خلاصه مدیریتی
مسئله اصلی
تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در تیرماه 1398، تدوین اهداف، وظایف و اختیارات این دستگاه اجرایی تازه تأسیس را یکی از اولویتهای دولت قرار داد. همانطور که در تبصره «2» مادهواحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نیز تکلیفی برعهده دولت قرار گرفت. توسعه تشکیلات اداری و شفافسازی حوزههای فعالیتی این وزارت بهصورت مستقیم به تصویب لایحه اهداف، وظایف و اختیارات این وزارت وابسته است.
نقاط قوت و ضعف لایحه
نقاط قوت:
توجه به نیازهای روز جامعه، تأکید بر ظرفیتهای بخش غیردولتی، نگاه صحیح به اقتضائات نوظهور در حوزههای فعالیتی میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، رفع ابهام از برخی از تعارضها و چالشهای بیندستگاهی، تطابق با احکام و اسناد بالادستی، توجه به رویکرد پیشگیری از جرم و... .
نقاط ضعف:
عدم پیروی از تبصره «2» قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و بازنویسی و بازخوانی احکام مصوب پیشین در قالب لایحه، نبود شفافیت و تفکیک لازم بین وظایف حوزههای میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، ارائه احکام تکراری و دارای همپوشانی، تعاریف مبهم و نیازمند بازنویسی، جهتگیری ناکافی نسبت به اصل (83) قانون اساسی با موضوع نفایس ملی و منحصربهفرد.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
ازآنجاکه کلیات لایحه فوق با توجه به الزام قانونی، ضرورت تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارهای دستگاه اجرایی و لزوم بهروزرسانی ساختار قدیمی برای فعالیت در ساختار وزارت مورد تأیید است، برای برطرفسازی ایرادها و ابهامهای موجود در لایحه و تأیید جزئیات، لازم است تا در کمیسیونهای تخصصی مجلس شورای اسلامی به تفکیک احکام بخشهای تعاریف و اهداف (مواد (1) تا (3))، وظایف سه حوزه (ماده (4)) و سایر احکام، مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد.
1.مقدمه
لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در تاریخ 1403/7/17 بهصورت یکشوری با شماره ثبت 190 اعلام وصول شد. این لایحه براساس تکلیف قانونی تبصره «2» مادهواحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مصوب 1398 تقدیم شد. گزارش حاضر با بررسی مهمترین ضرورتهای تدوین لایحه و با نگاهی اجمالی به کلیات، به تشریح نقاط قوت و ضعف آن پرداخته است.
2.ضرورت تصویب لایحه
2-1. الزام قانونی
براساس تبصره «2» قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (مصوب 1398/04/24)، این دستگاه موظف به ارائه تغییرات در شرح وظایف خود جهت تصویب در مجلس شورای اسلامی ظرف مدت حداکثر یک سال، بوده است. بنابراین برای ارائه لایحه فوق، الزام قانونی مشخصی وجود دارد و عمل حاضر بخشی از تکالیف دولت به حساب میآید.
2-2. ضرورت تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارهات دستگاه و جلوگیری از تعارضهای بیندستگاهی
یکی از معضلات روزمره وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی درگیری با دستگاههایی است که دارای فعالیتهای مشترک با حوزههای میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی میباشند. مواردی همچون تعامل با سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان منابع طبیعی و... در مورد ثبت میراث طبیعی[1]، مجوزهای فعالیت در حوزههای گردشگری و صنایع دستی، مجوز برگزاری رویدادهای مرتبط با این حوزهها، جبران حقوق مالکانه مالکین بناهای ثبتی ازجمله محلهای مناقشات بیندستگاهی به شمار میروند. این درحالی است که قانون با تصریح وظایف و اختیارات وزارتخانه میتواند از هرگونه تزاحم و تعارض بیندستگاهی احتمالی جلوگیری نماید.
2-3. پیش نیاز ایجاد ساختار جدید
مسلماً استمرار فعالیتهای وزارتخانه با ساختار یک سازمان غیرکارآمد است. تبدیل سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به وزارتخانه، اقتضائات ساختاری جدیدی را میطلبد. این درحالی است که بدون وجود قانون شرح وظایف و اختیارات دستگاه، پیگیری این مهم از سوی سازمان اداری و استخدامی امکانپذیر نخواهد بود.
2-4. ظهور مسائل جدید
بروز موضوعهای جدیدی همچون فعالیتهای دانش بنیان یا تجارت الکترونیک، ضرورت ترسیم جایگاه حقوقی وزارتخانه برای برخورد متناسب با فعالیتهای سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قالبی جدید را پررنگ میسازد.
2-5. ضرورت تبیین ارتباط با بدنه غیردولتی فعال
بخش قابل توجهی از فعالین هر سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از بدنه غیردولتی میباشند. علاوهبر این، ضرورت نقشآفرینی بخش خصوصی در این حوزهها، نیز بر کسی پوشیده نیست. در این میان، چارچوب وظایف و اختیارهای دولت در تعامل با بخش غیردولتی باید به وضوح توسط ابزار قانون مشخص شود.
3.نقاط قوت لایحه
3-1. توجه به نیازهای جامعه
توجه به تسهیل سفر بهصورت همگانی و عادلانه و در جهت نشاطبخشی اجتماعی (بند «5» ماده (4)) یا ارائه آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزشهای میراث فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع دستی و هنرهای سنتی (بند «37» ماده (4)) ازجمله مواردی است که نشان از توجه به نیازهای اجتماعی در حوزههای سهگانه وزارت دارد.
3-2. توجه به ظرفیتهای بخش غیردولتی
در نظرگیری ظرفیتهای بخش غیردولتی موضوعی است که در اسناد و قوانین متعددی همچون سیاستهای کلی اصل «44»، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393، قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 و... همواره مورد تأکید بوده است. موضوع مهمی که در متن لایحه نیز مورد توجه بوده است. محورهایی نظیر تأسیس و فعالیت تشکلهای حرفهای موضوع تبصره «1» بند «7» ماده (4)، سازمانهای مردم نهاد موضوع بند «9» ماده (4)، جلب مشارکتهای غیردولتی موضوع بند «20» ماده (4)، جلب سرمایه داخلی و خارجی موضوع بند «19» ماده (4)، ارائه مشوقها و جوایز به فعالین صنعت موضوع بند «17» ماده (4)، اجازه بهرهبرداری از املاک و بناهای تاریخی غیرنفیس موضوع بند «11» ماده (4) همگی نشان از توجه لایحه پیشنهادی نسبت به ظرفیتهای بخش غیردولتی دارد.
3-3. توجه به اقتضائات نوظهور
لایحه پیشنهادی به موضوعهای نوظهوری همچون فناوریهای نوین، کسبوکارهای دانش بنیان بند «2» ماده (4) و تجارت الکترونیک بند «7» ماده (4) توجه داشته است. این درحالی است که بعضاً ضرورت توجه به این موضوعها در قوانین پیشین مدنظر نبوده است. بهعنوان مثال «قانون جهش تولید دانش بنیان» (مصوب 1401/02/31) اخیراً به تصویب رسیده است. این درحالی است که در قانون مزبور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در جایگاه سیاستگذار دو شاخه از صنایع خلاق گردشگری و صنایع دستی توجهی نشده است. متن پیشنهادی حاضر میتواند رافع این مسئله باشد[2].
3-4. توجه به ابهامها و تعارضهای بیندستگاهی
لایحه حاضر با تصریح بر مواردی که محل اختلاف بوده است از تعارضهای بیندستگاهی جلوگیری مینماید. بهعنوان مثال صدور مجوز ایجاد، بهرهبرداری، تمدید، لغو و نظارت بر تأسیسات و فعالیتهای گردشگری و صنایع دستی در بند «7» ماده (4) یا صدور مجوزهای برگزاری رویدادها، جشنوارهها و نمایشگاهها در بند «14» ماده (4).
3-5. توجه به تعاملها و ظرفیتهای بینالمللی
لایحه مورد بحث ضمن توجه به دغدغههای داخلی در سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع، سعی داشته تا ظرفیتها و سازوکارهای تعاملی بینالمللی را نیز مورد توجه قرار دهد. بهعنوان مثال گسترش تعاملات فرهنگی گردشگری با ملل و اقوام گوناگون بهویژه کشورهای حوزه فرهنگی و تمدنی ایران و مسلمانان جهان با رعایت اصل هفتاد و هفتم (77) قانون اساسی در بند «6» ماده (4)، معرفی و بازاریابی جاذبهها در سطح بینالمللی در بند 13 ماده (4)، اقدامات حقوقی و قانونی بینالمللی جهت شناسایی و استرداد اموال و آثار فرهنگی ـ تاریخی ایران در بند «22» ماده (4) ازجمله این موارد میباشند.
3-6. تعیین تکلیف برخی موارد مبهم و مسکوت در قوانین پیشین
توجه به مواردی که در قوانین پیشین مغفول مانده یا تصریح نشده است نظیر احتساب یگان حفاظت وزارت بهعنوان ضابط خاص قضایی در بند «43» ماده (4) یا تهیه آییننامه اعطای اراضی معوض به مالکان اراضی واقع در عرضه و حریم آثار ملی تبصره بند «46» ماده (4) ازجمله نکات مثبت دیگر این لایحه به شمار میرود.
3-7. انطباق مفاد با اسناد بالادستی موجود و تصریح جایگاه این اسناد در برخی مواد
رویکردهای موجود در اسناد بالادستی در حوزههای میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در مفاد مورد بحث مستتر میباشد. بهعنوان مثال در بند «9» سیاستهای کلی اشتغال (ابلاغیه 1390) به «استفاده بهینه از ظرفیتهای اقتصادی گردشگری» تأکید شده است. در الگوی ایرانی اسلامی پیشرفت (ابلاغیه 1397)، «گسترش قطبهای گردشگری» مورد توجه قرار گرفته است. در اسناد اخیرتر نظیر بند «17» «سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه» نیز مقام معظم رهبری (مدظله) به صراحت بر «توسعه گردشگری» و «ترویج صنایع دستی» تأکید داشتهاند. علاوهبر این، در برخی موارد همچون بندهای «1» و «2» جز «الف» ماده (5) به صراحت بر رعایت اسناد بالادستی همچون سند ملی آمایش سرزمین و ﺑﺮﻧﺎﻣﻪ پنجساله ﺗﻮﺳﻌﻪ ﺍﻗﺘﺼﺎﺩﻱ، ﺍﺟﺘﻤﺎﻋﻲ ﻭ ﻓﺮﻫﻨﮕﻲ کشور تأکید شده است.
3-8. توجه به تولید محتوای مرتبط با سه حوزه
نظر به جریانسازیهای متخاصم و افزایش ایرانهراسی در عرصه بینالمللی، امروزه ضرورت توجه به تصویرسازی مثبت و انجام تبلیغات در عرصههای مختلف بیشتر احساس میشود. علاوهبر این، تولید محتوا در عرصه داخلی نیز به جهت آگاهیبخشی و انسجامدهی به جامعه حائز اهمیت است. لایحه مورد بحث مفادی در ارتباط با این موضوع پیشبینی کرده است. بهعنوان مثال در بند «16» ماده (4) بر حمایت از تأمین، تولید، توزیع و انتشار انواع محتوا با موضوع میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در حوزه داخلی و خارجی تأکید شده است. یا بند «13» همین ماده که بر معرفی جاذبههای میراث فرهنگی و گردشگری در سطح ملی و بینالمللی تأکید دارد. توجه به آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزشهای میراث فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع دستی و هنرهای سنتی در بند «37» ماده (4) نیز مثالی دیگر است.
3-9. توجه به ایجاد هماهنگی بیندستگاهی
توجه به جایگاه دستگاههای دیگر در تحقق برخی از وظایف قانونی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ضروری است. لایحه پیشنهادی در بندهایی با موضوعهای دارای مرز مشترک بیندستگاهی، بر ضرورت این همکاریها تأکید دارد. بهعنوان مثال در بند «17» ماده (4) موضوع ارائه مشوقهای صادراتی همکاری با وزارت صنعت، معدن و تجارت طرح شده است. همچنین در بند «12» ماده (4)، در موضوع رتبهبندی مشاوران، پیمانکاران و کارشناسان حقیقی و اشخاص حقوقی نیز همکاری با سازمان برنامه و بودجه کشور مورد توجه قرار گرفته است.
3-10. توجه به رویکرد پیشگیرانه از وقوع جرم
مسلماً پیشگیری از وقوع جرم نسبت به تأکید بر مجازات مجرم، به مراتب هزینه مالی و اجتماعی کمتری را به بار خواهد آورد. موضوعی که در لایحه اخیر به شکل قابل توجهی به آن توجه شده است. بهعنوان مثال در بند «25» ماده (4) اقدامات پیشگیرانه در تخلفات در زمینه میراث فرهنگی مورد توجه میباشد. در بند «26» همین ماده نیز همکاری برای پیشگیری از وقوع جرائم علیه گردشگران مدنظر قرار گرفته است.
4.نقاط ضعف لایحه
4-1. نبود پیروی از قانون تشکیل
مطابق تبصره «2» قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مصوب 1398، دولت مکلف شد تا تغییرهای در شرح وظایف وزارتخانه جدید را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه دهد. کلیدیترین ایراد لایحه حاضر این است که بخش مهمی از متن لایحه، بازخوانی و بازنویسی اساسنامههای سابق این وزارت است. همچنین درخصوص مواردی چون اصل (83) قانون اساسی که نیازمند قانونی خاص بوده است و موضوعهای مرتبط به آن دچار تغییر نشده است، احکامی ارائه شده است. البته این اقدام را میتوان فرصتی برای برطرفسازی ابهامات از این حوزه نیز در نظر گرفت.
4-2. به هم ریختگی مواد و بندهای پیشنهادی
مواد پیشنهادی لایحه فاقد نظم منطقی است که از قوانین قبلی این حوزه (مثلاً قانون اساسنامه میراث فرهنگی کشور 1367) مشاهده شده است. اساساً تفکیکی بین احکام سه حوزه دیده نمیشود و حوزههای فعالیتی این وزارت دستهبندی نشده است. همچنین در تناسب با قوانین اهداف و وظایف سایر دستگاهها (مثل قانون اهداف و وظایف ورزش و جوانان مصوب 1399) نگارش حقوقی مناسب و منسجمی صورت نگرفته است. همچنین ازآنجاکه حوزههای سهگانه وزارت شامل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است و این سه تاکنون برمبنای اساسنامهها و قوانین جداگانهای فعالیت نمودهاند، لازم بود تا مواد پیشنهادی ترکیبی منسجم از این اجزا با نگاه نظاممند داشته باشد تا از فعالیتهای جزیرهای و غیرهمافزای حوزهها جلوگیری شود. بهنظر میرسد در تدوین و نهاییسازی لایحه، اظهارنظرها و اقدامات اصلاحی متعددی صورت گرفته که چنین ساختاری حاصل شده است. نبود بخشبندیهای روشن میان سه حوزه و فعالیتهای مشترک بین حوزهای موجب شده تا لایحه مذکور غیرخوانا و بدون قالب دیده شود.
4-3. تعاریف ناکافی و دارای ابهام
مفاهیمی در متن لایحه مطرح و مورد استفاده قرار گرفته است که در بخش اصطلاحات ماده (2) این لایحه و یا سایر قوانین موضوعی بدون تعریف باقی ماندهاند. بهطور مثال در تبصره «2» بند «30» ماده (4) مفهومی با عنوان «مجموعههای شاخص ثبت شده» یا در بند «5» ماده (4) مفهومی با عنوان «ارتقا کیفیت تجربه گردشگری» مصداق این فقدان است. این موضوع میتواند موجب ایجاد بنبست در اجرا یا نظارت قانون شود. همچنین مفاهیمی مثل میراث طبیعی، آثار ملی و واجد ارزش[3] در متن لایحه بهگونهای تعریف شده که دارای جامعیت و دقت لازم نیست. مفهوم میراث طبیعی دارای تعریف جهانی در قالب قانون الحاق ایران به کنوانسیون حمایت از میراث فرهنگی طبیعی مصوب 1353 و ارائه تعریفی دیگر درصورتیکه موجب تکمیل آن نگردد توصیه نمیشود. همچنین دو مفهوم آثار واجد ارزش در هیچ قانونی، حتی قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب 1309 تعریف نشده است و تعریف ارائه شده در این لایحه نیز کافی و جامع نیست.
4-4. رویکرد نادرست در قبال اصل (83) قانون اساسی
اصل (83) قانون اساسی در مورد نفایس ملی و منحصربهفرد است و ازجمله اصولی است که تاکنون فاقد قوانین تکمیلی است و در اجرای آن مشکلات زیادی رخ داده است. مطابق این اصل بناها و اموالی دولتی که از نفایس ملی باشد قابل انتقال به غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آنهم درصورتیکه از نفایس منحصربهفرد نباشد. از این لایحه انتظار بود که اگر قرار است درخصوص اصل (83) رفع ابهامی صورت دهد با ارائه تعریفی دقیقی از نفایس ملی و منحصربهفرد و مشخصسازی هم سازوکاری شفاف برای تشخیص این نفایس با تأکید بر جلوگیری از تعارض منافع صورت گیرد. تبصره بند «41» ماده (4) لایحه خروج موقت اشیای فرهنگی ـ تاریخی نفیس و نفیس منحصربهفرد را منوط به مجوز از هیئت وزیران نموده درحالی که با توجه به گستره مفهومی واژه «انتقال به غیر»، این اقدام در مورد نفایس منحصربهفرد غیرقابل انجام و در مورد نفایس ملی با نظر مجلس شورای اسلامی قابل انجام است. ضمناً ازآنجاکه جایگاه نفایس ملی و منحصربهفرد مقولهای فراسازمانی و بین نسلی است و نقدهای بسیاری به روند فعلی تشخیص نفایس ملی در وزارت مذکور وجود دارد، تثبیت آن در قالب بند «10» ماده (4) و تبصره آن اقدام مناسبی نیست. معیارهای تشخیص نفایس ملی و منحصربهفرد باید مطابق قانونی مجزا تعیین و تصویب شود و کمیتهای مبتنیبر معیارها و مصادیق مذکور با نظارت عمومی اقدام به تشخیص و تدوین فهرست نمایند[4].
4-5. تکراری بودن یا شباهت برخی بندها
برخی از بندهای لایحه قابلیت ادغام یا شباهت معنایی بسیاری دارند. بهطور مثال بند «13» ماده (4) به معرفی و حمایت از جاذبههای میراث فرهنگی و بازاریابی و معرفی جاذبههای گردشگری و صنایع دستی در سطح ملی و بینالمللی اختصاص دارد. درحالیکه بند «16» ماده (4) به حمایت از تأمین، تولید و توزیع و انتشار انواع محتوای مکتوب، رقومی (دیجیتال)، مستند، مجموعه (سریال)، فیلم، عکس و صوت با موضوع میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با همکاری سایر بخشهای دولتی و غیردولتی در حوزه داخلی و بینالمللی پرداخته است مفاهیمی که میتواند در قالب یک بند و بهصورت تجمیعی ارائه گردد. یا در بند «28» به حمایت و همکاری برای احیای صنایع دستی و هنرهای سنتی فراموش شده اشاره دارد درحالیکه بند «57» نیز احیای هنرهای سنتی و حمایت از تولید و ترویج و عرضه محصولات صنایع دستی و هنرهای سنتی را مورد توجه قرار داده است. این درحالی است که این دو بند به جهت تکراری بودن محتوا و وجود شباهت در قالبی ادغام شده ارائه گردد.
5.جمعبندی و پیشنهادها
اهمیت تدوین شرح اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به جهت الزام قانونی، لزوم تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارهای دستگاه برای جلوگیری از تعارضهای بیندستگاهی، مواجهه با مسائل جدید نوظهور و ارتباط مؤثر با بدنه غیردولتی فعال، بر کسی پوشیده نیست. تبدیل این لایحه به قانون اهداف و وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، امکان ایجاد ساختار جدید برای این دستگاه را تسهیل خواهد ساخت. اگرچه میتوان برای متن پیشنهادی لایحه مجموعهای از نقاط قوت و ضعف عنوان کرد. لایحه مذکور به واسطه آنکه به اقتضائات نوظهور، ظرفیتهای بخش غیردولتی، تعاملات و ظرفیتهای بینالمللی و همچنین اسناد بالادستی توجه دارد، ابهامها و تعارضها بیندستگاهی و موارد مبهم و مسکوت مانده قوانین پیشین را برطرف کرده و همچنین رویکرد پیشگیرانه، هماهنگساز بیندستگاهی دارد، دارای قوت است. اما به واسطه اینکه مواد و بندهای لایحه دارای بههمریختگی، تکرار و تشابه است، از استاندارد مدنظر قانون تشکیل پیروی نشده است، در برخی تعاریف ابهام وجود دارد و فاقد توجه کافی به برخی تعارضهای قانونی است، متن لایحه نیازمند بازنگری است. همچنین ازآنجاکه محتوای بندها رویکرد صحیحی نسبت به اصل (83) قانون اساسی ندارد این لایحه دارای ضعف است.
در جمعبندی نظر به اهمیت تصویب لایحه پیشنهادی و با توجه به نقاط قوت لایحه، نظر کارشناسی مرکز پژوهشهای مجلس بر تصویب کلیات لایحه پیشنهادی و تدقیق و تصحیح جزئیات آن میباشد.
در این میان، ساختاری جدید برای رفع بهمریختگی به وجود آمده در مورد جداسازی وظایف و اختیارها به تفکیک سه حوزه و اشتراکهای آنها لازم است. همچنین پیشنهاد میشود در محتوای تعاریف و اصطلاحهای به کار رفته، موضوعهای تخصصی مرتبط با وزارت (مثل نگرش به اصل (83) قانون اساسی) اصلاحهایی صورت گیرد. همچنین لازم است تا به موضوعهای نوظهور و پیشروی وزارت بهعنوان بخشی از وظایف آتی دستگاه نیز توجه شود. متعاقباً گزارشهایی درخصوص جزئیات لایحه و استدلال پیرامون هریک از مفاد آن تدوین و منتشر خواهد شد.