خلاصه مدیریتی
بیان/ شرح مسئله
گزارش حاضر خلاصه و جمعبندی از گزارش «مقابله با کمبود عرضه مسکن در انگلستان» [۱] است، که در 19 مه سال 2023 توسط کتابخانه مجلس عوام این کشور تهیه شده است. این گزارش تجربیات و اقدامات مختلف انگلستان را در حوزه سیاستگذاری بهمنظور تأمین مسکن و تنظیم بازار مسکن مورد مطالعه و نقد قرار داده است. گزارش فوق مجموعهای از گزارشهای رسمی نهادها و مراجع اصلی تأثیرگذار در بخش مسکن را ارائه میکند. بهطورکلی، بررسی تجارب جهانی در شناخت ابعاد موضوع در کشورهای دیگر سبب آن میشود که در بعضی موارد، این فرایند توجه عموم و سیاستگذاران را به مشکلاتی که قبلاً محسوس نبودند، معطوف کند. در موارد دیگر، برعکس، چیزی که قبلاً مشکل پنداشته میشد به «نامشکل» تبدیل میشود، یعنی مشخص خواهد شد که در یک مورد بهخصوص حساسیت بیدلیل وجود داشته است. هدف از این گزارش آن است که مفاهیم و نگرشهای حاصل از پژوهش بهتدریج در روند سیاستگذاریهای برنامهریزی مسکن بازتاب پیدا کند و نه آنکه بهطور مستقیم راهحلهای کاربردی ارائه شود. البته نکته مهمی که لازم به توجه است، این مسئله میباشد که برداشت از تجارب جهانی باید با توجه به شرایط زمانی و مکانی انجام پذیرد. درواقع توجه نکردن به تفاوتهای جغرافیایی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سبب شکلگیری خروجیهای مختلف و گاهی نامطلوب می شود.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
با توجه به تنوع شرایط کشورهای مختلف در تأمین مسکن لازم است برای جلوگیری از بروز پیشنهادهای نادرست ضمن بررسی تجارب سایر کشورها به شرایط جغرافیایی، فرهنگی و ... در پیشبینیها توجه شود. همچنین طی بررسیها بهنظر نمیرسد در یک محیط با نرخ بهره پایین، تغییرات در عرضه مسکن، بهتنهایی بتواند بهطور قابلتوجهی در کوتاهمدت، استطاعت مسکن را بهبود بخشد. همزمانی فرایند تخریب زاغهها و ساخت خانههای جدید میتواند به پیشبرد هرچه بهتر برنامههای تأمین مسکن کمک کند. همچنین یکی از موارد حائز اهمیت آن است که افزایش عرضه میتواند بر هزینههای تأمین مسکن در استطاعت تأثیر بگذارد و منجر به کاهش هزینه تمام شده شود؛ اما لازم است صرفاً بر تعداد خانه ساخته شده تأکید نشود، بلکه بر ایجاد تعادل اجارهداری و در استطاعت بودن برای یک استراتژی مسکن مؤثر توجه گردد. لذا تنوع سلایق ازجمله مواردی است که باید در تأمین مسکن برای گروههای کمدرآمد لحاظ شود.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
گزارش حاضر خلاصه و جمعبندی از ترجمه گزارش جامع مقابله با کمبود مسکن در انگلستان است که توسط کتابخانه مجلس عوام انگلستان گردآوری شده است. این گزارش با توجه به برنامهها و اعلامیههای انتخاباتی و تعهد حزب محافظهکار در سال 2019 مبنیبر ساخت حداقل یک میلیون واحد مسکن در طول پارلمان جدید انگلستان تهیه شده و هماکنون به بررسی سیاستها و برنامههای در پیش گرفته شده پرداخته میشود. اولین مسئلهای که در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته، تعیین یک عدد دقیق در مورد تعداد مسکن مورد نیاز در انگلستان است. این مسئله و فهم مقتضیات آن برای هر برنامهای که با هدف تأمین مسکن برنامهریزی میشود ضروری و حیاتی است. پس از بررسی عوامل مختلف تأثیرگذار بر واقعیتهای میزان تقاضای واقعی و پیشبینی رشد تقاضا، مسئله در استطاعت بودن مسکن مورد توجه قرار میگیرد. این مسئله در تجارب داخلی کشور ما نیز واجد ارزش بوده و دارای قابلیت تطبیقپذیری است. تحلیل روند عرضه مسکن در این کشور در سالهای اخیر تحت تأثیر شرایط مختلف اقتصادی، سیاسی، همهگیری کووید-19 و جغرافیایی از دیگر بخشهای اصلی این گزارش است. در بخش پایانی این گزارش نیز موانع و راهکارها جهت افزایش عرضه مسکن از طریق مشارکت مقامات محلی و انجمنهای مسکن، عرضه زمین و کنترل ارزش آن، زیرساختهای لازم جهت تأمین مالی، تأثیرات سیستم برنامهریزی و پیشنهادهای لازم برای تسهیل امور شهرسازی و مجوزات لازم همراه با ارائه مشوقها بهمنظور افزایش سرعت توسعه و حتی استفاده از زمینهای کمربند سبز شهرها مورد توجه قرار میگیرد. مسائل دیگری همچون پشتیبانی از توسعهدهندگان و ساختوسازهای کوچک و متوسط و توجه به توسعه و بهبود صنعت ساختوساز با استفاده از نوآوریهای صنعت ساختمان نیز در این گزارش مورد بحث است. درمجموع این گزارش با یک بررسی جامع، ابعاد مختلف مسئله مسکن را در انگلستان بازگو کرده و ابعاد و جزئیات تخصصی و فنی برنامهریزی مسکن لازم را مورد تحلیل و واکاوی قرار میدهد. ازاینرو، انتظار میرود گزارش فوق بتواند بهعنوان یک مأخذ جدید نقش بسزایی در برنامهریزی مسکن کشور ما داشته باشد.
۲. اهمیت و ضرورت بررسی این گزارش
یکی از متداولترین مدلهای کاربرد پژوهش در سیاستگذاری مدل روشنگری است. در این مدل انتظار نیست که پژوهش بهطور مستقیم به ارائه راهحلهای کاربردی منجر شود، بلکه مفاهیم و نگرشهای حاصل از پژوهش بهتدریج در روند سیاستگذاریها بازتاب پیدا میکنند. ازآنجاکه سیاستگذاری فرایندی عقلانی است که در آن سیاستگذاران در تصمیمگیری و سیاستگذاری به دادههای پژوهشی استناد میکنند و بالطبع اگر دادهها و نتایج علمی در دسترس باشند، حتماً از آنها استفاده میشود؛ ازاینرو این گزارش تهیه شده است.
گزارش فوق خلاصه و جمعبندی از گزارش «مقابله با کمبود عرضه مسکن در انگلستان» است، که در 19 مه سال 2023 توسط کتابخانه مجلس عوام این کشور تهیه شده است. این گزارش تجربیات و اقدامات مختلف انگلستان را در حوزه سیاستگذاری برای تأمین مسکن و تنظیم بازار مسکن مورد مطالعه و نقد قرار داده که این گزارش مجموعهای از گزارشهای رسمی نهادها و مراجع اصلی تأثیرگذار در بخش مسکن را ارائه میکند.
از جنبههای کاربردی این گزارش بررسی نتایج برخی سیاستهای گذشته و فعلی از منظر بخشهای مختلف تخصصی و نهادها و دستگاههای اجرایی و قانونگذاری انگلستان است.
بررسی تجارب جهانی در شناخت ابعاد موضوع در کشورهای دیگر سبب آن میشود که در بعضی موارد، این فرایند توجه عموم و سیاستگذاران را به مشکلاتی که قبلاً محسوس نبودند، معطوف کند. در موارد دیگر، برعکس، چیزی که قبلاً مشکل پنداشته میشد به «نامشکل» تبدیل میشود، یعنی مشخص خواهد شد که در یک مورد بهخصوص حساسیت بیدلیل وجود داشته است.
نتایج پژوهشها، جدا از اینکه با نظرات سیاستگذاران همخوان باشند یا نه منتشر میشوند و بر اعمال و افکار آنها تأثیر میگذارند. البته این مدل مشکلاتی هم دارد. در درجه اول سرعت آن بسیار کند و حتی نامحسوس است. مسئله دیگر اینکه تشخیص پژوهشهای با دستاوردهای خوب و یا بد نیز سخت است. درنتیجه، ممکن است بهجای روشنگری درواقع «تاریکگری» شود. البته پژوهشهای نهادهای پژوهشی رسمی کشورها و بهطور خاص پارلمانها هستند که کمتر در معرض این آسیب قرار میگیرند. درنهایت اینکه، در بعضی موارد، نتایج پژوهشها پیچیده و متناقضند و درنتیجه قابل شیوع در جامعه نیستند.
در این گزارش بحث ابتدایی در ارتباط با تخمین مربوطه میزان مسکن جدید میباشد که مورد نیاز است. این بحث یکی از بحثهای داغ و مورد توجه در کشورهای مختلف بوده که چگونه و با در نظر گرفتن چه ابعادی میتوان یک برآورد صحیح و نزدیک به واقعیت از تعداد خانههای مورد نیاز داشت تا براساس آن بتوان به برنامهریزی جهت تأمین مسکن پرداخت. در بخش دوم گزارش، روندهای عرضه مسکن مورد اشاره قرار گرفته است. این مسئله از آن جهت حائز اهمیت بوده که چه عواملی بر روند و میزان عرضه مسکن تأثیرگذار هستند و این تأثیرگذاری تا چه حدی است. در بخش آخر این گزارش نیز ضمن بررسی موانع و راهکارهای افزایش عرضه مسکن مورد بحث قرار میگیرد.
البته نکته مهمی که لازم به توجه است، این مسئله میباشد که برداشت از تجارب جهانی باید با توجه به شرایط زمانی و مکانی انجام پذیرد. درواقع توجه نکردن به تفاوتهای جغرافیایی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سبب شکلگیری خروجیهای مختلف و گاهی نامطلوب میشوند. لذا استفاده از سیاستها، برنامههای دیگر کشورها بدون توجه به الزامات و شرایط خاص و ساختار نظام اداری- سیاسی آن، باعث پدید آمدن مشکلات جدید خواهد شد. در ادامه خلاصه و جمعبندی مباحث طرح شده در این گزارش جهت بهرهبرداری مطلوبتر مخاطبین ارائه میشود.
۳. بررسی نیاز به مسکن جدید در انگلستان
این بخش از گزارش با هدف بررسی نیاز انگلستان به مسکن جدید و روندهای تأمین آن تهیه شده است. در پاسخ به افزایش تقاضا برای مسکن و تغییرات جمعیتی، دولت انگلستان هدفگذاری کرده است که سالیانه 300,000 واحد مسکونی جدید تا میانه دهه 2030-2020 ساخته شود. بااینحال، تخمینهای جایگزین ازسوی مؤسسات مختلف، ازجمله فدراسیون ملی مسکن و مؤسسه خیریه کرایسیس، نشان میدهد که این تعداد برای پاسخگویی به نیاز واقعی ممکن است کافی نباشد و بهعنوان مثال، تحقیقاتی که توسط فدراسیون ملی مسکن و مؤسسه کرایسیس سفارش داده شد، تخمین زده است که کشور سالیانه به حدود 340,000 واحد مسکونی نیاز دارد که از این تعداد، 145,000 واحد باید بهصورت مسکن مقرونبهصرفه ساخته شود. این افزایش تقاضا برای مسکن جدید از عواملی همچون افزایش تعداد خانوارها، فشارهای اقتصادی و انباشته شدن نیازهای معوقه ناشی میشود. این نیازها بهطور خاص برای مسکن مقرونبهصرفه و برای خانوادههای کمدرآمد و متوسط ضروری است. در انگلستان، عرضه ناکافی مسکن نهتنها قیمت خانهها و اجارهها را افزایش داده، بلکه دسترسی خانوارها به مسکن مناسب را دشوار کرده است. بسیاری از خانوارها بهدلیل عدم توان مالی، مجبور به سکونت در شرایط شلوغ و غیرمطلوب شدهاند. همچنین، این عدم دسترسی به مسکن مناسب بر تحرک نیروی کار و روند استخدام تأثیر منفی گذاشته است، زیرا برخی از افراد نمیتوانند بهراحتی به مناطقی که فرصتهای شغلی بیشتری دارند، نقل مکان کنند که این خود منجر به مشکلات دیگری مانند کاهش تحرک نیروی کار و افزایش بیخانمانی میشود.
افزایش تعداد خانوارها نیز یکی از عوامل اصلی نیاز به مسکن جدید است. رشد جمعیت، تغییرات در ساختار خانوارها و الگوهای زندگی مدرن، ازجمله عواملی هستند که بر تقاضای مسکن تأثیر گذاشتهاند. در این میان، استطاعتپذیری مسکن یکی از مسائل کلیدی است که باید برای حمایت از اقشار کمدرآمد مورد توجه قرار گیرد. گفتنی است؛ هدف از ایجاد مسکن جدید، تأمین فضایی مناسب برای زندگی و کاهش فشار بر بازار مسکن است. لذا در کنار افزایش عرضه، یکی از مسائل مهم دیگر استطاعتپذیری این واحدهاست که برای حمایت از خانوادههای با درآمد متوسط و پایین باید مورد توجه قرار گیرد.
در بخش اول گزارش «مقابله با کمبود عرضه مسکن در انگلستان» به ابعاد مختلف نحوه میزان برآورد نیاز به مسکن در انگلستان پرداخته شده است که در قالب جدول زیر خلاصه و جمعبندی میشود:
جدول 1. برآورد میزان مسکن مورد نیاز در انگلستان
|
|
محورها و مباحث اصلی |
توضیحات تکمیلی |
|
آمار و ارقام کلیدی |
هدف اعلام شده دولت این است که 300000 خانه جدید در سال را تا میانه دهه 2020 - 2030 توسعه دهد. اما برآوردهای دیگر میزان نیاز را تا 340000 خانه جدید در سال نشان میدهد. |
این مسئله درحالی است که تعداد مسکن ساخته شده در این سطح نیست. |
|
میانگین افزایش حدود 150000 خانوار در سال است. |
دفتر آمار ملی که مسئول تولید پیشبینی تعداد خانوار در انگلستان است، پیشبینیهایی را در ژوئن 2020 منتشر کرد که براساس روند جمعیت تا سال 2018 بود. پیشبینی میشود تعداد خانوارها در انگلیس از 23.2 میلیون در سال 2018 به 26.9 میلیون در سال 2043 افزایش یابد. |
|
|
تحقیقات فدراسیون ملی مسکن و مؤسسه کرایسیس، نیاز به 340000 خانه در سال را در انگلستان تا سال 2031 شناسایی کردند که شامل 145000 خانه قابل استطاعت شامل 90000 خانه اجارهای اجتماعی، 30000 خانه برای اجاره قشر متوسط و 2500 خانه برای مالکیت مشترک است. |
تحقیقات منتشر شده در سال 2018 خواستار افزایش عرضه مسکن در استطاعت برای رفع نیاز به قیمت مناسب شد. |
|
|
مبانی برآورد مسکن |
نیاز به مسکن با تقاضای مسکن متفاوت است. |
با توجه به آنکه میزان فضای مسکنی که خانوارها با توجه به ترجیحات و توانایی پرداخت خود برای خرید انتخاب میکنند، متفاوت است. |
|
بسیاری از خانوارها بیش از آنچه که «نیاز دارند» فضای مسکن را اشغال میکنند. |
بهعنوان مثال زندگی در خانهای با اتاق خواب اضافی یا خرید خانه دوم. |
|
|
پیشبینی خانوار در سراسر انگلستان یکسان نیست. |
بهطورکلی پیشبینی میشود که تعداد خانوارها در سراسر انگلیس در این دوره حدود 7 درصد رشد کند، اما تفاوت قابلتوجهی بین مناطق وجود دارد. |
|
|
برنامههای اصلی |
دولت «روش استاندارد» برای ارزیابی نیاز به مسکن برای «مقامات برنامهریزی محلی» در توسعه طرحهای محلی تعیین کرده است. |
|
|
«توسعه مسکن اجتماعی اجارهای» بهعنوان یک برنامه بزرگ. |
|
|
|
لایحه ارتقای سطح و بازسازی. |
|
|
|
نکات کلیدی |
هیچ معیار توافق شدهای وجود ندارد که دقیقاً چه تعداد مسکن جدید باید در هر سال در انگلستان عرضه شود. |
لحاظ تنوع جغرافیایی در پیشبینیها. |
|
چند عامل برای رشد کمتر از حد انتظار خانوارها بین سالهای 2001 و 2011 مطرح شده است. سطوح مهاجرت بین سالهای 2001 و 2011 بیشتر از گذشته بود. |
تحقیقات نشان میدهد که مهاجران تازهوارد تمایل دارند در خانوارهایی با بعد بیشتر از ساکنان قدیمیتر بریتانیا زندگی کنند. |
|
|
روش استاندارد برای ارزیابی نیاز مسکن در ابتدا دارای سه مرحله بود: · رشد پیشبینی شده خانوار در دهه آینده بهعنوان نقطه شروع استفاده میشود. · این رقم در مناطقی که قیمت خانه نسبت به درآمد افرادی که در آنجا کار میکنند بالاتر است، به سمت بالا تنظیم میشود. · میزان افزایشی که هر مقام برنامهریزی محلی میتواند در مقایسه با برنامههای قبلی خود با آن مواجه شود، بسته به وضعیت برنامههای موجود، ممکن است محدود شود. |
دولت اعلام کرد که علاوهبراین سه مرحله، افزایش 35 درصدی، نسبت به نیاز برآورد شده مسکن در مناطق شهری خاص اعمال خواهد شد. |
|
|
آکسفورد اکونومیکس به ما یادآور میشود، بعید است که [افزایش عرضه] قیمت مسکن را کاهش دهد؛ مگر در بلندمدت و با تولید بالا و پایدار خانههای جدید نسبت به رشد خانوار. حتی افزایش عرضه مسکن (بریتانیا) به 310000 خانه در سال در مدل خود تنها 5 درصد کاهش در پیشبینی پایه قیمت مسکن بههمراه دارد. |
آکسفورد اکونومیکس میگوید این «پیامدهای مهمی برای یک بحث سیاستی که بهشدت بر عرضه متمرکز شده است، بهعنوان علت مشکل قیمت بالای مسکن و راهحل آن» دارد. |
|
|
با نرخ بهره پایین و با در دسترس بودن اعتبارات وام مسکن، خانوارها میتوانند مسکن بیشتری بخرند و این در قیمتها منعکس میشود. علاوهبراین، نرخ بهره پایین، حرکت سرمایه را از «داراییهای مالی» به «سرمایهگذاری بیشتر در مسکن» تشویق میکند. |
غیرقابلتصور است که در یک محیط با نرخ بهره پایین، تغییرات در عرضه مسکن، بهتنهایی بتواند بهطور قابلتوجهی در کوتاهمدت، استطاعت را بهبود بخشد. |
مأخذ: جمعبندی نویسندگان.
۴. بررسی روندها در عرضه مسکن انگلستان
در این بخش، روندهای تاریخی و فعلی عرضه مسکن در انگلستان بهطور جامع مورد بررسی قرار گرفته است. دادههای کتابخانه مجلس عوام نشان میدهد که عرضه مسکن در سالهای اخیر تغییرات قابلتوجهی داشته و بهویژه تحت تأثیر کووید-19 و چالشهای زنجیره تأمین کاهش یافته است. عرضه خالص مسکن در سالهای 2021 و 2022 به حدود 233,000 واحد جدید رسید، که این رقم از هدف دولت کمتر است. بهطور خاص، در این سال، تعداد 210,070 واحد بهصورت ساخت جدید تأمین شد و بقیه از طریق تبدیل و تغییر کاربری ساختمانهای غیرمسکونی به مسکونی صورت گرفت.
در طول دهههای گذشته، عوامل مختلفی بر روند عرضه مسکن تأثیر گذاشتهاند. ازجمله این عوامل میتوان به سیاستهای دولتی، تغییرات اقتصادی و محدودیتهای عرضه زمین اشاره کرد. برای مثال، در دهههای 1950 و 1960، برنامههای گسترده دولتی برای تأمین مسکن پس از جنگ جهانی دوم، عرضه قابلتوجهی را فراهم آورد. اما در دهههای بعد، تمرکز بیشتر بر توسعههای بخش خصوصی قرار گرفت و نقش مقامات محلی کاهش یافت. بررسی این روندها نشان میدهد که در دورههای اقتصادی خاص، عواملی مانند رکود، تورم و تغییرات اجتماعی نیز بر ساختوساز و عرضه مسکن تأثیر گذاشتهاند.
همچنین، عرضه مسکن در انگلستان با چالشهای جغرافیایی روبهرو است؛ چراکه از لحاظ جغرافیایی، عرضه مسکن نیز در مناطق مختلف متفاوت است. مناطق خاصی بهدلیل کمبود زمین یا هزینههای بالای توسعه با مشکلات بیشتری مواجهند. برای رسیدن به هدفگذاری 300,000 واحد مسکونی در سال، نیاز است که عرضه کنونی حدود 29 درصد افزایش یابد. همچنین، برای رسیدن به سطح مطلوبتر 340,000 واحد مسکونی در سال، افزایش 46 درصدی در عرضه مورد نیاز است.
در بخش دوم گزارش «مقابله با کمبود عرضه مسکن در انگلستان» به بررسی روندهای عرضه مسکن در طول دورههای زمانی مختلف در انگلستان پرداخته شده است که در قالب جدول زیر خلاصه و جمعبندی میشود:
جدول 2. خلاصه بررسی روندها در عرضه مسکن انگلستان
|
|
محورها و مباحث اصلی |
توضیحات تکمیلی |
|
آمار و ارقام کلیدی |
ساخت حداقل یک میلیون مسکن، از تمام انواع نحوه تملک در طول پارلمان. |
در اعلامیههای انتخاباتی سال 2019، همه احزاب اصلی سیاسی تعهداتی را برای افزایش عرضه مسکن در انگلیس در نظر گرفتند. عرضه مسکن جدید در حال حاضر کمتر از بلندپروازی دولت برای 300000 خانه جدید در سال است. حدود 233000 خانه جدید در سالهای 2021 و 2022 عرضه شد. |
|
مطابق با یک تخمین سفارش داده شده توسط فدراسیون ملی مسکن و مؤسسه کرایسیس هر سال حدود 340000 خانه جدید در انگلستان باید تأمین شود که 145000 از آنها باید مسکن در استطاعت باشد. |
عرضه مسکن جدید نسبت به سال قبل از پایینترین میزان 125000 در سالهای 2012 و 2013 افزایش یافت و به بالاترین حد 243000 خانه جدید در سالهای 2019 و 2020 رسید. عرضه در بین سالهای 2020 و 2021 کاهش یافت، که تا حدی بهدلیل اختلال در خانهسازی ناشی از کووید-19، اما دوباره در بین سالهای 2021 و 2022 افزایش یافت. |
|
|
پیش بینی نیاز به 145000 خانه جدید قابل استطاعت در هر سال، تا سال 2031. |
براساس دادههای سالهای 2015 و 2016 هنوز بهطور گسترده «توسعه مسکن اجتماعی اجارهای» بهعنوان یک برنامه بزرگ همچنان مطرح میشود. |
|
|
|
بهطورکلی، اوایل قرن بیستم شاهد میزان بالایی از ساخت خانههای جدید بود که تا حدی با میزان نسبتاً بالای تخریب جبران شد.
|
عرضه مسکن جدید در طول جنگ جهانی دوم بسیار کم بود. تعداد کمی خانه جدید ساخته شد و جنگ باعث از بین رفتن خانهها میشد. در دهههای پس از جنگ جهانی دوم، عرضه مسکن جدید شروع به افزایش کرد. تعداد زیادی از خانههای نوساز در این دوره تکمیل شد. در همان زمان، «پاکسازی زاغهها» منجر به تخریب بسیاری از خانههای موجود شد. مقامات محلی اختیارات خاصی برای تخریب خانههای نامناسب داشتند و بسیاری از ساختمانهای جدید تکمیل شده قرار بود جایگزین این تخریبها شوند. درنتیجه، دهه 1960 شاهد ساختوسازها و فعالیتهای تخریب بیشتری نسبت به هر دورهای بود. در دهه 1970، هر سال بهطور متوسط 249000 خانه جدید در انگلستان تکمیل میشد. اما در همان دوره، حدود 62000 خانه از طریق پاکسازی زاغهها و سایر تخریبها از بین میرفت که منجر به عرضه خالص حدود 196000 خانه در سال شد. ساختمانهای جدید در دهههای بعدی کاهش یافت، اما میزان تخلیه زاغه نیز کاهش یافت. تا دهه 1990، بهطور متوسط هر سال حدود 147000 ساختمان جدید تکمیل میشد. تعداد تخریبها بسیار کمتر بود و عرضه با تبدیل املاک موجود کمی افزایش یافت. درنتیجه، عرضه خالص حدود 153000 خانه جدید در سال بود که کمی بیشتر از تعداد ساختوسازهای جدید بود. ساخت ساختمانهای جدید در دهههای بعدی همانند میزان پاکسازی زاغهها کاهش یافت. تا دهه 1990، بهطور متوسط هر سال حدود 147000 ساختمان جدید تکمیل میشد. تعداد تخریبها بسیار کمتر بود و عرضه با تبدیل املاک موجود کمی افزایش یافت. نتیجه آن، عرضه خالص حدود 153000 خانه جدید در سال بود که کمی بیشتر از تعداد ساختوسازهای جدید بود. |
|
|
در سالهای 2022-2021، حدود 210000 خانه جدید تکمیل شد که این رقم بیشتر از میانگین دهه 1990، اما کمتر از میانگین دهه 1970 بود. با وجود این، عرضه خالص کلی در سالهای 2020 و 2021 بالاتر از میانگین دهه 1970 و در حدود 233000 خانه جدید بود.
|
این تا حدی به این دلیل بوده که تخریبها بسیار کمتر از زمان اوج پاکسازی زاغههاست. استفاده از تبدیلها و تغییر کاربری املاک موجود نیز باعث عرضه جدید بسیار بیشتری نسبت به گذشته میشود. در سالهای 2021 و 2022، در مقایسه با میانگین 9000 خانه در سال در دهه 1970 و 12000 خانه در سال در دهه 1990، حدود 28000 خانه جدید از این طریق تأمین شد. |
|
عوامل مؤثر بر میزان عرضه مسکن |
مشارکت فعال مقامات محلی و بخشهای انجمن مسکن. تأمین زیرساختهای ضروری برای حمایت از توسعه مسکن. حمایت و تشویق جهت مشارکت شرکتهای ساختمانی کوچک و متوسط؛ بیشتر در بازاری که تحت سلطه تعداد اندکی از شرکتهای بزرگ است. آموزشهای لازمه و تکمیلی برای اطمینان از اینکه صنعت ساختوساز در وضعیت مناسبی برای ارائه ظرفیت خانهسازی است. |
کمبود عرضه مسکن بهعنوان «محرک اصلی عملکرد ضعیف اقتصاد بریتانیا» توصیف شده است. دیدگاه غالبی که بر این باور است سرمایهگذاری عمده بخش عمومی در برنامه خانهسازی منجر به تحقق اهداف تحویل مسکن میشود. |
|
زمینهای عمومی بیشتری را سریعتر به این موضوع اختصاص داد. |
|
|
|
تمرکز بیشتری روی «در استطاعت بودن» جدا از عرضه وجود دارد. |
تأکید بر این مسئله که تنها درباره تعداد خانه ساخته شده نیست، بلکه ایجاد تعادل اجارهداری و در استطاعت بودن است که باید برای یک استراتژی مسکن مؤثر در نظر گرفته شود |
|
|
عوامل زیادی بر میزان مسکن جدید تحویل داده شده در یک دولت محلی خاص تأثیر میگذارد. ازجمله میزان نیاز و تقاضای مسکن در سطح محلی و میزان زمین موجود برای ساخت. |
برخی از مقامات محلی شهری زمینهای توسعهنیافته اندکی در محدوده خود دارند. برخی دیگر با محدودیت مواجهند؛ چراکه زمین دارای وضعیت حفاظت شده است (بهعنوان مثال کمربند سبز یا پارکهای ملی). |
|
|
شیوع کووید-19 و محدودیتهای متعاقب آن بر تولید مسکن تأثیر گذاشت. |
شروع و تکمیل ساختمانهای ثبت شده در سهماهه دوم سال 2020 کاهش یافت (آوریل تا ژوئن، دورهای که عمدتاً شامل اولین قرنطینه ملی انگلستان میشود). تعداد شروع پروژهها در این دوره 56 درصد کمتر از یک سال پیش از این بود. |
|
|
روندهای ساخت مسکن |
عرضههای جدید بهتازگی به اوج خود با 243000 واحد در سالهای 2019 و 2020 رسید، اما از آن زمان نزول کرد. |
کووید-19 در سال 2020 ساخت مسکن را مختل کرد. شروع عرضه مسکن در آوریل تا ژوئن کاهش یافت و به سطوح مشابه سال 2008 رسید. عرضه در فصول بعدی اعاده شد. |
|
عرضه مسکن کنونی نسبت به اوج خود در دهه 1960 پایینتر است. |
|
|
|
عرضه خالص مسکن جدید در سالهای 2021 و 2022 از میانگین تخمینی دهه 1970 بیشتر است. |
درحالیکه در سالهای 2021 و 2022 ساخت نوین کمتری اتفاق افتاده، تخریب کمتری نیز رخ داده و تغییر کاربری ساختمانهای موجود بیشتر شده است. |
مأخذ: همان.
۵. بررسی موانع و راهکارهای افزایش عرضه مسکن در انگلستان
این بخش به موانع کلیدی و چالشهای موجود در مسیر افزایش عرضه مسکن و راهکارهای پیشنهادی پرداخته است. اصلیترین چالشها شامل کمبود زمین، سیستم پیچیده برنامهریزی شهری و محدودیتهای سیستم برنامهریزی، کمبود زیرساختهای مناسب و دسترسی محدود به منابع مالی هستند. در این راستا، گزارش بر نقش کلیدی دولت در تأمین منابع و سیاستگذاریهای حمایتی برای رفع این موانع تأکید دارد. یکی از راهکارهای پیشنهادی، اصلاحات گسترده در سیستم برنامهریزی و تسهیل در فرایندهای آن است تا فرایند صدور مجوزها سادهتر و سریعتر شود.
علاوهبراین، مشارکت مقامات محلی و انجمنهای مسکن بهعنوان یک عنصر اساسی در توسعه مسکن پیشنهاد شده است. بهعنوان مثال، مقامات محلی میتوانند با همکاری بخش خصوصی در سرمایهگذاری و توسعه زیرساختها، به تسریع فرایند ساخت کمک کنند. این مشارکت میتواند از طریق تخصیص زمینهای عمومی و ایجاد زیرساختهای مورد نیاز برای توسعه صورت گیرد.
در راستای بهبود شرایط مالی برای توسعهدهندگان، حمایت از توسعهدهندگان کوچک و متوسط بهعنوان راهی برای تنوع بخشیدن به بازار مسکن و کاهش وابستگی به شرکتهای بزرگ مطرح شده است. همچنین، پیشنهادهایی برای افزایش دسترسی به منابع مالی و ایجاد مشوقهایی بهمنظور تأمین مالی شرکتهای ساختمانی کوچک و متوسط ارائه شده است. مشوقهایی برای استفاده از زمینهای عمومی و زمینهای کمربند سبز، از دیگر راهکارهای مطرح شده میباشد. درمجموع، این بخش تلاش دارد تا از طریق اصلاحات در سیاستها و قوانین مربوط به توسعه مسکن، راهکارهای عملی برای افزایش عرضه مسکن و بهبود شرایط بازار ارائه دهد. این راهکارها، در صورت اجرا، میتوانند به رفع مشکلات انباشته شده در تأمین مسکن کمک کنند و شرایط بهتری برای خانوارها فراهم آورند. درنهایت، دولت انگلستان بهدنبال اصلاحات گسترده در سیستم برنامهریزی است که با هدف تسهیل فرایند ساخت و رفع موانع پیچیده قانونی انجام خواهد شد. این مجموعه راهکارها، اگر بهدرستی اجرا شوند، میتوانند به رفع مشکلات انباشته شده مسکن کمک کرده و عرضه مناسبتری را در سراسر انگلستان فراهم کنند.
در بخش سوم گزارش «مقابله با کمبود عرضه مسکن در انگلستان» به بررسی موانع و راهکارهای افزایش عرضه مسکن پرداخته شده است که در قالب جدول زیر خلاصه و جمعبندی میشود:
جدول 3. افزایش عرضه مسکن موانع و راهکارها در انگلستان
|
|
محورها و مباحث اصلی |
توضیحات تکمیلی |
|
آمار و ارقام کلیدی |
دولت (2015) تا پایان پارلمان در سال 2020 هدفی برای ارائه یک میلیون مسکن افزونبر سهم خالص مسکن در انگلستان تعیین کرد. که میتوان آن را به حدود 200000 اضافه خالص در سال تعبیر نمود. |
این «هدف» پس از در نظر گرفتن آمار تشکیل خانوارها به دست آمد. منتقدان بیان داشتند که این رقم، نیاز انباشته مسکن را در نظر نمیگیرد. |
|
تحقیقات دانشگاه هریوت وات برای فدراسیون ملی مسکن و مؤسسه کرایسیس خواستار 340000 خانه جدید در هر سال تا سال 2031 شده بود. |
این تحقیق براساس دادههای سالهای 2015 و 2016، نیاز به 145000 مسکن قابل استطاعت در سال را شناسایی کرد که 90000 مسکن آن باید برای اجاره اجتماعی باشد. |
|
|
هر 1 پوند سرمایهگذاری در یک خانه اجتماعی جدید، 2.84 پوند در اقتصاد تولید میکند. |
|
|
|
حدود 10 درصد از زمینها در انگلیس بهعنوان «شهری» طبقهبندی میشوند و 1٪ دارای ساختمانهای خانگی هستند. |
|
|
|
قوانین و مقررات مؤثر بر عرضه مسکن |
پیش بینی بودجه 9.5 میلیارد پوندی اضافی برای برنامه مسکن در استطاعت به شرط دریافت بودجه برنامه مسکن در استطاعت و مستلزم داشتن حق مالکیت مشترک برای خانههای ساخته شده است. |
بودجه این برنامه در ابتدا بدینصورت تقسیم شده بود که 50٪ برای تأمین مالی خانههایی با اجاره پایین، و 50٪ برای ساخت مسکن در استطاعت برای تملک هزینه شود. در فوریه 2023، وزارت ارتقای سطح، مسکن و جوامع اعلام کرد مسکن اجارهای اجتماعی «اولویت صندوق» خواهد بود و اظهار داشت «اکنون میتوانید به کمکهزینه اجتماعی اجارهای خاص در تمام نقاط کشور دسترسی داشته باشید. |
|
قیمت زمین بهعنوان مانعی برای خانهسازی در نظر گرفته میشود. |
|
|
|
استفاده بهتر از زمینهای کمربند سبز، اصول کمربند سبز در چارچوب قرن 21 مورد ارزیابی مجدد قرار گیرد.
|
دولت اعلام کرد که قصد دارد «معیارهایی را که باید قبل از آزادسازی اراضی کمربند سبز، در شرایط استثنایی، قابل توجیه باشد، مشخص کند». از دست دادن زمینهای کمربند سبز باید از طریق «بهبود جبرانی کیفیت محیطی و دسترسی به زمینهای باقیمانده کمربند سبز» جبران شود. هدف اصلی سیاست کمربند سبز جلوگیری از پراکندهروی شهرها با باز نگه داشتن زمین بهطور دائم است. |
|
|
لایحه ارتقای سطح و بازآفرینی. |
قدرتهای بیشتری را برای تشویق توسعهدهندگان به ساخت سریعتر ارائه میدهد. اما بهتازگی در مورد تغییراتی در سیاست برنامهریزی ملی که شامل پیشنهادهایی برای انتشار دادهها در مورد توسعهدهندگان زمینها با اندازه معین در مواردی است که طبق تعهدات خود عمل نمیکنند. |
|
|
تأمین مالی زیرساختها، با پیشبینی وضع هزینه جدیدی در انگلستان به نام مالیات زیرساختی. |
یک «صندوق زیرساخت مسکن جدید 10 میلیارد پوندی» که جادهها، مدارس و درمانگاه مورد نیاز برای حمایت از خانههای جدید را فراهم میکند. |
|
|
محورهای اصلی مؤثر بر عرضه مسکن |
یک برنامه جدید مسکن در استطاعت برای سالهای 2022-2021 الی 2026-2025 اعلام شده است که ارزش آن 11.5 میلیارد پوند بههمراه 0.7 میلیارد پوند منتقل شده از برنامه فعلی میباشد. |
|
|
پیشنهاد مکانیسمهای جدید مالیاتی. |
بنیاد اقتصاد جدید «برای توزیع مجدد سودهای ناعادلانه که بهسبب سرمایهگذاری عمومی و افزایش ارزش زمین نصیب مالکان میشود». |
|
|
تولید انبوه اجزای مدولاری باشد که خارج از زمین در کارخانهها ساخته میشوند.
|
ساختمانهای با عملکرد بهتر که سریعتر و با هزینه کمتر ساخته میشوند. مصرف انرژی کمتر و قبضهای ارزانتر برای خانه و محل کار. |
|
|
سند سفید برنامهریزی 2020 شامل تعهدی برای معرفی «شرایط برنامهریزی واضحتر و سازگارتر، با شرایط استاندارد ملی برای پوشش مسائل مشترک» بود. |
توسعه در بیشتر زمینهای شهری و زمینهای توسعهنیافته نزدیکی شهرها مجاز باشد، مگر اینکه بهطور خاص ممنوع شده باشد. |
|
|
بازنگری در مالیات بر دارایی (اعمال) مالیات بر عایدی سرمایه را بر اولین ملک. |
درآمد اضافی بالقوه برای برنامه ساخت مسکن در استطاعت در چارچوب ثبات اقتصادی و بازار مسکن. |
|
|
مشوقهای افزایش سرعت توسعه و نظارت بر نرخ ساخت. |
تعهدی برای «اعمال شفافیت بیشتر در بازار زمین و دادن اختیارات جدید «استفاده از آن یا از دست دادن آن»، به مقامات محلی برای تشویق توسعهدهندگان به ساختوساز. |
|
|
پشتیبانی از توسعهدهندگان کوچک و متوسط. |
توسعهدهندگان کوچک و متوسط کمتر قادر به مقاومت در برابر شوکهای بازار هستند، همانطور که نشان میدهد؛ سهم آنها از کل مسکن پس از هریک از دو سقوط اخیر قیمت مسکن شروع به کاهش میکند. منتقدان برای کاهش ریسک و بهبود اعتماد، ثبات قیمت مسکن را مورد بحث قرار میدهند. |
|
|
توسعه اطراف لندن با اعمال شرط. |
متصل به یکی از خطوط حملونقل عمومی. |
|
|
جریمه مالی علیه توسعهدهندگانی که خیلی کند پیشرفت میکنند. |
|
|
|
مالیات زیرساخت جدید (اطمینان حاصل میکند که توسعهدهندگان سهم منصفانه خود را برای ارائه زیرساختهای مورد نیاز جوامع پرداخت کنند). |
لایحه ارتقای سطح و بازآفرینی، مالیات زیرساخت جدیدی را برای جایگزینی مالیات زیرساختهای جوامع معرفی میکند. برخلاف مالیات زیرساختهای جوامع، نرخهای مالیات زیرساخت براساس ارزش ناخالص توسعه یک ملک در محل فروش است. |
|
|
واگذاری زمین بخش دولتی برای مسکن. |
صندوق واگذاری زمین، با تمرکز بر حمایت از سازندگان کوچک و متوسط، زمینهای کوچک را هدف قرار میدهد. |
مأخذ: همان.
موضوع کمبود مسکن بهدلیل تأثیر بسیار زیادی که بهطور مستقیم بر اقتصاد خانوار دارد همواره مورد توجه بوده است. لذا توجه به تجارب سایر کشورها بهسبب روشنگری که میتواند برای متخصصان ایجاد کند همواره در برنامهها از کلان تا جزء مورد توجه بوده است. از طرفی بیتوجهی به زمینه، فرهنگ و ... کشور هدف نباید منجر به تأثیر منفی تجارب سایر کشورها در تدوین برنامههای مورد نظر شود. در گزارش حاضر تجربه کشور انگلستان مورد بررسی قرار گرفت؛ قیمت مناسب مسکن در برنامههای مسکن در استطاعت یکی از مواردی است که این برنامهها داعیه آن را دارند، اما در بسیاری از برنامههای مسکن حد مورد نظر رعایت نمیشود. یکی از موارد حائز اهمیت آن است که افزایش عرضه میتواند بر هزینههای تأمین مسکن در استطاعت تأثیر بگذارد و منجر به کاهش هزینه تمام شده شود؛ اما لازم است صرفاً بر تعداد خانه ساخته شده تأکید نشود، بلکه بر ایجاد تعادل اجارهداری و در استطاعت بودن برای یک استراتژی مسکن مؤثر توجه شود. تنوع سلایق ازجمله مواردی است که باید در تأمین مسکن برای گروههای کمدرآمد لحاظ شود. برنامه مسکن متناسب با هر شهر باید متفاوت با سایر شهرهای یک کشور بوده و تنظیم یک برنامه مسکن کلان برای کل کشور پاسخگو نخواهد بود.
بهمنظور جمعبندی نکات و سیاستهای بهکار گرفته شده جهت بهکارگیری در برنامهریزیهای آتی مسکن که در قالب درسآموختههای گزارش مقابله با کمبود عرضه مسکن در انگلستان در جدول 4 ارائه شده است.
جدول 4. درسآموختههایی برای برنامهریزی مسکن از تجربه انگلستان
|
ردیف |
توضیحات |
|
1 |
اصلاح برنامهریزی و حمایت از توسعهدهندگان کوچک و متوسط، برای ساخت مسکن بیشتر با تسهیل روند برنامهریزی، سریعتر و قابل پیشبینیتر است. |
|
2 |
مشوقهای افزایش سرعت توسعه و نظارت بر هزینه ساخت. |
|
3 |
واگذاری زمین بخش دولتی برای مسکن (صندوق واگذاری زمین، با تمرکز بر حمایت از سازندگان کوچک و متوسط، زمینهای کوچک را هدف قرار میدهد). |
|
4 |
توسعه در بیشتر زمینهای شهری و زمینهای توسعهنیافته نزدیکی شهرها مجاز باشد، مگر اینکه بهطور خاص ممنوع شده باشد. |
|
5 |
تدوین برنامهریزی واضحتر و سازگارتر، با شرایط استاندارد ملی برای پوشش چالشهای بخش مسکن، تسهیل صدور مجوزها. |
|
6 |
استفاده بهتر از زمینهای کمربند سبز. |
|
7 |
افزایش طول عمر مسکن و ارتقای بهرهوری انرژی و کاهش نیاز به تعمیرات اساسی. |
|
8 |
نوآوری و بهبود در روشها و مصالح ساختمانی میتواند بهمعنای تولید مسکن سریع، مقرونبهصرفه و مطابق با استانداردهای مدرن بیشتر باشد. |
|
9 |
جریمه مالی علیه توسعهدهندگانی که پروژههای آنان خیلی کند پیشرفت میکنند و تشویق توسعهدهندگان به ساخت سریعتر. |
|
10 |
تولید انبوه اجزای مدولاری که خارج از زمین در کارخانهها ساخته میشوند. |
|
11 |
توسعه مسکن اجتماعی اجارهای. |
|
12 |
توجه به ابعاد مختلف در برآورد تقاضای مسکن بهخصوص مسائل ویژه خاص هر منطقه. |
مأخذ: همان.
با توجه به آنچه که در بررسی تجارب انگلستان در این گزارش مورد اشاره قرار گرفت، پیشنهادها و الزامات ذیل نیز جهت جمعبندی ارائه میشود: