نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر ارشد گروه اقتصاد کلان و مدلسازی دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
حداقل دستمزد براساس صنایع یکی از روشهای تعیین حداقل دستمزد است که معمولا با هدف حمایت از کارگران آسیب دیده و یا رسته فعالیت خاص اجرا می شود.. در ایران ظرفیت قانونی ماده (۴۱) قانون کار برای تعریف حداقل دستمزد صنایع وجود دارد اما بررسی ها نشان می دهد به دلیل عدم موفقیت دولت ها در تعریف استراتژی توسعه صنعتی و تنظیم سیاست های مکمل برای حمایت از کارگران و یا رسته فعالیت ها، ساختار شکننده تولید، سهم بالای اشتغال غیررسمی و ضمانت اجرایی پایین، الزامات اجرای این سیاست در شرایط فعلی فراهم نیست. علاوه بر این، موانع و چالش های متعددی نظیر اصلاح مواد (۱۶۷) و (۴۱) قانون کار، ضعف ساختار نظارتی و آمار و اطلاعات کشور، پیچیدگی محاسبات بیمه ای، پیچیدگی اجرا در سطح بنگاه های بزرگ، ضدانگیزشی بودن در رشد و توسعه بنگاه، مشکلات تأمین مالی و ... هم پیش روی اجرای آن است. این در حالی است که تعداد شاغلان ذی نفع در اجرای این سیاست بسیار کم است، منافع ناشی از آن در مقابل هزینه ها و محدودیت های اجرایی ناچیز است. به عبارت دیگر اجرای این سیاست، مقرون به صرفه نیست. ازاین رو اجرای این سیاست در شرایط فعلی توصیه نمی گردد اما پیشنهاد می شود تهیه و تدوین استراتژی توسعه صنعتی، تقویت نقش حمایتی دولت ( بهبود تأمین مالی، دسترسی به بازار، مشوق های مالیاتی، یارانه دستمزد، افزایش بهره وری و تامین معیشت کارگران)، رسمی سازی اشتغال غیررسمی و افزایش ضمانت اجرایی این سیاست در کنار رفع محدودیت ها و موانع برشمرده در دستور کار دولت قرار گیرد.
گزیده سیاستی
بدلیل فراهم نبودن الزامات اجرایی حداقل دستمزد صنایع ، پیشنهاد میشود تهیه و تدوین استراتژی توسعه صنعتی، تقویت نقش حمایتی دولت، رسمی سازی اشتغال غیررسمی و رفع محدودیتها و موانع برشمرده در دستور کار دولت قرار گیرد.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله
سیستمهای حداقل دستمزد از سیستمهای بسیار ساده که نرخ منحصربهفردی را برای کل کشور تعیین میکنند تا سیستمهای بسیار پیچیده که نرخهای متفاوتی را بسته به بخش فعالیت، شغل، منطقه جغرافیایی و / یا اندازه شرکت تعیین میکنند، متغیر است. هر رویکرد، منطق خاصی دارد که نشاندهنده نگرانیهایی است که سیاستگذاران هنگام طراحی خطمشی داشتند. در این میان منطق تعریف حداقل دستمزد براساس صنایع، حمایت از کارگران با دستمزد پایین یا بنگاههای خرد و کوچک با توان پرداخت کم است. در ایران نیز در ماده (41) قانون کار، ظرفیت تعیین دستمزد براساس صنایع آمده این در حالی است که تاکنون این ظرفیت قانونی اجرا نشده و حتی به بوته آزمایش هم گذاشته نشده است و هرساله یک دستمزد سراسری و یکسان تعریف میشود. لذا در وهله نخست باید قابلیت اجرایی این شیوه تعیین حداقل دستمزد در کشور بررسی و توصیه سیاستی در این خصوص ارائه شود.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
یافتههای این مطالعه نشان میدهد بیشترین سابقه اجرای این سیاست در کشورهای درحالتوسعه بوده که اثربخشی چندانی هم نداشته است از مهمترین دلایل آن عبارتند از: تمرکز صرف بر رویکرد حمایتی، عدم دقت در تشخیص گروه هدف، پیچیدگی روش، سهم بالای اشتغال غیررسمی و ضمانت اجرایی پایین، فقدان نهادهای اجرایی و نظارتی قوی، فقدان تشکلهای قوی در سطح بخشها و زیربخشها، عدم همزمانی این سیاست با سایر سیاستهای حمایتی مکمل آن. در ایران هم ظرفیت قانونی تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع در ماده (41) قانون کار وجود دارد اما بررسیها نشان میدهد بهدلیل فقدان استراتژی توسعه صنعتی و دشواری در تعیین گروه هدف، عدم موفقیت دولتها در تنظیم سیاستهای حمایتی مکمل و رفع چالشهای کارگران در تأمین معیشت، عدم پیشبینیهای منابع تأمین مالی لازم و غلبه رویکرد پوپولیستی، الزامات اجرای حداقل دستمزد صنایع براساس رستهها وجود ندارد و کارگران مشاغل سخت و زیانآور هم بهطور ضمنی حداقل دستمزد متفاوت را دریافت میکنند و نیازی به اجرای حداقل دستمزد صنایع نیست. همچنین اجرای این سیاست برای کارگران با مشاغل کمدرآمد، بهدلیل ساختار شکننده تولید، سهم بالای هزینه دستمزد، سهم بالای اشتغال غیررسمی و ضمانت اجرایی پایین، موضوعیت ندارد. علاوه بر اینکه براساس مطالب فوق، اجرای این سیاست الزامات اجرایی لازم را ندارد، نتایج این مطالعه نشان میدهد که موانع و چالشهای تقنینی و ساختاری متعددی پیش روی اجرای حداقل دستمزد صنایع وجود دارد. ازجمله ضرورت اصلاح ماده (167) قانون کار و ضرورت اصلاح ماده (41) قانون کار، تعریف صنایع و اصلاح معیارهای تعیین حداقل دستمزد، فقدان اتحادیه و تشکلهای قوی، فقدان نظام آمار و اطلاعات جامع بازار کار، فقدان نهادهای نظارتی قوی در دولت، فقدان اطلاعات بیمهای در سطح رستهها و کدهای ISIC، پیچیدگیهای مربوط به محاسبات بیمه، دشواری تعریف دستمزد متفاوت در زیربخشهای هلدینگها و بنگاههای بزرگ، احتمال افزایش جابهجایی بین رستهای، احتمال اقماری شدن شرکتهای بزرگ، عدم انگیزه در استخدام و توسعه بنگاه.
مطالب فوق نشان میدهد که بهرغم فراهم نبودن الزامات اجرایی این سیاست، موانع و چالشهای متعدی هم پیش روی اجرای آن وجود دارد اما هنوز زود است که برای اجرا یا عدم اجرای آن تصمیمگیری شود. به این منظور در بخش دیگر مطالعه، توزیع پراکندگی اجرای این سیاست در بین شاغلان احصا شده است تا تعداد شاغلان ذینفع از اجرای این سیاست بهدست آید. این در حالی است که بررسیها نشان میدهد با وجود سهم بالای اشتغال غیررسمی که خود ضمانت اجرای این سیاست را پایین میآورد، تعداد شاغلان حداقلبگیر دارای اشتغال رسمی و ذینفع از اجرای این سیاست هم بسیار کم است و در غالب رسته فعالیتها، تمرکز دریافتی شاغلان در حدود دو یا سه برابر حداقل دستمزد است. بهعنوان مثال بهجز بخش کشاورزی که در حدود 22 درصد از شاغلان آن حداقلبگیر هستند در سایر بخشها کمتر از یک درصد از شاغلان، حداقل دستمزد را میگیرند و حتی سهم شاغلان حداقلبگیر در بین رستههای مختلف (بهجز بخش کشاورزی) کمتر از ۱۰ درصد و در بنگاههای خرد و کوچک حدود 14 درصد است، بنابراین تعداد شاغلان ذینفع در اجرای این سیاست هم بسیار کم است، بنابراین منافع ناشی از آن در مقابل هزینهها و محدودیتهای اجرایی ناچیز است. بهعبارتدیگر اجرای این سیاست، مقرونبهصرفه نیست.
پیشنهاد راهکار تقنینی/نظارتی یا سیاستی
جمعبندی مطالب فوق نشان میدهد که با وجود ظرفیت قانونی ماده (41) قانون کار در تعیین حداقل دستمزد صنایع در ایران، اما بهدلیل فراهم نبودن الزامات اجرایی حداقل دستمزد صنایع، موانع و محدودیتهای متعدد قانونی و ساختاری پیش روی اجرای آن و کمرنگ بودن منافع حاصل از اجرای این سیاست در مقابل هزینهها و محدودیتهای آن، اجرای این سیاست در شرایط فعلی توصیه نمیگردد اما پیشنهاد میشود تهیه و تدوین استراتژی توسعه صنعتی، تقویت نقش حمایتی دولت، رسمیسازی اشتغال غیررسمی و افزایش ضمانت اجرایی این سیاست در کنار رفع محدودیتها و موانع برشمرده در دستور کار دولت قرار گیرد.
سیستمهای حداقل دستمزد از سیستمهای بسیار ساده که نرخ منحصربهفردی را برای کل کشور تعیین میکنند تا سیستمهای بسیار پیچیده که نرخهای متفاوتی را بسته به بخش فعالیت، شغل، منطقه جغرافیایی و / یا اندازه شرکت تعیین میکنند، متغیر است. هر رویکرد منطق خاصی دارد که نشاندهنده نگرانیهایی است که سیاستگذاران هنگام طراحی خطمشی داشتهاند. منطق و زیربنای هر نوع سیستم حداقل دستمزد به شرح زیر است:
ملی: هر کارگری حق دارد از حداقل دستمزد یکسانی برخوردار شود و کارگران و خانوادههایشان فارغ از بخش کار، همه نیازهای یکسانی دارند.
منطقهای: هزینه کالاها و خدمات میتواند بهطور چشمگیری در مناطق کشور متفاوت باشد. برخی از کشورها همچنین ممکن است تفاوتهای منطقهای در بازار کار داشته باشند، با اقتصادهای پر جنبوجوش و بیکاری کم در برخی از نقاط کشور، و مناطق کمتر پویا با بیکاری بالاتر در بخشهای دیگر.
جمعیتی: حداقل دستمزد عمومی بالا ممکن است بهعنوان مانعی برای اشتغال اعضای برخی گروهها مانند کارگران جوان، کارآموزان یا کارگران دارای معلولیت عمل کند.
تفاوتهای شغلی و بخشی: حداقل دستمزد شغلی یا بخشی با هدف حمایت از کارگرانی اجرا میشود که دستمزد پایینی دارند یا بنگاههایی که توان پرداخت ندارند. حداقل دستمزد یا از طریق ترکیبی از قراردادهای جمعی در مواردی که مذاکره دستهجمعی صورت میگیرد یا از طریق قانونی در بخشها یا فعالیتهایی که در آنها مذاکره دستهجمعی صورت نمیگیرد، تعیین میشود. این معمولاً به سیستمی از حداقل دستمزدها براساس بخش فعالیت و گاه مشاغل، با در نظر گرفتن عوامل اقتصادی خاص آن بخش منجر میشود؛ زیرا برخی از بخشهای فعالیت دارای میانگین بهرهوری و «ظرفیت پرداخت» بالاتری نسبت به سایر بخشها هستند و میتوانند حداقل دستمزد بالاتری را بپردازند. همچنین برخی مشاغل ممکن است مهارت بیشتری نسبت به سایر مشاغل داشته باشند و کارگران در این مشاغل از سطح بهرهوری بالاتری برخوردار باشند. و شرکتهای کوچکتر ممکن است بهرهوری پایینتری داشته باشند و متعاقباً ظرفیت متوسط کمتری برای پرداخت داشته باشند.
بنابراین همانطور که استدلال شد یکی از شیوههای تعیین حداقل دستمزد توجه به تفاوتهای شغلی، بخشی و یا اندازه شرکت است که با هدف حمایت از کارگران با دستمزد پایین اجرا میشود. البته بدیهی است که این نوع شیوه تعیین دستمزد، پیچیدگی زیادی دارد و بنابراین به ظرفیت و الزامات اجرایی بیشتری نیازمند است. برای روشنتر شدن بحث، به تجربه برخی از کشورها در اجرای این نوع دستمزد اشاره میشود و براساس مطالعات انجام شده اثربخشی آن بررسی و تحلیل میشود.
در ایران، در ماده (٤١) قانون کار آمده است که: .شورای عالی کار همهساله موظف است، میزان حداقل مزد کارگران را برای نقاط مختلف کشور یا صنایع مختلف با توجه به معیارهای درصد تورم و تأمین معیشت خانوار تعیین کند. لذا در ایران نیز در ماده (41) قانون کار، ظرفیت تعیین دستمزد براساس صنایع آمده است این در حالی است که تاکنون این ظرفیت قانونی اجرا نشده یا به بوته آزمایش هم گذاشته نشده است و هرساله یک دستمزد سراسری و یکسان تعریف میشود. ازاینرو باید قابلیت اجرایی این شیوه تعیین حداقل دستمزد در کشور بررسی و توصیه سیاستی برای آن ارائه شود.
به این منظور در بخش اول این مطالعه، تجربه کشورها در اجرای دستمزد براساس صنایع تبیین و نتایج آن جمعبندی و ارائه میشود. در ادامه الزامات اجرایی این سیاست در ایران، براساس دو گروه هدف (رسته فعالیت و یا کارگران) بررسی و تحلیل شده و سپس مهمترین موانع و چالشهای پیش روی اجرای این سیاست تبیین و درنهایت جمعبندی و توصیه سیاستی ارائه میشود.
اقلیتی از کشورها سیستمهای پیچیدهتری از حداقل دستمزدهای بخشی و / شغلی را اجرا میکنند. براساس نتایج سازمان جهانی کار، سیستمهایی که در آن مقامات دولتی چندین نرخ حداقل دستمزد برای فعالیتها یا مشاغل مختلف اقتصادی تعیین میکنند؛ اشکال بخشی یا نوع فعالیت یا اندازه بنگاه تعیین و اجرا میشود. این شیوه در کشورهای در حال توسعه نسبتاً متداولتر است.
شیوه تعیین این نوع حداقل دستمزد نیز به دو روش زیر است:
این سیاست معمولاً با دو رویکرد متفاوت اجرا میشود:
هرکدام از این رویکردها استدلال خود را دارد بهعنوان مثال در آفریقای جنوبی، دولت، حداقل دستمزد متفاوت برای بخشهایی که نیروی کار غیراتحادیهای و آسیبپذیر دارند، تعیین میکند. این شامل کارگران خانگی و کارگران مزرعه میشود - دستههایی که شامل برخی از کمدستمزدترین و فقیرترین کارگران در اقتصاد میشود. در جمهوری متحد تانزانیا، حداقل دستمزد برای کارگران در بخشهای بهداشت، خدمات خانگی، امنیت خصوصی، معدن و کشاورزی متفاوت است.
درعینحال کسانی که طرفدار مقرراتزدایی هستند استدلال میکنند که قانون کار مانع از رشد شرکتهای کوچک و کاهش بهرهوری میشود این استدلال را بهویژه بانک جهانی (2013) و برخی از محققان مثل دی سوتو در سال 2000 [2] ارائه کردند، که کاهش بار نظارتی قوانین کار را برای تقویت رشد شرکت ضروری میداند. مطالعه دیگری، نشان میدهد که شرکتهای کوچک و متوسط (SMEs) زمانی که هزینههای استخدام و اخراج کمتری دارند، عملکرد بهتری دارند [3].بهطور مشابه، مطالعهای در برزیل نتیجه میگیرد که «اجرای سختگیرانه مقررات کار، اندازه شرکت را محدود میکند و به بیکاری بیشتر منجر میشود» [4]بر این اساس بسیاری از کشورها در جهت حمایت از بنگاههای خرد و کوچک، اصلاحاتی درخصوص پرداخت حداقل دستمزد مدنظر گرفتهاند.
بهعنوان مثال در پرو، شرکتهای خرد و کوچک، روش خاصی برای پرداخت دستمزد دارند و اگرچه آنها به پرداخت حداقل دستمزد موظفند، اما بهطور کامل یا جزئی از پرداخت سایر مزایای تعیین شده در چارچوب کلی دستمزد معاف هستند. از سوی دیگر، بنگاههای کوچک موظفند سالی دو بار در جشنهای ملی و تعطیلات پایان سال، نیمی از حقالزحمه کارگران را بهعنوان پاداش پرداخت کنند .برای شرکتهای کوچکتر پرداخت حداقل دستمزد دشوارتر است. در اسپانیا، بهطور مستمر در رسانهها در مورد مشکلاتی که شرکتهای کوچکتر در پرداخت هزینهها دارند، صحبت میشود. در ترکیه هم دولت برای جبران افزایش زیاد حداقل دستمزد در سال 2019 یک صندوق حمایتی برای شرکتهای کوچکتر ایجاد کرد. در نپال، کارگران باغ چای و کارگران خانگی حداقل دستمزد کمتری نسبت به حداقل دستمزد معمولی دارند.
اما نکته مهم در این میان، میزان اثربخشی و تحقق اهداف مدنظر است. این در حالی است که بسیاری از مطالعات انجام شده در کشورهای درحالتوسعه، عدم تحقق اهداف مدنظر از اجرای این سیاست را نشان میدهد. برای مثال براساس مطالعات پیک و فینال (2020) [5]حداقل دستمزدهای بخشی، آسیبپذیری اشتغال در مزارع کوچک را بیشتر کرده است. این مطالعه نشان میدهد که اجرای حداقل دستمزد برای بخش کشاورزی در اندونزی، اشتغالزایی مزارع کوچک را آسیب زده است زیرا مزارع کوچک، به بازارهای بزرگ دسترسی ندارند و توانایی ایجاد آن را ندارند و به انتقال افزایش هزینههای نیروی کار به مصرفکنندگان قادر نیستند. لذا پاسخ کوتاهمدت به افزایش حداقل دستمزد برای مزارع کوچک، کاهش اشتغال است (البته در این میان ورود تکنولوژی و عدم بهرهوری نیروی کار هم بیتأثیر نبوده است).
در مواردی هم که برای حمایت از کارگران یک بخش خاص، افزایش دستمزد اجرا شده است، فقدان چانهزنی جمعی، به کارفرمایان این امکان را داده است که هرگونه افزایش در هزینههای دستمزد را از طریق متغیرهای غیردستمزدی جبران کنند مانند افزایش ساعات کار، کاهش مزایا و افزایش کسور برای اجاره و امکانات رفاهی و... [6].
بنابراین نهتنها رشد و رونق بنگاههای خرد و کوچک محقق نشده است بلکه درخصوص توزیع درآمد هم اثربخشی خاصی از اجرای این سیاست دیده نمیشود و با اینکه برخی از کشورها، برای ارتقای رشد شرکت و ایجاد اشتغال، شرکتهای کوچک و متوسط را از مشمولیت مواردی از احکام قانون کار خارج میکنند؛ اما هنوز در این کشورها، کارگران شرکتهای کوچکتر از حمایت کمتری نسبت به کارگران شرکتهای بزرگ برخوردارند [7].
این شواهد نشان میدهد که باید بهدنبال راهکاری فراتر از تفاوت در دستمزد، در حمایت از این دست از کارگران یا بنگاهها بود. بهطوریکه در ادبیات اخیر نیز تأکید مبنیبر مانع بودن قوانین برای رشد شرکتها دیده نمیشود و بررسیها نشان میدهد که عملکرد شرکتهای کوچکتر معمولاً تحت تأثیر مقررات نیست و چالش جدی آنها عدم شفافیت در عملکرد و ضمانت اجرای پایین است. علاوه بر این معمولاً در مصاحبههای مدیران شرکتهای کوچک، مقررات بهعنوان محدودیت ذکر نمیشود، بلکه تقاضای پایین و کمبود اعتبار، بهعنوان محدودیتهای کلیدی معرفی میشود. همچنین با توجه به اینکه غالب شرکتهای کوچکتر بهصورت غیررسمی فعالیت میکنند مستثنا کردن شرکتهای کوچک و متوسط از محدوده قوانین کار به مزایای اقتصادی قابلتوجهی منجر نمیشود، زیرا در کشورهای با درآمد پایین و متوسط (در آفریقا و آمریکای لاتین، 92 درصد از واحدهای اقتصادی غیررسمی هستند) که اقتصاد غیررسمی بزرگی دارند، مقررات قانونی، تنها روی کاغذ نوشته میشود و ضمانت اجرایی ضعیفی دارد یا اینکه سیستم اجرایی قانون در این کشورها، بسیار ناکارآمد است [8] . بهعبارتدیگر اگر کارگران در شرکتهای کوچک و متوسط درآمد کمتری نسبت به کارکنان شرکتهای بزرگتر دارند، این بهدلیل اندازه شرکت نیست، بلکه بهدلیل عدم یک سیستم جامع چانهزنی جمعی و ضمانت اجرای پایین قانون است [9]. در تکمیل این عبارت نتایج برخی مطالعات است که نشان میدهد فقدان مقررات کار در کشورهای درحالتوسعه موضوع اصلی نیست، زیرا اکثر کشورهای درحالتوسعه، شبکه گستردهای از مقررات کار دارند (در آفریقای جنوبی، حداقل دستمزدهای قانونی براساس شغل، بخش و مکان متفاوت است و درنتیجه بیش از 36 حداقل دستمزد متفاوت وجود دارد). ازاینرو بهنظر میرسد که مسئله کلیدی فقدان قانون نیست، بلکه ضمانت اجرایی پایین آن است [10]. شواهد بیشتری مبنیبر عدم ضمانت اجرایی قانون کار در کشورهای درحالتوسعه برای مثال، در آرژانتین، کنیا، برزیل ترینیداد و توباگو وجود دارد [11].
علاوه بر این موارد، تجربه کشورها نشان میدهد که سیستمهای پیچیدهتر تعیین دستمزد هرچند امکان انعطاف براساس مناطق، بخشها و رستهها را افزایش میدهد اما به ظرفیت سازمانی بیشتری نیاز دارد و در مواردی سیستمهایی که بیش از حد پیچیده هستند کارایی خود را از دست میدهند و ممکن است در برخی موارد در چانهزنی جمعی بین کارگران و کارفرمایان اختلال ایجاد کنند. همچنین تمرکز صرف بر رویکرد حمایتی و عدم رعایت اصل دستمزد برابر برای کار با ارزش برابر، ممکن است تبعیض و بیعدالتی را افزایش دهد، بهویژه زمانی که حداقل دستمزد براساس بخش یا طبقه شغلی تعیین میشود.
چند نکته کلیدی در تجربه کشورها، وجود دارد:
همانطور که گفته شد معمولاً دو رویکرد متفاوت در اجرای حداقل دستمزد صنایع در دنیا، وجود دارد:
همانطور که در تجربه کشورها گفته شد یکی از الزامات اجرای موفق دستمزد براساس صنایع، تعیین درست گروه هدف و فراهمسازی ابزارها و نهادهای مورد نیاز برای اجراست. در ایران، اجرای این سیاست میتواند دو نوع گروه هدف داشته باشد که در زیر الزامات خاص اجرایی هریک را تبیین میکنیم.
همانطور که گفته شد کاهش حداقل دستمزد در یک رسته فعالیت یا یک بخش خاص، یک سیاست در جهت کاهش هزینه تولید بهمنظور حمایت و کمک به رشد و رونق آن فعالیت است. بنابراین در ایران نیز این سیاست میتواند بهعنوان یک سیاست حمایتی در راستای رشد و رونق بنگاههای اقتصادی و یا فعالیت خاص مدنظر قرار گیرد اما سؤال اصلی این است که برای کدام بنگاهها و کدام رسته فعالیتها؟ بدیهی است که پاسخ به این سؤال مستلزم وجود نقشه راه و یا استراتژی توسعه صنعتی مشخص است که در آن ضرورت حمایت از این رسته یا فعالیت در مسیر توسعه صنعتی کشور مورد تأکید قرار گرفته و هزینه تولید بهعنوان یکی از موانع رشد و رونق آن معرفی شده است. حال این سؤال مطرح است که آیا این نقشه راه برای کشور وجود دارد؟ بدیهی است که در حال حاضر پاسخ به این سؤال منفی است و بنابراین مشخص نیست گروه هدف در این سیاست، کدام رسته فعالیت باید باشد؟ بنابراین در وهله نخست یکی از الزامات اجرایی این سیاست، تهیه استراتژی توسعه صنعتی در کشور است تا در آن جهتگیری سیاستهای حمایتی و توسعهای و اقدامهای کوتاهمدت و بلندمدت دولت مشخص شود.
بنابراین اگر در اجرای این سیاست، بهدنبال رشد و رونق اقتصادی هستیم بدون استراتژی توسعه صنعتی نمیتوان به تحقق آن امیدوار بود اما اگر هدف صرفاً، اعمال یک سیاست حمایتی و پوپولیست است که قبلاً مشابه این سیاست اجرا شده و نتیجهای هم نداشته است. بهعنوان مثال، ماده (191) قانون کار و آییننامه اجرایی آن، مثال بارزی برای این موضوع است. ازسویدیگر این سیاست باید زمان مدت اجرای مشخص داشته باشد و در کنار سایر سیاستهای حمایت از بنگاه دیده شود تا مؤثر واقع گردد ازجمله بهبود تأمین مالی، دسترسی به بازار، مشوقهای مالیاتی، افزایش بهره وری، یارانه دستمزد و ... که در حال حاضر در کشور، حتی این بسته سیاستی را هم ندارد.
نکته بعدی توجه به اصل تأمین معیشت کارگران است. بهعنوان مثال اگر زمانی مشخص شد که کدامیک از رسته فعالیتها نیازمند حمایت است و باید هزینه تولید کاهش یابد، گزینه نهایی کاهش حداقل دستمزد باشد و از گزینههای جایگزینی مثل معافیت مالیاتی یا یارانه دستمزد و ... استفاده شود و در صورت کاهش سهم نیروی کار و کاهش هزینه دستمزد، دولت باید سیاستهای حمایتی برای جبران تأمین هزینه معیشت نیروی کار در نظر گیرد تا کارگران این فعالیتها دچار ضرر نشوند. بنابراین تقویت نقش حمایتی دولت در حمایت از این دست از کارگران و تهیه بسته حمایتی برای آنان، یکی دیگر از الزامات اجرایی این سیاست است.
یکی دیگر از رویکردهای دستمزد براساس صنایع، افزایش حداقل دستمزد به نفع کارگران آسیبپذیر و برقراری عدالت است. در ایران هم عدم کفایت حداقل دستمزد برای تأمین معیشت، ضرورت طراحی سیاستهای حمایت از کارگران را نشان میدهد اما نکته اصلی این است که آیا تعیین دستمزد متفاوت برای این کارگران و افزایش دستمزد میتواند مؤثر واقع شود؟ الزامات اجرایی آن چیست؟
یکی از مواردی که تعریف حداقل دستمزد صنایع میتواند قابل توجیه باشد، لحاظ تفاوت بین حداقل دستمزد کارگران مشاغل سخت و زیانآور و کارگران عادی است. یا بهعبارتدیگر افزایش حداقل دستمزد برای کارگران مشاغل سخت و زیانآور است. این در حالی است که بررسیها نشان میدهد با وجود پتانسیل تقنینی موجود برای مشاغل سخت و زیانآور، موضوع افزایش حداقل دستمزد این دست از مشاغل بهخوبی تصریح نشده است. در بخشی از این قوانین تعریف مشاغل سخت و زیانآور و لیست اسامی مشاغل آن اعلام شده است. مثلاً در تبصره «2» ماده (76) قانون تأمین اجتماعی، مفهوم مشاغل سخت و زیانآور تعریف شده و لیستی از اسامی مشاغل سخت و زیانآور را شورای عالی کار، ارائه و به تصویب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت بهداشت رسانده است. همچنین در موادی از قانون کار احکام مربوط به مرخصی و ساعت کاری مشاغل سخت و زیانآور بیان شده است؛ مثلاً در ماده (52) قانون کار آمده است که: در کارهای سخت و زیانآور و زیرزمینی، ساعات کار نباید از شش ساعت در روز و ۳۶ ساعت در هفته تجاوز نماید. و در ماده (65) قانون کار آمده: مرخصی سالیانه کارگرانی که به کارهای سخت و زیانآور اشتغال دارند ۵ هفته میباشد. استفاده از این مرخصی، حتیالامکان در دونوبت و در پایان هر شش ماه کار صورت میگیرد. در قانون جدید و اصلاحی بازنشستگی سخت و زیانآور مصوب 1379/11/30، حداقل بیست سال متوالی و بیستوپنج سال متناوب، اشتغال در کارهای سخت و زیانآور (مخل سلامت) را برای تقاضای بازنشستگی تعیین کرده است.
بنابراین همانطور که دیده میشود این دست از مشاغل نسبت به مشاغل عادی، ساعت کاری، مرخصی و بیمه و بازنشستگی متفاوتی دارند. اما درخصوص تعریف حداقل دستمزد متفاوت برای مشاغل سخت و زیانآور در قانون کار و قانون جدید و اصلاحی بازنشستگی سخت و زیانآور، حکمی دیده نمیشود و این قضیه مسکوت مانده و یکی از خلأهای قانونی است که بهتر است دولت جدید بهطور شفاف ورود پیدا کند. اما با توجه به اینکه حداقل دستمزد مصوب قانون کار برای 44 ساعت کار در هفته تعیین شده و ساعت کاری مشاغل سخت، 36 ساعت در هفته است لذا طبیعتاً کارگران مشاغل سخت و زیانآور، حداقل دستمزد متفاوت را نسبت به مشاغل عادی دریافت میکنند البته اینجا تأکید میشود که این عبارت بهمعنای این نیست که این تفاوت برای تأمین معیشت کارگران مشاغل سخت و زیان آور کافی است و همانطور که در بالا گفته شد باید درخصوص تعریف حداقل دستمزد مناسب و کارا برای این دست از کارگران حکم مشخصی تعریف شود.
گروه هدف دیگر در این رویکرد، کارگرانی هستند که در مشاغل با سطح درآمد پایین فعالیت دارند بنابراین طبیعتاً دستمزد کمتری هم دریافت میکنند اما نکته اینجاست که افزایش دستمزد کارگران این بخشها، هزینه تولید این فعالیتها را افزایش میدهد و ازآنجاکه این دست از مشاغل سودآوری پایینی دارند، به تعدیل نیرو یا اخراج نیروی کار منجر میشود. ازطرفدیگر چون غالب این دست از فعالیتها اشتغال غیررسمی دارند، ضمانت اجرایی این سیاست هم پایین است لذا این مطالب نشان میدهد که متأسفانه در این گروه هدف، تعیین دستمزد براساس صنایع با رویکرد افزایش حداقل دستمزد موضوعیت ندارد زیرا ساختار شکننده و ضعیف این دست از مشاغل و بنگاهها و حجم بالای اشتغال غیررسمی، این امکان را نمیدهد که کارگران این فعالیتها از این سیاست منتفع شوند. اما تقویت نقش حمایتی دولت و تدوین بسته حمایتی هدفمند از این کارگران بههمراه پیشبینی آموزش، افزایش مهارت و بهرهوری میتواند تأثیر مؤثرتری داشته باشد.
4.موانع پیش روی اجرای دستمزد براساس صنایع در ایران
همانطور که گفته شد تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع، یکی از پیچیدهترین روشها در تعیین حداقل دستمزد است و به این منظور نیازمند الزامات سازمانی و اجرایی خاص خود است. اما علاوه بر الزامات اجرایی گفته شده، اجرای این سیاست با موانع و چالشهایی هم روبهرو است که در این قسمت از مطالعه، تلاش میشود تا ابهامها و موانع پیش روی اجرای این سیاست تبیین شود.
در ماده (41) قانون کار آمده است که شورای عالی کار همهساله موظف است میزان حداقل مزد کارگران را برای نقاط مختلف کشور یا صنایع مختلف با توجه به معیارهای ذیل تعیین کند:
در این ماده قانونی چند نکته وجود دارد:
4-3. موانع اجرایی تعیین دستمزد براساس اندازه بنگاه
5.وضعیت پراکندگی شاغلان ذینفع سیاست حداقل دستمزد صنایع
ذینفعان سیاست حداقل دستمزد صنایع، شاغلان حداقلبگیر هستند زیرا هدفگذاری این سیاست بر حداقل دستمزد است. در این بخش از مطالعه، وضعیت پراکندگی توزیع حداقلبگیر تا به تفکیک بخش، رسته و اندازه بنگاه بررسی میشود.
براساس دادههای سازمان تأمین اجتماعی از کل بیمهشدگان حدود 21/7 درصد معادل حداقل دستمزد را دریافت میکنند و بیشترین تراکم درآمدی در بین بیمهشدگان، در محدوده یک تا دو برابر حداقل دستمزد است.
شکل 1. نمودار سهم گروههای مختلف دستمزدی از کل بیمهشدگان (درصد) [12]
شکل ۲ نشان میدهد که در بخش کشاورزی حدود 22 درصد از بیمهشدگان، معادل حداقل دستمزد را دریافت میکنند و این نسبت در سایر بخشها (صنعت، خدمات و پیمان) زیر ۱ درصد است و بیشترین پراکندگی پرداختی به کارگران در محدوده بیش از حداقل دستمزد است.
شکل 2. نمودار سهم رده دستمزدی به تفکیک بخش (درصد) [12]
نمودار شکل ۳ نیز نشان میدهد که سهم شاغلان دریافتکننده حداقل دستمزد در بنگاههای خرد، کوچک، متوسط و بزرگ هم آنچنان زیاد نیست. برای مثال سهم شاغلان حداقلبگیر از کل شاغلان، در بنگاههای زیر 10 نفر کارکن در حدود 14 درصد است و در بنگاههای زیر 5 نفر کارکن حدود 10 درصد است. این دادهها نشان میدهد که با افزایش سایز بنگاه، سهم شاغلان حداقلبگیر از کل شاغلان کاهش مییابد.
شکل 3. نمودار توزیع دستمزد براساس سایز بنگاه [12]
همچنین دادههای جدول ۱ نشان میدهد که تعداد بنگاههای زیر ده نفر کارکن طبق اعلام تأمین اجتماعی در حدود 1088464 عدد بنگاه است و تقریباً حدود 37 درصد از کل شاغلان دارای بیمه در این بنگاهها هستند و تعداد بنگاههای بالای ده نفر کارکن 128259 عدد است و در حدود 63 درصد از شاغلان دارای بیمه را شامل میشوند.
جدول 1. بنگاهها به تفکیک سایز بنگاه در سال 1401 [12]
رده نفراتی کارگاه |
تعداد کارگاه |
تعداد بیمه شده |
نسبت بیمه شده به کارگاه |
زیر 5 نفر |
981,742 |
1,886,662 |
1.92 |
(۵-۱۰) نفر |
106,722 |
794,500 |
7.44 |
(۵۰-۱۱) نفر |
100,074 |
2,100,604 |
20.99 |
(۱۰۰-۵۱) نفر |
13,427 |
937,890 |
69.85 |
(۵۰۰-۱۰۱) نفر |
12,529 |
2,624,252 |
209.45 |
بالای 500 نفر |
2,229 |
2,547,478 |
1142.88 |
جمع |
1,216,723 |
10,891,386 |
8.95 |
همچنین درخصوص توزیع دستمزد براساس رسته فعالیتها، شکل ۴ نشان میدهد که سهم شاغلان حداقلبگیر از کل شاغلان، در بخش کشاورزی به 22/4 درصد میرسد و در سایر رستهها، این نسبت خیلی پایین است.
شکل 4. نمودار توزیع دستمزد براساس رسته فعالیت [12]
بهطورکلی این دادهها بررسی میکند که تعداد شاغلان حداقلبگیر در هریک از این طبقهبندی بسیار کم است و بهعبارتدیگر دامنه شمول این سیاست، آنقدر نیست که از اجرای آن، تعداد زیادی از شاغلان منتفع شوند. در کنار این شواهد، بررسی سهم اشتغال غیررسمی نیز تا حدودی میزان ضمانت اجرایی قانون را نشان میدهد. همچنین در نمودار شکل زیر مشخص شده در هریک از بخشهای اقتصادی، ۵۰ درصد از شاغلان فاقد بیمه هستند و بهعبارتدیگر ضمانت اجرای قانون پایین است.
شکل 5. نمودار سهم اشتغال رسمی و غیررسمی در بخشهای مختلف اقتصادی در سال 1401
مأخذ: محاسبات محقق براساس دادههای خام طرح آمارگیری نیروی کار.
جدول ۲ سهم بالای شاغلان در بنگاههای زیر ده نفر کارکن غیررسمی را نشان میدهد، بهعبارتدیگر اجرای قانون کار در این دست از بنگاهها بسیار ضعیف است.
جدول 2. درصد شاغلان دارای بیمه براساس سایز بنگاه در سال 1401
عنوان |
درصد شاغلان دارای بیمه |
درصد شاغلان فاقد بیمه |
زیر ۵ نفر |
21 |
79 |
زیر ۱۰ نفر |
50 |
50 |
بین ۵۰-۱۰ نفر |
77 |
23 |
۵۰ نفر و بیشتر |
92 |
8 |
مأخذ: محاسبه محقق براساس دادههای خام طرح آمارگیری نیروی کار.
مطالب فوق نشان میدهد که درصد کمی از شاغلان از اجرای سیاست حداقل دستمزد صنایع ذینفع خواهند بود زیرا براساس دادههای تأمین اجتماعی، در سطح بخشی یا رسته فعالیت و اندازه بنگاه، درصد کمی از شاغلان حداقل دستمزد را دریافت میکنند. ازسویدیگر در حال حاضر بهدلیل سهم بالای اشتغال غیررسمی در کشور، ضمانت اجرای این سیاست در کشور پایین است.
براساس نتایج سازمان جهانی کار، حداقل دستمزد براساس صنایع یکی دیگر از انواع حداقل دستمزد در دنیا است که رویکرد کلی آن حمایت از کارگران یا بنگاههای کوچک آسیبدیده است. در این شیوه براساس اندازه بنگاه یا رسته فعالیت خاص، دستمزد متفاوت تعیین میشود. در این روش مبنای تعیین دستمزد، چانهزنی بین تشکلها در بخشها و زیربخشهای اقتصادی است یا اینکه در صورت عدم تشکلها، دولت تعیین میکند. بیشترین پراکندگی اجرای این سیاست در کشورهای درحالتوسعه بوده که اثربخشی چندانی هم نداشته است از مهمترین دلایل آن عبارتند از: تمرکز صرف بر رویکرد حمایتی، عدم دقت در تشخیص گروه هدف، پیچیدگی روش، سهم بالای اشتغال غیررسمی و ضمانت اجرایی پایین، فقدان نهادهای اجرایی و نظارتی قوی، فقدان تشکلهای قوی در سطح بخشها و زیربخشها، عدم همزمانی این سیاست با سایر سیاستهای حمایتی مکمل آن. در ایران هم ظرفیت تقنینی تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع در ماده (41) قانون کار وجود دارد براساس این ماده قانونی، میتوان در حمایت از رسته فعالیت خاص یا کارگرانی خاص، حداقل دستمزد صنایع را اجرا کرد. اما تجربه اجرای این سیاست در دنیا نشان داده است که اجرای مؤثر و هدفمند آن، مستلزم شناسایی درست گروههای هدف و فراهمسازی الزامات اجرایی آن و توجه به رویکرد توسعهای در کنار رویکرد حمایتی است. در این میان دشواری و پیچیدگی تعیین درست رسته فعالیتها بهعنوان گروه هدف در این سیاست، ضرورت وجود نقشه راه یا استراتژی توسعه صنعتی را در کشور نشان میدهد اما در حال حاضر در کشور این نقشه راه وجود ندارد و بنابراین نمیتوان گروه هدف مشخصی برای اجرای این سیاست، در نظر گرفت. ازسویدیگر در شرایط فعلی با توجه به مشکلات معیشتی کارگران، هر نوع سیاستی با رویکرد کاهش حداقل دستمزد، قابل دفاع نیست کما اینکه اجرای موفق این سیاست، مستلزم تقویت نقش دولت در تعریف سیاستهای مکمل نظیر تأمین مالی، دسترسی به بازار، معافیتهای مالیاتی، معافیت بیمهای، یارانه دستمزد، افزایش بهرهوری، ارتقای آموزش، تأمین معیشت و حمایت هدفمند از کارگران این رسته فعالیتها است که در حال حاضر در ساختار حکمرانی کشور، ظرفیت تقنینی، مالی و اجرایی آن وجود ندارد و تحقق این موارد منوط به پیشبینی منابع مالی در قوانین بودجه سنواتی است.
درخصوص اجرای حداقل دستمزد صنایع برای کارگران مشاغل سخت هم بررسیها نشان میدهد که بهرغم پتانسیل تقنینی موجود برای این دست از مشاغل (نظیر قانون تأمین اجتماعی، قانون کار و قانون جدید و اصلاحی بازنشستگی مشاغل سخت و زیانآور) و تعریف احکامی درخصوص مدت زمان کار، مرخصی، بیمه و بازنشستگی، اما حکم مشخصی درخصوص نحوه محاسبه حداقل دستمزد این مشاغل دیده نمیشود و این یک خلأ قانونی بهحساب میآید. البته محاسبات نشان میدهد که با توجه به ساعت کاری کمتر (شش ساعت در روز) مشاغل سخت و زیانآور، کارگران این مشاغل در مقایسه با کارگران عادی حداقل دستمزد بیشتری میگیرند و کارگران مشاغل سخت و زیانآور در حال حاضر حداقل دستمزد متفاوتی دریافت میکنند. البته این بدین معنا نیست که این میزان حداقل دستمزد برای این مشاغل کافی است و این انتقاد وجود دارد که در شرایط فعلی، حداقل دستمزد کارگران، برای تأمین معیشت آنان کافی نیست و لازم است حکم مشخصی برای تعیین دستمزد این مشاغل ارایه شود.
درخصوص افزایش حداقل دستمزد بهمنظور حمایت از کارگران شاغل در مشاغل کمدرآمد نیز با توجه به ساختار آسیبپذیر تولید در این بخشها، امکان اجرای موفق افزایش حداقل دستمزد و انتفاع کارگران از این سیاست بسیار کم است کما اینکه بهدلیل سهم بالای اشتغال غیررسمی، اجرای این سیاست ضمانت اجرایی قابل قبولی نخواهد داشت. بنابراین تعریف حداقل دستمزد صنایع برای کارگران این مشاغل هم موضوعیت ندارد.
الزامات اجرایی، پیشنیازهای لازم برای اجرا را نشان میدهد اما بررسی مسیر اجرا و چالشها و موانع پیش روی آن هم مهم است. نتایج این مطالعه نشان میدهد که موانع و چالشهای تقنینی و ساختاری متعددی پیش روی اجرای حداقل دستمزد صنایع وجود دارد که برخی از این چالشها کلی بوده و برای هر گروه هدفی وارد است: ازجمله ضرورت اصلاح ماده (167) قانون کار و ساختار چانهزنی فعلی، ضرورت تقویت نقش حمایتی دولت در خصوص بهبود تأمین مالی، دسترسی به بازار، مشوقهای مالیاتی، یارانه دستمزد، افزایش بهره وری و تامین معیشت کارگران و پیشبینی منابع مالی لازم در قوانین بودجه سنواتی، ابهام در ماده (41) قانون کار و نامشخص بودن مفهوم صنایع، ناکافی بودن معیارهای ماده (41) قانون کار برای تعیین حداقل دستمزد براساس صنایع، فقدان اتحادیه و تشکلهای قوی در سطح بخش و زیربخشهای اقتصادی، فقدان نظام آمار و اطلاعات جامع و کامل از بخش تقاضای بازار کار، فقدان نهادهای نظارتی قوی در دولت برای ارزیابی عملکرد اجرای آن. همچنین بهطور خاص در اجرای سیاست حداقل دستمزد براساس رسته فعالیتها، این موانع وجود دارد: فقدان اطلاعات بیمهای در سطح کدهای ISIC، پیچیدگیهای مربوط به محاسبات بیمه، چالشهای تفکیک رستهها در هلدینگها و بنگاههای بزرگ و احتمال افزایش جابهجایی بین رستهای نیروی کار در یک بخش، عدم ابزارهای نهادی و سازمانی برای تقویت نظارت. در اجرای حداقل دستمزد براساس اندازه بنگاه هم موانعی نظیر احتمال اقماری شدن شرکتهای بزرگ، عدم انگیزه در استخدام و توسعه بنگاه، تشخیص نادرست گروه هدف بهدلیل توجه صرف به اندازه بنگاه و عدم توجه به سایر مؤلفهها مثل میزان سوددهی و ... وجود دارد.
مطالب فوق نشان میدهد که بهرغم فراهم نبودن الزامات اجرایی این سیاست، موانع و چالشهای متعددی هم پیش روی اجرای آن وجود دارد اما هنوز زود است که برای اجرا یا عدم اجرای آن تصمیمگیری شود. به این منظور در بخش دیگر مطالعه توزیع پراکندگی اجرای این سیاست در بین شاغلان احصا شده است تا تعداد شاغلان ذینفع از اجرای این سیاست بهدست آید. این در حالی است که بررسیها نشان میدهد با وجود سهم بالای اشتغال غیررسمی که خود ضمانت اجرای این سیاست را پایین میآورد، تعداد شاغلان حداقلبگیر دارای اشتغال رسمی و ذینفع از اجرای این سیاست هم بسیار کم است و در غالب رسته فعالیتها، تمرکز دریافتی شاغلان در حدود دو یا سه برابر حداقل دستمزد است. بهعنوان مثال بهجز بخش کشاورزی که حدود 22 درصد از شاغلان آن حداقلبگیر هستند در سایر بخشها کمتر از ۱ درصد از شاغلان، حداقل دستمزد را میگیرند و حتی سهم شاغلان حداقلبگیر در بین رستههای مختلف (بهجز بخش کشاورزی) کمتر از ۱۰ درصد و در بنگاههای خرد و کوچک در حدود 14 درصد است، بنابراین تعداد شاغلان ذینفع در اجرای این سیاست هم بسیار کم است.
جمعبندی مطالب فوق نشان میدهد که با وجود ظرفیت تقنینی ماده (41) قانون کار در تعیین حداقل دستمزد صنایع در ایران، اما بهدلیل دشواری و پیچیدگی تعیین گروه هدف، نبود نقشه راه و استراتژی توسعه صنعتی، عدم عزم و اراده دولت در تقویت نقش حمایتی و تعریف بستههای مکمل، عدم ظرفیت تقنینی و اجرایی برای تأمین مالی آن، مشکلات معیشتی کارگران در شرایط کنونی، سهم بالای اشتغال غیررسمی و ضمانت اجرایی پایین و ساختار شکننده و آسیبپذیر تولید، الزامات اجرایی این سیاست در کشور فراهم نیست و موانع و محدودیتهای متعدد قانونی و ساختاری پیش روی اجرای آن وجود دارد که بهمراتب شرایط را برای اجرای این سیاست دشوارتر میکند و درنهایت بهدلیل کمرنگ بودن منافع حاصل از اجرای این سیاست در مقابل هزینهها و محدودیتهای آن، اجرای این سیاست در شرایط فعلی توصیه نمیگردد اما پیشنهاد میشود تهیه و تدوین استراتژی توسعه صنعتی، تقویت نقش حمایتی دولت، رسمیسازی اشتغال غیررسمی و افزایش تعداد ذینفعان و افزایش ضمانت اجرایی این سیاست در کنار رفع محدودیتها و موانع برشمرده در دستور کار دولت قرار گیرد.