوه ‌‌بر این، ردیف‌‌های متفرقه دستگاه‌‌ها نیز در محاسبات لحاظ شده است.

جدول 4. اعتبارات پژوهش و فناوری در لایحه بودجه سال 1404 و سهم آن از تولید ناخالص داخلی(GDP) (میلیون ریال)

* ازجمله اعتبارات پیش‌بینی شده در ردیف (59-550000) جدول 9 برای معاونت علمی و فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان رئیس‌جمهور جهت اجرای بند «ت» برنامه هفتم و اجرای طرح‌های پیشنهادی وزارت صنعت و سازمان برنامه و بودجه است.

** مقدار یک درصد اعتبارات هزینه‌ای به علت ارائه نشدن جزییات فصول هزینه‌ای ذیل جدول (2) در قانون بودجه سال 1403، به طور دقیق امکان‌پذیر نیست. ولی با توجه به رشد 25 درصدی اعتبارات هزینه‌ای دولت در قانون بودجه سال 1403 نسبت به قانون بودجه سال 1402، مقدار اعتبارات مذکور با رشد 25 درصدی نسبت به سال 1402 تخمین زده شده است.

2-3-1. یافته‌های جدول 4

- داده‌‌های به‌‌‌دست آمده از جدول 4 نشان می‌‌دهند که کل اعتبارات پژوهش وفناوری در قانون بودجه سال 1403 بالغ بر 46 همت است که با رشدی 82 درصدی در لایحه بودجه سال 1404 به حدود 85 همت رسیده است. سهم این اعتبارات از تولید ناخالص داخلی(GDP) در لایحه بودجه سال 1404، حدود 0/26 درصد است.

- سهم اعتبارات پژوهش و فناوری از مصارف بودجه عمومی دولت حدود 1/57 درصد است (مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1404، حدود 5400 همت پیش‌بینی شده است).

-  بیشترین رشد در ارقام تحقیق و توسعه با 99 درصد مربوط یک درصد (1٪) اعتبارات تخصیص‌یافته هزینه‌ای به‌استثنای فصول1-5-7 (موضوع بند «ث» تبصره «5» ماده واحده لایحه بودجه سال 1404) است و کمترین رشد نیز با 32 درصد مربوط به ردیف‌های مندرج در جداول 9 ماده‌واحده است.

3. بررسی و تحلیل یافته‌ها      

در این بخش، لایحه بودجه سال 1404 از منظر احکام برنامه هفتم پیشرفت(فصل بیستم) و سیاست‌های کلان علم و فناوری کشور تحلیل خواهد شد.

3-1. نسبت اعتبارات با احکام برنامه هفتم پیشرفت

در ابتدا تکالیف برنامه هفتم پیشرفت در حوزه آموزش‌عالی، تحقیقات و فناوری به طور مشخص آورده شده است و در ادامه با تطبیق اعتبارات و ردیف‌های لایجه بودجه سال 1404، خواهیم دید که تا چه حد بین تکالیف و اعتبارات دستگاهی انطباق برقرار است.

جدول 5. احکام برنامه هفتم پیشرفت دارای اثر بودجه‌ای

3-1-1. بند «الف» ماده (96) برنامه هفتم پیشرفت

یکی از مهم‌ترین احکام برنامه هفتم پیشرفت، بند «الف» ماده (96) با موضوع تعیین و توزیع اعتبارات دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی مبتنی‌بر شاخص‌های عملکردی است که آیین‌نامه اجرایی آن در تاریخ 1403/09/25 نیز تصویب و ابلاغ شده است[1]. در این حکم شاخص‌هایی همچون سرانه دانشجویی، عضو هیئت علمی، نرخ خدمات محلی، سرانه بروندادهای علمی، نوع رشته و... مورد تأکید بوده است، این مهم که گامی بسیار موثر در راستای بودجه‌ریزی عملکرد محور است و تا بر آن اساس دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی به سمت اثرگذاری بیشتر و بهبود عملکرد خود حرکت کنند[2]، اما براساس داده‌های بدست آمده از آن غفلت شده است. در نمودار 2 وضعیت اعتبارات 103 دانشگاه و مؤسسه آموزش عالی وابسته به وزارت علوم در لایحه بودجه سال 1404 با الگوی پیشنهادی بند «الف» ماده (96) مقایسه و شبیه‌سازی شده است.

 نمودار 2. مقایسه رشد بودجه دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی بر اساس مدل (با کف 30 درصد) در مقابل رشد لایحه بودجه سال 1404

ملاحظه می‌شود که رشد اعتبارات بر مبنای مدل با روش سنتی و مرسوم بودجه‌ریزی بسیار متفاوت است و برای عمده‌ی دانشگاهه‌ا و مؤسسات آموزش عالی بالاتر و پایین تر از محاسبات مدل پیش‌بینی شده است. چنین وضعیتی زمینه را برای بودجه ریزی مبتنی‌بر چانه‌زنی و اعمال سلیقه و عدم شفافیت فراهم می‌کند و از طرفی حرکت به سمت بودجه‌ریزی عملکردمحور را غیرعملی خواهد کرد. ضمن اینکه چنین اقدامی مسیر را برای راهبری و سیاستگذاری منطقی و ارزیابی کیفی عملکرد دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پاسخگویی در قبال عملکرد ناهموار می‌کند.

3-1-2. ردیف 17جدول شماره 21 ماده (93) برنامه هفتم پیشرفت

ردیف 17جدول شماره 21 ماده (93) با موضوع تحقق سهم 2 درصدی اعتبارات پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی(GDP) دیگر بند بسیار مهم برنامه هفتم پیشرفت همچنین سیاست‌های کلی علم و فناوری ابلاغی مقام معظم رهبری است که بر اساس محاسبات جدول (4) این گزارش، نمی‌توان چشم‌انداز مثبتی از تحقق این عدد تا پایان برنامه هفتم داشت. توضیح اینکه نسبت اعتبارات پژوهش و فناوری به تولید ناخالص داخلی در لایحه بودجه 26صدم درصد (0/26%) است که جهت تحقق لازم است در 4 سال باقی مانده تا پایان برنامه هفتم پیشرفت، سالی حداقل 0/43 درصد به این عدد اضافه شود. اما ملاحظه شد که سهم پژوهش و فناوری در لایحه بودجه 1403 به نسبت قانون بودجه 1403 فقط 0/07 رشد داشته است.

3-1-3. ردیف‌های 1-5-8-9-10-11-15 جدول شماره 21 ماده 93 و بند «ب» ماده (94)، تبصره «2» ماده (95) و بند «پ» ماده (97) برنامه هفتم پیشرفت

دیگر احکام مهم برنامه هفتم که در لایحه بودجه سال 1404 به آن بی توجهی شده است، همراه با میزان اعتبار قابل پیش‌بینی برای اجرای برش یک‌ساله برنامه هفتم در بخش وزارت عتف در جدول زیر آمده است.

جدول 6. احکام برنامه هفتم پیشرفت همراه با اعتبار لازم در بخش وزارت علوم، تحقیقات و فناوری

ملاحظه می‌شود که احکامی مهمی در قانون برنامه هفتم پیشرفت مورد تأکید بوده است، براساس پیش‌بینی‌های دفتر بودجه وزارت عتف 6.2 همت اعتبار مورد نیاز است تا بتوان اجرای برش یک‌ساله برنامه اتفاق بیافتد اما در لایحه بودجه اعتباری برای این احکام منظور نشده است.

3-1-4. بند «ب» ماده (96) برنامه هفتم پیشرفت

به همین منوال بند «ب» ماده (96) قانون برنامه هفتم پیشرفت با موضوع حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز دانشگاه‌ها در رشته‌های مورد نیاز کشور ازجمله احکام بسیار مهم برنامه است که برای اجرای آن اعتباری در لایحه بودجه سال 1404لحاظ نشده است. اهمیت این حکم از این منظر است که وضعیت استقبال داوطلبان ورود به آموزش عالی از بسیاری از رشته‌های اولویت دار کشور همچون علوم پایه و علوم انسانی در وضعیت نامناسبی قرار دارد که لازم است از طریق بورسیه و پرداخت کمک هزینه‌های تحصیلی همچنان این رشته‌ها را در سبد انتخاب داوطلبان نگه داشت، در غیر این صورت با چالش‌های جدی در توسعه این بخش مواجه خواهیم بود.

3-1-5. تبصره بند «الف» ماده (97) برنامه هفتم پیشرفت

توجه به رشد علوم پایه و تحقیقات بنیادی در تبصره «2» بند «الف» ماده (97) برنامه هفتم پیشرفت همچنین در بند۳-۱سیاست‌های کلی علم و فناوری مورد تأکید قرار گرفته است. اما بر خلاف این رویه پژوهشگاه دانش‌های بنیادین به‌عنوان یکی از مراکز پیش رو در حوزه علوم پایه و تحقیقات بنیادی در بین مؤسسات پژوهشی وزارت علوم، با 31 درصد رشد اعتبارات هزینه‌ای کمترین میزان رشد را داشته است. به خصوص اینکه در این مؤسسه پروژه «چشمه نور» (شتابگر ملی) به عنوان یکی از طرح‌های پیشران جهت انجام آزمایشات پیشرفته و کسب مرجعیت علمی و فناوری برای کشور شروع شده است که نیازمند حمایت‌های بیشتر است.

3-1-6. ماده (95) برنامه هفتم پیشرفت

یکی از سیاست‌های بسیار مهم نظام آموزش عالی کشور که در ماده 95 برنامه هفتم پیشرفت نیز مورد توجه قرار گرفته است، اجرای سند آمایش آموزش عالی و منطقی نمودن گسترش آموزش عالی است. در همین راستا وزارت علوم در بخش آموزش عالی بودجه برخی از مؤسسات آموزش‌عالی ازجمله مرکزآموزش عالی ممسنی، دانشگاه صنعتی شهدای هویزه، دانشگاه شهید باکری میاندوآب و دانشگاه علم و صنعت  نور را 100 درصد کاهش داده است و این اقدام اگر چه محدود است اما آنرا را می‌توان در راستای اجرای سند آمایش آموزش عالی تحلیل کرد.

3-1-7. ردیف 16 جدول 21 ماده (93) برنامه هفتم پیشرفت

نکته‌ی مهم اینکه درآمد اختصاصی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به نسبت به قانون بودجه سال 1403، حدود 25 درصد رشد داشته است و این موضوع را می‌توان در راستای هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت (در جدول ماده (93)) ناظر بر رشد 20 درصدی سالیانه درآمدهای اختصاصی دانشگاه‌ها از محل قراردادهای پژوهشی، تبیین نمود.

3-2. نسبت اعتبارات با سایر سیاست‌ها و برنامه‌ها

- نکته‌ای که بر اساس مقایسه اعتبارات هزینه‌ای، تملک و اختصاصی دستگاهی با همین اعتبارات در فصل آموزش عالی به دست می‌آید، جالب توجه است. با وجود اینکه سهم اعتبارات هزینه‌ای وزارت علوم از کل بودجه آن 71 درصد است اما همین اعتبارات در فصل آموزش عالی سهم 74 درصدی دارند. در بخش درآمد اختصاصی قضیه متفاوت است و با وجود اینکه سهم درآمد اختصاصی وزارت علوم از کل بودجه آن 19 درصد است این سهم در فصل آموزش عالی، 16 درصد است. این نکات ما را به یک تحلیل مهم سوق می‌دهد و این است که وزارت علوم به نسبت دیگر دستگاه‌های متولی آموزش عالی وابستگی سه درصد کمتر از میانگین کشوری به بودجه عمومی دارد و دقیقا همین میزان اعتبار را از محل درآمد اختصاصی جبران کرده است.

- یکی از موضوعاتی که بعضا دانشگاه‌ها را دچار چالش می‌کند، کسر سهم سه درصدی (3%) اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق عدالت و پیشرفت، مصوب 1393 [3]. از سرجمع اعتبارات هزینه‌ای، تملک و اختصاصی دانشگاه‌ها و پژوهشگاه‌ها است (در عمل 5 درصد کسر می‌شود) و این درحالی است که در زمان تخصیص اعتبارات این قانون، مبلغی در موضوع دانشگاه‌ها و پژوهشگاهها هزینه نمی‌شود. به‌عنوان مثال در سال 1403، نزدیک به 3.2 همت از مجموع اعتبارات هزینه‌ای، تملک و اختصاصی وزارت عتف کسر شده است، اما در عمل این بخش موضوع هزینه کرد قانون متوازن نبوده است. با این همه با عنایت به اینکه لایحه اصلاح قانون استفاده متوازن از امکانات کشور به شماره ثبت 241 در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار دارد، امیدوار است که مشکلات فعلی از جمله هزینه کرد بخشی از اعتبارات قانون در موضوع دانشگاهها، پژوهشگاه‌ها و پارک‌ها مرتفع شود و همچنین درآمدهای اختصاصی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی از شمول قانون مستثنی شود.

- در صورتی که تنها حدود 10/73 درصد از اعتبارات 570 همت ذیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی صرف برنامه‌های آموزشی، پژوهشی و فناوری می‌شود اما این دستگاه به استناد ماده (1) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1396[4] از رعایت قوانینی همچون قانون محاسبات عمومی مستثنی است و صرفاً اعتبارات را در چارچوب هیئت امنا تصویب و مصرف می‌نماید. این موضوع از منظر شفافیت بودجه دارای ایراد است و نیازمند بازبینی سیاست‌ها و قوانین موجود است.

- عدم توجه به موضوع یارانه تغذیه دانشجویی در جدول 1-14 بر خلاف رویه سنوات گذشته و حذف وزارت علوم، تحقیقات و فناوری از فهرست دستگاه‌های مندرج در جدول 12 در موضوع برنامه‌های اجرایی هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌های و تولیدات فرهنگی دیگر موضوعی است که در لایحه بودجه برجسته بود.

- در نهایت اینکه در پیوست تکمیلی لایحه بودجه سال 1404 ذیل دستگاه‌های اجرایی برنامه‌هایی با عناوین «پژوهش‌های محور مسئله کاربردی»،«پژوهش های تقاضا محور» و «پژوهش‌های علمی مبتنی‌بر رفع نیازهای اساسی کشور» تعریف شده است که این تغییر را می‌توان در راستای اجرای سیاست‌های کلان کشور در خصوص حرکت به سمت پژوهش‌های مسئله محور تبیین کرد.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

کاهش سهم فصل آموزش عالی از مصارف بودجه عمومی دولت و ابهام در برخی از فصول ازجمله «آموزش طبقه‌بندی نشده در جای دیگر» به دلیل تغییر طبقه‌بندی نظام بودجه‌ریزی مهمترین نکات در بخش امور و فصول است. عدم توزیع اعتبار مبتنی‌بر عملکرد دستگاه‌ها و همچنین عدم توان پوشش اعتبارات به نسبت هزینه‌ها در بخش دستگاهی از نکات برجسته اعتبارات دستگاهی است. مقایسه ارقام و برنامه‌های و رویه‌های بودجه‌ریزی دولت در لایحه بودجه سال 1404 بخش آموزش عالی، تحقیقات و فناوری با احکام برنامه هفتم پیشرفت ما را به این قطعیت می‌رساند که دولت در تدوین بودجه 1404، توجه حداقلی به اجرای برنامه هفتم داشته است. فاصله بسیار زیاد سهم 2 درصدی اعتبارات پژوهش و فناوری(ردیف 17جدول شماره 21 ماده (93)) با اعتبارات پیش بینی شده دولت برای این موضوع، عدم پیش‌بینی اعتبار برای موضوعاتی همچون کمک به دانشجویان مستعد و ممتاز بخشی (موضوع بند ب ماده 96)، استقرار نظام‌های آموزشی برنامه‌محور(ردیف 5جدول شماره 21 ماده (93)) و حمایت از افزایش تعداد مقالات مشترک علمی بین‌المللی (ردیف 10 جدول شماره 21 ماده (93)) بخشی از شواهد این مدعا است. قابل ذکر است که دولت در اجرای برخی از احکام برنامه هفتم ازجمله بند «الف» ماده (96) با موضوع تعیین و توزیع اعتبارات دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی مبتنی‌بر شاخص‌های عملکردی که اساساً نیازمند اعتبارات خاصی نبود، نیز کم‌توجه بوده است. ادامه این روند در سال‌های آتی می‌تواند برنامه هفتم پیشرفت را به سرانجام برنامه‌های توسعه قبلی دچار نماید.آنچه این گزارش روی آن تاکید دارد، اصلاح رویه و روند موجود است و برای این کار نیز پیشنهاداتی برای اصلاحات حداقلی ارائه کرده است.

پیشنهادات

-با هدف حمایت از توسعه زیرساخت پارک‌های علم و فناوری جهت حمایت بیشتر از شرکت‌های دانش بنیان و فناور مستقر در پارک‌ها، پیشنهاد می‌شود عبارت «50 درصد سهم افزایش سرمایه صندوق نوآوری و شکوفایی و 10 درصد جهت اجرای طرح‌های فناورانه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری» به ردیف 24-530000 جدول 9 برآورد اعتبارات ردیف‌های متفرقه بعد از عبارت «اعتبارات اجرای بند پ ماده 99 قانون برنامه هفتم پیشرفت» الحاق شود.

-جهت حمایت از توسعه پژوهش‌های کاربردی و حل مسئله، پیشنهاد می‌شود عبارت «صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری با سهم 50 درصدی» به ردیف 1 جدول 14-1 بخش الف بعد از عبارت «حمایت از صندوق توسعه صنایع دریایی» الحاق شود.

-با عنایت اهمیت حمایت از دانشجویان مستعد و ممتاز دانشگاه‌ها مشغول به تحصیل در رشته‌های اولویت دار کشور، پیشنهاد می‌شود دو درصد از سرجمع اعتبارات ردیف‌های جدول 14-1 بخش الف کسر و در ردیفی 32 با همین نام اضافه شود. (لازم به ذکر است که دولت برای اجرای حداقل یکی از احکام همه‌ی فصول برنامه هفتم، یک ردیف در این جدول پیش‌بینی کرده است اما از فصل بیستم هیچ حکمی را مدنظر قرار نداده است)