خلاصه مدیریتی

شرح / بیان مسئله

بررسی عملکرد مالی دولت به شفافیت بودجه کمک کرده و این امکان را فراهم می‌کند تا با ارزیابی وضعیت منابع و مصارف دولت در خصوص رفع چالش‌های احتمالی تدابیری اندیشیده شود. چنانچه از این امر غفلت شود عدم تحقق کامل منابع، چالش‌های عمده‌ای را برای مدیریت مالی دولت ایجاد کرده و تامین کسری بودجه از روش‌های نامناسب آسیب‌های مختلفی به سیاستگذاری پولی و مالی و تشدید ناترازی‌های اقتصادی وارد می‌کند. از این رو ضروری است به صورت منظم و در مقاطع زمانی مشخص، تصویری کامل از وضعیت منابع و مصارف دولت به همراه تبیین چالش‌های احتمالی ارائه شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

اهم نکات بررسی عملکرد مالی دولت در چهارماهه نخست سال 1403 عبارتند از:

• عملکرد منابع فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول (مولدسازی) کمترین درصد تحقق را داشته است (8٪).
• پس از عملکرد مولدسازی، واگذاری شرکت‌های دولتی با 50 درصد تحقق در رتبه دوم کمترین میزان عملکرد قرار دارد که تقریباً تمام رقم محقق شده آن نیز ناشی از پرداخت اقساط واگذاری شرکت‌ها در سال‌های گذشته است.
• با توجه به واردات نه چندان چشمگیر خودرو و انتفاع حداقلی دولت از محل واردات به دلیل سیاست‌های نادرست، در چهارماهه ابتدایی امسال، عملکرد درآمد گمرکی از محل واردات خودرو تنها 15 درصد رقم مصوب بوده است. روشن است در صورت واردات خودرو در ادامه سال وصول درآمدهای گمرکی پیش‌بینی شده بهبود خواهد یافت.
• در سمت مصارف، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) صرفا 22 درصد عملکرد داشته است.
• منابع مصوب هدفمندی یارانه‌ها شامل 253 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی قانون بودجه از چهارماهه سال 1403 است که تنها 55 درصد آن تحقق یافته و پیش‌بینی می‌شود 200 هزار میلیارد تومان کسری داشته باشد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به منظور بهبود عملکرد منابع عمومی دولت و کاهش کسری بودجه اقدامات ذیل پیشنهاد می‌گردد:

• بهبود نسبت منابع مالیاتی به کل منابع، ضمن حمایت از تولید با روش‌هایی نظیر جلوگیری از فرار مالیاتی
• تدقیق برآورد منابع و مصارف بودجه عمومی در تدوین لایحه بودجه دولت.
• انتشار منظم اوراق بدهی مالی اسلامی جهت پوشش کسری بودجه و افزایش ظرفیت آن.
• استفاده از ظرفیت مولدسازی برای افزایش درآمدهای دولت از طریق ایجاد سازکارهای انگیزشی و درآمدزایی حداکثری برای دولت.

1.مقدمه

این گزارش با هدف ارائه تصویر کلی از وضعیت مالی دولت و کسری بودجه چهارماهه ابتدایی سال 1403 تدوین شده است و مشتمل بر دو بخش اصلی است. در بخش اول عملکرد منابع و مصارف عمومی در چهارماهه ابتدایی سال بررسی و به‌طور خلاصه مهم‌ترین نکات کارشناسی درباره آن ارائه شده است. در بخش دوم عملکرد منابع و مصارف جدول هدفمندسازی یارانه‌ها (تبصره «8» قانون بودجه) بررسی شده است که در قانون بودجه رقم چشمگیری داشته و در سقف منابع و مصارف عمومی منعکس نمی‌شود[1].

2.بررسی منابع و مصارف بودجه عمومی

در جدول 1 گزارش عملکرد منابع و مصارف چهار‌ماهه سال 1403 ارایه شده است. همچنین در این جدول درصد وصول منابع بودجه نسبت به مصوب چهار‌ماهه درج شده است[2].

مهم‌ترین نکات این جدول در بخش تحقق منابع به شرح ذیل است:

به‌صورت کلی منابع محقق شده در چهار ماهه ابتدایی سال، 77 درصد مصوب چهار ماهه اول سال است. بنابراین 21 درصد منابع در این برهه تحقق نیافته است.

در چهارماهه نخست سال، از بین منابع مختلف، ردیف «سایر» بالاترین درصد تحقق (112 درصد) را نسبت به مقدار مصوب چهارماهه رقم زده است. منظور از این ردیف تمامی منابعی است که در ردیف‌های دیگر منابع موجود در جدول ۱ جای نگرفته است. یکی از اقلام موجود در این ردیف سود سهام شرکت‌های دولتی است که در چهارماهه ابتدایی سال وصولی آن بالاترین درصد عملکرد در بین ردیف‌های سایر درآمدها (188 درصد رقم مصوب) بوده است.

درآمدهای مالیاتی با 74 درصد تحقق منبع اصلی تأمین مالی در چهارماهه ابتدایی سال بوده است. حدود 44 درصد از منابع وصولی چهارماهه از محل درآمدهای مالیاتی محقق شده است.

درآمدهای گمرکی تنها به میزان 57 درصد از رقم مصوب چهارماهه وصول شده است. مطابق قانون بودجه سال 1403 حدود 33 هزار میلیارد تومان (31 درصد از درآمدهای گمرکی) متعلق به حقوق ورودی خودرو است که با توجه به واردات نه چندان چشمگیر خودرو و انتفاع حداقلی دولت از محل واردات، در چهارماهه ابتدایی امسال، عملکرد درآمد گمرکی از محل واردات خودرو تنها 15 درصد رقم مصوب بوده است. روشن است در صورت واردات خودرو در ادامه سال وصول درآمدهای گمرکی پیش­بینی شده بهبود خواهد یافت.

منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی، خالص صادرات گاز و فروش داخلی خوراک میعانات گازی به پتروشیمی‌های داخلی 82 درصد تحقق را نسبت به مصوب چهارماهه نشان می‌دهد. عملکرد بالای منابع حاصل از این ردیف عمدتا به دلیل تحقق مناسب خالص صادرات گاز طبیعی در چهارماهه نخست سال 1403 بوده است.

منابع وصولی از واگذاری شرکت‌های دولتی و سایر واگذاری‌ها در چهار‌ماهه سال 1403، 50 درصد مصوب چهارماهه است که وصول اقساط واگذاری­های سال‌های گذشته (صنایع پتروشیمی خلیج فارس) است. پیش‌بینی می‌شود تا انتهای سال 1403 واگذاری جدیدی صورت نگرفته و صرفا واریز اقساط گذشته محقق گردد.

عرضه اوراق بدهی در چهارماهه ابتدایی سال حدود 72 هزار میلیارد تومان معادل 86 درصد رقم مصوب چهارماهه انجام شده است. تسریع در فروش اوراق بدهی در چهارماهه ابتدایی سال 1403 در مقایسه با سال گذشته که در همین مقطع عملکرد فروش اوراق بدهی صفر بود، مثبت ارزیابی می‌شود و از عرضه حجم بالای اوراق بدهی در بازه‌ی کوتاه انتهای سال پیشگیری می‌کند.

درصد تحقق مربوط به «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول» تنها 8 درصد است.

در چهارماهه ابتدایی سال 14 هزار میلیارد تومان از محل صندوق توسعه ملی تأمین شده است. در سال گذشته، استقراض از صندوق توسعه منابعی را برای دولت فراهم نمود که مانده مصرف نشده آن در چهارماهه سال جاری استفاده شده است.

 جدول 1. مقایسه عملکرد ارقام منابع و مصارف بودجه سال 1403 نسبت به اعتبار مصوب (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: گزارش عملکرد مالی دولت.

مهم‌ترین نکات مصارف دولت در چهار‌ماهه ابتدایی سال به شرح زیر است:

• 96 درصد اعتبارات هزینه‌ای مصوب بودجه در چهار‌‌ماهه اول سال 1403 پرداخت شده است. بیشترین مصرف اعتبارات هزینه‌ای در چهار‌ماهه ابتدایی سال مربوط به حقوق و مزایای مستمر کارکنان و بازنشستگان است که به‌ترتیب 83 و 105 درصد محقق شده و اعتباری بالغ بر 466 هزار میلیارد تومان برای این موارد پرداخت شده است.
• پرداخت اعتبارات هزینه‌ای استانی در چهار ماهه ابتدایی سال حدود ۱۴ هزار میلیارد تومان معادل 81 درصد مقدار مصوب چهارماهه است.
• در مورد درصد عملکرد تملک دارایی‌های مالی این نکته شایان ذکر است که مطابق روال همیشگی، بازپرداخت اصل اوراق سرررسیدشده در چهار ماه ابتدایی سال به صورت کامل انجام گرفته است و عملکرد 49 درصدی ناشی از این است که بخش کمتری از اوراق مالی اسلامی در ماه‌های ابتدایی سال سررسید می‌شود. انتظار می­رود سررسید حجم قابل توجهی از اوراق بدهی دولت در شش ماهه دوم سال قرار گیرد.
• منابع دریافتی سازمان هدفمندی یارانه‌ها در چهارماهه ابتدای سال شامل حدود 6 هزار میلیارد تومان تنخواه دریافتی از خزانه‌داری کل کشور است.
• تفاوت 19 هزار میلیارد تومانی عملکرد چهار ماهه منابع و مصارف (بیشتر بودن مصارف نسبت به منابع) در‌واقع نشان‌دهنده کسری تراز نقدی دولت در چهارماهه ابتدایی سال است که نحوه پوشش آن در قسمت بعدی تشریح می‌گردد.

2-1. تراز کلی بودجه و کسری تأمین نشده

تراز منابع و مصارف دولت در چهارماهه سال جاری با توجه به عدم تحقق کامل منابع، 19 هزار میلیارد تومان کسری داشته است. این کسری از طریق 14 هزار میلیارد تومان استفاده از صندوق توسعه (انتقال بخشی از منابع استقراضی از صندوق توسعه ملی، از سال گذشته به سال جاری) و 5 هزار میلیارد تومان ظرفیت ماده (125) قانون محاسبات عمومی (حساب سپرده شرکت‌های دولتی) تأمین شده است.

جدول 2. تراز کلی بودجه و منابع پوشش‌دهنده آن(هزار میلیارد تومان)

مأخذ: محاسبات تحقیق.

جدول 3 عملکرد چهارماهه بودجه سال 1403 را از منظر ترازهای کلی بودجه‌ای نشان می‌دهد. همان‌طور که مشاهده می‌شود کسری تراز عملیاتی 189 هزار میلیارد تومان است. سه قلم دیگری که در جدول درج شده‌است، با علامت مثبت ظاهر شده و از محل این اقلام پرداختی‌ها و دریافتی‌ها تراز شده است: از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (تراز مثبت 131 هزار میلیارد تومان)، واگذاری دارایی‌های مالی (تراز مثبت 53 هزار میلیارد تومان)،  منابع موضوع ماده (125) قانون محاسبات عمومی (۵ هزار میلیارد تومان). شایان ذکر است که 14 هزار میلیارد تومان مانده مصرف نشده منابع صندوق توسعه از سال 1402، اگرچه خارج از منابع مصوب قانون بودجه است، اما در محاسبات این جدول با توجه به ماهیت استقراص از صندوق، در قسمت واگذاری دارایی‌های مالی قرار گرفته است.

جدول 3. ترازهای بودجه‌ای در چهارماهه نخست سال 1403  (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

2-۲. پیش‌بینی

در جدول 4 پیش‌بینی کارشناسی پیرامون ردیف‌های اصلی منابع عمومی تا پایان سال 1403 ارائه شده است. با فرض پرداخت همه هزینه‌های عمومی و با لحاظ مبلغی که از محل صندوق توسعه تأمین شده است، پیش‌بینی می‌شود دولت تا پایان سال 1403 برای تأمین بودجه عمومی به حداقل 270 هزار میلیارد تومان منابع جدید نیاز داشته باشد. کسری مذکور با این فرض است که ارقام مصوب مصارف عمومی دولت با کم‌براوردی همراه نباشد. شایان ذکر است که این کسری با عدم تخصیص برخی هزینه‌ها مطابق با روال سال‌های گذشته کاهش خواهد یافت.

جدول 4. پیش‌بینی تحقق منابع عمومی تا انتهای سال 1403 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: گزارش عملکرد مالی دولت و محاسبات پژوهش.

3.بررسی عملکرد تبصره «8» (هدفمندی یارانه‌ها)

سرجمع منابع مصوب تبصره (8) قانون بودجه سال 1403 از محل درآمد حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی (بنزین، گازوئیل و ..)، درآمد حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی و فروش داخلی گاز طبیعی، معادل 759 هزار میلیارد تومان است. از این رقم، 253 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی قانون بودجه از چهارماهه سال 1403 است که تنها 55 درصد آن تحقق یافته است. علاوه بر منابع قانون بودجه، سازمان هدفمندی معادل 77.8 هزار میلیارد تومان از سایر منابع تامین اعتبار مانند تنخواه بانک مرکزی و تنخواه خزانه‌داری در چهارماهه نخست سال استفاده نموده است.

مصارف تبصره (8) در جهت اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها از جمله شامل پرداخت یارانه‌ نقدی، یارانه نان، یارانه دارو، مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی و کمیته امداد، پرداخت هزینه شرکت‌های دولتی حوزه انرژی و حمایت از طرح‌های صرفه‌جویی مصرف سوخت هزینه می‌شود. مصارف 4 ماهه ابتدایی سال 1403 به میزان 217 هزار میلیارد تومان پرداخت شده است.

نکاتی درباره تحقق منابع :

• مطابق جزء 4 بند الف تبصره (8) قانون بودجه بانک مرکزی موظف است برای پرداخت به موقع مصارف هدفمندی، تا سه درصد (3٪) جمع مصارف (22 هزار میلیارد تومان) را به صورت تنخواه در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها قرار دهد. بر همین اساس، سازمان هدفمندی در چهارماهه ابتدایی سال تمام سقف مجاز تنخواه بانک مرکزی معادل 22 هزار میلیارد تومان را مصرف کرده است. هم‌چنین با مجوز قانون بودجه سازمان هدفمندی می‌تواند بدون سقف از خزانه‌داری تنخواه دریافت کند و در چهارماهه اول سال 1403 بخشی از کسری خود را از این طریق پوشش داده است.
• مبلغ 6 هزار میلیارد تومان از ردیف سایر منابع شرکت ملی نفت ایران شامل فروش داخلی و صادارت اتان، پروپان، پنتان و گوگرد توسط شرکت ملی گاز است. متاسفانه در سال‌های اخیر شرکت‌های دولتی حوزه انرژی با مشکل تخصیص اعتبارات از محل منابع واریزی به هدفمندی روبرو بوده اند و این شرایط هر سال تشدید می‌شود. منابعی که این شرکت‌ها از طریق فروش داخلی یا صادرات محصولات بدست می‌آورند پس از واریز به حساب سازمان هدفمندی به آن‌ها باز نمی‌گردد. این در حالی است که منابع مذکور باید صرف سرمایه‌گذاری در طرح‌های مختلف از جمله افزایش تولید، ظرفیت انتقال و ذخیره‌سازی و سایر موارد گردد.
• در جدول (5) صادرات فراورده‌های نفتی به صورت خالص درج شده است به این معنا که بخشی از درآمد صادرات فراورده‌هایی مانند نفتکوره، گازوئیل و سوخت جت صرف واردات بنزین شده و پس از کسر هزینه واردات بنزین به صورت خالص 32.5 هزار میلیارد تومان به حساب سازمان هدفمندی یارانه‌ها واریز شده است. شایان ذکر است هم طبق اساسنامه صندوق توسعه ملی و هم بر اساس تصریح قانون بودجه سال 1403، صندوق توسعه ملی مشابه نفت خام از صادرات فراورده‌های نفتی نیز 45 درصد سهم می‌برد. با این وجود در چهارماهه سال 1403 سهمی برای صندوق توسعه واریز نشده است.
• سایر منابع دریافتی سازمان هدفمندی معادل 77.8 هزار میلیارد تومان غالبا با مصوبات هیات وزیران برای تامین منابع یارانه گندم تامین شده است.

جدول 5. عملکرد 4 ماهه منابع هدفمندی تبصره (8) قانون بودجه سال 1403 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: گزارش عملکرد سازمان هدفمندی یارانه‌ها.

نکاتی درباره عملکرد مصارف :

• بر اساس جزء 5 بند الف تبصره (8) قانون بودجه 1403، سازمان هدفمند‌سازی یارانه‌ها موظف است منابع حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده فروش فراورده‌های نفتی و گاز طبیعی را صرفاً برای تأمین یارانه نان و دارو هزینه نماید. در نتیجه مجموع رقم مصوب قانون بودجه 1403 برای اختصاص به یارانه نان معادل 161 هزار میلیارد تومان است. با این وجود، در نیمه اول سال حدود 12 میلیون تن گندم داخلی با قیمت تضمینی 17 هزار و 500 تومان شده است. درنتیجه حدود 210 هزار میلیارد تومان اعتبار جهت تامین یارانه نان مورد نیاز است. بنابراین، پیش‌بینی قانون بودجه از منابع مورد نیاز جهت تامین یارانه نان دچار کم‌براوردی قابل توجه است.
• به غیر از هزینه‌های حمل و نقل جاده‌ای، انتقال و پخش فرآورده‌های نفتی که هزینه‌های ضروری سوخت‌رسانی در کشور است، سایر ردیف‌های مربوط به شرکت‌های دولتی حوزه انرژی و تعهدات طرح‌های بهینه‌سازی مصرف سوخت فاقد عملکرد می‌باشد.

جدول 6. عملکرد 4 ماهه مصارف هدفمندی تبصره (8) قانون بودجه سال 1403(هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

3-1. پیش‌بینی

با توجه به رشد بالای مصرف داخلی بنزین و گازوئیل، خالص صادرات فرآورده‌های نفتی کمتر از پیش‌بینی قانون محقق خواهد شد. طبیعی است به دلیل ثبات و رشد اندک ظرفیت پالایشی کشور، رشد مصرف داخل با کاهش درآمدهای صادراتی همراه است. بنابراین، صادرات فرآورده‌های نفتی عدم تحقق قابل توجهی خواهد داشت. دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی وابستگی زیادی به تعیین نرخ خوراک پتروشیمی‌ها دارد. با توجه به چشم‌انداز از قیمت گاز در هاب‌های منطقه‌ای و نرخ ارز، 75 هزار میلیارد تومان کسری از این محل پیش‌بینی می‌شود. از طرف مصارف، یارانه نان در قانون بودجه با کم‌براوردی جدی همراه بود و از این محل 50 هزار میلیارد تومان هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر افزایش پیدا می‌کند. بر این اساس، کسری هدفمندسازی یارانه‌ها مجموعاً 200 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.

جدول 7. پیش‌بینی کسری هدفمندی یارانه‌ها در سال 1403 (هزار میلیارد تومان)

** در خصوص یارانه‌ نان باید مابه‌التفاوت هزینه خرید گندم از کشاورزان و درآمد حاصل از فروش آرد به نانوایان و صنف و صنعت، توسط سازمان هدفمندی پرداخت شود. اما در عمل هزینه خرید گندم از کشاورزان توسط سازمان هدفمندی پرداخت شده و درآمد فروش آرد به عنوان منابع داخلی شرکت بازرگانی دولتی ایران محسوب می‌شود.

4.جمع‌بندی

در چهار ماه ابتدایی سال 1403 حدود 77 درصد از منابع مصوب چهاردوازدهم به غیر از منابع استقراضی صندوق توسعه، معادل 660 هزار میلیارد تومان، محقق شده و 80 درصد از مصارف، معادل 679 هزار میلیارد تومان، پرداخت شده است. مطابق اعداد مذکور شکاف 19 هزار میلیارد تومانی بین دریافتی‌ها و پرداختی‌های دولت وجود دارد. این مبلغ که در واقع کسری تراز نقدی دولت است از دو محل پوشش داده شده است؛ استفاده 14 هزار میلیارد تومانی از انتقال باقیمانده مصرف‌نشده صندوق توسعه به سال جدید و برداشت 5 هزار میلیارد تومانی از حساب شرکت‌های دولتی. 

با توجه به عملکرد چهارماهه منابع و مصارف عمومی، پیش‌بینی می‌شود تا انتهای سال، 89 درصد از منابع بودجه عمومی محقق شود و در صورت تخصیص ۱۰۰ درصدی مصارف، حداقل 270 هزار میلیارد تومان منابع جدید نیاز است. پیش‌بینی می‌شود این کسری از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق بدهی مازاد بر سقف بودجه جبران شود.

تحقق عملکرد منابع هدفمندی یارانه‌ها (تبصره 8) قانون بودجه در چهار ماه اول سال ۵5 درصد رقم مصوب 4 ماهه بوده است. همچنین در این بازه زمانی ۸۱ درصد از مصارف مصوب قانون پرداخت شده است. شکاف بین منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها از طرق مختلفی مانند تنخواه‌گردان‌های دریافتی از بانک مرکزی و خزانه‌داری کشور، تامین شده است. پیش‌بینی می‌شود برای پوشش مصارف هدفمندی یارانه‌ها تا پایان سال به حدود 200 هزار میلیارد تومان منابع جدید نیاز باشد.