خلاصه مدیریتی

شرح/ بیان مسئله

وجود محدودیت‌های مالی، تعداد بسیار زیاد طرح‌های عمرانی (تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای) و افزایش زمان خاتمه این طرح‌ها در کنار احتمال بلاموضوع شدن اجرا یا بهره‌برداری از آنها، ضرورت غربالگری طرح‌های عمرانی را دوچندان می‌کند. بر‌اساس لایحه بودجه سال ،1403 تعداد‌ 2325 طرح عمرانی در کشور در حال اجراست. اعتبار مورد نیاز برای خاتمه این طرح‌ها حدود دو هزار همت است. با توجه به تخصیص اعتبار به این طرح‌ها در سال‌های گذشته و چشم‌انداز منابع عمومی، تخصیص این میزان منابع غیرممکن است؛ لذا چاره‌ای جزء بازنگری در شیوه فعلی تخصیص منابع به طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای نیست.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

هم‌اکنون از روش‌های غیررسمی مانند میزان پیشرفت فیزیکی طرح‌ها برای غربالگری طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای استفاده می‌شود. این روش‌ها تک‌بعدی بوده و دربرگیرنده همه جوانب اجرای طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای نیست. ضمن اینکه با رویه‌های موجود امکان غربالگری بنیادی به‌منظور تصمیم‌گیری قطعی برای همه طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای موجود، وجود ندارد. همچنان که رویه‌های فعلی می‌تواند باعث بروز فساد و سوء‌استفاده برای اولویت دادن به برخی طرح‌ها و کنار گذاشتن برخی طرح‌های دیگر (که می‌توانند واجد شرایط تخصیص اعتبار و تکمیل و بهره‌برداری باشند) می‌شود.

برای غربالگری طرح‌های عمرانی الگوها و تجارب زیادی وجود دارد. الگوهای مورد استفاده در مقیاس‌های جهانی از الگوهای تک‌بعدی به الگوهای چندبعدی ارتقا یافته است. بر‌پایه الگوهای جدید چارچوب اولویت‌بندی پروژه‌های زیرساختی مبتنی‌بر مدل‌های چند‌معیاره است. در این مدل‌ها شاخص‌های مالی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی در قالب دو شاخص اجتماعی- محیطی و مالی- اقتصادی در کنار قید بودجه عمومی برای طرح‌ها یا بخش‌های خاص مورد استفاده قرار می‌گیرد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به ویژگی‌های مدل‌ها و الگوهای ارائه شده و شرایط طرح‌های عمرانی (تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای) در کشور، به‌کارگیری مدل‌های چندمعیاره برای غربالگری طرح‌ها پیشنهاد می‌شود. در این روش شاخص‌های مالی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی در قالب دو شاخص اجتماعی- محیطی و مالی- اقتصادی در کنار قید بودجه عمومی برای طرح‌های عمرانی مورد استفاده قرار می‌گیرد. اطلاعات مورد برای تهیه شاخص‌های مورد نظر مدل از مطالعات توجیهی طرح‌های عمرانی‌ به‌همراه پیوست‌های زیست‌محیطی (و عدالت‌- در صورت تهیه) به‌دست می‌آید.

به‌کارگیری مدل فوق از نظر اجرایی می‌تواند به‌شرح زیر باشد:

1. تفکیک طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بر‌حسب سه دسته اصلی زیر:

• احداث و ایجاد،
• تعمیرات اساسی و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات،
• کمک به بخش غیردولتی.

2. انتقال کمک‌های سرمایه‌ای غیردولتی از بخش اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای

• کمک به بخش غیردولتی که ماهیت سرمایه‌ای دارد؛ اما در‌واقع جزو تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای دولت محسوب نمی‌شود، از قسمت تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای منفک و به بخش کمک‌های دولتی در بخش اعتبارات هزینه‌ای یا در اعتبارات متفرقه قانون بودجه با عنوان کمک‌های سرمایه‌ای درج شود.

3. غربالگری طرح‌های ملی (و متفرقه) با ماهیت احداث و ایجاد

• طرح‌های ملی (و متفرقه)‌- طرح‌های ملی با به‌کارگیری مدل IPF توسط وزارتخانه‌های مرتبط و طرح‌های متفرقه (غیرقابل انتساب به دستگاه اجرایی مشخص) توسط سازمان برنامه و بودجه رتبه‌بندی می‌شوند،
• طرح‌های استانی-‌ طرح‌های استانی توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان اولویت‌بندی می‌شوند (بهتر است از شاخص‌های ساده شده IPF استفاده شود)،
• طرح‌های تعمیر و نگهداری نیز به تشخیص دستگاه اولویت‌بندی می‌شود.

4. اولویت در تخصیص اعتبار

• طرح‌های واقع در ربع اول در اولویت نخست تخصیص اعتبار قرار می‌گیرند،
• طرح‌های واقع در ربع‌های دوم و سوم با بالاترین رتبه در رتبه دوم اولویت تخصیص اعتبار قرار می‌گیرد و مابقی طرح‌ها (واقع در ربع‌های دوم و سوم) در رتبه سوم اولویت تخصیص اعتبار قرار می‌گیرند،
• طرح‌های واقع در ربع چهارم در دسته «طرح‌های فاقد اولویت» قرار گرفته و برای واگذاری آنها به شیوه‌های مختلف تصمیم‌گیری می‌شود.

۱. مقدمه و بیان مسئله

یکی از چالش‌های اساسی در حوزه بودجه‌ریزی وجود تعداد بی‌شمار طرح‌های عمرانی (تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای) بوده که خاتمه و بهره‌برداری از آنها در موعد مقرر و برنامه‌ریزی شده دور از دسترس است. از‌جمله دلایل این مسئله نبود فیلترهای لازم برای درج مناسب‌ترین طرح‌های عمرانی در بودجه سالیانه (از منظر توجیه فنی، اقتصادی، آمایش سرزمین، زیست‌محیطی و ...)، وجود تنگنای مالی برای دولت به‌ویژه بعد از تشدید تحریم‌ها در دهه 90 شمسی و نرخ‌های بالای تورم هنگام اجرای طرح‌ها و امکان غیراقتصادی شدن طرح‌ها یا بروز مسائل حاد و جدید با طولانی شدن دوره بهره‌برداری از طرح‌هاست. تلاش‌هایی در جهت اعمال فیلترهایی برای درج طرح‌ها در بودجه سالیانه شده است (مانند تصویب ماده (23) قانون الحاق (2))؛ اما برای غربالگری طرح‌های موجود هرچند تلاش‌هایی به‌ویژه از‌سوی سازمان برنامه و بودجه می‌شود (مانند توقف یا عدم تخصیص اعتبار، یا اولویت دادن به طرح‌هایی با پیشرفت فیزیکی بالا)؛ اما این تلاش‌ها سازوکار واضحی ندارد، قانونمند نیست و مهم‌تر از همه گذاشتن فیلتری مانند پیشرفت فیزیکی بالا، می‌تواند طرح‌هایی که واجد اولویت‌های واقعی هستند را کنار زده و فشار و لابی افراد ذی‌نفوذ برای تخصیص بیشتر اعتبار به طرح‌های مورد نظر را رسمیت بخشد.

بر‌پایه لایحه بودجه سال، 1403 تعداد‌ 2325 طرح تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در کشور در حال اجراست. اعتبار مورد نیاز برای خاتمه این طرح‌ها حدود دو هزار همت است. درباره این طرح‌ها و اعتبار مورد نیاز برای خاتمه آنها نکات زیر قابل ارائه است:

• اعتبار مصوب برای هر سال به‌طور کامل تخصیص نمی‌یابد،
• پیش‌بینی اعتبار برای خاتمه هر‌یک از طرح‌ها از دقت کافی برخوردار نیست،
• به‌دلیل نرخ‌های بالای تورم اجرای طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی هرساله با تعدیل فهرست‌بها مواجه می‌شوند، به‌طوری که رشد آن از نرخ رشد اعتبار طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بالاتر است.

برای اثبات ادعای غیرواقعی بودن برآورد اعتبار مورد نیاز برای خاتمه طرح‌ها و سال خاتمه آنها (علاوه‌بر تخصیص ناکافی منابع به طرح‌ها) می‌توان روند اتمام طرح‌ها در سال‌های گذشته را مورد مطالعه قرار داد. به‌عبارت دیگر طرح‌هایی که در بودجه هر سال قرار بوده در همان سال به پایان برسند، اما خاتمه نیافته‌اند، چند درصد بوده است؟

 شکل 1. نمودار طرح‌هایی که قرار بوده در هر سال خاتمه یابند، اما به سال بعد منتقل‌شده‌اند (درصد)[1]

چنان‌که در شکل 1 مشاهده می‌شود طی دوره 1401–1395 به‌طور متوسط 86 درصد طرح‌هایی که باید در یک سال خاتمه می‌یافتند خاتمه نیافته و به سال بعد منتقل‌ شده‌اند. در سال 1402 نیز 63 درصد طرح‌هایی که قرار بوده خاتمه پیدا کنند به سال بعد منتقل‌شده‌اند. بنابراین اولاً دقت برآورد اعتبارات مورد نیاز برای اجرا یا خاتمه طرح‌های عمرانی پایین است؛ به‌عبارت دیگر، برای خاتمه طرح‌های عمرانی به مبالغی بسیار فراتر از برآوردهای قانون بودجه مورد نیاز است، ثانیاً با وجود تعداد بسیار زیاد طرح‌های عمرانی و کمبود منابع، با طولانی شدن دوره خاتمه طرح‌ها، امکان غیراقتصادی شدن یا از دست دادن توجیه فنی، اقتصادی (و اجتماعی و ...) طرح‌ها وجود دارد. این به‌معنی اتلاف منابع و از دست رفتن فرصت‌های سرمایه‌گذاری‌های به‌روزتر و متناسب‌تر با شرایط کشور و تحولات جهانی است.

با نظام‌مند کردن غربالگری طرح‌های عمرانی (تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای)، علاوه‌بر ایجاد سازوکاری هدفمند، علمی، شفاف و مبتنی‌بر شاخص‌های معین، از سوء‌استفاده و اعمال‌نفوذ برای خاتمه طرح‌های خاص جلوگیری می‌شود. ضمن آنکه با وجود محدودیت در منابع، منابع موجود به بهترین طرح‌ها بر‌اساس خروجی شاخص‌هایی چند‌وجهی اختصاص می‌یابد و با بهره‌برداری از طرح‌های خاتمه‌یافته، سرمایه‌های مولد در کشور افزایش یافته و موجبات رشد اقتصادی و کاهش بیکاری فراهم می‌شود.

با توجه به مباحث فوق، موضوع این گزارش توجه به غربالگری طرح‌ها و اولویت‌بندی آنها بر‌اساس معیارهایی مشخص با توجه به برخی تجربیات جهانی و شاخص‌های ارائه شده در این زمینه است.

گزارش با این مقدمه آغاز می‌شود. در بخش دوم، به پیشینه قانون موضوع مورد مطالعه اشاره می‌شود. در بخش سوم گزارش تصویری دقیق‌تر از طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای ارائه می‌شود. در بخش چهارم، معیارها و شاخص‌های شناخته شده برای غربالگری طرح‌های عمرانی مورد بحث قرار می‌گیرد. در بخش پنجم گزارش به رهیافت‌هایی برای ایران می‌رسیم. در بخش پایانی گزارش، جمع‌بندی و پیشنهادها مطرح می‌شود.

۲. پیشینه

2-1. پیشینه تقنینی

در این بخش به بخشی از سوابق قانونی مهم در مورد غربالگری طرح‌های عمرانی اشاره می‌شود.

ماده (61) قانون برنامه سوم توسعه

بند«د» ماده (61) قانون برنامه سوم توسعه یکی از مواد قانونی بود که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را موظف می‌کرد تا با همکاری دستگاه‌های اجرایی، طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی در دست اجرا را برای تخصیص اعتبار و تعیین زمان خاتمه با توجه به میزان پیشرفت کار، به‌منظور صرفه‌جویی و تسریع در اجرا، حداکثر تا پایان سال 1379 اولویت‌بندی کند.

ماده (32) قانون برنامه چهارم توسعه

در ماده (32) قانون برنامه چهارم توسعه به ساماندهی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در مرحله پیش از اجرا اشاره شده است. در این ماده تصریح شده که اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای جدید صرفاً براساس گزارش‌های توجیهی فنی، اقتصادی و زیست‌محیطی در لایحه بودجه سالیانه منظور می‌شود. براساس آیین‌نامه اجرایی این ماده نیز طرح‌های جدیدی که اعتبارات مورد نیاز آنها در قالب اسناد ملی توسعه، موضوع ماده (155) قانون برنامه چهارم توسعه و با رعایت بند «ج» ماده (145) قانون برنامه چهارم توسعه تأمین شده باشد فقط براساس مطالعات توجیهی مصوب، در لایحه بودجه درج می‌شوند.

برنامه هفتم پیشرفت

در مواد (19 تا 22) برنامه هفتم پیشرفت احکامی به‌منظور ساماندهی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای وضع شده است. در ماده (19) به مواردی مانند مشارکت عمومی خصوصی، واگذاری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای، ممنوعیت اجرای طرح‌های بدون مجوز ماده (۲۳) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) اشاره شده است. در ماده (20) به واگذاری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای از طریق مناقصه یا مزایده، در ماده (21) به بازنگری سند نظام فنی و اجرایی کشور و در ماده (22) به رعایت الزامات زیست‌محیطی اشاره شده است.

بخشنامه بودجه 1404

در پیوست شماره (6) بخشنامه بودجه 1404 کل کشور دستگاه‌های اجرایی موظف شده‌اند مطابق دستورالعمل زیر طرح‌ها و پروژه‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای را غربالگری کنند:

• حذف طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای فاقد مجوز ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)،
• تأمین مالی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای هر دستگاه از محل منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌های همان دستگاه،
• ممنوعیت خرید خودرو و ساختمان‌های جدید،
• ممنوعیت پیشنهاد طرح تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای جدید،
• واگذاری بهره‌برداری و اداره واحدهای عملیاتی دستگاه‌های اجرایی و طرح‌های (پروژه‌های) تکمیل شده و آماده بهره‌برداری از طریق قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی،
• اولویت در به‌کارگیری تسهیلات مالی خارجی (فاینانس) و ارائه تضامین مرتبط با آن در قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی و سرمایه‌گذاری در طرح‌های زیرساختی،
• تعیین طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌‌ای ملی با ماهیت استانی.

در دستورالعمل دولت برای لایحه بودجه 1404 هرچند ضوابطی برای ساماندهی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه تعیین شده، اما عمدتاً ادامه وضع موجود است و تغییر اساسی در غربالگری طرح‌ها ایجاد نخواهد شد.

به‌طوری‌که به‌جز بند اول آن (حذف طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای فاقد مجوز) درواقع گردن نهادن به قانون است و معلوم نیست چه تعداد از طرح‌های عمرانی فاقد مجوز‌ هستند؛ سایر موارد کمکی به اولویت‌بندی و غربالگری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای نخواهد کرد.

البته در جداول پیوست برای طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای احصا ویژگی‌هایی مانند «قابلیت بهره‌برداری در سال‌های 1404 و 1405 درخواست شده است. معمولاً طرح‌هایی با این ویژگی‌ها در اولویت تأمین اعتبار قرار می‌گیرند؛ هرچند ضرورتاً این طرح‌ها می‌توانند در زمره طرح‌های اولویت‌دار قرار نگیرند و بیشتر با انگیزه نشان دادن عملکرد فوری دستگاه اجرایی و دولت در اولویت تأمین مالی و در‌نتیجه تکمیل و خاتمه قرار گیرد.

2-2. پیشینه مطالعات

پناهی (1383) در گزارشی، ضمن بیان اینکه بین سال‌های ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ در قوانین بودجه سنواتی، به‌طور متوسط ۲ سال بر طول دوره اجرای طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای اضافه شده و طبق اطلاعات مندرج در آنها، به‌دلیل افزایش دو سال مذکور سالیانه ۳۰ هزار میلیارد ریال بر تعهدات بودجه عمومی اضافه شده است، لذا برای پرهیز از هدر رفتن سرمایه‌های ملی، حداقل دو روش بلند‌مدت و کوتاه‌مدت معرفی کرده است. در روش اول که دارای دوره بلند‌مدت است باید یک چارچوب نظام‌مند برای پیدایش، اجرا، و بهره‌برداری طرح‌های عمرانی با پیش‌بینی مکانیسم فرایند برنامه‌ریزی و عملیات مالی، سیستم ایجاد تعهدات، نحوه تصویب (برحسب انتفاعی و غیرانتفاعی)، الگوهای اجرا و ... تدوین کرد. در روش کوتاه‌مدت، هم‌زمان از دو بعد، یکی ساماندهی طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای موجود براساس معیارهای مشخص و دیگری جلوگیری از شروع طرح‌هایی که از معیارهای مذکور و یکسری الزامات ضروری دیگر پیروی نمی‌کنند، این طرح‌ها مورد بررسی قرار می‌گیرند [2].

توکلی (1386) در مطالعه‌ای با عنوان «با طرح‌های ناتمام عمرانی چه کنیم؟» به ارائه راه‌حل‌های میان‌مدت و کوتاه‌مدت می‌پردازد. راه‌حل میان‌مدت تلاش برای اصلاح فرایند سیاسی و اداری تصمیم‌گیری، بازتعریف نقش دولت، مبارزه با فساد و اصلاح نظام فنی اجرایی است. در کوتاه‌مدت باید، جزء در مورد ضرورت‌ها، از شروع پروژه جدید خودداری کرد و ادامه طرح‌های ناتمام موجود را نیز با دو شاخص کارایی و عدالت اولویت‌بندی کرد تا مجموع عملیات، همواره از منابع در دسترس فراتر نرود [3].

در مجموعه مطالعات بررسی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) استان‌ها در سال 1398 وضعیت طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در استان‌های کشور بررسی شده است. نویسنده در گزارش‌های خود در تعیین اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی دو معیار 1. طول عمر طرح (پروژه) و 2. میزان تخصیص اعتبار برای آنها را مورد توجه قرار داده است [4].

محمدی و همکاران (1402) در مقاله‌ای با عنوان «واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی: رهیافتی برای ایران» با تحلیل نظرات خبرگان در صدد پاسخ به دو سؤال بوده است: اول آیا همه طرح‌های نیمه‌تمام را می‌توان واگذار کرد و دوم روش‌های اقتصادی‌سازی طرح‌ها برای واگذاری چیست؟ نتایج مطالعه آنها نشان ‌می‌دهد که راه‌حل کلی برای همه طرح‌ها وجود ندارد و در هر مورد با توجه به شرایط زمینه‌ای (طبقه‌بندی طرح‌های ناتمام، امکان اقتصادی‌سازی آنها و ...) شرایط علّی (کنترل تصویب طرح‌ها)، شرایط مداخله‌ای (به‌کارگیری ظرفیت‌های قوانین، واگذاری، ورود سازمان خصوصی‌سازی به این موضوع و ...)، راهبردها (تدوین پیش‌نیازهای حقوقی، تهیه آیین‌نامه‌ها و ...) و پیامد (ایجاد انگیزه برای مدیران طرح‌ها از طریق ایجاد روش بازگشت منابع صرفه‌جویی شده و ...) باید روش مناسبی برای اقتصادی‌سازی و واگذاری طراحی کرد [5].

در جمع‌بندی مطالعات انجام شده می‌توان گفت در اغلب آنها راه‌حل‌ها تک‌بعدی یا دو‌بعدی است. در مطالعه آخر نیز به‌رغم پاسخ منطقی کارشناسان و خبرگان حوزه بودجه‌ریزی در مورد واگذاری طرح‌های عمرانی با در نظر گرفتن ابعاد گوناگون قضیه، اما راه‌حل مدونی ارائه نشده است، ضمن اینکه در موضوع غربالگری طرح‌های تملک دارای‌های سرمایه‌ای، «واگذاری طرح‌های عمرانی» تنها بخشی از راهکار می‌تواند باشد.

۳. تصویر و ماهیت طرح‌های عمرانی

طرح‌های عمرانی (تملک‌دارایی‌های سرمایه ای) در قانون بودجه سالیانه به سه دسته اصلی تقسیم می‌شود:

1. طرح‌های ملی،
2. طرح‌های استانی،
3. ردیف‌های متفرقه.

در قانون بودجه سال 1403 کل اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در مصارف عمومی دولت برابر با 400 هزار میلیارد تومان است که به‌صورت زیر توزیع شده است:

الف) 265 هزار میلیارد تومان طرح‌های دستگاه‌های اجرایی ملی (پیوست 1)،

ب) 72 هزار میلیارد تومان اعتبار دستگاه‌های اجرایی محلی در استان‌ها،

ج) 63 هزار میلیارد تومان اعتبارات ردیف‌های متفرقه.

اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرایی ملی در قالب 2325 طرح در پیوست (1) قانون بودجه سال 1403 ارائه شده است که از این تعداد 558 طرح با موضوع تعمیر و نگهداری، با مجموع اعتبار حدود 20 هزار میلیارد تومان (200 هزار میلیارد ریال)، و 1767 طرح (پروژه) احداث و ایجاد با مجموع اعتباری در حدود 244 هزار میلیارد تومان (2440 هزار میلیارد ریال) است.

تقسیم‌بندی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بر‌حسب ماهیت و دستگاه تملک‌کننده تصویر بهتری از آنها می‌دهد. تصویر جدید از منظر اولویت‌بندی طرح‌ها اهمیت زیادی دارد. طرح‌های عمرانی از نظر ماهیت یا تعمیر و نگهداری هستند و یا ایجاد و احداث. تعمیر و نگهداری معمولاً هم از نظر حجم ریالی کوچک‌تر از طرح‌های ایجاد و احداث هستند و هم از نظر زمانی به‌طور معمول کوتاه‌تر است. از نظر دستگاه تملک‌کننده نیز، طرح‌ها یا متعلق به بخش دولتی هستند و یا بخش خصوصی. طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای متعلق به بخش غیردولتی که عمدتاً در قسمت اعتبارات متفرقه متمرکز هستند، اساساً نباید در زمره طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای قرار بگیرند؛ چراکه این طرح‌ها در تملک دولت قرار نمی‌گیرند. برای واقعی‌سازی تصویر طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای، این طرح‌ها باید از بخش تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای خارج شده و در بخش اعتبارات جاری (متفرقه) و به‌عنوان کمک‌هزینه منظور شوند.

طراحی الگویی به‌منظور غربالگری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای تنها می‌تواند شامل طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای با ماهیت احداث و ایجاد شود؛ زیرا این طرح‌ها هم مدت زمان اجرای طولانی‌تری دارند و هم اینکه حجم منابع مالی بسیار بیشتری را به خود اختصاص می‌دهند. اما این موضوع از اهمیت طرح‌های تعمیر و نگهداری نمی‌کاهد، بلکه به‌رغم اهمیت بسیار زیاد این‌گونه طرح‌ها می‌توان در چارچوب‌های ساده‌تری (مانند تشخیص دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها) آنها را اولویت‌بندی کرد.

با توجه به توضیحات فوق غربالگری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای را می‌توان در سه دسته زیر مورد توجه قرار داد:

• ایجاد الگو یا الگوهایی بر‌پایه برخی شاخص‌ها و معیارهای پذیرفته شده برای طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای (احداث و ایجاد) که حدود 60 درصد طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای را شامل می‌شود،
• تفکیک طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای (در ردیف‌های متفرقه) با ماهیت غیردولتی و دسته‌بندی آنها به‌عنوان کمک‌های سرمایه‌ای،
• واگذاری امر غربالگری برای طرح‌های تعمیر و نگهداری به خود دستگاه‌های اجرایی و برای طرح‌های استانی به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان.

گزارش پیش رو عمدتاً بر دسته اول غربالگری یعنی غربالگری طرح‌های عمرانی ملی طرح‌های متفرقه دولتی از نوع احداث و ایجاد متمرکز است.

بر‌پایه ماهیت طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای الگوی غربالگری را می‌توان به شرح شکل 2 ترسیم کرد.

شکل 2. ماهیت طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای و الگوی غربالگری آنها

مأخذ: نویسنده.

علاوه‌بر طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای موجود، فرایند پیدایش طرح‌های عمرانی و درج آنها در لایحه یا قانون بودجه به مرحله پیش از اجرا مرتبط است. هرچند الزامات قانونی مانند ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) برای معرفی و ایجاد طرح‌های عمرانی وجود دارد؛ اما وجود تعداد زیادی از طرح‌های فاقد مجوز قانونی در قانون بودجه سنواتی نشان از زیر پا گذاشتن قانون و عدم وجود ضمانت‌های کافی برای جلوگیری از نقض آن است.

۴. روش‌های غربالگری طرح‌های عمرانی

4-1. روش هزینه و فایده (CBA)

مقایسه پروژه بر‌پایه تحلیل هزینه و فایده (CBA) امکان مقایسه پروژه را بر‌پایه ارزش پولی فراهم می‌کند. بر‌پایه CBA تمام هزینه‌ها و مزایای یک پروژه در طول عمر آن جمع می‌شود و سپس جریان‌های آتی آن بر‌حسب ارزش حال محاسبه می‌شود.

برای تعیین ارزش فعلی خالص (NPV) یک گزینه، هزینه‌ها و منافع باید تعیین شود.

برای مدت زمان مورد انتظار پیشنهاد تعیین شده است.

ارزش فعلی خالص به‌صورت زیر محاسبه می‌شود:

که B_t‌- فایده در زمان t، C_t‌- هزینه در زمان t، r‌- نرخ تنزیل، t‌- سال و T‌- سال‌هایی که انتظار می‌رود هزینه‌ها یا منافع آتی در آنها رخ دهد.

نقطه قوت کلیدی این روش این است که به تصمیم گیرندگان اجازه می‌دهد تا به‌طور شهودی گزینه‌های متنوع را بر‌پایه شاخصی واحد مقایسه و رتبه‌بندی کنند [6].

4-2. روش هزینه و فایده اجتماعی (SCBA)

با تحلیل هزینه- فایده اجتماعی (SCBA)، اولویت‌بندی می‌تواند بر‌اساس انتخاب پروژه‌هایی باشد که خالص ارزش حال را برای جامعه به حداکثر می‌رساند.

SCBA یک روش سیستماتیک و رسمی ارزیابی پروژه از نظر هزینه‌ها و مزایاست. تحلیل هزینه و فایده اجتماعی به مواردی اشاره دارد که پروژه تأثیر گسترده‌ای در جامعه دارد و بدین‌منظور معمولاً توسط دولت انجام ‌می‌شود [7].

شکل 3. هزینه‌ها و مزایای اجتماعی [7]

SCBA به دولت به‌ویژه در کشورهای رو به پیشرفت این اختیار را می‌دهد تا پروژه‌های بزرگی را که تأثیر اجتماعی مثبتی بر جامعه دارند، اجرا کند و از این روش توسعه اقتصادی بهبود یابد. در میان تکنیک‌های مختلف برای تحلیل و ارزیابی تأثیر اجتماعی طرح‌های عمرانی روش‌های مختلفی وجود دارد. یکی از این روش‌ها روشی است که سازمان توسعه صنعتی ملل متحد (یونیدو) با مجموعه‌ای از رویه‌ها یا دستورالعمل‌ها برای ارزیابی پروژه‌ها ایجاد کرده است.

رویکرد UNIDO چارچوب جامعی را برای SCBA در کشورهای در حال توسعه فراهم می‌کند. در این زمینه دو دسته دستورالعمل یونیدو برای ارزیابی پروژه در سال‌های 1973و1978 معرفی شده است [8]. رویکرد UNIDO در تحلیل و ارزیابی تأثیر اجتماعی طرح‌های عمرانی به‌شرح زیر است.

این رویکرد به‌منظور اندازه‌گیری سود اجتماعی پروژه در پنج مرحله خلاصه می‌شود. هر‌یک از مراحل پنج‌گانه بر‌پایه اصلاحات جداول تحلیلی استاندارد یکپارچه است که به‌همراه تحلیل گرافیکی به تحلیل‌گر کمک می‌کند تا ارزیابی اقتصادی کاملی از پروژه و اثرات اجتماعی قابل سنجش آن را انجام دهد. بدیهی است که هر پروژه را می‌توان از زوایای مختلف مالی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و ... تحلیل کرد. مراحل طراحی شده در تحلیل یونیدو به‌گونه‌ای طراحی شده است که تمامی زوایای مختلف ممکن برای تحلیل پروژه در نظر گرفته شود.

اولین معیار برای هر پروژه سودآوری مالی است که شامل تحلیل فنی و مالی می‌شود. وجه سودآوری مالی وقتی رضایت‌بخش است که قیمت منابع منعکس‌کننده کمبود نسبی کالا باشد. این فقط در صورت وجود بازار کامل امکان‌پذیر است. اما در صورت ناقص بودن بازار، تحلیل اقتصادی- منافع مرحله دوم ضروری است. تجزیه‌و‌تحلیل برای تأثیر پروژه بر پس‌انداز و سرمایه‌گذاری به‌ویژه برای پروژه‌هایی که برای گروه‌هایی که بخش کمی از درآمد خود را پس‌انداز می‌کنند، مورد نیاز است. یعنی جایی که شکافی بین پس‌انداز واقعی و مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری وجود دارد. یکی از مراحل این رویکرد نیز مربوط به تأثیر بر توزیع درآمد است؛ زیرا دولت اولویت را به افزایش درآمد فقرا می‌دهد. این بدان‌معناست که پروژه باید تأثیر خود را به‌گونه‌ای داشته‌ باشد که برای افراد بسیار فقیر بیش از حد متوسط منفعت ایجاد کند. این رویکرد همچنین تنظیماتی را برای تأثیر پروژه بر ارزش‌های اجتماعی انجام می‌دهد. اما بدیهی است که این امر در شرایط ویژه فقط در مواردی لازم است که پروژه کالایی تولید یا مصرف کند که ارزش اجتماعی و اقتصادی متفاوتی داشته باشد. این رویکرد را می‌توان در مراحل زیر مورد مطالعه قرار داد که هر‌یک به معیاری برای منفعت اجتماعی پروژه منجر می‌شود:

شکل 4. مراحل رویکرد یونیدو [8]

از‌آنجا‌که ارزیابی‌های SCBA نیاز به کمّی‌سازی و تعیین آثار درآمدی مثبت و منفی دارد، اطلاعات گسترده‌ای در مورد پروژه‌ها و تأثیرات پیش‌بینی شده آنها مورد نیاز است. با وجود محدود بودن اطلاعات، دشوار بودن برآورد بسیاری از هزینه‌ها و منافع طرح‌ها و پرهزینه بودن انجام SCBA، به‌کارگیری این روش می‌تواند فرایند کار را بسیار طولانی کند. این امر به‌ویژه زمانی دشوار است که دولت‌ها منابع محدودی برای ارزیابی تعداد زیادی پروژه‌های کوچک و متوسط دارند.

مشکل‌سازترین بخش اولویت‌بندی پروژه‌ها این است که در برخی زمینه‌ها، اولویت‌بندی به‌هیچ‌وجه بر‌اساس ارزیابی رسمی نیست و پروژه‌ها به‌صورت موردی تأیید یا رد می‌شوند. مسیر بدون ساختار برای تصویب پروژه در بسیاری از کشورها فضایی را برای فساد، ناکارآمدی و سیاست توسعه‌ای خاصی باز می‌کند که می‌تواند با نیازهای واقعی کشور هم‌راستا نباشد. در‌حالی‌که کشورها تلاش می‌کنند ارزیابی سرمایه‌گذاری را برای استفاده پیشرفته از SCBA در مجموعه‌های بزرگی از پروژه‌ها بهبود بخشند، نیاز به حمایت از تصمیم‌های مبتنی‌بر ارزیابی اساسی‌تر در این دوره وجود دارد.

SCBA به‌طور گسترده در ایالات متحده، نیوزلند، انگلستان، استرالیا، سنگاپور، شیلی، ایرلند و بسیاری از کشورهای دیگر برای ارزیابی و اولویت‌بندی پروژه‌های زیرساختی، به‌ویژه پروژه‌هایی که نیاز به سرمایه‌گذاری قابل‌توجهی دارند، استفاده می‌شده است. اما در سال‌های اخیر، بریتانیا، استرالیا و بسیاری از ایالت‌های آمریکا دستورالعمل‌ها و راهنمایی‌هایی را در مورد کاربرد تحلیل تصمیم‌گیری چند‌معیاره (MCDA) منتشر کرده‌اند و گفتمان «ارزش پولی» را برای به‌کارگیری ساختارمند MCDA پیش برده‌اند. کشورهایی مانند ایرلند برای ترکیب معیارهای خط‌مشی کلیدی، آستانه‌هایی را برای اینکه هر‌یک از SCBA، تحلیل چند‌معیاره، یا ارزیابی‌های ساده‌تر بسته به‌اندازه سرمایه‌گذاری پیشنهادی به‌کار روند، وضع کرده‌اند.

4-3. تحلیل تصمیم‌گیری چند‌معیاره [9]

تحلیل تصمیم‌گیری چند‌معیاره به‌عنوان روشی برای ساختاردهی نظام‌مند تصمیمات سرمایه‌گذاری مورد توجه قرار گرفته است، به‌ویژه زمانی که جنبه‌های متعدد مرتبط با سرمایه‌گذاری‌های پیشنهادی باید با هم تطبیق داده شوند. در رویکردهای تصمیم‌گیری چند‌معیاره عوامل غیر‌پولی و کیفی در تحلیل تصمیم‌های رسمی گنجانده می‌شود و با وجود محدودیت اطلاعات یا منابع تحلیلی می‌تواند مفید باشد. MCDA انعطاف‌پذیر است، زیرا می‌توان آن را به‌محض فراهم شدن داده‌های جدید مجدداً کالیبره کرد. MCDA‌ها در حال حاضر در ارزیابی و انتخاب پروژه‌های دولتی در مناطقی از‌جمله کشورهای جزیره اقیانوس آرام و آرژانتین، و همچنین در کشورهای دارای برنامه‌های با قدمت طولانی و با رویه‌های ارزیابی پروژه‌های اقتصادی، از‌جمله شیلی، ایرلند و بریتانیا متداول است.

رویکردهای چند‌معیاره برای توسعه و برنامه‌ریزی پروژه‌های زیرساختی به نگرانی‌های مربوط به تخصص بیش از اندازه، نیاز به تطبیق اهداف سیاستی مرتبط با زیرساخت‌ها و محدودیت‌های عملی در اطلاعات پاسخ می‌دهند. در دهه گذشته شاهد گشایشی برای تحلیل‌های چند‌معیاره برای اصلاح این نگرانی‌ها، استفاده مستقیم از دانش و قضاوت سیاسی و در میان گذاشتن دغدغه‌های غیرمالی در صدر تصمیم‌گیری‌ها بوده‌ایم.

دو موضوع مهم در کاربرد MCDM، به‌ویژه برای مدل‌های افزودنی، انتخاب معیارهایی است که جایگزین‌ها و وزن معیارها توسط آنها ارزیابی می‌شوند. ساده‌ترین حالت وزن‌دهی برابر است که در آن همه معیارها به یک اندازه در نظر گرفته می‌شوند. به‌عنوان مثال، ابتکار توسعه شهرها برای آسیا به‌طور برابر به هر‌یک از اهداف پروژه، واکنش عمومی، تأثیر زیست‌محیطی، تأثیر اجتماعی- اقتصادی و امکان‌سنجی اجرا در جعبه ‌ابزار خود برای ارزیابی پروژه‌های عمومی وزن 20 درصدی می‌دهد (CDIA، 2010). روش جایگزین، به‌کارگیری نظرات کارشناسی است، که در آن گروهی تصمیم‌گیرنده بر‌اساس تجربه و سبدی از علایق خود، وزن‌ها را تعیین می‌کنند. روش رسمی و تسهیل شده برای وزن‌دهی معیارهای مبتنی‌بر خبرگی، فرایند تحلیل سلسله‌مراتبی (AHP) است که توسط ساتی (2004) توسعه یافته است. ورودی اصلی برای AHP پاسخ‌های تصمیم‌گیرندگان به مجموعه‌ای از مقایسه‌های گزینه‌های دو‌تایی جایگزین است. از پاسخ‌ها برای استخراج وزن معیارها و نمرات عملکرد استفاده می‌شود. AHP برای برنامه‌ریزی پروژه‌های زیرساختی به‌منظور تکمیل تحلیل SCBA در کره‌ جنوبی به‌طور گسترده استفاده می‌شود. مدل‌های IPF (چارچوب اولویت‌بندی پروژه‌های زیرساختی) و SEI (شاخص اجتماعی و زیست‌محیطی) از مهم‌ترین مدل‌های کاربردی MCDM هستند که در ادامه توضیح داده‌ می‌شود. ضمن توضیح این مدل‌ها، برای درک بهتر موضوع و فرایند تهیه شاخص‌ها، نمونه‌های کاربردی از پاناما و ویتنام نیز ارائه می‌شود.

 4-4. چارچوب اولویت‌بندی پروژه‌های زیرساختی (IPF)

چارچوب اولویت‌بندی پروژه‌های زیرساختی (IPF) رویکردی کمّی برای اولویت‌بندی طرح‌ها بر‌مبنای مدل چند‌معیاره است. در این روش شاخص‌های مالی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی در سطح پروژه در دو شاخص اجتماعی- محیطی و مالی- اقتصادی ترکیب می‌شود و در کنار قید بودجه عمومی برای طرح‌ها یا بخش‌های خاص مورد استفاده قرار می‌گیرد. IPF به‌دلایل زیر از سایر ابزار تصمیم‌گیری چند‌معیاره متمایز می‌شود. اول، به‌طور نظام‌مند اهداف سیاستی، ملاحظات پایداری اجتماعی و زیست‌محیطی، و اهداف توسعه بلندمدت را در کنار عوامل مالی سنتی ترکیب می‌کند. دوم، مبتنی‌بر صرفه‌جویی و عمل‌گرایی است. سوم، نتایج به‌صورت گرافیکی بر روی یک نمودار نمایش داده‌ می‌شود. در این تصویر تصمیم‌گیرندگان می‌توانند سناریوهای سرمایه‌گذاری جایگزین را با هم مقایسه کنند. چهارم، بررسی معیارهای مهم تصمیم‌گیری و اولویت‌بندی‌ها را برای بهبود ارزیابی پروژه در آینده تسهیل می‌کند. بدین‌منظور خود فرایند به‌اندازه خروجی‌های آن مهم است.

برخی موضوعات و چالش‌ها انگیزه ساخت و توسعه مداوم IPF را فراهم کرده است. به‌عنوان مثال، در برنامه‌ریزی زیرساخت‌ها چالش‌های مهمی پیش روی بسیاری از دولت‌ها وجود دارد که در آن تعداد زیادی از پروژه‌های زیربنایی در برنامه‌های توسعه جای می‌گیرند که باید با منابع عمومی کمیاب، ظرفیت نهادی محدود، و با کم‌ترین هزینه و در مدت زمان محدود اجرا شوند. دوم، این تصمیمات دشوار باید بر‌اساس اطلاعات موجود یا قابل دسترس برای مجموعه پروژه‌ها گرفته شود. سوم، با توجه به ماهیت ناقص ارزیابی، مهم است که پروژه‌ها علاوه‌بر اثرات مالی، از نظر «ارزش اجتماعی (از‌جمله زیست‌محیطی) و اقتصادی» ارزیابی شوند، اما پولی کردن بسیاری از اثرات اجتماعی و زیست‌محیطی پروژه‌ها دشوار است. چهارم، میان کارایی تحلیلی، ناشی از استانداردسازی، با سیاست و پاسخ‌گویی سیاسی، ناشی از انتخاب معیارهای تصمیم‌گیری باید نوعی تعادل وجود داشته‌ باشد.

آخرین نکته اینکه در IPF انتخاب پروژه‌های زیرساختی را نمی‌توان از اقتصاد سیاسی انتخاب پروژه جدا کرد. پروژه‌های خاص ممکن است عمدتاً توسط دولت‌ها و سایر ذی‌نفعان به‌دلیل اهداف سیاستی کلیدی که ماهیت غیراقتصادی دارند یا بنا به ملاحظاتی که با شاخص‌های عینی قابل اندازه‌گیری نیستند، مانند ارتقای انسجام اجتماعی، ارتقای فرهنگ، یا توزیع مجدد منابع بین فقرا، ارزش‌گذاری شوند. انتخاب پروژه‌ها می‌تواند پاسخ‌گوی سیاستگذاران باشد، بدون اینکه کاملاً سیاسی شود. به‌این‌ترتیب، این چارچوب حمایتی صراحتاً پاسخ‌گویی سیاستی را به دو طریق در نظر می‌گیرد: از طریق انتخاب معیارها و با گذاشتن درجه‌ای از آزادی در تصمیم‌گیری با مراجع متعدد برای ارزیابی کارشناسی (یعنی دو شاخص).

علاوه‌بر ایجاد فضایی برای مشورت سیاسی، مشاوره و قضاوت حرفه‌ای، بر‌اساس تجارب موفق بین‌المللی چارچوب زیر را می‌توان برای طراحی دلخواه IPF مطرح کرد:

- ویژگی راهبردی یک پروژه باید در سطح بخش و در سطح مناسبی از دولت تعیین شود،

- مقایسه پروژه باید نظام‌مند و تا حد امکان بر‌اساس معیارهای کمّی به‌منظور محدود کردن تأثیر ذهنی افراد باشد،

- شاخص‌های استاندارد ارزش اجتماعی و بازده مالی باید امکان مقایسه پروژه را فراهم کند،

- خروجی باید شفاف باشد و امکان مسیر شفاف حسابرسی را فراهم کند.

مهم‌ترین نقطه قوت IPF انعطاف‌پذیر بودن آن است. این مدل می‌تواند با بخش‌هایی از دیگر روش‌های رایج، مانند ارزیابی کارشناسی و تحلیل هزینه- فایده ترکیب شود. ارزیابی و مشورت کارشناسان از طریق انتخاب و تعریف معیارها و همچنین در انتخاب پروژه‌ها با قید بودجه اعمال می‌شوند. IPF می‌تواند از مؤلفه‌های مالی یا جزئی اجتماعی CBA استفاده کند که به‌راحتی کمّی، قابل اندازه‌گیری و قابل ارزش‌گذاری پولی می‌شوند (مثلاً خالص ارزش‌های حال هزینه‌ها و فواید مبتنی‌بر قیمت‌های بازار). با‌این‌وجود، مهم‌ترین ویژگی IPF در کاهش بخشی از بار تعیین و توجیه مفروضات مورد نیاز برای پولی کردن فواید و هزینه‌هاست.

ویژگی‌های فنی

IPF برای در نظر گرفتن چند‌بعدی بودن فرایندهای برنامه‌ریزی برای انتخاب پروژه‌های زیرساخت طراحی شده است. ذی‌نفعان شاخص‌های خاص پروژه یا «معیارهای انتخاب» را از طریق فرایند مشاوره‌ای تعیین می‌کنند. معیارها ممکن است از کشوری به کشور دیگر و بخشی به بخش دیگر متفاوت باشد. به‌عنوان مثال، شاخص مالی و اقتصادی ممکن است شامل شاخص‌هایی مانند اثرات ضریب فزاینده و خالص ارزش حال باشد، در‌حالی‌که شاخص اجتماعی و زیست‌محیطی ممکن است شامل تعداد ذی‌نفعان، رد پای کربن و مشاغل ایجاد شده باشد.

IPF معیارها را در دو شاخص ترکیبی اجتماعی‌- زیست‌محیطی و مالی‌- اقتصادی از طریق مدلی با میانگین وزنی متغیرها ترکیب می‌کند. در عمل، بسته به ویژگی پروژه، اطلاعات ممکن است به‌صورت کمّی یا کیفی ثبت شوند. داده‌های کیفی هنگام ارزیابی پدیده‌های اجتماعی رایج است و ارزش اطلاعاتی مهمی برای پروژه‌های زیرساختی دارد. برای استفاده از این اطلاعات، از روش‌هایی برای تبدیل اطلاعات کیفی به داده‌های عددی استفاده می‌شود.

دو شاخص ترکیبی امکان مقایسه پروژه‌ها را با دیگر پروژه‌ها در یک بخش فراهم می‌کند. خروجی مهم نمایش گرافیکی عملکرد نسبی پروژه‌ها در بخش مورد نظر در امتداد دو محور است که با نمرات شاخص ترکیبی مالی-اقتصادی و اجتماعی- زیست‌محیطی تعریف شده است. امتیازات پروژه بر روی یک صفحه دکارتی ترسیم می‌شود، که در آن پروژه‌های اولویت‌دار برای یک بخش مشخص می‌شود.

بودجه موجود برای بخش مقداری ثابتی است که بر هر‌یک از محورها قرار می‌گیرد. در‌نتیجه، قید بودجه، ربع‌هایی را در صفحه به‌وجود می‌آورد (شکل 5 را ببینید). در توسعه مدل IPF می‌توان رویکردهای جایگزین را برای به‌دست آوردن روابط بین دو شاخص و قید بودجه (به‌عنوان مثال، یک ردیف بودجه مستقل) یا با منظور کردن مشارکت خصوصی از طریق PPP و سایر طرح‌های تأمین مالی خصوصی به‌کار برد، در این صورت قید بودجه ثابت نیست. این ویژگی‌های فنی در بخش‌های زیر به‌صورت گام‌به‌گام توضیح داده‌ می‌شود.

تهیه شاخص‌های IPF

اولین قدم برای تهیه IPF شناسایی مجموعه شاخص‌هایی است که برای ساختن شاخص‌های اجتماعی-زیست‌محیطی و مالی- اقتصادی ترکیب می‌شوند. انتخاب متغیرها‌- یا شاخص‌های مقایسه‌ای پروژه‌- ممکن است از نظر کاربردی بر‌اساس اهداف سیاستی دولت (به‌عنوان مثال، اهداف خاص بخشی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی) و مشورت با ذی‌نفعان متفاوت باشد.

انتخاب متغیرها با هدف حفظ اصل صرفه‌جویی صورت‌ می‌گیرد. بر این اساس، این روش به حداقل سطح اطلاعات مرتبط برای مقایسه نتایج مورد انتظار سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی متکی است. متغیرهای متعددی انتخاب می‌شوند تا جنبه‌های مختلف عملکرد مورد انتظار را در دو شاخص ترکیبی یعنی شاخص اجتماعی و زیست‌محیطی (SEI) و شاخص مالی و اقتصادی (FEI) نشان دهند، که هر‌کدام بر‌اساس متغیرهای کمّی‌و‌کیفی با کمک یک مدل افزایشی ترکیب ‌شده‌اند.

برای تبدیل داده‌ها و مقیاس‌های اندازه‌گیری متفاوت به شاخص‌ها، تبدیل داده‌ها در سه مرحله صورت ‌می‌گیرد: 1. تبدیل داده‌های کیفی و داده‌های کمّی ترتیبی به داده‌های عددی قابل استفاده که در آن فواصل بین مقادیر درجاتی از تفاوت را نشان دهد، 2. استاندارد کردن معیارهای اندازه‌گیری با معیاری مشترک و 3. تعیین وزن برای هر معیار در مدل افزایشی.

تبدیل داده‌های کمّی‌و‌کیفی طبقه‌ای و ترتیبی به داده‌های عددی قابل استفاده را می‌توان با استفاده از الگوریتم مقیاس‌بندی حداقل مربعات بهینه متناوب(ALSOS) انجام داد، که به‌عنوان رویکرد تبدیل داده‌ها روش شناخته شده‌ای است. در یک متغیر با مقیاس کمّی، اعداد اختصاص داده شده به هر دسته توسط الگوریتم ALSOS، فاصله بین دسته‌ها را منعکس می‌کند و اندازه ضمنی متغیر را نشان ‌می‌دهد [10].

پس از آن مقادیر عددی با فرمول استانداردسازی معمولی استاندارد می‌شوند تا معیارها به مقدار میانگین صفر و واریانس واحد تبدیل شوند. نمره استاندارد 𝑧 از نمره ردیف 𝑥 برابر است با:

                                                             (1)               z_ij=x_ij-µ _j

                                                                                   σj

که در آن 𝜇 میانگین نمونه و 𝜎 انحراف‌معیار متغیر j برای پروژه i است. فرمول‌های استانداردسازی را می‌توان به‌راحتی در نرم‌افزار اکسل کدگذاری و پیاده کرد.

هنگامی که اطلاعات کیفی برای جداسازی واحدهای اندازه‌گیری مختلف تبدیل و استاندارد شدند، در مدل افزایشی ترکیب می‌شوند. برای به‌دست آوردن امتیاز شاخص، از شاخص‌های استاندارد شده میانگین وزنی تهیه می‌شود. وزن‌ها توسط تصمیم‌گیرندگان انتخاب یا با روش‌های آماری تعیین می‌شوند. وزن‌دهی ذهنی باید بر‌اساس مشورت با ذی‌نفعان اصلی باشد تا اهمیت نسبی شاخص‌های مؤلفه را نشان دهد. نقطه قوت این رویکرد در ساختار دادن به بحث‌ها در مورد اهمیت نسبی شاخص‌های مؤلفه و اهداف سیاستی است. با‌این‌حال، خطر دست‌کاری در وزن داده‌ها به‌دلیل منافع خاص وجود دارد. به‌این‌ترتیب، اینکه تصمیم‌گیرندگان قبل از تحلیل، نحوه انجام وزن‌دهی را به‌طور شفاف ثبت و اعلام کنند، اهمیت دارد.

اما در مورد ویتنام و پاناما، از روش آماری، تحلیل مؤلفه اصلی(PCA) برای تعیین وزن هر متغیر در تابع افزایشی شاخص استفاده شد. یکی از ویژگی‌های اصلی PCA، توانایی محاسبه ضرایب صرفاً بر‌اساس رابطه آماری بین متغیرهاست. تحلیل مؤلفه‌های اصلی (PCA) روش کاهش اطلاعات در شرایط وجود تعدد مجموعه‌ای از متغیرهاست. این تعدد را می‌توان به‌صورت ترکیب‌های خطی یا «مؤلفه‌های اصلی» متغیرهای تشکیل‌دهنده آن مجموعه بیان کرد. هر جزء اصلی میانگین وزنی شاخص‌ها یا متغیرهای اصلی است.

در ویتنام، وزارت برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری این کشور با هدف حذف تمام مداخلات ذهنی از فرایند تهیه شاخص از این روش استفاده کرده است. در‌حالی‌که استفاده از PCA در پاناما بر‌اساس خواست این کشور به کاربرد این رویکرد، عملی و تجربی بود.

 4-5. شاخص اجتماعی و زیست‌محیطی (SEI)

اجرای پروژه‌های زیرساختی به‌منظور بهبود کیفیت زندگی مردم است. برخی از مزایای مستقیم اجتماعی و زیست‌محیطی با اجرای آنها همراه است، از‌جمله بهبود دسترسی به خدمات عمومی و فرصت‌های شغلی و درآمدی ایجاد شده در طول ساخت‌و‌ساز و اجرای سرمایه‌گذاری‌ها. با‌این‌حال، این پروژه‌ها هزینه نیز دارد. عملیات مهندسی اغلب مستلزم بریدن درختان در مناطق جنگلی، آلوده کردن و به خطر انداختن محیط‌های طبیعی است و گاهی اوقات فعالیت‌های ساختمانی مستلزم اسکان مجدد خانواده‌ها یا جوامع است. IPF مستقیماً مزایا و هزینه‌های اجتماعی و زیست‌محیطی مربوطه را از طریق شاخص اجتماعی و زیست‌محیطی (SEI) در نظر می‌گیرد، که اجزای فرعی آن وابسته به معیارهای انتخابی دولت است.

در ویتنام، SEI شامل پنج شاخص بود: ایجاد مشاغل مستقیم (DJ)؛ تعداد ذی‌نفعان مستقیم (NB)؛ افراد متأثر از تغییر کاربری زمین (PA)؛ خطرات فرهنگی و زیست‌محیطی (CER)، و آلودگی، از نظر معادل انتشار دی‌اکسید کربن (CO2). داده‌های مورد نیاز برای محاسبه هر متغیر از مطالعات امکان‌سنجی پروژه مورد نظر تهیه شده است. متغیرهای دیگر به‌منظور بررسی اثرات غیرمستقیم آنها با استفاده از داده‌هایی که به‌طور معمول توسط اداره ملی آمار ویتنام گردآوری می‌شود، برآورد شد. از‌آنجا‌که بسیاری از داده‌های اجتماعی و زیست‌محیطی به‌عنوان متغیرهای ترتیبی کیفی ثبت‌ شده‌اند، با استفاده از روش‌ALSOS به متغیرهای عددی تبدیل شدند.

در پایان، PCA برای تولید تابع شاخصی از اولین مؤلفه اصلی استفاده شد، که در آن ضرایبی که واریانس اولین مؤلفه اصلی را به حداکثر می‌رساند به‌عنوان وزن برای هر متغیر استاندارد شده استفاده می‌شود. تابع SEI به‌صورت زیر معرفی شد:

𝑆𝐸𝐼 = 𝛽₁₁𝑍𝐷𝐽 + 𝛽₁₂𝑍𝑁𝐵 + 𝛽₁₃𝑍 𝐶𝑂2 + 𝛽₁₄ ZQCER + 𝛽₁₅ZCO2                                  (2)

ترکیب خطی متغیرهای استاندارد شده ZDJ، ZNB، ZPA، ZQCER و ZCO2 برابر تابع افزایشی SEI است. ضرایب 𝛽₁₁، …، 𝛽₁₅ را می‌توان به‌عنوان وزن نسبی متغیرهای SEI تفسیر کرد. اگر وزن‌ها به‌طور عینی تعیین شده یا برابرسازی شده باشند، این ضرایب جایگزین ضرایب تعیین ‌شده توسط PCA در بالا (مقادیر 𝛽_𝑖j) می‌شوند.

محاسبات حاصل از SIE نرمال شده و برای ایجاد امتیاز بین 0 تا 100 برای هر پروژه، نرمال شده و مجدداً شاخص‌بندی می‌شوند. امتیاز 𝑧_𝑖 با مقیاس تغییر یافته عبارت است از:

 𝑅𝑒𝑠𝑐𝑎𝑙𝑒𝑑 (𝑧_i) =   z_i- z_min      × 100                                                                   (3)

                                                                                     z_max -z_min

که 𝑧_𝑚𝑖𝑛 حداقل مقدار و 𝑧_𝑚𝑎𝑥 حداکثر مقدار برای متغیر Z است.

از‌سوی دیگر، در پاناما، SEI تنها شامل سه شاخص بود و با روش فوق به‌دست آمد: تعداد ذی‌نفعان، تعداد مستقیم مشاغل ایجاد شده و تعداد افرادی که زیر خط‌فقر زندگی می‌کردند و از طرح منتفع می‌شدند.

4-6. شاخص مالی و اقتصادی FEI

از روش فوق برای ساخت FEI، با متغیرهایی با مؤلفه‌های مختلف استفاده شد. معمولاً سودآوری مالی و ارزش اقتصادی رایج‌ترین ملاحظات تصمیم‌گیری برای سرمایه‌گذاری است. با‌این‌اوصاف، در تصمیمات برای سرمایه‌گذاری عمومی باید اثرات خارجی نیز در نظر گرفته شود و شامل اثرات اقتصادی غیرمستقیم، مانند اثرات ضریب فزاینده و شبکه‌ای بر سایر صنایع و بخش‌های اقتصادی شود. شاخص مالی و اقتصادی (FEI) به‌دنبال حداکثر استفاده از کمترین اطلاعات موجود برای نمایش مناسب اثرات مالی و اقتصادی برآمده از سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی است.

در مورد ویتنام، FEI شامل پنج شاخص است که توسط دولت با مشورت متخصصان بخش انتخاب شده است: نرخ بازده داخلی مالی (IRR)، اثرات ضریب فزاینده(ME) که با کمک مدل داده- ستانده تعیین می‌شود، امتیاز طبقه‌بندی که نشان‌دهنده جایگاه پروژه در مناطق اقتصادی اولویت‌دار (PEZ)، معیار کیفی ریسک اجرای پروژه (IR)، و معیار کیفی اثرات مکمل‌/ رقابتی (CC) با هدف منعکس کردن درجه همسویی هر پروژه با زیرساخت‌های موجود است.

همانند SEI، داده‌های مورد نیاز برای محاسبه هر متغیر برای FEI از مطالعات امکان‌سنجی (FSs) استخراج شد. داده‌های دیگر در مورد اثرات غیرمستقیم را می‌توان با استفاده از داده‌های جدول داده- ستانده محاسبه کرد.

FEI با استفاده از PCA به‌شرح زیر محاسبه شده است:

𝐹𝐸𝐼 = 𝛿₁₁𝑍𝐼𝑅𝑅 + 𝛿₁₂𝑍𝑀E + 𝛿₁₃ ZQPEZ + 𝛿₁₄𝑍Q𝐼𝑅 + 𝛿₁₅𝑍Q𝐶𝐶  (4)        

که Z نشان‌دهنده استاندارد شدن متغیر است، Q نشان‌دهنده متغیر کیفی است که کمّی شده و ضرایب δ₁₁،…،δ₁₅ وزن‌های تعیین‌ شده توسط PCA هستند. همانند SIE، محاسبات FIE به‌دست آمده مجدداً نرمال و مقیاس‌بندی شدند.

FEI در پاناما بدون متغیرهای ترکیبی فقط به استانداردسازی نیاز داشت، زیرا تنها یک شاخص پایه در دسترس بود. این شاخص عبارت بود از: نسبت هزینه- فایده حاصل از تحلیل هزینه- فایده مالی (و تحلیل هزینه‌- فایده اجتماعی جزئی در حمل‌و‌نقل).

مقایسه پروژه‌ها با SEI و FEI

تهیه شاخص‌های ترکیبی SEI و FEI امکان رتبه‌بندی پروژه‌ها را در یک بخش با توجه به عملکرد نسبی پیش‌بینی شده در هر بعد فراهم می‌کند. اما سرمایه‌گذاری زیرساختی از نظر عملکرد مالی و اقتصادی خوب می‌تواند هم‌زمان از منظر اجتماعی و زیست‌محیطی انتخاب ضعیفی باشد و برعکس. بنابراین سیاستگذاران نباید تنها بر‌اساس یک بعد برای سرمایه‌گذاری تصمیمات قطعی بگیرند. افزون‌بر‌این، بدون در نظر گرفتن اطلاعات مهم دیگر یعنی محدودیت بودجه عمومی نباید صرفاً بر‌اساس دو معیار مذکور تصمیم‌گیری کرد.

پروژه‌ها ابتدا بر روی یک صفحه دکارتی دوبعدی، با محورهایی که با امتیازات SEI و FEI تعریف ‌شده‌اند، ترسیم می‌شوند. در شکل‌های 5 و 6، هر نقطه نشان‌دهنده یک پروژه زیرساختی پیشنهادی، تنها در یک بخش است. مکان یک پروژه در صفحه با مختصات (x, y) که توسط جفت (FEI, SEI) تعریف شده است، تعیین می‌شود.

در مقام مقایسه برحسب هر بعد FEI و SEI به یک اندازه اهمیت ندارند. پذیرفته می‌شود که اهمیت نسبی SEI در برابر FEI نامشخص است و تلاشی برای ترکیب این دو در شاخصی واحد نمی‌شود. در‌حالی‌که اقدامات مالی و اقتصادی ممکن است برای یک دولت بیشترین اهمیت را داشته ‌باشند، SEI به تصمیم‌گیرندگان هم دید قابل اتکایی برای درک اثرات توسعه می‌دهد و هم شناسایی مشکلات بالقوه‌ای را که می‌تواند در بعد اجتماعی و زیست‌محیطی ایجاد شود، امکان‌پذیر می‌کند. این موارد می‌تواند به دولت‌ها کمک کند تا مواردی را شناسایی کنند که برای قابل ‌اجرا کردن پروژه کمتر مورد توجهند.

قید بودجه

پس از ترسیم پروژه‌ها بر روی نمودار، قید بودجه به‌صورت خط عمودی برای هر‌یک از ابعاد در نظر گرفته ‌می‌شود. قید بودجه ممکن است بر‌اساس مقدار ثابت شناخته شده یا بر‌اساس برآوردی بر‌اساس نسبت تاریخی بودجه درخواستی و تخصیص واقعی باشد. مهم است که چارچوب بودجه و بودجه‌ریزی دولت، پوشش‌هایی را برای سرمایه‌گذاری عمومی به‌منظور حمایت از سرمایه‌گذاری پایدار ایجاد کند. در ویتنام و پاناما، تخصیص ادوار گذشته بودجه برای برآورد پوشش بودجه برای دوره سرمایه‌گذاری استراتژیک پنج‌ساله بعدی مورد استفاده قرار گرفت.

برای تعیین نقطه تقاطع قید بودجه با هر محور، ابتدا پروژه‌ها بر‌اساس امتیازات SEI و FEI رتبه‌بندی می‌شوند. سپس قید بودجه در نقطه‌ای قرار می‌گیرد که آخرین پروژه اولویت‌بندی شده در راستای هر محور بتواند تأمین اعتبار شود. به‌عنوان مثال، در پاناما، کل هزینه پروژه‌های زیرساختی آب و فاضلاب 622,091,173 دلار آمریکا بود. بر‌اساس ارقام توصیه شده از‌سوی وزارت اقتصاد، بر‌اساس پیش‌نویس بودجه سالیانه، سقف بودجه برای پروژه‌های آب و فاضلاب حدود 55 درصد از کل هزینه پروژه‌های پیشنهادی برآورد شده است. با در نظر گرفتن هزینه پروژه‌های برتر از نظرSEI شامل پروژه‌های 15، 3، 23 ، 10، 1، 24، 16، 27، 17، 4 و 29 است. هزینه تجمیعی این پروژه‌ها 318,906,839 دلار خواهد بود. بودجه در دسترس بعد از پروژه 29 به اتمام می‌رسد (شکل 5). با تخصیص بودجه به این طرح‌ها، طرح‌های دیگر از فرایند تأمین اعتبار کنار گذاشته می‌شود. از‌آنجا‌که پروژه 12 به 60,000,000 دلار هزینه نیاز دارد، بودجه کافی برای گنجاندن آن در گزینه‌های اولویت‌دار وجود نخواهد داشت.

شکل 5. پروژه‌های آب و فاضلاب با اولویت SEI با قید بودجه [9]

همین کار برای FEI انجام شد (شکل 6). برای آب و فاضلاب، آخرین پروژه‌ای که می‌توان تأمین مالی کرد نیز پروژه 29 بود، با مجموع هزینه‌ای معادل 304,002,232 دلار. مجموع هزینه‌ها بر‌حسب دو شاخص متفاوت است؛ زیرا رتبه‌بندی پروژه‌ها بر‌اساس هر شاخص متفاوت است.

شکل 6. پروژه‌های آب و فاضلاب بنا به FEI و قید بودجه [9]

ترسیم هم‌زمان SEI، FEI و قید بودجه

امتیازهای SEI و FEI در یک صفحه دکارتی رسم می‌شوند. قید بودجه بر‌اساس منطق توضیح داده شده در بالا بر صفحه اعمال می‌شود. از‌آنجا‌که این کار در امتداد هر محور انجام‌ می‌شود، به‌جای تعیین یک آستانه منفرد، قید بودجه منجر به ایجاد 4 ربع در صفحه می‌شود (شکل‌های 7 و 8). در‌حالی‌که می‌توان تابعی را برای بیان رابطه SEI و FEI تعیین کرد، تصمیم‌گیرندگان به‌دلیل مفهوم انتزاعی این شاخص‌ها بعید است که اهمیت نسبی این دو بعد را بدانند یا به‌راحتی در‌باره آن به توافق برسند.

پروژه‌هایی که داخل قید بودجه در راستای هر محور قرار می‌گیرند، «امکانات سرمایه‌گذاری» را در هر بعد نشان می‌دهند. به‌عنوان مثال، از نقطه‌نظر FEI (محور X)، محل خط قید بودجه، آستانه‌ای را نشان‌ می‌دهد که منابع عمومی به‌طور کامل تمام می‌شود. در نمونه حمل‌و‌نقل ویتنام، منابع فقط برای تأمین مالی پروژه‌هایی با FEI بالای 70 کفایت می‌کند. از‌سوی دیگر، از منظر SEI، منابع فقط برای تأمین مالی پروژه‌هایی با امتیاز بالای 46 کافی است.

شکل 7. ماتریس اولویت‌بندی پروژه‌های حمل‌و‌نقل در ویتنام [9]

ماتریس اولویت‌بندی پروژه‌های آب و فاضلاب پاناما نشان ‌می‌دهد که پروژه‌هایی با امتیاز FEI بالای 6 و امتیاز SEI بالای 22 به‌دلیل عملکرد خوب در هر دو محور، اولویت بالاتری دارند.

شکل 8. ماتریس اولویت‌بندی، پروژه‌های آب و فاضلاب پاناما [9]

توضیح ربع‌ها

ربع A شامل پروژه‌های زیرساختی با اولویت بالاست که به‌طور هم‌زمان امتیاز بالایی در SEI و FEI دارند (نقاط سبز، شکل 7 و 8). این پروژه‌ها برای اجرا توصیه می‌شود. از‌سوی دیگر، پروژه‌هایی که در ربع D (نقاط قرمز) قرار می‌گیرند، به‌عنوان اولویت پایین‌تر طبقه‌بندی می‌شوند، زیرا در هر دو SEI و FEI امتیاز نسبتاً پایینی دارند (نقاط قرمز، شکل‌های 7 و 8).

پروژه‌های ربع B و C دو ویژگی مشترک دارند. اول، آنها فقط در یکی از شاخص‌های SEI یا FEI امتیاز کمابیش بالایی دارند. دوم، همه پروژه‌ها در ربع B یا C، یا مجموعه‌ای از پروژه‌های منتخب در هر‌یک، می‌توانند با بودجه عمومی اجرا شوند. اگر SEI به‌طور قطعی نسبت به FEI ارجحیت بالاتری داشته ‌باشد، تمام پروژه‌های ربع B می‌توانند برای تأمین مالی انتخاب شوند. برعکس، اگر FEI به‌طور مشخص برای یک دولت مهم‌تر باشد، همه پروژه‌های ربع C می‌توانند اجرا شوند. از‌سوی دیگر، وقتی پروژه‌ها هم از نظر FEI و هم از نظر SEI مهم باشند، می‌توان بخشی از آنها که در ربع‌های B و C واقعند را تأمین مالی کرد.

شناسایی پروژه‌های با اولویت متوسط (B و C) فضایی را برای بررسی کارشناسی، انعطاف در تصمیم‌گیری و بحث‌های سیاسی هدفمند باقی می‌گذارد. از‌آنجا‌که تنها مجموعه‌ای از پروژه‌ها باید از میان اینها انتخاب شوند، فرایند مذاکره سفارش پروژه‌ها در ربع B و C به IPF اجازه می‌دهد تا اطلاعات مهمی را از پایه‌های دانش حرفه‌ای و سیاسی به‌دست ‌آورد. به‌عبارت دیگر، این چارچوب تصمیمات مربوط به پروژه‌ها را در مجموعه اولویت‌های متوسط اعلام می‌کند، اما فضایی را برای قضاوت حرفه‌ای و سیاسی ساختاریافته باقی می‌گذارد.

ملاحظات بودجه و اقتصادی برای انتخاب پروژه اهمیت کلیدی خواهند داشت. با‌این‌حال، توصیه می‌شود که تصمیم‌گیرندگان در مورد اصول انتخاب پروژه قبل از نتایج بحث و مستندسازی کنند. بحث قبلی و توافق بر سر اصول راهنما برای جلوگیری از انتخاب ساده و سرراست تصمیم‌گیرندگان از میان پروژه‌های باقی‌مانده مفید است.

یکی از راه‌های انتخاب از میان ربع‌های B و C، ایجاد حداقل امتیاز آستانه پذیرفتنی برای هر‌یک از متغیرها در هر شاخص ترکیبی است. از‌آنجا‌که نمرات SEI و FEI کمّیت یا نمره عملکردی معنی‌داری را نشان نمی‌دهند (تنها رتبه بالاتر برخی پروژه‌ها را نسبت به سایر پروژه‌های پیشنهادی نشان‌ می‌دهد)، تعیین مقادیر آستانه‌ای برای شاخص‌ها اختیاری است. اما ممکن است از شاخص‌های مؤلفه برای تعیین الزامات اساسی استفاده شود. برای مثال، ممکن است انتخاب پروژه‌ها مستلزم رعایت حداقل نسبت هزینه به فایده باشد، خدمات را به مناطقی با حداقل مشخصات فقر ارائه دهند، یا از حد تعیین شده انتشار کربن تجاوز نکنند.

پیاده‌سازی IPF

مراحل اجرای IPF، همان‌گونه که در توضیحات فنی و برنامه‌های آزمایشی بالا توضیح داده‌ شده است، در شکل 9 خلاصه شده است. اولین مرحله مربوط به فرایند تعیین معیار و شاخص‌هاست. در مرحله دوم شاخص‌های SEI و FEI با کمک داده‌های موجود تهیه می‌شود. در مرحله سوم طرح‌های موجود رتبه‌بندی شده و در قالب نمودار در ربع‌های اول تا چهارم قرار می‌گیرند. در آخرین مرحله طرح‌ها (پروژه‌ها) واقع در ربع اول در اولویت نخست تخصیص اعتبار قرار می‌گیرند.

شکل 9. مراحل IPF [9]

4-7. تجربه کشورها

در این قسمت به‌اختصار تجربه برخی کشورها در اتخاذ رویکردهای اولویت‌بندی پروژه‌ها توضیح داده‌ شده است [9].

4-7-1. بریتانیا

برنامه سرمایه‌گذاری ملی بریتانیا که توسط واحد زیرساخت وزارت خزانه‌داری مدیریت می‌شود، فهرست 40 پروژه برتر زیرساخت را مشخص می‌کند که برای حمایت و سرمایه‌گذاری دولت اولویت دارند. این پروژه‌ها بر‌اساس بخش و نه ترتیب اهمیت گروه‌بندی می‌شوند. پروژه‌ها با معیارهای زیر انتخاب می‌شوند:

- اهمیت استراتژیک (SI): سهم قابل‌توجه در رسیدن به هدفی مشخص،

- ارزش سرمایه (CV): ارزش سرمایه قابل‌توجه،

- اولویت منطقه‌ای (RP): اهمیت استراتژیک بالا یا ارزش سرمایه در یک منطقه،

- نشانگر (D): نوآورانه یا بدیع و می‌تواند تحویل آینده را بهبود بخشد،

- باز کردن قفل سرمایه‌گذاری (UI): امکان سرمایه‌گذاری قابل‌توجه را برای بخش خصوصی فراهم می‌کند.

4-7-2. استرالیا

اداره زیرساخت استرالیا، اداره قانونی فدرال که زیر نظر وزارت زیرساخت و حمل‌و‌نقل تأسیس شده است، وظیفه برنامه‌ریزی و هماهنگی پروژه‌های جاده‌ای و حمل‌و‌نقل عمومی بین ایالتی را بر‌عهده دارد. به‌منظور اولویت‌بندی پروژه‌های پیشنهادی، این اداره فرایندی دو‌حالته «نمایه‌سازی» و «ارزیابی» پروژه را اعمال می‌کند. نمایه‌سازی، به‌عنوان اولین فیلتر، سازگاری ابتکارات پیشنهادی را با اولویت‌های زیرساخت استراتژیک (به‌عنوان مثال، مسائل و مشکلات کلیدی) در مقیاس «بسیار مفید» تا «بسیار مضر» با توجه به اهداف سیاست اعلام شده ارزیابی می‌کند. پس از آن، CBA به‌عنوان ابزار اصلی برای ارزیابی پروژه، از‌جمله برآوردهای مزایای اقتصادی گسترده‌تر (WEBs)، مانند موارد مربوط به تراکم، استفاده می‌شود. مشاوره در مورد محاسبه WEB بر‌اساس راهنمای تحلیل حمل‌و‌نقل دولت بریتانیا (2014) است. به‌دنبال CBA، این فرایند مستلزم آن است که ارزیابان به‌طور کیفی مزایا و هزینه‌هایی را که معمولاً قابل درآمدزایی نیستند (مانند تأثیرات بصری‌/ چشم‌انداز، انسجام اجتماعی، میراث یا تأثیرات فرهنگی) مورد بحث و بررسی قرار دهند و پس از آن هر محصول غیر‌درآمدی را در طیفی از «بسیار سودمند» تا «بسیار مضر» طبقه‌بندی کنند. این دو ورودی برای اطلاع‌رسانی انتخاب استفاده می‌شوند که بر‌اساس بررسی کارشناسان و اجماع گروهی یازده‌نفره است.

4-7-3. استرالیا، نیوساوت ولز

نیو‌ساوت ولز چارچوب تضمین پروژه‌های اصلی را شامل مدل چند‌معیاره افزایشی ایجاد کرده است. این چارچوب پروژه‌های پیشنهادی را در چند مرحله از برنامه‌ریزی پروژه ارزیابی می‌کند و پروژه‌ها را با توجه به عملکرد ارزیابی شده در دو بعد اولویت‌بندی می‌کند. عملکرد با توجه به اهداف استراتژیک با همسویی با مضامین سرمایه‌گذاری در ایالت نیوساوت ولز، ارزش پولی، توانایی پروژه برای فراهم ‌کردن «زندگی بهتر» برای شهروندان (با کاهش هزینه زندگی و بهبود زیست‌پذیری)، و کارایی اقتصادی اندازه‌گیری می‌شود. عملکرد با توجه به هدف «تضمین پروژه زیرساخت NSW» مبتنی‌بر کافی بودن تحلیل، تحلیل هزینه و فایده، ارزیابی‌های حرفه‌ای مناسب بودن مدیریت پروژه و ارزیابی ریسک است. CBA با بررسی حرفه‌ای و ورودی‌های کیفی تقویت می‌شود. ارزیابی‌های کیفی به‌صورت عددی در مقیاسی از 3 (به‌شدت مثبت) تا 3- (به‌شدت منفی) نمره‌گذاری می‌شوند و با استفاده از سیستم وزنی که توسط هیئتی از متخصصان در زیرساخت NSW تعیین شده است، اضافه می‌شوند. مشابه IPF پیشنهادی، پروژه‌ها بر روی صفحه‌ای دو‌بعدی ترسیم می‌شوند، با محورهایی که توسط امتیازهای هدف استراتژیک و تضمین پروژه تعریف ‌شده‌اند. پروژه‌ها بسته به امتیازات جمعی آنها به‌عنوان کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلند‌مدت دسته‌بندی می‌شوند.

شکل 10. نقشه‌برداری پروژه مفهومی زیرساخت [9] NSW 

4-7-4. کره‌ جنوبی

جمهوری کره از تحلیل هزینه‌- فایده استفاده می‌کند که با روش‌های تصمیم‌گیری چند‌معیاره تکمیل شده است تا تعداد زیادی از پروژه‌ها را در بخش‌ها اولویت‌بندی کند. کارشناسان با استفاده از تکنیک دوتایی کارشناسی ساختارمند (-AHP فرایند تحلیل سلسله‌مراتبی)، وزن معیارهای تصمیم‌گیری، از‌جمله SCBA را تعیین می‌کنند. همچنین AHP برای رتبه‌بندی پروژه‌ها در زیربخش‌ها (عمدتاً در حمل‌ونقل) در ایالات متحده، اندونزی، چین، ترکیه، هند استفاده شده است، اما احتمالاً به‌عنوان چارچوب اولویت‌بندی پروژه‌های ملی در کشورهای دیگر به‌جز کره استفاده نمی‌شود.

4-7-5. اندونزی

در طی سال‌های 2015-2014، کمیته تسریع در ارائه زیرساخت‌های اولویت‌دار (KPPIP) از رویکرد اولویت‌بندی زیرساخت سه‌سطحی، از‌جمله تحلیل چند‌معیاره استفاده‌کرد. پس از غربالگری برای الزامات پروژه‌های اساسی، مدلی چند‌معیاره برای شناسایی 22 پروژه زیرساختی اولویت‌دار از میان هزاران پروژه پیشنهادی ارائه شد. شاخص‌های امتیازدهی و رتبه‌بندی پروژه‌ها (با وزن‌دهی‌های مرتبط) شامل هدف پروژه (25%). امکان اجرا (30%)؛ تأثیر اجتماعی- اقتصادی (30%)؛ و اثرات زیست‌محیطی (15%) بود. نتایج امتیازدهی و رتبه‌بندی به‌عنوان مبنای «بحث کمیته» مورد استفاده قرار گرفت که منجر به تهیه فهرست کوتاهی شامل 22 پروژه شد.

4-7-6.ابتکار توسعه شهرها (مشارکت بین‌المللی)

ابتکار توسعه شهرها در سال 2010 مجموعه ابزار اولویت‌بندی و سرمایه‌گذاری زیرساخت شهرها را منتشر کرد که از مدل تصمیم‌گیری چند‌معیاره شامل هدف پروژه، واکنش مردم؛ اثرات زیست‌محیطی؛ تأثیر اجتماعی- اقتصادی؛ و امکان اجرا استفاده می‌کند. رویکرد اولویت‌بندی به‌منظور اولویت‌بندی پشتیبانی نهادهای تأمین مالی از پروژه‌های پیشنهادی شهرداری‌های محلی طراحی شده است.

۵. درس‌هایی برای ایران

بر‌پایه دستورالعمل اجرایی ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 توجیه اقتصادی، مالی، زیست‌محیطی، پدافند غیرعامل و توجیه اجتماعی طرح (پروژه) مورد بررسی قرار می‌گیرد (ماده (۳) بند «ب»). ضمن اینکه این اطلاعات در قالب فرمت‌های محاسباتی تهیه می‌شود (ماده (۹)، تبصره «۲»). یکی دیگر از اطلاعات مهم در مطالعات توجیهی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای مطالعات هزینه- فایده نهایی طرح و برآورد هزینه اجرای کار در طول سال‌های برنامه به قیمت ثابت سال پیشنهاد طرح است (ماده (۳)، بند «ج»).

همچنین اطلاعات زیر برای هریک از طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در دسترس است:

• گردش نقدی اقتصادی در طول عمر طرح،
• نرخ بازگشت داخلی سرمایه (ROR)،
• ارزش خالص کنونی مالی طرح،
• نرخ بازده مالی طرح،
• اشتغال مستقیم،
• اشتغال غیرمستقیم،
• ارزش خالص کنونی اقتصادی طرح،
• نرخ بازده اقتصادی طرح.

شاخص اجتماعی و زیست‌محیطی (SEI)

با توجه به اطلاعات موجود می‌توان شاخص اجتماعی و زیست‌محیطی (SEI) را تهیه کرد. به‌عنوان مثال از متغیرهایی که در کشور ویتنام برای محاسبه SEI مورد استفاده قرار گرفت، می‌توان متغیرهای (1) ایجاد مشاغل مستقیم، (2) تعداد ذی‌نفعان مستقیم، (3) مخاطرات فرهنگی و (4) آلودگی (برحسب میزان انتشار دی‌اکسید کربن (CO2)) را برای هر طرح به‌دست آورد.

شاخص مالی و اقتصادی FEI

برای تهیه شاخص مالی و اقتصادی (FEI) به‌اندازه کافی متغیر مالی و اقتصادی در اختیار داریم. به‌عنوان مثال می‌توان از نرخ بازده داخلی مالی (IRR) استفاده کرد. همچنین برای محاسبه اثرات خارجی شامل اثرات اقتصادی غیرمستقیم مانند اثرات ضریب فزاینده نیز می‌توان از جداول داده- ستانده کمک گرفت. برای اهداف توسعه‌یافتگی مناطق و توسعه متوازن آنها نیز می‌توان از شاخص‌هایی که سازمان برنامه و بودجه در اختیار دارد، استفاده کرد.

همچنین می‌توان همسویی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای با اهداف آمایش سرزمین را نیز در شاخص‌های مالی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی مد‌نظر قرار داد.

قید بودجه

با تهیه شاخص‌های SEI و FEI می‌توان طرح‌ها (پروژه‌ها) را رتبه‌بندی کرد. هر وزارتخانه می‌تواند با کمک این شاخص‌ها طرح‌های در دست اجرای خود را بر‌حسب ربع‌های چهارگانه که در قسمت‌های قبل توضیح داده شد، طبقه‌بندی کند. میزان بودجه قابل تخصیص به هر دستگاه بر‌اساس عملکرد سال قبل تعیین می‌شود و یا رقمی که بنا‌بر اعلام غیررسمی کارشناسان سازمان برنامه و بودجه در سال بودجه‌ای قابل اتکا هستند. بنابراین بر‌پایه این رقم اعتباری قابل اتکا، طرح‌های (پروژه‌های) واقع در ربع اول در اولویت نخست واگذاری اعتبار قرار می‌گیرند. طرح‌های واقع در ربع‌‌های دوم و سوم در اولویت‌های دوم تخصیص اعتبار قرار می‌گیرند. در صورت وجود اعتبار می‌توان طرح‌هایی که در ربع‌های دوم و سوم بالاترین امتیاز را کسب کرده‌اند در اولویت تخصیص اعتبار قرار داد.

فهرست و عناوین طرح‌هایی که با شاخص‌های فوق در ربع چهارم (D) قرار گرفته‌اند، به‌عنوان طرح‌های فاقد اولویت اعلام می‌شود. وزارتخانه و سازمان برنامه‌ و بودجه برای وضعیت این‌گونه طرح‌ها تصمیم‌گیری می‌کنند (تعطیلی کامل، واگذاری با تغییر کاربری، فروش اموال و تجهیزات و ...).

شکل 11. اولویت‌بندی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای

مأخذ: نویسنده.

۶. جمع‌بندی و پیشنهادها

وجود محدودیت‌های مالی، تعداد بسیار زیاد طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای و افزایش زمان خاتمه این طرح‌ها در کنار احتمال بلاموضوع شدن اجرا یا بهره‌برداری از آنها، ضرورت غربالگری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای را دوچندان می‌کند. بر‌اساس لایحه بودجه سال، 1403 تعداد 2325 طرح تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در کشور در حال اجراست. اعتبار مورد نیاز برای خاتمه این طرح‌ها حدود دو هزار همت است. با توجه به تخصیص اعتبار به این طرح‌ها در سال‌های گذشته و چشم‌انداز منابع عمومی، تخصیص این میزان منابع غیرممکن است؛ لذا چاره‌ای جزء بازنگری در شیوه فعلی تخصیص منابع به طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای نیست.

هم‌اکنون رویه یا روش‌های قاعده‌مند و مشخصی برای غربالگری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای وجود ندارد. هرچند برخی رویه‌های غیررسمی مانند تخصیص اعتبار بر‌پایه پیشرفت فیزیکی یا سفرهای استانی در غربالگری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای اعمال می‌شود. اعمال فیلترهایی مانند پیشرفت فیزیکی طرح‌ها، واجد شاخص‌های تک‌بعدی بوده که دربرگیرنده همه جوانب اجرای طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای نیست. ضمن اینکه با رویه‌های موجود امکان غربالگری اصولی به‌منظور تصمیم‌گیری قطعی برای همه طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای موجود، وجود ندارد. همچنان که رویه‌های فعلی باعث بروز فساد و سوء‌استفاده برای اولویت دادن به برخی طرح‌ها و کنار گذاشتن برخی طرح‌های دیگر (که می‌توانند واجد شرایط تخصیص اعتبار و تکمیل و بهره‌برداری باشند).

برای غربالگری طرح‌های عمرانی الگوها و تجارب زیادی وجود دارد. الگوهای مورد استفاده در مقیاس‌های جهانی از الگوهای تک‌بعدی به الگوهای چندبعدی ارتقا یافته است. بر‌پایه الگوهای جدید چارچوب اولویت‌بندی پروژه‌های زیرساختی مبتنی‌بر مدل‌های چند‌معیاره است. در این مدل‌ها شاخص‌های مالی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی در قالب دو شاخص اجتماعی- محیطی و مالی- اقتصادی در کنار قید بودجه عمومی برای طرح‌ها یا بخش‌های خاص مورد استفاده قرار می‌گیرد. ویژگی‌های زیر آنها را از روش‌های ساده یا تک‌بعدی متمایز می‌کند: 1. به‌طور نظام‌مند اهداف سیاستی، ملاحظات پایداری اجتماعی و زیست‌محیطی، و اهداف توسعه بلندمدت را در کنار عوامل مالی سنتی ترکیب می‌کند، 2. مبتنی‌بر صرفه‌جویی و عمل‌گرایی است، 3. نتایج بر روی یک نمودار قابل نمایش است. در این نمودار تصمیم‌گیرندگان می‌توانند سناریوهای سرمایه‌گذاری جایگزین را با هم مقایسه کنند، 4. بررسی معیارهای مهم تصمیم‌گیری و اولویت‌بندی‌ها را برای بهبود ارزیابی پروژه در آینده تسهیل می‌کند.

با توجه به ویژگی‌های مدل‌ها و الگوهای ارائه شده و شرایط طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در کشور، به‌کارگیری مدل‌های چندمعیاره برای غربالگری طرح‌ها پیشنهاد می‌شود. در این روش شاخص‌های مالی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی در قالب دو شاخص اجتماعی-محیطی و مالی-اقتصادی در کنار قید بودجه عمومی برای طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای مورد استفاده قرار می‌گیرد.

با توجه به گزارش‌های توجیهی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای اطلاعات مورد نیاز برای تهیه شاخص‌های SEI و FEI وجود دارد. برای تهیه شاخص اجتماعی و زیست‌محیطی (SEI) می‌توان متغیرهای 1. ایجاد مشاغل مستقیم، 2. تعداد ذی‌نفعان مستقیم، 3. مخاطرات فرهنگی و 4. آلودگی (برحسب میزان انتشار دی‌اکسید کربن (CO2)) را برای هر طرح به‌دست آورد. برای تهیه شاخص مالی و اقتصادی (FEI) نیز می‌توان از نرخ بازده داخلی مالی (IRR) استفاده کرد. همچنین برای محاسبه اثرات خارجی شامل اثرات اقتصادی غیرمستقیم مانند اثرات ضریب فزاینده نیز می‌توان از جداول داده- ستانده کمک گرفت. برای اهداف توسعه‌یافتگی مناطق و توسعه متوازن آنها نیز می‌توان از شاخص‌هایی که سازمان برنامه و بودجه در اختیار دارد، استفاده کرد. همچنین می‌توان همسویی طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای با اهداف آمایش سرزمین را نیز در این شاخص مد‌نظر قرار داد. با تهیه شاخص‌های SEI و FEI می‌توان طرح‌ها (پروژه‌ها) را رتبه‌بندی کرد. هر وزارتخانه می‌تواند با کمک این شاخص‌ها طرح‌های در دست اجرای خود را بر‌حسب ربع‌های چهارگانه طبقه‌بندی کند. برپایه میزان بودجه قابل دسترس و واقعی هر دستگاه می‌تواند طرح‌های (پروژه‌ها) واقع در ربع اول را در اولویت نخست تخصیص اعتبار قرار دهد.

به‌کارگیری مدل فوق از نظر اجرایی می‌تواند به‌صورت زیر باشد:

۱. تفکیک طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای بر‌حسب سه دسته اصلی زیر:

• احداث و ایجاد،
• تعمیرات اساسی و تأمین تجهیزات و ماشین‌آلات،
• کمک به بخش غیردولتی.

۲. انتقال کمک‌های سرمایه‌ای غیردولتی از بخش اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای

کمک به بخش غیردولتی که ماهیت سرمایه‌ای دارد و در‌واقع جزو تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای دولت محسوب نمی‌شود، از قسمت تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای منفک و به بخش کمک‌های دولتی در بخش اعتبارات هزینه‌ای یا در اعتبارات متفرقه (اعتبارات هزینه‌ای) قانون بودجه با عنوان کمک‌های سرمایه‌ای درج شود.

۳. غربالگری طرح‌های ملی (و متفرقه) با ماهیت احداث و ایجاد

• طرح‌های ملی (و متفرقه) - طرح‌های ملی با به‌کارگیری مدل IPF (شاخص‌های SEI و FEI) توسط وزارتخانه‌های مرتبط و طرح‌های متفرقه (غیرقابل انتساب به دستگاه اجرایی مشخص) توسط سازمان برنامه و بودجه رتبه‌بندی می‌شوند،
• طرح‌های استانی توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان اولویت‌بندی می‌شوند (بهتر است از شاخص‌های ساده شده IPF استفاده شود)،
• طرح‌های تعمیر و نگهداری نیز به تشخیص دستگاه اولویت‌بندی می‌شود.

۴. اولویت در تخصیص اعتبار

• طرح‌های واقع در ربع اول در اولویت نخست تخصیص اعتبار قرار می‌گیرند،
• طرح‌های واقع در ربع‌های دوم و سوم با بالاترین رتبه در رتبه دوم اولویت تخصیص اعتبار قرار می‌گیرد و مابقی طرح‌ها (واقع در این دو ربع) در رتبه سوم اولویت تخصیص اعتبار قرار می‌گیرند،
• طرح‌های واقع در ربع چهارم در دسته «طرح‌های فاقد اولویت» قرار گرفته و برای واگذاری آنها به شیوه‌های مختلف تصمیم‌گیری می‌شود.

البته اولویت نخست در تخصیص اعتبار به این معنی نیست که طرح‌های مورد نظر صرفاً باید از محل منابع عمومی تأمین اعتبار شوند. تأمین اعتبار بسته به شرایط طرح و منابع مالی موجود می‌تواند از محل منابع عمومی، منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌های سرمایه‌ای، مشارکت عمومی- خصوصی، تأمین مالی خارجی و ... صورت گیرد (مطابق با آنچه در مطالعات توجیهی آمده است).