خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

در بند «الف» ماده (۹۶) برنامه هفتم پیشرفت قید شده است: سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلف است آیین‌نامه نحوه تعیین اعتبارات دانشگاه‌ها، مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی را براساس عواملی از قبیل سرانه دانشجو، عضو هیئت‌علمی، نرخ خدمات محلی، سرانه برون‌دادهای علمی، میزان ارائه خدمات به دانشجویان، نوع رشته‌ها اعم از نظری، کاربردی و عملی و مقاطع تحصیلی ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران برساند.

هدف مطالعه حاضر تشریح و تبیین مدل‌سازی تعیین و توزیع اعتبار عمومی بودجه سالیانه دانشگاه‌های دولتی وابسته به وزارت علوم با رویکرد بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد در راستای تحقق بند «الف» ماده (۹۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت است. در این تحقیق اهداف زیر دنبال می‌شود:

• برآورد هزینه معیار ستانده‌های آموزشی با تأکید بر هزینه تأمین حداقل استانداردهای مطلوب (هزینه میانگین تربیت دانشجو برای گروه‌- مقاطع آموزشی دانشگاه‌ها)،
• شناسایی و تعیین وزن اثرگذاری محرک‌های هزینه در دانشگاه‌ها با توجه به سطوح متفاوت آموزشی، جغرافیایی و مأموریتی،
• تعیین سایر شاخص‌های عملکردی و برون‌دادهای علمی دانشگاه‌ها، مدل‌سازی امتیازات آنها و تبدیل امتیاز به اعتبار،
• مدل‌سازی تلفیقی توزیع اعتبار استحقاقی دانشگاه با توجه به عملکرد آنها در تربیت دانشجو و ستانده‌های عملکردی شامل پژوهشی، فناوری، فعالیت بین‌المللی، کارایی مدیریتی و فرهنگی،
• اعمال قیود تأمین حداقل هزینه دانشگاه‌ها و تعیین دانشگاه‌های یارانه‌بگیر و با کارایی هزینه‌ای پایین‌تر.

مهم‌ترین مزیت تعیین و توزیع اعتبار دانشگاه‌ها با مدل بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد را می‌توان در ایجاد ارتباط بین منابع و خروجی دانشگاه‌ها، ایجاد رقابت مثبت مبتنی‌بر ارتقای خروجی، تحقق عدالت توزیعی در توزیع اعتبار عمومی، شفافیت در بودجه‌ریزی دانشگاه‌ها، حذف یا تقلیل چانه‌زنی و‌ رفتارسازی دانشگاه‌ها در جهت توجه به شاخص‌های عملکردی و نیز توجه به مدیریت هزینه‌ها با شفاف شدن اتکا به اعتبارات عمومی دانست. بودجه‌ریزی عملکردی یک رویکرد بودجه‌ریزی است که به‌جای تخصیص بودجه براساس مخارج سال قبل، بر دستیابی به عملکرد مورد انتظار و در رقابت با سایر مؤسسات مشابه تمرکز دارد. این رویکرد متفاوت از بودجه‌بندی سنتی است که بر الگوهای هزینه‌های تاریخی و افزایش تدریجی بودجه متکی است. در زمینه آموزش عالی، بودجه‌ریزی عملکرد‌محور شامل تعیین اهداف و مقاصد قابل ‌اندازه‌گیری برای برنامه‌ها و سپس تخصیص منابع براساس نتایج مورد انتظار است.

در این مطالعه تجارب جهانی بودجه‌ریزی در آموزش و آموزش عالی، مدل‌های تأمین مالی آموزش عالی، ساختار هزینه در دانشگاه‌های مهم کشورهای مختلف و نحوه بودجه‌ریزی و کمک دولت به دانشگاه‌ها در کشورهای دنیا بررسی و بهره‌برداری شده است.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

- در این مدل اعتبار دانشگاه‌ها به‌صورت رقابتی از تلفیق مدل پایه (آموزش‌محور) و مدل عملکرد مشتمل‌بر سایر فعالیت‌ها و برون‌دادهای دانشگاه‌ها تعیین شد. در مدل پایه هزینه سرانه دانشجو در گروه‌ها و مقاطع مختلف، هزینه متفاوت هیئت‌علمی در مناطق جغرافیایی مختلف، هزینه متفاوت غیرخطی تناسب بین دانشجو- هیئت‌علمی، دانشگاه‌های مناطق کمتر توسعه‌یافته، دانشگاه‌های غیر‌جامع و کوچک و نیز پراکندگی پردیس دانشگاه شاخص‌سازی شده است.

- در مدل عملکرد‌محور نیز سرانه 16 شاخص مختلف از برون‌دادهای علمی و غیرعلمی و کارایی مدیریتی دانشگاه مدل‌سازی شده که با تلفیق دو مدل، سهم اعتباری هر دانشگاه از سرجمع اعتبار عمومی قابل ‌توزیع احصا می‌شود. در مدل‌سازی، دانشگاه‌های دارای ناکارایی در هزینه و نیازمند کمک مازاد بر استحقاق مشخص و مقدار کمک مازاد نیز تعیین‌ شده است.

- در‌مجموع برای اجرای مدل علاوه‌بر مطالعه گسترده از ساختار هزینه انواع رشته‌ها و گروه‌های آموزشی در مقاطع مختلف از 37 شاخص مختلف در توزیع اعتبار دانشگاه‌ها استفاده شده است. کیفیت الگوی بودجه‌ریزی وابسته به فرمول‌بندی صحیح روابط بین متغیرها، شاخص‌ها و وزن‌دهی متناسب آنها و نیز کیفیت داده‌هاست.

- نتایج مدل، اعتبار و رشد اعتبار استحقاقی هر دانشگاه و سرجمع اعتبار دانشگاه‌های وزارت عتف را شبیه‌سازی و تعیین می‌کند. مقایسه بین اعتبار تعیین شده در مدل با اعتبار تأمین شده در لایحه بودجه 1403، نشان می‌دهد حدود یک‌سوم اعتبار دانشگاه‌ها در قالب مدل تأمین نشده است. برآورد اعتبار مدل برای دانشگاه‌های وابسته به وزارت عتف حدود 60 همت است که در عمل 40همت تأمین شد.

- اگر اعتبار برآورد شده در مدل، در لوایح بودجه تأمین نشود ناگزیر مدل تعیین اعتبار به مدل توزیع اعتبار در سرجمع اعتبار تأمین شده، توسعه داده می‌شود. در دانشگاه‌های دارای ناکارایی در ساختار هزینه و عدم تناسب بین ستانده‌ها و نهاده‌ها، انتظار می‌رود اعتبار و رشد اعتبار استحقاقی پایین‌تری داشته باشند. برای این گروه از دانشگاه‌ها، کمک مازاد بر استحقاق تعریف‌شده است تا هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر آنها تأمین شود. این گروه از دانشگاه یارانه بگیر هستند. با تعریف شاخص سرعت تعدیل، دانشگاه‌های با استحقاق اعتبار خیلی بالا در یک دوره حداکثر سه‌ساله افزایش مستمر اعتبار را دریافت می‌کنند.

- به‌طور میانگین 80 درصد اعتبار دانشگاه‌ها در قالب مدل پایه و 20 درصد هم در قالب مدل عملکرد‌محور توزیع ‌شده است. البته این وزن‌دهی تابع اعتبار تأمین شده بوده و در صورت افزایش سهم آموزش عالی در اعتبارات عمومی می‌توان وزن‌دهی را به‌نفع کیفیت ارتقا داد.

- در توزیع اعتبار، دانشگاه‌های کیفی‌تر تا حدود یک‌سوم اعتبارشان را از محل فعالیت‌های عملکردی دریافت می‌کنند، در‌حالی‌که دانشگاه‌های باکیفیت عملکردی پایین‌تر، سهم کمتری از محل این اعتبار دریافت می‌کنند. در صورت ثبات و شفافیت مدل بودجه‌ریزی دانشگاه‌ها در قالب انتساب عملکرد دانشگاه‌ها به اعتبار آنها، می‌توان انتظار داشت مدل بودجه‌ریزی تأثیر معنی‌داری در عملکرد کیفی و کارایی دانشگاه‌ها داشته باشد و از طرفی سرانه اعتباری دانشگاه‌ها همگرا شود.

- به‌دلیل تفاوت در شاخص‌های محرک و تعدیل‌کننده هزینه نظیر سهم گروه‌های آموزشی هر دانشگاه، عملکرد متفاوت در ستانده‌های عملکردی، تفاوت‌های منطقه‌ای، ماهیت غیرخطی توزیع و تناسب اعتبار بین دانشجو و هیئت‌علمی و سایر شاخص‌های ملاحظه محرک هزینه، اعتبار استحقاقی و سرانه اعتبار به دانشجو در دانشگاه‌های مختلف متفاوت از هم است، ولی انتظار می‌رود دو دانشگاه مشابه اعتبار مشابه دریافت کنند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی و سیاستی

- انتظار می‌رود با پیگیری مراجع نظارتی فرایند بودجه‌ریزی دانشگاه‌های دولتی شفاف، روش‌مند و کارآمد گردد و مداخلات خارج از روش‌های علمی در تعیین بودجه و اعتبار دانشگاه‌ها به حداقل ممکن کاهش یابد.

-دانشگاه‌ها ستانده‌های مشابه و تقریباً اندازه‌پذیری دارند. از‌این‌رو، از نمونه‌های مناسب در دستگاه‌های عمومی برای اجرای الگوی بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد هستند. به‌دلیل محدودیت اعتبار، هر روشی از بودجه‌ریزی و توزیع اعتبار رضایت همه دانشگاه‌ها را جلب نمی‌کند و اجرای بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد در دانشگاه‌ها نیز از این قاعده مستثنا نیست. اما در صورت استمرار و اجرای صحیح آن، در سطح کلان بسیار کارآمدتر از مدل‌های سنتی بودجه‌ریزی عمل می‌کند و اعتبار دانشگاه‌ها را تابع عملکرد آنها می‌کند و نسبت به مدیریت بهینه‌تر منابع خود حساس‌تر می‌شوند.

1. مقدمه و طرح مسئله

ابزار بودجه و اعتبار، می‌تواند انگیزه مدیران تصمیم‌گیر در نظام آموزش عالی را تغییر دهد. نوع سیاست و مدل تخصیص بودجه بر کارایی استفاده از منابع و نحوه گسترش دانشگاه‌ها اثر می‌گذارد [2]. بودجه‌ریزی عملکردی یک رویکرد بودجه‌ریزی است که به‌جای تخصیص بودجه براساس مخارج سال قبل یا هزینه‌های تاریخی، بر دستیابی به نتایج و عملکرد مورد انتظار تمرکز دارد. این رویکرد متفاوت از بودجه‌بندی سنتی است که بر الگوهای هزینه‌های تاریخی و افزایش تدریجی بودجه متکی است. مدل سنتی بودجه‌ریزی مبتنی‌بر هزینه‌های تاریخی در اجرا بسیار ساده است، اما به‌دلیل ارتباط ضعیف و غیرقابل رصد با ستانده و عملکرد، روشی ناکارآمد است و منابع عمومی را با تخصیص غیر‌بهینه مواجه می‌کند. البته دلیل تداوم استفاده از این روش سادگی و آسانی محاسبات آن است. بودجه سال قبل پایه بودجه سال بعد می‌شود و با مقداری افزایش، بودجه جدید به‌دست می‌آید.

مهم‌ترین مزیت تعیین و توزیع اعتبار دانشگاه‌ها با مدل بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد را می‌توان در ایجاد ارتباط بین منابع و خروجی دانشگاه‌ها، تأکید بر ستانده‌ها به‌جای نهاده‌ها، ایجاد رقابت مثبت مبتنی‌بر ارتقای خروجی، تحقق عدالت توزیعی در توزیع اعتبار عمومی، شفافیت در بودجه‌ریزی دانشگاه‌ها، حذف یا تقلیل چانه‌زنی و رفتارسازی دانشگاه‌ها در جهت توجه به شاخص‌های عملکردی و نیز توجه به مدیریت هزینه‌ها با شفاف شدن اتکا به اعتبارات عمومی دانست.

البته اجرای مدل بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد پیچیده و زمان‌بر است. این مدل نیازمند شناسایی معیارهای عملکردی مناسب، در دسترس بودن اطلاعات معیارها و کیفیت قابل اتکا به آمارها، مدل‌سازی تلفیق و تجمیع معیارها، توجیه ذی‌نفعان در‌خصوص چرایی تغییرات اعتبار است. با وجود این مشکلات، روش بودجه‌ریزی عملکردی بسیار کاراتر از روش سنتی و متعارف بودجه‌ریزی است.

از سال‌های 1395 تا 1399 توزیع اعتبار دانشگاه‌ها با ویرایش‌های قبلی از این مدل توسط سازمان برنامه و بودجه و وزارت عتف مورد استفاده قرار گرفته‌، اما پس از آن به‌ویژه در سال‌های 1402 و 1403 توزیع اعتبار از یک مدل محاسباتی تبعیت نکرده است. در چندین سال هم توزیع اعتبار مبتنی‌بر تقید به چارچوب ویرایش‌های ساده‌تر این مدل بوده است. از طرفی مدل و اطلاعات این روش به‌صورت شفاف در اختیار دانشگاه‌ها نبود و دانشگاه‌ها نمی‌دانستند با چه سازوکاری اعتبار آنها تعیین می‌شود و با چه راهکاری می‌توانند به‌دنبال افزایش اعتبار باشند. فقدان شفافیت در بودجه‌ریزی و ظرفیت چانه‌زنی در تعیین اعتبار از مصادیق انحراف از الگوی مطلوب بودجه‌ریزی دانشگاه‌ها است. ارتباط ضعیف بودجه‌ریزی دانشگاه‌ها با عملکرد و شاخص‌های عملکردی آنها عاملی در جهت تقویت ناکارایی مالی در دانشگاه‌هاست.

از لحاظ نظری یک الگوی مطلوب تخصیص بودجه به دانشگاه‌های دولتی الگویی است که ضمن تضمین شفافیت در بودجه‌ریزی آنها حداقل منابع قابل تأمین از منابع عمومی آنها را با قید رعایت انصاف در توزیع منابع عمومی در اختیار دانشگاه‌ها قرار دهد و آنها را به رقابت سالم با یکدیگر تشویق کند. همچنین در این الگو می‌توان ارزیابی کیفیت و عملکرد نظام آموزش عالی، تفاوت‌های منطقه‌ای، اولویت‌هایی جهت توسعه‌‌ رشته‌ها و یا تعداد مطلوب و استاندارد دانشجویان و بسیاری از شاخص‌های دیگر را به‌عنوان متغیرهای مهم در تعیین سهم بودجه هر دانشگاه در نظر گرفت.

دولت‌ها با دو رویکرد عرضه و تقاضا به آموزش عالی یارانه (کمک مالی) پرداخت می‌کنند. کمک‌های مالی دولت به این مؤسسات هم مخارج جاری و هم مخارج سرمایه‌ای را شامل می‌شود. در رویکرد عرضه 4 سازوکار، در رویکرد تقاضا 6 سازوکار و در‌مجموع 10 سازوکار عمده برای تأمین منابع مالی به آموزش عالی وجود دارد که عبارتند از:

الف) عرضه‌محور

-تأمین منابع مالی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی براساس مذاکره و چانه‌زنی،

-تأمین منابع مالی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی براساس فرمولی از نهاده‌ها،

-تأمین منابع مالی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی براساس هزینه سرانه دانشجو،

-تأمین منابع مالی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی براساس عملکرد عمومی آنها.

ب) تقاضامحور

-پیش‌خرید خدمات و محصولات دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی توسط دولت،

-سفارش خدمت و محصول به دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی،

-پرداخت کوپن به دانشجویان برای ثبت‌نام در دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی،

-کمک بلاعوض مستقیم و اعطای بورس تحصیلی به دانشجویان،

-معافیت مالیاتی پرداخت‌کنندگان شهریه و یا سیاست معافیت شهریه،

-پرداخت وام با بازپرداخت مشروط بر کسب درآمد.

در نظام‌های اقتصاد توسعه‌یافته و باز که از مجموع بازارهای متنوع و متعامل شکل‌ گرفته‌اند، دامنه انتخاب دولت‌ها نیز وسیع است؛ بنابراین، سازوکارهای تأمین بودجه آموزش عالی بسیار متنوع و پیچیده هستند [3]. بررسی‌های سالمی و هاپتمن نشان می‌دهد بیشتر کشورهایی که طرف عرضه را برای تأمین مالی انتخاب کرده‌اند، عمدتاً مؤسسات دولتی را شامل می‌شوند. هر‌چند به‌لحاظ نظری رویکرد تلفیقی با اولویت تأمین مالی تقاضا‌محور به تخصیص بهینه‌تر منابع و اثربخشی بیشتر هزینه‌ها کمک زیادی می‌کند، اما در کشورهایی که تقاضای اجتماعی آموزش عالی پایین است یا رویه‌های تاریخی تأمین مالی عرضه‌محور، مبانی حقوقی و مطلوبیت اجتماعی در حمایت دولت وجود دارد، رویکرد تقاضا‌محور در عمل کم کاربرد خواهد بود [4]. در ایران نیز رویکرد مسلط در تأمین مالی دانشگاه‌های دولتی مدل تأمین مالی عرضه‌محور است و شهریه دانشجویان در دانشگاه‌های دولتی (بدون ملاحظه دانشگاه پیام نور) سهمی کمتر از 5 درصد تأمین منابع میانگین آنها دارد (محاسبات تحقیق).

اصلاح روش بودجه‌ریزی دستگاه‌های دولتی و عمومی از اولویت سیاست‌های اعلامی دولت‌های ادوار مختلف بوده است. هرچند در عمل توفیقی معنی‌دار حاصل نشده و بر این اساس، موضوع توجه به مدل تأمین و توزیع اعتبار بین دانشگاه‌های دولتی مورد تأکید برنامه هفتم پیشرفت نیز بوده است. در بند «الف» ماده (۹۶) برنامه هفتم پیشرفت قید شده است: سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلف است آیین‌نامه نحوه تعیین اعتبارات دانشگاه‌ها، مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی را براساس عواملی از قبیل سرانه دانشجو، عضو هیئت‌علمی، نرخ خدمات محلی، سرانه برون‌دادهای علمی، میزان ارائه خدمات به دانشجویان، نوع رشته‌ها اعم از نظری، کاربردی و عملی و مقاطع تحصیلی ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران برساند.

‌هدف مطالعه حاضر تشریح و تبیین مدل‌سازی تعیین و توزیع اعتبار عمومی بودجه سالیانه دانشگاه‌های دولتی وابسته به وزارت علوم با رویکرد بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد در راستای تحقق بند «الف» ماده (۹۶) برنامه هفتم پیشرفت می‌باشد. در این تحقیق اهداف زیر دنبال می‌شود:

• برآورد هزینه معیار ستانده‌های آموزشی با تأکید بر هزینه تأمین حداقل استانداردهای مطلوب (هزینه میانگین تربیت دانشجو برای گروه‌- مقاطع آموزشی دانشگاه‌ها)،
• شناسایی و تعیین وزن اثرگذاری محرک‌های هزینه در دانشگاه‌ها با توجه به سطوح متفاوت آموزشی، جغرافیایی و مأموریتی،
• تعیین سایر شاخص‌های عملکردی و برون‌دادهای علمی دانشگاه‌ها، مدل‌سازی امتیازات آنها و تبدیل امتیاز به اعتبار،
• مدل‌سازی تلفیقی توزیع اعتبار دانشگاه با توجه به عملکرد آنها در تربیت دانشجو و ستانده‌های عملکردی شامل پژوهشی، فناوری، فعالیت بین‌المللی، کارایی مدیریتی و فرهنگی،
• اعمال قیود تأمین حداقل هزینه دانشگاه‌ها و تعیین دانشگاه‌های یارانه‌بگیر و با کارایی مقایسه‌ای پایین‌تر.

از چهار منبع تأمین مالی دانشگاه‌ها (بودجه عمومی‌- فروش خدمات آموزشی و پژوهشی و سایر درآمدها‌- دارایی‌ها، موقوفات و سرمایه‌گذاری‌های مؤسسات آموزشی‌- کمک‌ها و درآمدهای بین‌المللی) سه مورد آخر، عمدتاً تابع عملکرد و شرایط درونی دانشگاه‌هاست. هرچند قوانین بالادست، رویه‌ها و سیاست‌های گذشته و حال در میزان و شدت تأمین منابع مالی خارج از بودجه عمومی دانشگاه‌ها موثر است. از‌این‌رو‌، در این مطالعه صرفاً موضوع تخصیص و توزیع منابع عمومی دانشگاه‌ها مدل‌سازی می‌شود.

2. مدل مفهومی بودجه‌ریزی عملکردی دانشگاه‌ها

در طراحی مدل بودجه‌ریزی دانشگاه‌ها اصول زیر مورد تأکید است:

الف) شفافیت: روش بودجه‌ریزی باید شفاف باشد. داده‌های استفاده ‌شده باید قابلیت استناد و راستی‌آزمایی را نیز داشته باشند.

ب) پیش‌بینی‌پذیری: پیامد مدل باید قابل پیش‌بینی باشند، به‌طوری‌که یک مؤسسه بداند تغییر در خروجی‌اش چگونه ممکن است بر بودجه و اعتبار آن تأثیر بگذارد. البته این نکته مورد تأکید است که به‌دلیل توزیع رقابتی در صورت محدودیت منابع ، تغییر یکسان در خروجی‌ها، اثر معنی‌دار بر توزیع اعتبار نمی‌گذارد.

‌ج) انصاف: تفاوت‌های بودجه‌ریزی بین مؤسسات باید مستدل و توجیه‌پذیر باشد. دو دانشگاه با ستانده‌ها و محرک‌های هزینه برابر، اعتبار برابر دریافت می‌کنند.

د) انعطاف‌پذیری: روش کار باید به‌اندازه کافی انعطاف‌پذیر باشد تا علاوه‌بر پویایی با تغییرات مطلوب نیز همراهی داشته باشد.

مدل مفهومی بودجه‌ریزی عملکردی دانشگاه‌ها در شکل زیر مشاهده می‌شود. اعتبار دانشگاه‌ها به‌صورت رقابتی از تلفیق شاخص‌های عملکردی فعالیت‌های پایه و سایر فعالیت‌های آنها تعیین خواهد شد. این مدل هم اعتبارات مورد نیاز دانشگاه‌ها را تعیین کرده و هم اعتبار قابل توزیع برای هر دانشگاه در سقف اعتبارات لایحه بودجه را مشخص می‌کند.

تجمیع موزون مرحله یک و دو منتج به تعیین وزن و سهم (از 100) اعتبار هر دانشگاه از سرجمع اعتبار دانشگاه‌های ذیل وزارت عتف می‌شود. اگر این وزن اعتباری، پوشش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دانشگاه را ندهد حداکثر تا سطح میانگین رشد دانشگاه‌ها به صورت موقت به آن دانشگاه یارانه داده می‌شود. دانشگاه یارانه‌بگیر، دانشگاهی است که بین ستانده‌های آن و هزینه‌های آن عدم تناسب وجود دارد و به نسبت اعتبار داده شده، ستانده کمتری دارد. مدل مفهومی پژوهش از ترکیب دو مدل پایه و مدل شاخص‌های عملکردی تشکیل شده است (شکل 1).

شکل 1. مدل مفهومی بودجه‌ریزی عملکردی دانشگاه‌ها

مأخذ: یافته های تحقیق.

 2-1. مدل پایه

در این مرحله فرایند دستیابی به قیمت پایه و میانگین هزینه فعالیت آموزشی و پژوهشی یک دانشگاه مفروض با شبیه‌سازی ساختار هزینه فعالیت یک دانشگاه مفروض به رعایت ضوابط و معیارهای مطلوب حداقلی، طراحی و متناظر با قیمت‌های سال مبنا برآورد می‌شود. ستانده و عملکرد مدل پایه دانشجو بوده و خروجی مدل پایه برای هر دانشگاه تعیین اعتبار مورد انتظار آن دانشگاه از فعالیت آموزشی و تربیت دانشجو است.

2-1-1. مرحله 1 مدل پایه

احصا قیمت تمام ‌شده تربیت دانشجو: دانشگاه مفروض 4 مرکز هزینه دارد: آموزشی، پژوهش و فناوری، سربار و خدمات رفاهی دانشجویی. برای محاسبه هزینه تمام ‌شده مراکز هزینه نیاز به مفروضات تابع فعالیت آنهاست که شامل رعایت دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های متعارف با اداره دانشگاه‌ها نیز است. بخش عمده هزینه‌های فعالیت آموزشی شامل هزینه‌های پرسنلی مستقیم اعضای هیئت‌علمی و کارکنان شاغل در دانشکده‌ها و حوزه‌ صف دانشگاه‌ها‌ست.

فروض فعالیت‌های آموزشی دانشگاه برای محاسبه کفایت و نیاز مطلوب هیئت‌علمی در هر گروه‌– مقطع آموزشی مشتمل‌بر موارد زیر است:

1. تعداد و نوع واحدهای دوره تحصیلی به تفکیک مقطع- گروه آموزشی،
2. متوسط تعداد واحد آموزشی قابل‌ ارائه هر هیئت‌علمی در هر سال،
3. سنوات مجاز تحصیلی به سال و متوسط ظرفیت کلاس در هر مقطع- گروه‌ آموزشی،
4. متوسط هزینه‌ سالیانه هیئت‌علمی، غیر‌هیئت‌علمی و هزینه‌ یک واحد حق‌التدریس،
5. ضریب نسبت پرسنل غیرهیئت‌علمی به هیئت‌علمی،
6. هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم مدیریت 5% از مجموع هزینه‌های پرسنلی محاسبه شده.

محاسبه‌ تعداد کفایت هیئت‌علمی و غیرعلمی در هر مقطع- گروه آموزشی براساس فروض فوق انجام می‌شود. با قیمت‌گذاری بر‌مبنای هزینه‌های روز تمام‌ شده عضو هیئت‌علمی و غیرعلمی، سرانه هزینه پرسنلی به‌ازای یک دانشجو حاصل می‌شود.

الف) برآورد هزینه‌های غیر‌پرسنلی و سایر

هزینه‌های غیر‌پرسنلی را می‌توان در سه دسته کلی زیر قرار داد:

-هزینه فعالیت‌های پژوهشی و فناوری،

-هزینه خدمات فرهنگی- دانشجویی،

-هزینه پشتیبانی عمومی (سربار).

برای برآورد هزینه‌های فوق سه روش وجود دارد:

-روش اول، استفاده از قاعده 60–40 است. در جمع‌بندی مطالعات ساختار‌شناسی هزینه در دانشگاه‌های دنیا مشخص‌ شده که سهم هزینه‌های پرسنلی 60 و سایر هزینه‌ها، 40 درصد است. در این روش می‌توان سایر هزینه‌ها به نسبت 40 درصد منظور کرد و هزینه‌های مورد انتظار تمام ‌شده دانشجو را برآورد نمود.

-روش دوم، روش از جزء به‌ کل است. این روش نیازمند داشتن اطلاعات قابل ‌اتکا از ساختار هزینه‌های سایر و قیمت‌های روز آنهاست. روش دوم مشروط به داشتن داده‌های مناسب روش مطمئن‌تری است.

-روش سوم، تلفیقی است. هزینه‌های اصلی را می‌توان مستقیم برآورد نمود و بقیه هزینه‌ها به‌صورت تناسبی برآورد می‌شود.

شکل 2. فرایند دستیابی به قیمت پایه مورد انتظار فعالیت تربیت دانشجو در مقاطع و ‌گروه­های آموزشی

مأخذ: همان.

فرایند فوق فهرست قیمت پیشنهادی پایه تربیت دانشجو در هر گروه‌– مقطع را ارائه می‌دهد و سالیانه به‌روز می‌شود. در جدول زیر فهرست قیمت تربیت دانشجو به قیمت پایه 1403 برآورد شده است:

جدول 1. فهرست قیمت پایه (بدون تعدیل) تربیت سالیانه دانشجو در هر گروه‌– مقطع (میلیون ریال به قیمت پایه 1403)

مأخذ: محاسبات محقق.

ب)ملاحظاتی در مورد لیست قیمت پایه سرانه یک دانشجو

-لیست قیمت تمام ‌شده مورد انتظار فوق برای دانشگاه‌های مبنا (دانشگاه‌هایی که در شاخص‌های تعدیلی جدول 2 مقدار 1 را اختیار می‌کنند) محاسبه ‌شده و دانشگاه‌های دارای فاصله از مفروضات محاسبه‌ای می‌توانند کمتر یا بیشتر از مقدار فوق هزینه تمام‌ شده داشته باشند.

-در عمده فعالیت‌ها، محرک، هزینه دانشجو است؛ اما فعالیت‌هایی نیز وجود دارد که لزوماً محرک هزینه آنها دانشجو نبوده و می‌تواند هیئت‌علمی یا سایر متغیرها باشد.

-در این مدل‌سازی مفروض است که کل هزینه‌های حق‌التحقیق رساله‌ها به‌صورت معادل حق‌التدریس پرداخت می‌شود. در این بین، برای دانشجویانی که دارای سنوات مازاد هستند، اعتباری در نظر گرفته نشده و میانگین نسبت کارمند به هیئت‌علمی به‌طور متوسط در گروه‌های آموزشی 1 منظور شده است.

-متوسط ظرفیت کلاس، عامل کلیدی و اصلی اثرگذار در محاسبات هزینه سرانه است. در میانگین مقطع گروه‌های آموزشی پنج‌گانه کارشناسی به‌طور متوسط تعداد آن 25، در کارشناسی ارشد 8 و دکتری 3.5 نفر دانشجو در کلاس است. دانشگاه‌هایی که به این مقیاس میانگین نمی‌رسند، ناکارا و متضرر می‌شوند.

-متوسط هزینه‌‌ سالیانه‌‌ هیئت‌علمی و غیرهیئت‌علمی (کارکنان)، براساس مطالعه میدانی از دانشگاه‌های منتخب پایه‌بر‌پایه‌‌ متوسط هزینه‌‌ هیئت‌علمی در دانشگاه‌هایی که تعدیل منطقه‌ای ندارند (با ضریب جغرافیایی 1)، برآورد شده است.

-در محاسبات مذکور فروض متعددی برقرار شده تا امکان محاسبات علمی فراهم شود. امکان دارد در عمل بخشی از فروض برقرار نباشد. تغییر فروض می‌تواند موجب تغییر مطلق هزینه‌ها شود، اما ازآنجاکه این تغییر برای همه دانشگاه صورت می‌گیرد موجب تغییر معنی‌دار در وضعیت توزیع اعتبار نمی‌شود.

همان‌طور که بیان شد در عمل بیشترین استفاده از مدل حاضر در توزیع اعتبار بین دانشگاه‌هاست و تعیین و سهم اعتبار آموزش عالی از سرجمع اعتبارات عمومی از متغیرهای دیگری نظیر چانه‌زنی سیاستگذار، اهمیت و اولویت آموزش عالی در مقایسه با بخش‌های دیگر در کشور، اعتبار سال‌های پیشین، اعتبار سایر زیر‌نظام‌های آموزشی، وضعیت مالی دولت و ... تبعیت می‌کند. لذا آنچه بیشتر اهمیت دارد تناسب بین هزینه‌های سرانه در مقاطع و گروه‌های آموزشی است. ازاین‌رو برای توزیع اعتبار، مطلق ارقام محاسبات اهمیت کمتری در مقایسه با نسبت ارقام در مقاطع و گروه‌های آموزشی در محاسبات دارد. البته باید توجه شود که اصلی‌ترین سهم هزینه در دانشگاه‌ها از نوع هزینه پرسنلی بوده و ساختار هزینه‌های پرسنلی بین مقاطع و گروه‌ها با دقت زیادتری محاسبه ‌شده است.

برآورد قیمت سرانه‌‌ دانشجو نشان می‌دهد که تربیت دانشجوی کارشناسی ارشد به‌طور میانگین 1.6 برابر کارشناسی و تربیت دانشجوی دکتری به‌طور میانگین 3.3 برابر دانشجوی کارشناسی هزینه دارد. از این نسبت می‌توان برای برابری و معادل‌سازی دانشجویان استفاده کرد. نسبت‌های مذکور زمانی برقرار است که تناسب و توزیع هیئت‌علمی و دانشجو وفق الگو در بین گروه‌های آموزشی برقرار باشد. مواردی در عمل وجود دارد که در برخی گروه‌های آموزشی (به‌دلیل ریزش زیاد دانشجو یا استخدام مازاد بر نیاز هیئت‌علمی) هزینه تربیت دانشجوی کارشناسی حتی بیشتر از دانشجو دکتری است.

برآورد اعتبار سرانه مفروض به تأمین معیارهای مطلوب حداقلی در تابع هزینه دانشگاه‌ها محاسبه‌ شده است. اگر همه این اعتبار تأمین نشود، عدم تأمین اعتبار می‌تواند همراه با افت کیفی باشد. به‌عنوان ‌مثال در سال 1403 میانگین وزنی هزینه دانشجوی کارشناسی معیار در لیست قیمت پیشنهادی حدود 800 میلیون ریال بود، اما در عمل در لایحه، 550 میلیون ریال آن از منابع عمومی تأمین شد. البته بخشی از هزینه مورد انتظار فوق از محل درآمد اختصاصی دانشگاه‌ها تأمین ‌شده اما باقی‌مانده آن در عمل تأمین اعتبار نمی‌شود.

2-1-2. مرحله 2 و 3 مدل پایه

در این مرحله، ماتریس قیمت در ماتریس ترکیب دانشجو ضرب و با ضرب ‌در نسبت دانشجو به هیئت‌علمی هر گروه آموزشی (گروه‌های پنج‌گانه) به‌صورت غیرخطی تعدیل می‌شود. در مرحله بعد اعتبار حاصل ‌شده در ضرایب زیر ضرب خواهد شد. این ضرایب محرک‌های متمایزکننده هزینه در دانشگاه‌های مختلف را در قیمت پایه اعمال کرده و اعتبار برآوردی مدل پایه را اختصاصی‌سازی و تعدیل می‌کند.

جدول 2. فهرست محرک‌های متمایزکننده هزینه واحد در تربیت دانشجو در دانشگاه‌های مختلف

مأخذ: همان.

در مقایسه با وضع موجود و واقعی دانشگاه‌ها، برخی از دانشگاه‌ها نسبت به معیارها و مفروضات مدل، نزدیک یا حتی شرایط بهتری از معیارهای مطلوب مدل را دارند و برخی دورتر از آن هستند. در‌نتیجه در عمل انتظار می‌رود هزینه‌های واحد در دانشگاه‌های مختلف به نسبت دوری یا نزدیکی به مدل برای یک دانشجوی یکسان متغیر باشد. برای تعدیل متغیرهای اثرگذار بر اندازه هزینه، محرک‌های هزینه‌ فوق اعمال می‌شود.

2-2. مدل عملکرد

در این گام متناظر با مأموریت‌های اصلی دانشگاه‌ها و لزوم ارتقای کارایی و کارآمدی در مدیریت دانشگاه‌ها، شاخص‌های برون‌دادهای علمی و عملکردی بر پژوهش و فناوری، کیفیت آموزش، تعاملات خارجی، مدیریت بهینه منابع، امور فرهنگی احصا و وزن‌گذاری می‌شود.

در مدل پایه، ستانده اصلی دانشجو است و در آن توزیع اعتبار دانشگاه‌ها براساس شاخص‌های ورودی نظیر دانشجو، هیئت‌علمی، شرایط منطقه‌ای و جغرافیایی با رویکرد عدالت در توزیع منابع بوده و توجه به شاخص‌های کیفی و کارایی آنها رصد نمی‌شود و حتی یارانه به دانشگاه‌های ناکارآمد در هزینه یا ستانده نیز داده می‌شود.

توجه به شاخص‌های عملکردی و برون‌دادهای علمی در توزیع اعتبارات عمومی دانشگاه‌ها به مفهوم جهت‌گیری به‌سمت توجه به بهبود کارایی در دانشگاه‌هاست. انتظار می‌رود دانشگاه‌های با شاخص‌های عملکردی بهتر در شرایط برابر اعتبار بیشتری دریافت کنند. استفاده از ظرفیت بودجه جهت سیاستگذاری، رفتارسازی و هدایت دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی در جهت تحقق اهداف بخش آموزش عالی برنامه هفتم پیشرفت و اجتناب از اتکا به شاخص‌های غیر‌کارآمد همچون افزایش صرف تعداد دانشجوی به‌عنوان راهکار افزایش اعتبار در دانشگاه‌ها و اتصال فعالیت‌ها به بودجه دانشگاه‌ها و نظام‌مند شدن تعیین اعتبار دانشگاه مبتنی‌بر عملکرد آنها از مزایای تأکید بر وزن مدل عملکرد در تعیین و توزیع اعتبار دانشگاه‌هاست.

2-2-1. مرحله 1 مدل عملکرد: ملاحظات انتخاب شاخص‌های عملکرد

1. سنجش عملکرد دانشگاه نیازمند تعریف شاخص‌های عملکردی است، اما شاخص صرفاً متغیری یک‌بعدی بوده و نمی‌تواند تمام ابعاد یک مفهوم را پوشش دهد. این محدودیت در مورد همه شاخص‌ها وجود دارد و یک محدودیت ذاتی است. لذا همواره انتظار نقد و نقصان به توان سنجش شاخص‌ها وجود دارد و هیچ شاخصی وجود ندارد که بدون نقد باشد. در‌خصوص انتخاب شاخص‌ها، -با توجه به اینکه در مبانی نظری مدل‌سازی در علوم اجتماعی همواره بر این نکته تأکید می‌شود مدلی مناسب است که با کمترین تعداد متغیر (شاخص) بیشترین قدرت توضیحی در مدل وجود داشته باشد-، سعی شده است، از کثرت شاخص‌ها خودداری و شاخص‌های محدود، پیشرو و هم‌جهت با اهداف اصلی و رسالت دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی انتخاب شود. شاخص‌های عملکرد هم‌راستا با بخشی از اهداف عالی کلان مالی و کارایی بودجه‌ای بخش آموزش عالی در برنامه هفتم پیشرفت (ماده (۹۶)) و در نظر گرفتن موارد زیر انتخاب ‌شده است:

• سنجش‌پذیری داده شاخص‌ها،
• در دسترس بودن داده‌ و اطلاعات شاخص‌ها،
• قابلیت راستی‌آزمایی اطلاعات شاخص‌ها.

2. تمامی شاخص‌های عملکرد دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی مستقل از اندازه و حجم آنها محاسبه‌ شده تا دانشگاه‌های بزرگ و کوچک قابل ‌مقایسه با هم باشند. بدین‌منظور، مقدار شاخص‌ها به تعداد دانشجویان، هیئت‌علمی و یا اعتبار عمومی تقسیم‌ شده است. برخی شاخص‌ها نیز بدون واحد و مقیاس بوده و از نسبت دو متغیر هم واحد به‌دست می‌آیند. ازاین‌رو، شاخص‌ها هیچ وابستگی به‌اندازه و حجم دانشگاه‌ها نداشته و نسبی یا سرانه‌ای هستند.
3. برخی از شاخص‌ها نظیر کیفیت دانش‌آموختگان یا اثرگذاری دانشگاه بر محیط بسیار مهم و کلیدی هستند، اما متأسفانه آمار مستندی از این شاخص‌ها در اختیار نیست و ناگزیر حذف‌ شده‌اند.
4. شاخصی به نام توازن در عملکرد شاخص‌ها نیز به جمع شاخص‌های قبل اضافه ‌شده که این شاخص بیان می‌کند دانشگاهی که در همه شاخص‌ها امتیاز بیشتری کسب کرده در‌مجموع مطلوب‌تر است تا دانشگاهی که صرفاً در دو یا سه شاخص عملکرد بهتری دارد.
5. تلاش و پویایی دانشگاه‌ها در ارتقای شاخص‌های خود ارزشمند است. لذا علاوه‌بر سطح عملکرد دانشگاه در شاخص‌های تعریف ‌شده، ملاحظه مقدار رشد عملکرد دانشگاه‌ها در سال‌های اجرای مدل نیز حائز اهمیت و امتیاز است. برای تعریف امتیاز، ابتدا دانشگاه‌ها در 4 گروه همگن‌تر دسته‌بندی می‌شوند و عملکرد رشد هر دانشگاه در شاخص‌ها نسبت به میانگین دانشگاه‌های هم‌گروه ارزیابی می‌شود.

با ملاحظات یاد شده، مدل شاخص‌های عملکردی در 7 طبقه با شاخص اصلی که برخی از آنها ترکیبی و شامل چند زیر‌شاخص است:

جدول 3. شاخص‌های پیشنهادی مدل عملکردی در دانشگاه‌ها

مأخذ: همان.

با توجه به بازخورد نتایج، تغییر وزن شاخص‌ها و تعریف شاخص‌های سیاستگذاری جدید یا جایگزین با تشخیص کارگروه مرتبط که به‌صورت مشترک با حضور دانشگاه‌های منتخب، دفتر آموزش عالی سازمان برنامه و بودجه و دفتر بودجه وزارت عتف در هر سال قابل اعمال است.

2-2-2. مرحله 2 و 3 مدل عملکرد

به‌منظور مقایسه‌پذیری دانشگاه‌های با اندازه‌های مختلف، همه شاخص‌ها به‌صورت سرانه یا نسبتی تعریف می‌شوند. به‌دلیل اینکه شاخص‌ها دارای واحدها و مقیاس‌های متفاوت نیز هستند؛ لذا با تغییر مقیاس همه شاخص‌ها بی‌واحد و به دامنه امتیازی 1 تا 100 تبدیل می‌شوند. برای کاستن از اثر داده‌های پرت، حداکثر مقدار هر شاخص به‌صورت میانگین با اضافه دو انحراف معیار هر شاخص تعریف‌ شده است. امتیاز همه دانشگاه‌های با مقدار بیشتر از مقدار حداکثر محاسبه ‌شده، 100 منظور می‌شود. از ضرب امتیاز هر شاخص در وزن آن و تجمیع آن، سرجمع امتیاز دانشگاه محاسبه می‌شود. از تقسیم امتیاز هر دانشگاه بر مجموع امتیازات همه دانشگاه‌ها در مدل، سهم و وزن امتیازی هر دانشگاه در مدل عملکردی برای تعیین و توزیع اعتبار احصا می‌شود. در مرحله انتهایی سهم امتیازی دانشگاه در مدل عملکرد به اعتبار استحقاقی از مدل عملکرد برای هر دانشگاه تبدیل خواهد شد.

2-2-3. مرحله 4: تجمیع دو مدل و سهم مدل‌های پایه و عملکرد

پس از تعیین اعتبار دانشگاه‌ها با فرایندهای فوق، اعتبار استحقاقی مدل‌های پایه و عملکرد دانشگاه‌ها مشخص می‌شود. در شبیه‌سازی مدل، وزن مدل عملکرد با وزن میانگین 20 درصد از سرجمع اعتبار تعیین ‌شده مشاهده ‌شده است. در عمل سهم اعتبار مدل عملکرد از سرجمع اعتبار دانشگاه‌ها در طیف 1 تا 38 درصد برای دانشگاه‌های مختلف تغییر می‌کند. از این جهت وزن این مدل در عملکرد نهایی رشد اعتبار دانشگاه‌ها کاملاً معنی‌دار و پررنگ است. محاسبات در دو مدل، مقدار اعتبار مورد انتظار هر دانشگاه و کل دانشگاه‌ها را برآورد و تعیین می‌کند. اگر این اعتبار توسط سازمان برنامه تأمین نشود، نیازمند استفاده از سهم اعتبار هر دانشگاه در مدل برای تعیین اعتبار استحقاقی آن است. با ضرب وزن اعتباری هر دانشگاه از دو مدل در سرجمع اعتبار عمومی دانشگاه‌ها در لایحه بودجه سالیانه، اعتبار استحقاقی دانشگاه مشخص می‌شود.

با توجه به مقدار اعتبار استحقاقی، رشد اعتبار برخی از دانشگاه‌ها در لایحه نسبت اعتبار سال قبل آنها منفی یا برخی دیگر رشد بسیار بالا را پیشنهاد می‌شود. در عمل نمی‌توان به‌سرعت و با شیب تند اعتبار دانشگاهی را افزایش یا کاهش داد. به‌عنوان‌ مثال اگر ستانده‌های دانشگاه اعم از دانشجو یا سایر خروجی‌ها یک مرتبه کاهش معنی‌داری داشته باشند این به مفهوم کاهش هزینه نهاده‌ها نظیر هزینه پرسنلی نیست. لذا در این مرحله سرعت تغییرات و رشد اعتبار دانشگاه‌های با رشد منفی و یا خیلی بالا تعدیل خواهد شد و در فرایندی ملایم‌تر طی چند سال انجام می‌شود.

از آن‌طرف هم اگر رشد استحقاقی، کفایت لازم برای پوشش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر دانشگاه را فراهم نکند، اندازه رشد دانشگاه در سطح کف اعتبار لازم برای پوشش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر قرار می‌گیرد و عملاً رشد اعتبار دانشگاه از مدل خارج و آن دانشگاه یارانه‌بگیر محسوب می‌شود. هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر شامل پرداخت الزام‌آور دانشگاه در حقوق و مزایای احکام، سایر حقوق، شرکتی‌ها و تغذیه است. با این فرایند تعدیل اعتبار دانشگاه‌ها به‌تدریج انجام می‌شود.

2-3. شبیه‌سازی مدل در برآورد مجموع اعتبار دانشگاه‌ها و توزیع اعتبار پایه و عملکردی برای سال 1403

با توجه به جدول زیر، برآورد بودجه دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی براساس مدل برای سال 1403 به‌صورت جدول زیر بوده که 48 همت برای مدل پایه و 12 همت برای مدل عملکرد و در‌مجموع 60 همت است.

جدول 4. برآورد و تعیین اعتبار دانشگاه‌ها براساس مدل برای سال 1403 (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

همان‌طور که عنوان شد وزن مدل عملکرد با سهم میانگین 20 درصد در نظر گرفته ‌شده است؛ البته وزن مدل عملکرد به‌صورت پارامتریک تعیین می‌شود و در صورت تأمین اعتبار بیشتر افزایش می‌یابد. در شکل 3 نتایج حاصل از شبیه‌سازی توزیع اعتبار دو مدل پایه و عملکرد از سرجمع اعتبار هر دانشگاه مشاهده می‌شود. در این خروجی دانشگاه‌های کیفی‌تر بین 1 تا 38 درصد مازاد بر اعتبار مدل پایه از مدل عملکرد اعتبار استحقاقی دریافت می‌کنند.

شکل 3. نمودار سهم اعتبار مدل پایه و عملکرد از اعتبار نهایی هر دانشگاه در مدل تعیین برای سال 1403

مأخذ: همان.

2-4. تعدیل اعتبار دانشگاه‌ها در سقف اعتبار تأمین ‌شده دانشگاه‌ها در لوایح بودجه سنواتی

اگر اعتبار تأمین ‌شده در لایحه کمتر از اعتبار تعیین ‌شده در مدل برای اعتبار مورد نیاز آموزش عالی باشد از این مرحله به‌بعد مدل تعیین اعتبار در نقش مدل توزیع اعتبار عمل می‌کند. برای توزیع متناسب اعتبار استحقاقی هر دانشگاه در سقف رقم لایحه، مراحل زیر دنبال می‌شود:

1. ضرب سهم اعتبار استحقاقی دانشگاه‌ها به سرجمع اعتبار واقعی تأمین‌ شده و برآورد اعتبار و رشد استحقاقی،
2. اعمال سقف رشد برای برخی دانشگاه‌های با رشد استحقاقی خیلی بالا جهت متوازن کردن توزیع و تعدیل سرعت رشد اعتبار به‌صورت تدریجی و سالیانه،
3. اعمال قید حداقل رشد لازم برای پوشش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر،
4. اگر هزینه اجتناب‌ناپذیر دانشگاه بیش از اعتبار استحقاقی آن باشد؛ اعتبار دانشگاه از مدل خارج و با قید پوشش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر تعیین خواهد شد و اختلاف هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر از رشد استحقاقی به‌عنوان یارانه دانشگاه ثبت می‌شود. البته در محاسبات کف هزینه همه ناکارایی هزینه‌ای دانشگاه‌ها پوشش داده نمی‌شود و رشد هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر تا سقف میانگین رشد اعتبار دانشگاه‌ها قابل احتساب است،
5. به‌دلیل وجود تورم، کف رشدی خارج از مدل برای همه دانشگاه‌ها منظور می‌شود. اگر رشد اعتبار دانشگاه تا این مرحله کمتر از کف رشد باشد، اعتباری به‌عنوان یارانه اعتبار مرحله دوم به دانشگاه اضافه می‌شود تا کف رشد را دریافت کند. دانشگاه‌های یارانه‌بگیر دانشگاه‌هایی هستند که در مرحله اول یا دوم و یا هر دو مرحله یارانه دریافت می‌کنند. کمک به دانشگاه‌های یارانه‌بگیر در سال‌های بعد نمی‌تواند افزایشی باشد.

2-4-1. هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر در مدل چگونه تعیین می‌شود؟

هزینه‌های پرسنلی سال بعد از حاصل‌ضرب ارقام زیر به‌دست می‌آید: حقوق و مزایا احکام پرسنل خزانه‌ای مهرماه هرسال ضرب‌در 12، ضرب‌در یک به اضافه درصد رشد پیشنهادی حقوق در لایحه با پایه‌ها، ضرب‌در 1.15 (سایر و مشابه حقوق و رفاهیات) و ضرب‌در 1.15 (نیروهای شرکتی) به‌اضافه هزینه تغذیه حاصل از برآورد مجموع وعده‌های غذایی ضرب‌در قیمت سهم دولت از تغذیه.

گفتنی است، جمع هزینه‌های فوق به‌عنوان هزینه اجتناب‌ناپذیر در مدل دیده‌ می‌شود.

2-4-2. اهم دلایلی که موجب می‌شود دانشگاه‌ها در وضعیت نیازمند کمک مازاد بر استحقاق قرار گیرند:

1. ستانده‌شان (دانشجو یا سایر ستانده‌های عملکردی‌شان) در مقایسه با سایر دانشگاه‌ها کمتر است؛ مثلاً به‌دلیل افت شدید دانشجو یا فقدان جایگاه مناسب عملکردی یا به‌دلیل ناکارایی مدیریتی، هزینه‌های پرسنلی سنگینی دارند.
2. در سنوات قبل اعتبار مازاد اعتبار دریافت کرده‌اند.

شکل زیر اعتبار سرانه مرکب استحقاقی دانشگاه‌ها با سرانه اعمالی حاصل از یارانه را در سطح رشد متوسط 32 درصدی نشان می‌دهد. در شکل زیر اعتبار برآورد شده هر دانشگاه در مدل به اعتبار سرانه تعدیلی به مقطع کارشناسی انسانی تبدیل و محاسبه ‌شده است. به‌دلایلی که قبلاً ذکر شد دانشگاه‌ها سرانه اعتبار متفاوتی خواهند داشت. به‌طور متوسط اختلاف رشد اعتبار استحقاقی دانشگاه‌ها با رشد اعمال‌ شده حاصل از برقراری یارانه برای برخی دانشگاه‌ها در سرجمع اعتبار دانشگاه حدود 6 درصد است. حدود یک‌سوم دانشگاه‌ها که عمدتاً دانشگاه کوچک هستند در وضعیت یارانه‌بگیر هستند.

 شکل 4. نمودار شبیه‌سازی تفاوت بین اعتبار سرانه استحقاقی هر دانشگاه‌ با سرانه اعمال ‌شده حاصل از یارانه

مأخذ: همان.

در شکل فوق مشاهده می‌شود برخی از دانشگاه‌ها یارانه دریافت می‌کنند و اعتبار اعمال‌ شده آنها بیشتر از استحقاقی آنهاست. به‌عنوان مثال سرانه دانشجویان روزانه تعدیل ‌شده به مقطع کارشناسی انسانی با میانگین رشد 32 درصدی، حدود 550 میلیون ریال است.

2-4-3. آیا اعتبارات مرتبط با دانشجو در مدل با سرانه دانشجویی تعیین می‌شود؟

لزوماً خیر. در تعیین اعتبار از دو مدل استفاده ‌شده است.

مدل پایه وابسته به دانشجو است و در محاسبه اعتبار مدل پایه، قیمت سرانه دانشجو با 7 شاخص تعدیل مثبت یا منفی می‌شود. دانشگاه‌های مشابه سرانه مشابهی می‌توانند داشته باشند، اما به‌علت تفاوت در محرک‌های هزینه نظیر وزن گروه‌های آموزشی، تناسب هیئت‌علمی با دانشجو در گروه‌ها، توزیع جغرافیایی و سایر موارد، سرانه اعتباری هر دانشگاه می‌تواند متفاوت باشد و دانشگاه‌ها لزوماً سرانه یکسانی در مدل پایه نخواهند داشت. از طرفی در مدل عملکرد نیز مقیاس و تعداد دانشجوی دانشگاه مهم نیست و شاخص‌ها نسبتی، سرانه و بدون واحد هستند.

با توضیحات فوق لزوماً سرانه اعتبار به دانشجو بین دانشگاه‌ها مساوی و برابر نیست. از شکل زیر هم استدلال فوق قابل‌ مشاهده است. در شبیه‌سازی اعتبار هر دانشگاه در هر سطح سرانه اعتبار دانشجویی رشدهای متفاوتی پیشنهاد می‌شود؛ مثلاً در سرانه اعتبار به مبلع 500 میلیون ریال دانشگاه‌ها دارای رشد 12 تا 45 درصد پیشنهادی هستند.

مشاهده می‌شود ارتباط بین سرانه اعتبار به دانشجو و رشد پیشنهادی از مدل دارای یک رابطه منفی اما با شدت ضعیف است. این بدان معنی است که در سطح میانگین دانشگاه‌ها به‌صورت عمومی اعتبار دانشگاه‌هایی که سرانه کمتری دارند رشد پیشنهادی نسبتاً بالایی دارند؛ اما شدت رابطه قوی نیست و به‌ازای هر 10 میلیون اختلاف در اعتبار سرانه فقط 2.5 درصد رشد اعتبار در سطح میانگین تغییر می‌کند. سرانه اعتبار دانشگاه به مآخذ کارشناسی علوم انسانی از 300 تا 800 میلیون ریال در بین دانشگاه‌ها در تفاوت است.

شکل 5. نمودار رابطه بین سرانه اعتبار و رشد پیشنهادی در مدل

3. جمع‌بندی

این مطالعه یک مدل جامع بودجه‌ریزی مبتنی‌بر بودجه‌ریزی عملکرد برای تعیین و توزیع اعتبار عمومی دانشگاه‌هاست. تدوین و توسعه مدل، مسیری تکاملی را در طول سنوات گذشته تجربه کرده است. توسعه و ارتقای شاخص‌های عملکرد، تبدیل امتیازات عملکرد به اعتبار و افزایش معنی‌داری وزن مدل عملکرد در سرجمع اعتبار نهایی دانشگاه‌ها، تعیین اعتبار اجتناب‌ناپذیر پرسنلی و تغذیه دانشگاه‌ها خارج از مدل، تعیین دانشگاه‌های یارانه‌بگیر و خارج کردن آنها از مدل و تدقیق محرک‌های هزینه از مهم‌ترین تغییرات مدل تعیین و توزیع اعتبار دانشگاه‌هاست.

اعتبار استحقاقی دانشگاه‌ها از ضرب وزن اعتباری آنها در اعتبار سرجمع تعیین ‌شده برای دانشگاه‌های وزارت علوم (در لایحه بودجه) به‌دست می‌آید. اعتبار استحقاقی برخی از دانشگاه‌ها کمتر از اعتبار متناظر با هزینه اجتناب‌ناپذیر آنها می‌شود، لذا این دانشگاه‌ها از مدل خارج اما یارانه‌بگیر محسوب می‌شوند. البته مقدار یارانه از متوسط رشد اعتبار دانشگاه‌ها بیشتر تعیین نخواهد شد.

در مقایسه اعتبار دانشگاه‌ها باید دقت شود که استحقاق بودجه سرانه عمومی دانشگاه‌ها به‌دلیل تفاوت در متغیرهای زیر لزوماً باهم متفاوت است:

• سهم گروه‌های آموزشی نظری و عملی هر دانشگاه،
• عملکرد متفاوت در ستانده‌های عملکردی،
• تفاوت‌های منطقه‌ای،
• ماهیت غیرخطی توزیع و تناسب اعتبار بین دانشجو و هیئت‌علمی،
• سایر شاخص‌های ملاحظه محرک هزینه در مدل.

به‌طور متوسط اختلاف رشد اعتبار استحقاقی دانشگاه‌ها با رشد اعمال ‌شده حاصل از برقراری یارانه برای برخی دانشگاه‌ها در سرجمع اعتبار دانشگاه 6 درصد است. حدود یک‌سوم دانشگاه‌ها که عمدتاً دانشگاه‌های کوچک هستند، یارانه‌بگیر هستند. سرعت کاهش اعتبار دانشگاه‌های ناکارا و سرعت افزایش اعتبار دانشگاه‌های یارانه‌بده آهسته و کند تعریف ‌شده است.

از مدل حاضر وقتی به‌عنوان مدل توزیع استفاده می‌شود اعتبار موجود و تأمین ‌شده را باز‌توزیع می‌کند. لذا انتظار اینکه همه دانشگاه‌ها از نتایج مدل رضایت داشته باشند سخت است، در این روش دانشگاه‌هایی که استحقاق اعتبار عمومی کمتری را برخوردار هستند اعتبار کمتری دریافت می‌کنند و برعکس.

نتایج این مدل با استفاده از داده‌های موجود برای برآورد و شبیه‌سازی اعتبار دانشگاه‌ها در سال 1403 اجرا شده و تمام پارامترهای اثرگذار بر تعیین و توزیع اعتبار مندرج شده‌اند. با به‌روزرسانی اطلاعات و داده‌های مدل، اعتبار پیشنهادی دانشگاه‌ها در لایحه 1404 قابل ‌تعیین است.

3-1. توسعه و ارتقای مدل

اصل انعطاف‌پذیری و ارتقای سالیانه مدل در کنار سادگی مدل از قواعد مهم توسعه مدل بودجه‌ریزی دانشگاه‌هاست. این اصل اقتضا می‌کند هرسال به فراخور بازخورد و ضرورت ایجاد نظام انگیزشی مطلوب تغییراتی در مدل ایجاد و به اطلاع دانشگاه‌ها برسد تا اهداف قانونگذار در بند «الف» ماده (۹۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت تحقق پیدا کند.

• هر مدلی تلخیصی از واقعیت است و هر تلخیصی هم مستلزم ساده‌سازی است. امکان دارد ساده‌سازی بخشی از ابعاد واقعیت را کم‌رنگ یا حذف کند، درنتیجه این مدل به‌مانند همه مدل‌ها می‌تواند سالیانه توسعه و تقویت شود. موضوعی که می‌تواند یکی از تکالیف مراجع بودجه‌ریزی باشد.
• شاخص‌هایی مثل کیفیت دانش‌آموختگان، میزان اشتغال آنها در رشته خود پس از فراغت از تحصیل، مقدار اثر دانشگاه بر محیط از‌جمله شاخص‌های بسیار مناسب در سنجش عملکرد دانشگاه‌هاست که لازم است با تعیین متولی در وزارت عتف نسبت به تولید اطلاعات مستند از آنها، امکان استفاده آنها در مدل فراهم شود.
• هر مدل بودجه‌ریزی درجه آزادی محدودی برای ملاحظه اثر انواع متغیرها یا شاخص‌ها بر اعتبار آنها را دارد. مدل بودجه‌ریزی باید ساده و توأم با کاربرد تعداد محدودی از شاخص‌های پیشرو باشد. گرچه فهرست بلندی از انواع متغیرهای اثرگذار بر کیفیت و عملکرد داخلی و خرد دانشگاه‌ها می‌توان لیست کرد، اما همه آنها قابل ورود به مدل نیست و بودجه‌ریزی نمی‌تواند جانشین طیف وسیعی از متغیرهای مداخله‌گر در عملکرد دانشگاه‌ها باشد و هرکدام دامنه اثر خود را دارند. بخشی از کیفیت دانشگاه‌ها تابع عملکرد سیاست‌ها و آیین‌نامه‌های داخلی دانشگاه‌ها و وزارت عتف بوده و بخشی دیگر برون‌زا و متأثر از تقاضای اجتماعی آموزش عالی است. بخشی دیگر حاصل کیفیت استقلال نهاد دانشگاه است و به همین ترتیب سایر حوزه‌ها. لذا در توسعه مدل به این مهم باید توجه کرد که رصد هر شاخص متناسب با چه حوزه‌ای بوده و آیا می‌تواند به‌عنوان شاخص عملکرد بودجه‌ای ملاحظه شود یا خیر.

4. پیوست‌ها

جدول 1 پیوست. شاخص‌ها و اطلاعات استفاده شده در مدل