خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

بررسی صادرات اقلام خوراکی (و برخی اقلام غیرخوراکی) ایران از سال 1397 به‌بعد، روند قابل تأملی را نشان‌می‌دهد. در حالیکه ارزش صادرات روند کاهشی قابل توجهی داشته، اما وزن صادرات در برخی سال‌ها افزایش (و در برخی سال‌ها کاهشی بسیار کمتر از نسبت کاهش ارزش آن) داشته است. از این رو این سؤال اساسی ایجاد می‌شود که چه عاملی باعث کاهش ارزش هر واحد کالای صادراتی خوراکی ایران شده‌است؟ آیا این کاهش ناشی از افت ارزش کالاهای ایرانی است یا به واسطه‌ی نوع متفاوت ثبت آماری است؟

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

تعیین ارزش گمرکی کالاها به عنوان پایه‌ای برای محاسبه‌ی میزان تجارت خارجی و همچنین اخذ مالیات بر تجارت، یکی از مهمترین وظایف گمرکات جهان است. اساسا اصطلاح تعیین ارزش گمرکی برای کالاهای وارداتی به کار برده شده و برای کالاهای صادراتی کاربرد چندانی ندارد. زیرا کشور اولا کشور مبدأ و تولیدکننده کالای صادراتی نباید چالش جدی در تعیین ارزش کالا داشته باشد و ثانیا انگیزه چندانی برای اظهار خلاف واقع ارزش کالا وجود ندارد. اما در خصوص کالاهای وارداتی اولا کالا از کشورهای مختلف به کشور مقصد وارد شده و ثانیا به منظور پرداخت مالیات بر واردات کمتر، انگیزه برای کم اظهاری وجود دارد.

از سال 1397 همزمان با الزام صادرکنندگان به رفع تعهد ارزی، گمرک نیز بر اساس ماده 16 قانون امور گمرکی ارزش کالای صادراتی اظهار شده توسط صادرکننده را نامناسب تلقی کرده و در نتیجه خود اقدام به ارزش‌گذاری کالاهای صادراتی می‌کند. ارزش‌گذاری صورت گرفته توسط گمرک، ملاک تعهد ارزی صادرکننده خواهد بود و از این رو با توجه به آنکه کالاهای صادراتی تنوع وسیعی از قیمت و کیفیت دارند، صادرکنندگان تمایل دارند تا برای هرنوع کیفیت کالا، کمترین قیمت موجود را اظهار کنند.  

یافته‌های این مطالعه نشان‌می‌دهد که به‌طور کلی 90 ردیف تعرفه، ارزش 90 درصد صادرات غیرنفتی ایران را در برمی‌گیرند. از این میان، حدود 60 ردیف تعرفه وجود دارد که می‌توانند دچار چالش در ارزش‌گذاری گمرکی باشند. بررسی قیمت هر واحد این کالاها نشان‌می‌دهد تقریباً همه‌ی آنها از سال 1397 به‌بعد دچار افت ناگهانی ارزش شده‌اند. همچنین مقایسه‌ی قیمت این کالاها با میانگین جهانی و داده‌های گمرک مقابل نشان‌می‌دهد که در حالیکه روند قیمت جهانی در آنها رو به افزایش بوده، ارزش کالای صادراتی ایران، روند کاهشی را نمایش می‌دهد. این موضوع تأییدی بر این ادعاست که کاهش ارزش دلاری صادرات ایران در مقابل افزایش یا کاهش کمتر صادرات حجمی، نه به‌خاطر افت ارزش کالاهای ایرانی؛ بلکه به‌علت شیوه‌ی ارزش‌گذاری گمرک است.

یافته‌های این مطالعه نشان‌می‌دهد که ارزش‌گذاری فعلی گمرک بر روی کالاهای صادراتی می‌تواند تا 4 میلیارد دلار صادرات روی این 60 ردیف تعرفه را کمتر از واقع نشان دهد. این موضوع دارای پیامدهای متعددی است.

نتایج نشان‌می‌دهد که ارزش‌گذاری کالاهای صادراتی که ناشی از الزام به رفع تعهد ارزی است، باعث شده تا اولاً عملاً هدف سیاست‌گذار از قانون رفع تعهد محقق نگردد، زیرا حداکثر 65 درصد صادرات در این 60 ردیف تعرفه به‌صورت رسمی اظهار شده و ارز آن در بازار رسمی عرضه می‌شود. ثانیاً باعث مخدوش شدن آمارهای کشور هم از منظر صورت‌های مالی تولیدکنندگان و هم از منظر آمارهای کلان کشور می‌شود. ثالثاً ترکیب رفع تعهد ارزی و ارزش‌گذاری باعث می‌شود تا صادرکنندگان عطای دریافت مشوق‌های مالیاتی را به لقای آن (که منجر به فروش ارز به قیمت‌های پایین‌تر می‌شود)، ببخشند و با اعلام ارزش پایین‌تر، از معافیت‌های در نظر گرفته شده صرف‌نظر کنند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی/ نظارتی یا سیاستی

بر اساس بند پ ماده 4 قانون برنامه هفتم پیشرفت، بانک مرکزی موظف است تا سیاست‌های ارزی کشور را نحوی اصلاح کند که انگیزه برای بیش اظهاری واردات و کم اظهاری صادرات وجود نداشته باشد. بنابراین قانونگذار به درستی تشخیص داده که علت اظهار خلاف واقع ارزش کالا، انگیزه‌هایی است که از محل سیاست‌های ارزی ایجاد شده است. از این رو پیشنهاد اصلی این مطالعه، کاهش فاصله نرخ ارز رسمی و غیررسمی پیش از هر اقدام دیگری است. یکی از احکام دیگر برنامه، جز(2) بند (الف) ماده 11 است که به صادرکنندگان خُرد اجازه می‌دهد ارز حاصل از صادرات خود را در مرکز مبادله ارز و طلای ایران به نرخ توافقی عرضه نموده یا پس از اعلام به بانک مرکزی، برای واردات کالاهای مجاز که بانک مرکزی با تأمین ارز آنها موافقت کرده است، توسط خود یا دیگر واردکنندگان مورد استفاده قرار دهند؛ که بخشی از مشکل را حل کرده است و لازم است به بخش بزرگتری از صادرکنندگان توسعه پیدا کند.

در نهایت آنکه حالت بهینه ایجاد شرایطی است که در آن تمایل به خود اظهاری در قیمت‌های واقعی وجود داشته‌باشد. کاهش زمان پرداخت مشوق‌های مالیاتی صادرات، امکان عرضه‌ی ارز حاصل از صادرات با نرخ توافقی و برقراری ارتباطات مالی و بانکی با شبکه بانکی بین المللی از جمله پیشنهادهای این مطالعه برای حل معضل کم اظهاری صادرات است.

1. مقدمه

صادرات کشور پس از سال 1397 و آغاز دور دوم تحریم‌ها و خروج آمریکا از برجام، با چالش‌های بسیاری همراه بوده است. از یک طرف صادرات نفتی با کاهش شدید حجم صادرات نفت خام مواجه شده و از سوی دیگر وصول درآمدهای ارزی صادراتی دارای چالش‌های فراوان بوده است. با کاهش شدید صادرات نفتی، صادرات غیرنفتی نقش مهمی در تأمین منابع ارزی کشور پیدا کردند. در حالیکه تا پیش از سال 1398 صادرات نفتی در حدود 1.7 برابر صادرات غیرنفتی بود (میانگین سال‌های 1390 تا 1397) طی سه سال 1398 تا 1400 نسبت صادرات نفتی به غیرنفتی به حدود 0.63 رسیده است. بنابراین در این سال‌ها منابع ارزی حاصل از صادرات غیرنفتی اهمیتی بیش از پیش یافتند.

این در حالی است که صادرات غیرنفتی نیز پس از شروع دور دوم تحریم‌ها در سال 1397، با چالش‌های بسیاری مواجه شده‌است؛ از یک طرف تحریم‌های اقتصادی، جریان مالی ناشی از صادرات غیرنفتی را نیز با چالش بسیار مواجه کرده و دسترسی به منابع ارزی حاصل از صادرات را بعضاً با هزینه‌های بسیار بالا میسر می‌سازد؛ از طرف دیگر به واسطه‌ی قوانین و مقررات داخلی نیز محدویت‌های بسیاری بر صادرات غیر نفتی اعمال شده‌است.  هرچند افزایش نرخ ارز به رشد صادرات غیر نفتی در این بازه زمانی کمک کرده و بنابراین نمیتوان اثر تحریم‌ها بر صادرات غیرنفتی را به طول کلی منفی دانست، اما آنچه واضح است آن است که مجموعه‌ای از سیاست‌های داخلی باعث شد صادرات غیرنفتی نتواند به متناسب با رشد نرخ ارز، از مزایای آن بهره‌مند شود.

بخش‌نامه‌های متعدد برای ممنوعیت‌های صادراتی یا وضع عوارض صادراتی که بعضاً در بازه‌های زمانی کوتاهی مکرراً تغییر کردند، در کنار ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های وارداتی که تولید و در نتیجه تولید منجر به صادرات را با مشکل مواجه می‌کنند، باعث شده تا صادرات غیر نفتی نیز با چالش جدی مواجه شده و نتواند از افزایش رخ داده در نرخ ارز و رقابت‌پذیرتر شدن کالاهای صادراتی ایرانی در بازارهای جهانی بهره ببرد.

در کنار این موارد، تعیین ارزش گمرکی کالاهای صادراتی نیز به یک چالش هم برای گمرک و هم برای صادرکنندگان تبدیل شده است. تعیین ارزش گمرکی کالاها به عنوان پایه‌ای برای محاسبه‌ی میزان تجارت خارجی و همچنین اخذ مالیات بر تجارت، یکی از مهمترین وظایف گمرکات جهان است. اساسا اصطلاح تعیین ارزش گمرکی برای کالاهای وارداتی به کار برده شده و برای کالاهای صادراتی کاربرد چندانی ندارد. زیرا کشور اولا کشور مبدأ و تولیدکننده کالای صادراتی نباید چالش جدی در تعیین ارزش کالا داشته باشد و ثانیا انگیزه چندانی برای اظهار خلاف واقع ارزش کالا وجود ندارد. اما در خصوص کالاهای وارداتی اولا کالا از کشورهای مختلف به کشور مقصد وارد شده و ثانیا به منظور پرداخت مالیات بر واردات کمتر، انگیزه برای کم اظهاری وجود دارد. با این حال مجموعه از سیاست‌های سیاست‌گذار ارزی در سال‌های اخیر باعث شده تا در حال حاضر تعیین ارزش کالاهای صادراتی در ایران نیز تبدیل به یکی از چالش‌های صادرات شود.

اساسا سیاست‌ها و رویه‌های ورود و خروج کالا به کشور می­توانند بر انگیزه‌ها برای اظهار خلاف واقع ارزش کالا اثرگذار باشند. در سالهای اخیر اختلاف نرخ ارز در بازار رسمی و غیررسمی در کنار الزام به رفع تعهد ارزی انگیزه بسیار زیادی برای کم اظهاری در صادرات ایجاد کرده است.

 زمانی که در بازار اختلاف بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی وجود داشته باشد، الزام به رفع تعهد ارزی یعنی صادر کننده به ازای هر یک دلار صادرات باید ضرری برابر با اختلاف نرخ ارز در بازار رسمی و غیررسمی بپردازد. در چنین شرایطی طبیعتا صادرکنندگان تمایل دارند تا جای ممکن ارزش کالای صادراتی را کمتر از واقع اظهار کنند تا ارز کمتری را در شبکه رسمی و به نرخ رسمی عرضه کنند. زیرا ارزش گمرکی کالای صادراتی مینای میزان تعهد ارزی صادرکنندگان خواهد بود.

بیش‌ارزشگذاری صادرات منجر به ایجاد تعهد اضافی برای صادرکننده و کم‌ارزشگذاری نیز منجر به کاهش آمار صادرات در آمارهای رسمی خواهد شد. حال این در شرایطی است که اساساً اقلام صادراتی در یک ردیف تعرفه خاص، بسته به مقصد، فصل صدور، کیفیت کالا، استراتژی فروش و.. می‌توانند دارای قیمت‌های متفاوت باشند و عملاً تعیین یک ارزش واحد برای محموله‌های صادراتی، همیشه می‌تواند منجر به تعهد اضافی برای برخی و کم ارزش‌گذاری صادرات برای برخی دیگر شود. به همین جهت است که کشورهای مختلف دنیا، ملاک ارزش گمرکی کالاها را، ارزش مبادلاتی می­دانند که تجار بر اساس سیاهه تجاری به گمرک اظهار می‌کند و فقط تحت شرایطی خاصی این ارزش اظهاری را نامعتبر تشخیص می‌دهند. در حقیقت در دنیا تلاش شده تا به جای آنکه گمرک برای طیف گسترده‌ای از کالاها تعیین ارزش کند؛ انگیزه‌های اظهار خلاف واقع ارزش کالا کاهش یابد تا ارزش اظهاری، برای گمرک قابل قبول باشد.

این گزارش به بررسی چالش‌های تعیین ارزش گمرکی کالاهای صادراتی می‌پردازد. در ادامه و پس از ذکر پیشینه ، در بخش سوم به مفهوم تعیین ارزش گمرکی کالا پرداخته می‌شود. در این بخش انواع روش‌های تعیین ارزش گمرکی کالا شرح داده شده است. بخش چهارم به انگیزه‌های اثرگذار برای اظهار خلاف واقع ارزش کالاهای صادراتی و وارداتی اختصاص دارد. در این بخش نشان داده شده که چطور سیاست‌ها و رویه‌ها در خصوص ورود و خروج کالا به کشور، موجب می‌شود تا تجار انگیزه‌های متفاوتی برای نوع اظهار ارزش کالا داشته باشند. در بخش پنجم مروری بر سیاست‌های اتخاذ شده در کشور و اثر ان بر انگیزه اظهار ارزش کالاهای صادراتی صورت گرفته است. در بخش ششم با مروری بر داده‌ها به این موضوع می‌پردازیم که آیا واقعا سیاست‌های اتخاذی به خصوص از سال 1397 به بعد بر ارزش اظهاری کالاهای صادراتی موثر بوده است؟! نتایج این بخش یک کم اظهاری ساختاری از سال 1397 به بعد را نشان میدهد که در بخش هفتم به پیامدهای این موضوع پرداخته می‌شود. در نهایت نیز در بخش آخر جمع‌بندی و توصیه سیاستی ارائه شده‌است.

2. پیشینه

تعیین ارزش گمرکی کالاها موضوعی نبوده که تا پیش از این به صورت جداگانه در گزارشات مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مورد توجه و بررسی قرار گیرد. با این حال در گزارش « تحلیل و بررسی چالش های حوزه گمرک جمهوری اسلامی ایران» اشاراتی به این موضوع شده است.

3. چیستی و چرایی تعیین ارزش گمرکی

تعیین ارزش گمرکی کالاها از چند جنبه دارای اهمیت است؛ ابتدا آنکه این تعیین ارزش  غالبا مبنای وصول حقوق و عوارض گمرکی و همچنین در برخی از کشورها مبنای وصول درآمدهای مالیاتی مستقیم و غیرمستقیم قرار می‌گیرد. هزینه برخی از خدمات جانبی مرتبط با کالا نظیر بیمه، ‌حمل، انبارش و ... نیز بعضا با ارزش گمرکی کالاها تناسب دارد. لذا تعیین دقیق میزان ارزش گمرکی می‌تواند در میزان درآمدهای وصولی دولت و همچنین هزینه‌های تجارت رسمی برای بازرگانان تاثیر مستقیم داشته باشد.

از سوی دیگر آمارهای بازرگانی شرکت‌ها، بنگاه‌ها و کشورهای مختلف، که مبنای برنامه‌ریزی‌های اقتصادی، تجاری، سیاسی و ... قرار می‌گیرند، بر اساس ارزش گمرکی کالا به دست می‌آیند. به عنوان مثال در کشور ما تعیین ارزش گمرکی نقش موثری در تعیین و اعمال سیاست‌های تعهد ارزی بازرگانان دارد. همچنین توسعه قراردادهای تعرفه ترجیحی، موافقت‌نامه‌های تجارت آزاد و نظایر آن غالبا بر مبنای شاخص‌های بازرگانی از قبیل اکمال تجاری، پتانسیل تجاری، شدت تجاری، تراز تجاری و ... صورت می‌پذیرد که مبنای آن ارزش گمرکی کالاهاست.

تعیین ارزش کالاهای گمرکی را می‌توان به دو دسته‌ی کلی تعیین ارزش کالاهای وارداتی و تعیین ارزش کالاهای صادراتی تقسیم کرد. در بخش واردات از آنجایی که کالاها هنگام ورود به کشور حقوق گمرکی پرداخت می‌کنند یک انگیزه ذاتی برای کم اظهاری واردات وجود دارد. همچنین در خصوص واردات، کالاهایی از کل جهان به یک کشور وارد می‌شود و در نتیجه در صورتی­که گمرک فاکتور اظهار شده را درست تشخیص ندهد، تعیین ارزش آن یک چالش اساسی خواهد بود.

اما در صادرات، انگیزه ذاتی برای اظهار خلاف واقع وجود ندارد، مگر آنکه در هر کشور مجموع قوانین داخلی به نحوی باشد که انگیزه برای اظهار خلاف واقع وجود داشته باشد و معمولاً منافع ناشی از مشوق­های صادراتی بر هزینه ­های احتمالی کشف اظهار خلاف واقع غالب نیست. همچنین تعیین ارزش کالاهای صادراتی دارای با چالش کمتری همراه است، زیرا مبدا تولید همه‌ی کالاها همان کشور مبدا است و در نتیجه تعیین ارزش آن امکان‌پذیرتر از مجموعه زیادی از کالاهایی است که از کل دنیا به هر کشور صادر می‌شوند. همچنین در تعیین ارزش کالاهای وارداتی نیاز است تا الگوی هماهنگی وجود داشته باشد تا بازرگانان خارجی با یک رویه یکسان در ورود کالا به کشورهای مختلف مواجه باشند. اما در صادرات، هر صادرکننده با کشوری که مبدا صادرات است طرف حساب خواهد بود.

به همین دلیل است که برای تعیین ارزش کالاهای وارداتی، قراردادها و توافق‌نامه‌های بین‌المللی شکل گرفته و کشورها ملزم به ارائه آن هستند. اما برای کالاهای صادراتی، توافق‌نامه‌های الزام آور بین‌المللی ایجاد نشده است. زیرا اساسأ نیازی به آن نبوده است.

سازمان جهانی گمرک (WCO) ارزش گمرکی یک کالا (بدون تأکید به ارزش وارداتی یا صادراتی) را این طور تعریف می‌کند: «به طور کلی، ارزش گمرکی، ارزش کالا به منظور اخذ عوارض ارزشی گمرکی است. عوارض ارزشی، عوارضی هستند که بر اساس ارزش محاسبه می شوند.» این موضوع بدان معناست که به طور کلی تعیین ارزش در گمرک صرفا به منظور محاسبه عوارض گمرکی است و اگر غیر از این باشد، یعنی عوارض گمرکی به طور مثال کاملا صفر باشد، بازرگانی اصلا انگیزه‌ای برای اظهار قیمت خلاف واقع ندارد تا گمرک مجبور به تعیین ارزش شود.

3-1. تعیین ارزش کالاهای وارداتی  بر اساس توافقات جهانی

امروزه، تمام گمرکات اعضای سازمان تجارت جهانی، کالاهای وارداتی را بر اساس مفاد موافقتنامه‌ی این سازمان در مورد ارزش گذاری گمرکی (ACV)، که در سال 1994 تصویب شد، ارزش‌گذاری می‎کنند.

کشورهایی که عضو سازمان تجارت جهانی نیستند، ملزم به انجام این موافقت‌نامه نیستند. بر اساس اعلام سازمان جهانی گمرک تعداد کمی از کشورهای نادر هنوز مقررات کنوانسیون ارزش گذاری کالاها در سال 1953 که به عنوان تعریف ارزش بروکسل (BDV) شناخته می شود را برای اهداف گمرکی اعمال می­کنند.  در ادامه‌ی هر دو روش‌را توضیح می‌دهیم.

3-1-1. تعریف ارزش بروکسل (روش BDV)

مبنای روش تعریف ارزش بروکسل یا روش BDV تعیین ارزش کالا بر اساس قیمتی است که کالا به فروش می‌رسد. یعنی در این روش اینکه کالا واقعا به چه قیمتی خریداری شده دارای موضوعیت نیست و در نتیجه سیاهه یا فاکتور اظهاری بازرگان نیز که نشان می‌دهد کالا را به چه قیمتی خریداری کرده، نمی‌تواند مبنای تعیین ارزش کالا باشد. واضح است که در این شرایط، نقش کارشناس یا ارزیاب گمرک برای اینکه تعیین کند این کالا به چه قیمتی به فروش خواهد رسید، افزایش یافته و روند تجارت را سخت می‌کند.

تاریخچه‌ی روش تعریف ارزش بروکسل به تأسیس سازمان جهانی گمرک باز می‎گردد. پس از جنگ جهانی دوم، برخی از کشورهای اروپایی در سال 1952 شورای همکاری گمرکی را تشکیل دادند که مقر آن در بروکسل بود. این شورا اکنون به یک سازمان بین المللی با عنوان سازمان جهانی گمرک با بیش از 150 کشور عضو تبدیل شده است.

ارزشگذاری یکسان یکی از مهمترین مأموریت‌ها این شورا پس از تأسیس بود. بر همین اساس، شورا یک روش ارزش‌گذاری را ایجاد کرد که معمولاً تعریف ارزش بروکسل نامیده می‌شود که اختصار آن BDV است.

BDV بر اساس یک مفهوم تصوری یا پیشنهادی است که ارزش گمرکی را به عنوان قیمتی تلقی میکند که کالا با آن در جریان تجارت بین‌المللی به فروش خواهد رسید. عناصر اساسی تعیین این قیمت، زمان، مکان، کمیت و سطح تجاری است. در حقیقت در این روش بر ازش ذاتی کالا تأکید دارد و تلاش می‌کند تا آن را استخراج کند؛ نه ارزشی که خریداری شده است.

با ایجاد این توافق، بیش از 100 کشور تا سال 1970 را اعمال می کردند. با این حال ایالات متحده آمریکا، کانادا، استرالیا و نیوزلند از پیوستن به آن خودداری کردند و از یک "مفهوم مثبت" حمایت کردند که گمرک را ملزم می کرد ارزش را بر اساس قیمت واقعی پرداخت شده برای کالا تعیین کند. این کشورها معتقد بودند که این روش، اختیار و دخالت کارشناس گمرک را کاهش داده و در نتیجه تجارت تسهیل خواهد شد. لذا تفاوت رویکرد این سه کشور، در نهایت منجر به همراهی سایر کشورها با آنها شده پایه‌ای برای روش فعلی تعیین ارزش گمرکی شد. بنابراین به طور خلاصه، روش BDV قیمتی که کالا واقعا خریداری شده را ملاک قرار نداده و به تعیین ارزش برای هر کالا بر اساس قیمتی که تصور می‌کند که این کالا به فروش خواهد رفت؛ صورت می‌گیرد.

 3-1-2. توافقنامه‌ی تعیین ارزش سازمان تجارت جهانی  (روش ACV یا CVA )

عدم تبعیت کشورهای آمریکا، کانادا، استرالیا و نیوزلند از روش بروکسل و استفاده از روش تعیین ارزش بر اساس قیمت مبادله‌ای کالا باعث شد تا به مرور کشورهای دیگر نیز به این جمع بپیوندند. مذاکرات توکیو طی سال‌های 1970 – 1977 منجر به تعدیلاتی در روش برکسل شد. این تعدیلات برای محدود کردن اختیارات گمرک بود. اما کشورهای مختلف جهان بازهم نتوانستند چهار کشور مهم و بزرگ در تجارت جهانی یعنی آمریکا، کانادا، استرالیا و نیوزلند را همراه خود سازند.

در نوامبر 1977، اتحادیه اروپا (EU) به طور ناگهانی و غیر منتظره تغییر چشمگیر در موضع خود را اعلام کرد. این بیانیه اعلام کرد که کشورهای جامعه موافقت کرده‌اند که به سمت «روش مثبت» که «از نظر آن‌ها ویژگی‌های خوب سیستم ارزش‌گذاری ایالات متحده است» است؛ حرکت کنند. پیش‌نویس موافقت‌نامه‌ای که این اتخادیه ارائه کرد، مقرر می‌کرد که گمرک تقریباً در همه موارد باید ارزش مالیاتی را بر اساس «قیمت پرداخت شده یا قابل پرداخت» برای کالاهای وارداتی تعیین کند. گمرک فقط در تعداد محدودی از موارد استثنایی می توانست ارزش معاملاتی را رد کند.

در نهایت در سال 1970 توافقنامه‌ی تعیین ارزش گمرکی در سازمان تجارت جهانی تصویب شد. هدف موافقت‌نامه ارزش گمرکی (CVA) ارائه یک سازوکار برای تعیین ارزش گمرکی کالاها است تا اختیارات گمرک در تعیین ارزش را محدود سازد. مبنای ارزش‌گذاری در این موافقت‌نامه در ماده 1 «ارزش معاملاتی» یا «قیمت واقعی پرداخت شده/ قابل پرداخت هنگام فروش برای صادرات به کشور واردکننده» است. همچنین در ماده 8 موافقت‌نامه گفته شده است ارزش معاملاتی با سایر عوامل موثر بر ارزش کالا که در فاکتور درج نمی‌شود (نظیر هزینه کارمزدها و...) تعدیل می‌شود. با این حال درصورتی که ارزش معاملاتی مبتنی بر سیاهه خرید (فاکتور) قابل اعتماد نباشد، از 5 روش جایگزین به صورت سلسله مراتبی برای ارزش‌گذاری می‌توان استفاده کرد:

• ارزش مبادله کالاهای همسان: براساس مبادله کالاهای همسان فروخته شده برای صادرات به همان کشور واردکننده، تحت شرایط زمانی مشابه تعیین می‌شود.
• ارزش مبادله کالاهای مشابه: براساس مبادله کالاهای مشابه فروخته شده برای صادرات به همان کشور واردکننده، تحت شرایط زمانی مشابه تعیین می‌شود.
• روش تفریقی: از رابطه قیمت فروش عمده کالا در کشور مقصد منهای کسر هزینه‌های معین (همچون هزینه‌های حمل و بیمه) تعیین می‌شود.
• روش محاسباتی: براساس هزینه‌های مواد و تولید در کشور مبدأ به اضافه هزینه‌های معین دیگر مانند بسته بندی، هزینه‌های عمومی و سود تولیدکننده تعیین می‌شود. تحت شرایطی واردکننده می‌تواند درخواست کند ترتیب دو روش فوق برعکس شود.
• روش بازگشتی: می‌توانند رویه خود را طبق هر یک از روش‌های قبلی با انعطاف بیشتر (و در نظر نگرفتن بعضی از قیود) اجرا کنند به شرطی که منطقی و مطابق با اصول ماده هفتم موافقت‌نامه GATT باشد.

رعایت سلسله مراتب در اینجا از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است. یعنی در درجه‌ی اول، اصل بر این است که ارزش کالا مطابق سیاهه یا فاکتور اظهار شده به گمرک، قابل قبول است. اگر قابل قبول نبود، آنگاه روش اول یعنی ارزش مبادله کالای همسان باید ملاک قرار گیرد و به ترتیب روش‌های دیگر.

بنابراین تفاوت اساسی این روش با روش بروکسل، به رسمیت شناختن ارزش مبادله است. برای درک بهتر موضوع؛ فرض کنید بازرگانی کالایی را به صورت عمده خریداری کرده و از تخفیف ویژه برخوردار می­شود، در روش بروکسل، این تخفیف لحاظ نشده و قیمتی که کالا احتمالا در بازارهای کشور مقصد فروش خواهد رفت، به عنوان ارزش کالا تعیین می‌شود. اما در روش دوم یعنی موافقتنامه تعیین ارزش WTO این تخفیف لحاظ شده و ارزش کالا بر اساس بر اساس قیمت واقعی که پرداخت شده لحاظ می‌شود.

 3-2. تعیین ارزش کالاهای صادراتی  بر اساس توافقات جهانی

همانطور که در ابتدای این بخش نیز اشاره شد، به طور کلی عبارت «ارزش گمرکی» به «ارزش گمرکی کالای وارداتی» اطلاق می‌شود و برای کالاهای صادراتی هر کشوری می‌تواند رویه خود را داشته باشد. به عنوان مثال گمرک هند، ارزش کالاهای صادراتی را نیز بر همان مبنای ارزش معاملاتی عنوان میکند، اما به منظور جلوگیری از  بیش از اظهاری؛ مأمور گمرک این امکان را دارد که ارزش مبادلاتی را نادرست تشخیص دهد. مواردی که مأمور گمرک اجازه نادرست تشخیص دادن دارد، شبیه به همان است که در توافقنامه تعیین ارزش کالاهای وارداتی ذکر شده است. به تبع آن سایر کشورها نیز میتوانند شرایطی را تشخیص درست ارزش کالای ادراتی تبیین کنند.

3-3. تعیین ارزش گمرکی در ایران

در قانون امور گمرکی ایران، هم به تعیین ارزش کالاهای وارداتی پرداخته شده و هم بر تعیین ارزش کالاهای صادراتی تأکید شده است. قانون امور گمرکی ارزشگذاری گمرکی کالاها را مبتنی بر قواعد بین المللی مورد اشاره در فوق از جمله موافقتنامه CVA بنیان نهاده است. در ماده 15 قانون تصریح شده است هرگاه ارزش اظهاری بنا به استناد دلایل و مدارک قابل قبول مورد پذیرش گمرک نباشد، ارزش کالا بر طبق روش‌های 5 گانه مذکور تعیین شود.

3-3-1. تعیین ارزش کالاهای وارداتی

همانطور که اشاره شد، تعیین ارزش کالاهای وارداتی در ایران، همانند توافقنامه ارزش گمرکی یا CVA است. ماده 15 قانون امور گمرکی ایران، دقیقا موارد 5 گانه با به صورت سلسله مراتبی ذکر کرده است.

ماده 15- هرگاه از طرف صاحب کالا سیاهه خرید به گمرک تسلیم نشده باشد یا ارزش مندرج در اسناد تسلیمی صاحب کالا به استناد دلایل و مدارک قابل قبول مورد پذیرش گمرک نباشد، ارزش کالا برمبنای یکی از روش های ذیل تعیین می‌شود :

الف ) سوابق ترخیص کالای مثل همزمان از همان کشور مبدأ

ب ) سوابق ترخیص کالای مشابه همزمان از همان کشور مبدأ

پ ) قیمت فروش همان کالا در بازار داخلی پس از تعدیل‌های لازم

ت ) ارزش محاسباتی برمبناء عوامل متشکله

ث ) ارزش ‌گذاری کالا بر مبناء مدارک و اطلاعات موجود و با انعطاف در به‌ کارگیری روش های فوق الذکر

تبصره - رعایت تقدم و تأخر در به‌ کارگیری روش های فوق الزامی است و فقط در صورت درخواست واردکننده، ترتیب کاربرد روش‌های سوم و چهارم قابل جابه ‌جایی است.

شرایط و مقررات اجرای این ماده در آیین‌نامه اجرائی این قانون تعیین می‌شود.

بنابراین در ماده 15، اصل بر قیمت مبادلاتی است که بر اساس سیاه خرید به گمرک تسلیم شده است و اگر این اسناد تسلیم نشده یا مورد پذیرش نباشد، گمرک می‌تواند بر اساس روش‌های بالا، اقدام به تعیین ارزش کند. همچنین در ماده 12 آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی، گمرک تنها در صورتی می‌تواند سیاهه‌ی خرید تسلیم شده را نپذیرد که «دلایل و مدارک قابل دفاع» داشته باشد.

اما آنچه عملا و در حال حاضر در گمرکات کشور رخ می‌هد آن است که گمرک تقریبا تمامی اسناد و سیاهه‌­های تسلیم شده را نامعتبر تشخیص داده و رأسا اقدام به تعیین ارزش می‌کند. در قسمت بعد در خصوص انگیزه‌های اثرگذار بر کم اظهاری یا بیش اظهاری کالاها به گمرک، به تفصیل توضیحاتی را ارائه خواهیم داد. با این حال از آنجایی که در حال حاضر به علت آنکه ارز تخصیصی به واردات ارزانتر از بازار آزاد است، انگیزه‌ی بسیار قوی برای بیش اظهاری برای واردات برای دریافت ارز بیشتر (که سود آوری بسیار زیادی دارد) وجود دارد. همچنین از آنجایی که صادرکننده ملزم به رفع تعهد ارزی صادرات با نرخی حدود 60 درصد پایین‌تر از نرخ بازار آزاد است، انگیزه بسیار قوی برای کم اظهاری صادرات وجود دارد. به همین جهت است که گمرک به صورت پیش فرض، همه‌ی اسناد تسلیمی را غیر قابل قبول می‌داند.

در حال حاضر گمرک ایران با بهره‌گیری از سامانه EPL و شناسه ارزش کالا (TSC) تلاش می‌کند تا کالاهای وارداتی را تعیین ارزش کند. در این سامانه سابقه‌ی قیمت اظهار شده برای کدهای تعرفه‌ی مختلف گردآوری شده است. وجود این سامانه در حال حاضر باعث شده تا بازرگانان بدون توجه به اینکه واقعا کالا را به قیمتی خریده‌اند تلاش کنند تا رنج قیمتی در با قیمتی نزدیک به این قیمت درج شده در این سامانه تعیین کرده و در سیاهه خرید، وارد کنند تا از اختلافات بعدی کاسته شود. کارشناس گمرک نیز در حالی که بر طبق قانون ، اگر با ارائه اسناد قابل دفاع، سیاهه را رد کند، باید به اصول 5 گانه با رعایت سلسله مراتب، رجود کند. اما عملا بیشتر بر اساس همین سامانه و روش‌های چهارم و پنجم،  یعنی بیشتر از روش‌های تلفیقی، ارزشی را برای کالا تعیین می‌کند. این شیوه باعث شده تا دخالت انسانی در تعیین ارزش کالاها، بسیار پررنگ و موثر باشد.

3-3-2. تعیین ارزش کالاهای صادراتی

بر خلاف ارزش کالاهای وارداتی که در سامانه TSC و توسط کارشناسان گمرک مشخص می‌شود، وضعیت ارزشگذاری صادراتی پیچیده تر است، چرا که افزون بر نقش این ارزش در دریافت عوارض صادراتی و معافیت درآمدهای صادراتی از مالیات، ارزش کالای صادراتی برای تعیین میزان ارز حاصل از صادرات جهت رفع تعهد ارزی صادرکننده برای بانک مرکزی نیز حائز اهمیت است.

از سال 1372 طبق ماده 33 آیین نامه مقررات صادرات و واردات، کمیته دائمی نرخ گذاری کالاهای صادراتی (ذیل وزارت صنعت، معدن و تجارت) موظف بود قیمت کالاهای صادراتی و تغییرات آن را براساس حدود قیمت فروش آنها در بازارهای بین المللی تعیین و به گمرک ایران اعلام نماید. اما از سال 1390 طبق ماده 16 قانون گمرکی و ماده 22 آیین نامه این قانون، وظیفه تعیین قیمت کالای صادراتی در صورت عدم ارائه اسناد و یا نامتناسب بودن ارزش اظهار شده به‌ دلایل مستند، بعهده گمرک گذاشته شد. گمرک باید ارزش کالای صدوری را با استعلام از مراجع ذیربط و براساس قیمت عمده ‌فروشی آن در بازار داخلی به اضافه هزینه‌هایی که تا خروج از قلمرو گمرکی به آن تعلق می‌گیرد تعیین کند. از دی ماه 1394 براساس تفاهم‌نامه همکاری بین گمرک جمهوری اسلامی ایران و سازمان توسعه تجارت ایران، تعیین ارزش کالاهای صادراتی به گمرک محول شد که هر ماه طی یک فایل بارگذاری شده در سایت گمرک اعلام قطعی می شود.

در خصوص تعیین ارزش کالاهای صادراتی نیز، ماده 16 قانون امور گمرکی، ملاک را سیاهه‌ی خرید و اسناد تسلیمی به گمرک می‌داند. با این حال همانطور که اشاره شد با توجه به انگیزه‌ی بالا برای کم اظهاری صادرات، در حال حاضر گمرک سیاهه‌ی خرید را ملاک قرار نداده و خود رأسا اقدام به تعیین ارزش کالای صادراتی می‌کند.

ماده ۱۶- ارزش گمرکی کالای صدور، عبارت است از قیمت فروش کالا برای صدور به اضافه هزینه بیمه، باربری و حمل و نقل و سایر هزینه‌هایی که به آن کالا تا خروج از قلمرو گمرکی تعلق می‌گیرد و از روی سیاهه و اسناد تسلیمی صادرکننده تعیین می‌گردد. در صورت عدم ارائه اسناد و یا نامتناسب بودن ارزش اظهار شده به‌دلایل مستند، گمرک ارزش کالای صدوری را با استعلام از مراجع ذی‌ربط و براساس قیمت عمده فروشی آن در بازار داخلی به اضافه هزینه‌هایی که تا خروج از قلمرو گمرکی به آن تعلق می‌گیرد تعیین می‌نماید.

تبصره- تشخیص نامتناسب بودن ارزش گمرکی مانع از صدور کالا نیست و گمرک می‌تواند با اخذ تعهد، رسیدگی به ارزش را به ‌بعد از صدور موکول نماید مگر در مواردی که صادرات کالا منوط به پرداخت عوارض صادراتی بر مبنای ارزش کالا باشد.

تحت این شرایط و براساس روش ذکر شده در ماده 16، با استفاده از ارزش داخلی به اضافه‌ی هزینه‌ی حمل محاسبه شده و با تقسیم‌ بر نرخ ارز رسمی، ارزش دلاری هر کالا به‌دست می‌آید. ارزش داخلی معمولا با استعلام گمرک از سازمان‌ها و نهادهای مربوطه مانند بورس کالا، سازمان حمایت از تولیدکننده و مصرف‌کننده، میادین میوه و تره‌بار و مانند آنها به دست می‌آید.

3-4. جمع‌بندی از تعیین ارزش گمرکی

بر اساس آنچه در این بخش عنوان شد، در تعریف جهانی، تعیین ارزش گمرکی کالاها اساسا به منظور مشخص کردن میزان مالیات بر واردات و یا حقوق ورودی کالاهای وارداتی صورت می‌گیرد. بنابراین عبارت تعیین ارزش گمرکی، در ادبیات جهانی، تعیین ارزش گمرکی کالای وارداتی است. از آنجایی‌که انگیزه برای کم اظهاری ارزش کالا وجود دارد، توافقنامه‌ی CVA یا توافقنامه ارزش گمرکی به گمرکات اجازه میدهد که در صورت قابل پذیرش نبودن اسناد، از طرق عنوان شده در بالا اقدام کنند.

در خصوص صادرات، از آنجایی که به امور هر کشور مستقلا ارتباط دارد، توافقات جهانی الزام آور برای تعیین ارزش وجود ندارد.

4. انگیزه‌های موثر بر اظهار خلاف واقع ارزش کالا

علت آنکه سازمان‌های بین المللی گمرک و تجارت در طول زمان تلاش کردند تا به یک ساختار واحد و منصفانه برای تعیین ارزش کالاها دست یابند، انگیزه‌ی کم اظهاری برای واردات و کمتر پرداخت کردن حقوق گمرکی است. از طرف دیگر، ملاک قرار دادن ارزش مبادله و پس از آن پایبندی سلسله مراتبی به روش‌های 5 گانه‌ی سلسله مراتبی، به منظور کاهش دخالت گمرک در تعیین ارزش کالا و تسهیل تجارت است.

به طور کلی کشورهای عضو سازمان جهانی تجارت که ملزم به اجرای توافقنامه تعیین ارزش گمرکی هستند همزمان دو مسیر برای تسهیل تعیین ارزش گمرکی را در پیش گرفته‌اند. اول کاهش انگیزه‌ی کم اظهاری از طریق کاهش قابل توجه نرخ‌های حقوق ورودی و دوم، ایجاد قوانین یکسان و شفاف برای تعیین ارزش کالاهای وارداتی.

هرچه انگیزه برای اظهار خلاف واقع ارزش کالا بیشتر باشد، احتمال آنکه سیاهه‌ی تجاری یا فاکتور خرید که به گمرک اظهار می‌شود، ارزشی خلاف واقع را نشان دهد بیشتر و در نتیجه دخالت گمرک نیز بیشتر خواهد شد. همین موضوع هم باعث ایجاد فسادهای بیشتر و هم سخت‌تر شدن فرایند‌های گمرکی می‌شود.

به طور کلی از آنجایی‌که به طور معمول کشورها صادرات را تشویق کرده و از واردات مالیات می‌گیرند؛ در صادرات تمایل به بیش اظهاری و در واردات تمایل به کم اظهاری وجود دارد. اما برخی سیاست‌های نادر نیز ممکن است وجود داشته باشد که این انگیزه‌ها را معکوس کند. در این بخش نگاهی بر انگیزه‌های اثرگذار بر اظهار خلاف واقع هم برای کالاهای وارداتی و هم برای کالاهای صادراتی خواهیم داشت.

4-1. انگیز‌ه های اظهار خلاف واقع ارزش کالای وارداتی

انگیزه‌ برای اظهاری خلاف واقع ارزش گمرکی کالای وارداتی می‌تواند هم در جهت کم اظهاری و هم بیش اظهاری باشد که در ادامه به هردوی آن می‌پردازیم.

4-1-1. کم اظهاری ارزش گمرکی کالای وارداتی

اساسا ارزش گمرکی کالای وارداتی با کم اظهاری شناخته می‌شود. از آتجایی‌که حقوق ورودی برای کالاهای وارداتی در اکثر کشورهای دنیا و همچنین برای ایران، به صورت درصدی از ارزش کالا اخذ می‌شود، همواره برای واردات انگیزه برای کم اظهاری وجود دارد و همانطور که اشاره شد کاهش نرخ حقوق ورودی کالاها به همراه طراحی شیوه‌ای یکسان برای تعیین ارزش گمرکی کالاهای وارداتی، از جمله اقدامات جهانی برای کاهش انگیزه کم اظهاری و همچنین دستیابی به ارزش واقعی خرید کالا بوده است.

در ایران که نرخ‌های تعرفه موزون بالاتر از میانگین‌های جهانی است، انگیزه برای کم اظهاری بیش از سایر کشورهاست.

4-1-2. بیش اظهاری ارزش گمرکی کالای وارداتی

تقریبا بیش اظهاری برای کالای وارداتی محلی از معنا ندارد. زیرا هیچ تاجری تمایل به اظهاری بالاتر ارزش کالا و پرداخت حقوق ورودی بیشتر ندارد. اما ممکن است سیاست‌گذار با اعمال قوانین و مقرراتی و یا توزیع رانت برای واردات، انگیزه برای بیش اظهاری را ایجاد کند. تخصیص ارز ترجیحی برای واردات، از انگیزه‌های بسیار قوی برای بیش اظهاری برای واردات است به نحوی که در برخی موارد سود سرشار نهفته در بهره‌‌مندی از این رانت؛ انقدر زیاد است که بر هزینه ناشی از پرداخت بیشتر حقوق ورودی و مخاطره کشف تخلف غلبه می‌کند.

در سال‌های اخیر که نرخ ارز بازار آزاد و نرخ ارز در بازار نیما فاصله گرفته و در زمان نگارش این گزارش به حدود 60 درصد رسیده است، انگیزه برای بیش اظهاری ارزش گمرکی کالاهای وارداتی به منظور دریافت ارز دولتی بیشتر و بهره‌جویی از مابه‌التفاوت نرخ ارز، بسیار افزایش یافته است.

4-2. انگیز‌ه های اظهار خلاف واقع ارزش کالای صادراتی

برای کالاهای صادراتی نیز بسته به قوانین و مقررات داخلی هر کشور، انگیزه برای بیش اظهاری یا کم اظهاری می‌تواند وجود داشته باشد.  اما فرایند صادرات و ارزش کالای صادراتی نسبت به کالای وارداتی شفاف­تر است. زیرا اطلاعات بیشتری درخصوص کالایی که در داخل کشور تولید یا مونتاژ شده در مقاطع و مواضع مختلف نظیر اظهارنامه مالیاتی اظهارنامه‌های مالیاتی تولیدکننده، درآمد فروش تامین کنندگان کالا (برای ارزیابی قیمت تمام شده) در اختیار دولت قرار می­گیرد اظهار خلاف واقع با احتمال کشف بالاتری نسبت به کالای وارداتی مواجه است این احتمال کشف کشورهایی که شفافیت داده‌ای بالاست، به طور کلی هزینه اظهار خلاف واقع را بالا می­برد.اما در کشورهایی که شفافیت داده پایین بوده و سیاست‌هایی برای تشویق صادرات وجود دارد، امکان بیش اظهاری ارزش کالای صادراتی می‌تواند وجود داشته باشد. همچنین ممکن است در موارد نادری، با توجه به قوانین و مقررات، تمایل به کم اظهاری صادرات نیز به وجود آید.

4-2-1. بیش اظهاری ارزش گمرکی کالای صادراتی

اصلی‌ترین محل انگیزه برای بیش اظهاری صادرات، در نظر گرفتن امتیازات و یا معافیت‌هایی برای صادرات است. اما برخی قوانین و مقررات دیگر نیز ممکن است انگیزه برای بیش اظهاری صادرات را ایجاد کند.

• مشوق‌های صادراتی یا معافیت‌های مالیاتی: سیاست‌های کشورها برای تشویق صادرات از جمله اعطای معافیت به ازای صادرات و یا اعطای جوایز صادراتی، در فقدان شفافیت آمار و داده، انگیزه برای بیش اظهاری ارزش گمرکی کالاهای صادراتی را افزایش می‌دهد. در ایران نیز به تناوب در سال‌های مختلف معافیت‌های مالیاتی به ازای صادرات و یا جوایز صادراتی در نظر گرفته شده که می‎تواند موجب انگیزه برای بیش اظهاری صادرات شود.
• صادرات به مثابه‌ی مجوزی برای واردات: یکی از لوازم انسداد حساب سرمایه و برقراری کنترل­های ارزی، اعمال محدودیت­های مقداری بر میزان واردات کشور است که معمولا معادل یا متناسب با صادرات در یک مقطع زمانی مشخص است. در چنین شرایطی اگر با توجه به قیمت نسبی کالاها یا خدمات، واردات بیشتر آن­ها واجد سود اقتصادی باشد، دریافت مجوز واردات بیشتر منوط به صادرات بیشتر یا بیش اظهاری صادرات است.  طبیعی است که وابسته به زیان ناشی از بیش اظهار صادرات و سود حاصل از واردات بیشتر مستلزم تعیین یک نقطه بهینه­ در اظهار ارزش است و اعمال سقف­های سخت­گیرانه تر در واردات می­تواند این انگیزه را تشدید کند به ویژه اینکه سازوکار رفع تعهد ارزی، واردات در برابر صادرات خود، هزینه جورش و هماهنگی تعیین نقطه بهینه مکانیزم رقیب یعنی واردات در برابر صادرات غیر را نیز ندارد. در سه ماهه‌ی نخست سال 1403، ایجاد برخی ممنوعیت‌ها و محدودیت‌ها برای ثبت سفارش کالاهای وارداتی موجب شد تا واردات از محل صادرات خود (یعنی صادرکننده بتواند به ازای ارز حاصل از صادرات، وارداتی را صورت دهد) سهل ترین راه برای ورود کالا به کشور باشد. از این رو واردکنندگان تمایل داشتند تا کالای صادراتی خود را (کالایی که صادرکرده بودند تا واردات انجام دهند)، بیش اظهاری کنند تا بتوانند کالای بیشتری را وارد کشور کنند. این موضوع به خوبی در قیمت برخی کالاهای صادراتی نیز مشخص است.

4-2-2. کم اظهاری ارزش گمرکی کالای صادراتی

در سال‌های اخیر، اختلاف بین نرخ ارز در سامانه نیما و بازار آزاد به همراه الزام صادرکنندگان به بازگشت ارز حاصل از صادرات و فروش به قیمتی در حدود 40 درصد پایین‌تر از قیمت بازار آزاد، به نوعی دریافت مالیات از صادرات محسوب می‌شود. بنابراین صادرکنندگان به منظور پرداخت مالیات کمتر (بازگشت ارز به کشور و فروش با نرخی پایین‌تر از مقادیر بازار) تمایل به کم اظهاری مقدار صادرات دارند.  شکل زیر فاصله نرخ ارز رسمی و غیررسمی را نشان می­دهد:

شکل 1. نمودار روند نرخ ارز رسمی و غیررسمی

ماخذ: داده های بانک مرکزی و درگاه­های غیررسمی اعلام نرخ ارز غیررسمی.                                                            

5. مرور رویدادهای موثر بر نظام انگیزشی حاکم بر تعیین ارزش صادراتی

در این بخش رویدادها و سیاست­های موثر بر انگیزه صادرکننده و گمرک به ترتیب در اظهار و ارزیابی ارزش صادراتی کالاها و خدمات بررسی می­شوند.

5-1. سیاست­های موثر بر انگیزه صادرکننده در اظهار ارزش صادراتی

همانطور که در بخش قبل اشاره شد مهمترین عوامل موثر بر انگیزه­های صادرکننده برای اظهار خلاف واقع عبارتند از مشوق­های صادراتی (بیش­اظهاری)، فاصله نرخ رسمی و غیررسمی (کم­اظهاری) و میزان محدودیت مقداری واردات و صادرات به مثابه مجور واردات (بیش­اظهاری) که دو مورد اخیر در شرایط انسداد حساب سرمایه و برقراری کنترل­های ارزی ایجاد می­شوند و مورد اول تابع سیاست­های تجاری و صنعتی کشور می­تواند برقرار باشد. مقررات و قوانین در برخی از سال­ها موجد انگیزه بیش اظهاری و در برخی از سال­ها باعث ایجاد انگیزه کم­اظهاری گردیده­اند که در ادامه به مهم­ترین موارد مرتبط با هر یک اشاره می­شود.

5-1-1. اعطای مشوق­های صادراتی

• اختصاص جوایز صادراتی از سال 1380 تا 1389؛ در قالب قوانین بودجه­های سنواتی، برای برخی از کالاهای خاص جایزه صادراتی در نظر گرفته شد. این سیاست در برنامه چهارم توسعه از سال 1385 به‌شکل جدی‌تر مورد توجه قرار گرفت و در قالب برنامه مشخص حمایت از کالاهای دارای ارزش‌افزوده، معادل 0.5 تا 4 درصد ارزش کالا جایزه صادراتی در نظر گرفته شد که از سوی ادارات توسعه صادرات استان‌ها به‌صورت ریالی به صادرکننده پرداخت می‌شد. این سیاست تا پایان برنامه چهارم توسعه ادامه داشت.
• برنامه پنجم 1390 تا 1396 لغو مالیات بر صادرات غیرنفتی: در قالب برنامه پنجم توسعه، به‌عنوان سیاست جایگزین برای تشویق به صادرات، اخذ هرگونه مالیات از صادرات کالاهای غیرنفتی ممنوع اعلام شد.
• قانون مالیات بر ارزش افزوده از 1386 تا کنون : مطابق با ماده (10) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1400 و ماده 13 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1386، صادرات کالاها و خدمات با تایید مراجع رسمی و تایید ارزآوری توسط بانک مرکزی (این قید در ویرایش 1400 اضافه شده است) معاف از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده است.
• ماده 141 قانون مالیات­های مستقیم پس از پایان برنامه پنجم تا کنون: مطابق با ماده مذکور، صد درصد (۱۰۰%) درآمد حاصل از صادرات خدمات و کالاهای غیرنفتی و محصولات بخش کشاورزی و بیست ‌درصد (۲۰%) درآمد حاصل از صادرات مواد خام مشمول مالیات با نرخ صفر می‌شود.

مطابق با احکام مزبور از سال 1380 تا کنون و به صورت پیوسته برای صادرات مشوق­های در نظر گرفته شده است و این مشوق­ها متناسب با ارزش صادرات بوده است که باعث ایجاد انگیزه بیش ­اظهاری می­گردد.

5-1-2. انسداد حساب سرمایه و برقراری کنترل­های ارزی :

بهمن 1373 تا اسفند 1380؛ در این بازه زمانی صادرکنندگان باید پیش از انجام صادرات به میزان ارزش کالای صادراتی نزد بانک وثیقه (ارزی و ریالی) می‌گذاشتند و متعهد می‌شدند ارز حاصل از صادرات را به بانک مرکزی بفروشند. این سیاست در سال 1381 با یکسان سازی نرخ ارز و مقررات زدایی از صادرات متوقف شد.

از سال 1390 تا 1392: پس از شوک ارزی ناشی از تحریم ها در نیمه دوم سال 1390، کنترل‌های ارزی مجددا تشدید گردید. واردات منوط به اخذ ثبت سفارش گردید و بانک مرکزی با توجه به ثبت سفارشات مجوز خرید ارز را صادر می نمود. واردکنندگان گروه کالایی ضروری از محل ارزهای نفتی و بانک مرکزی در پرتال بانک مرکزی تأمین گردیده و دیگر واردکنندگان از طریق «مرکز مبادلات ارزی» اقدام به خرید ارز می‌نمودند. صادرکنندگان غیرنفتی ملزم به فروش ارز خود در مرکز مبادله ارز بودند. البته بخشی از صادرکنندگان غیرنفتی نیز مجاز به فروش ارز خود به نرخ توافقی در سامانه سنا بودند. پیمان سپاری ارزی در این دوره اعمال می‌گردید، اما مشکلات ناظر به بازگشت ارز و نرخ دستوری ارز در مرکز مبادلات ارزی موانع و چالش‌های اساسی پیش روی بازگشت ارز صادرات غیرنفتی گذاشته بود.

از سال 1397 تاکنون: در قالب مصوبات کمیته اقدام ارزی (و از سال 1401 در قالب تبصره 6 ماده 2 مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز) صادرکنندگان موظف هستند ارز حاصل از صادرات خود را به روش‌های مختلف به شبکه بانکی کشور برگردانند. سیاست رفع تعهد ارزی صادرات که هم‌اکنون در حال پیگیری است، ارتباط تنگاتنگی با ارزش‌گذاری کالای صادراتی توسط گمرک دارد و این ارزش گمرکی به‌عنوان مبنای بدهکاری ارزی صادرکننده از سوی بانک مرکزی در نظر گرفته‌می‌شود.

5-2.رویدادهای موثر بر انگیزه گمرک در ارزیابی ارزش کالاهای صادراتی

پس از آنکه نظام تجارت خارجی کشور در اثر تحریم‌ها به‌تدریج از مزایای شفافیت و رصدپذیری جریان کالا و ارز در تجارت بین الملل محروم شد و شرکت‌های تراستی کارگزاری مبادلات ارزی و تجاری را برعهده گرفتند، اعتبار اسناد بازرگانی چه در واردات کالاها و چه در صادرات کالاها مخدوش گردید. به عبارت دیگر عدم صدور اسناد بازرگانی نظیر پیش ­فاکتور، سیاهه تجاری و اسناد حمل به نام صادرکننده در کنار عدم امکان ارائه اسناد مالی معتبر نظیر اعتبارات اسنادی تایید شده توسط شبکه بانکی یا حوالجات ارزی با نام صادرکننده باعث شد امکان کشف اظهار خلاف واقع به شدت کاهش یافته و هزینه انتظاری بیش یا کم اظهاری به شدت کاهش یابد. در چنین شرایطی گمرک نیز انگیزه پیدا کرد مبتنی بر اختیار قانونی خود در ذیل ماده 16 قانون امور گمرکی، به جای اتکاء به اسناد مبادله، بر اساس یک جدول که دفتر تعیین ارزش گمرک متناوبا منتشر می‌کند، ارزش محموله‌های صادراتی هر کد تعرفه را تعیین و همین ارزش را به صادرکننده جهت اظهار و سایر مراجع از جمله بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی و وزارت صمت جهت تصمیم گیری اعلام نماید. صادرکننده در صورت اعتراض به ارزش اعلامی گمرک می‌توانند با ارائه مستندات به کمیسیون رسیدگی به اختلاف گمرکی یا کارگروه موضوع تبصره 2 ماده 22 آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی مراجعه نمایند. علاوه بر این اطلاع از حاکم بودن انگیزه ­های قوی برای اظهار خلاف واقع نیز به عنوان عاملی مزید بر علت فوق، باعث شد گمرک رویه ارزش ­گذاری صادراتی را از اتکاء به اظهارات و اسناد تسلیمی به شکل فوق ­الذکر تغییر دهد.

5-3. جمع بندی این بخش

پس از مطالعه سازوکارهای مختلف موثر بر انگیزه­های اطراف دخیل در تعیین ارزش، سوالی که ایجاد می­شود این است که برآیند تمام این سازوکار­ها در سال­های اخیر موجب بیش­اظهاری گردیده یا کم اظهاری؟ همانطور که اشاره شد، تمرکز این مطالعه بیشتر بر سال‌های 1397 به بعد است و سعی می­شود بدین سوال در سالهای پس از 1397 پاسخ بدهد. بررسی‌های این گزارش که در ادامه به آن پرداخته می‌شود، نشان‌می‌دهد که طی سالیان اخیر بخشی از صادرات کشور مشمول گونه‌ای از ارزش‌گذاری شده که بدون آنکه اراده مستقیم صادرکننده در آن دخیل باشد، دچار «کم اظهاری ساختاری» است به عبارت روشن­تر از آنجایی­که فرایند تعیین ارزش کالاهای صادراتی در حال حاضر مبتنی بر تعیین ارزش توسط گمرک است اما وجود عدم تقارن اطلاعات جدی میان کارشناسان گمرک و صادرکنندگان در کنار انگیزه­های قوی صادرکنندگان برای کم­اظهاری، باعث می­شود کتمان  اثرگذاری غیرمستقیم آن­ها بر تعیین ارزش کالای صادراتی منطقی نباشد. یعنی هرچند که تعیین ارزش توسط گمرک انجام می‌شود، اما صادرکنندگان نیز با اعمال نفوذ بر قیمت تعیین شده امکان اثرگذاری دارند. برآوردهای این مطالعه که در ادامه خواهد آمد، حاکی از آن است که در مجموع پس از سال 1397 ارزش کالاهای صادراتی دچار کم اظهاری بوده و در خصوص کالاهای حوزه کشاورزی، صنایع‌غذایی، بهداشتی، مصالح ساختمانی و برخی دیگر از اقلام صادراتی، ارزش اظهارنامه‌های گمرکی با 30 تا 40 درصد تورش به سمت پایین مواجه است. در همین راستا شکل 2 مقادیر وزنی و ارزشی اقلام خوراکی صادرشده (شامل فصل‌های 1 تا 24) طی دهه اخیر را نشان‌می‌دهد که به‌صورت متناوب توسط گمرک جمهوری اسلامی منتشر می‌شود.

 شکل 2. نمودار صادرات اقلام خوراکی (کدهای HS گروه 01 تا 24)

مأخذ: گمرک جمهوری اسلامی و محاسبات پژوهش.

همانطور که در شکل فوق مشاهده می‌شود، صادرات اقلام خوراکی طی یک دهه گذشته از نظر حجمی با رشد طبیعی تدریجی همراه بوده و از 4 میلیون تن در سال 1392 به 8 میلیون تن در سال 1401 رسیده است. با این حال از سال 1397 و با مدلی که کنترل­های ارزی اعمال شد، این صادرات به‌لحاظ ارزشی دچار افت شده‌است؛ به‌نحوی که بر خلاف روند افزایشی حجم صادرات، ارزش صادرات این اقلام در سال 1401 نهایتاً به میزانی کمتر از سال 1392 رسیده است. طبق شکل فوق، ارزش متوسط هر کیلوگرم کالای خوراکی صادراتی در سال‌های 1392 تا 1396 برابر 1.1 دلار بوده، اما در سال‌های 1397 تا 1401 این ارزش متوسط به 0.7 دلار سقوط کرده است. این تغییر قیمت کالاهای صادراتی خوراکی به‌صورت بالقوه می‌تواند ناشی از چند موضوع باشد:

• تغییر ترکیب صادراتی: یعنی مقدار صادرات افزایش یافته اما ترکیب صادرات به‌نحوی تغییر یافته که ارزش کالاها 36 درصد کاهش داشته است.
• کاهش قیمت فروش به دلیل محدود شدن بازارهای در دسترس تجار به دلیل تحریم: یک جواب دیگر برای سؤال طرح شده می‌تواند افزایش هزینه‌های صادرات به‌علت تحریم باشد که باعث می‌شود صادرکننده تخفیف‌های زیاد بر روی قیمت کالا وضع کند.
• عدم اظهار واقعی قیمت کالا: در نهایت یک پاسخ بالقوه‌ی دیگر، عدم اظهار واقعی قیمت کالاست که در بالا به آن اشاره شد. یعنی یا قبل از 97 بیش اظهاری داشته و با کاهش انگیزه بیش اظهاری، به اظهار واقعی رسیده،؛ با بعد از 97 کم اظهاری قابل توجه داشته و یا ترکیبی از این دو رخ داده باشد.

هرچند ممکن است هر کدام از عوامل بالا بخشی از این کاهش قیمت را بتوانند توضیح دهند یا ناظر به هر کالا سهم هر یک از عوامل فوق متفاوت باشد، اما اولاً دلیلی برای تغییر ترکیب سبد صادراتی کشور در محصولات غذایی از سال 1397 به بعد وجود ندارد و ثانیاً به دلیل ملاحظه تفکیک اثر تحریم روند ارزش صادرات محصولات غذایی انتخاب شده است که یا مشمول تحریم­ها نیستند و یا کمتر تحریم­پذیر هستند. با این اوصاف کاهش 36 درصدی قیمت کالاها بیشتر تحت‌تأثیر عامل سوم یعنی عدم اظهار واقعی قیمت کالاهای صادراتی باشد. برای بررسی این ادعا؛ در قسمت‌های بعدی با بررسی داده قیمت کالاهای صادراتی و مقایسه آن با قیمت‌های جهانی به این موضوع می‌پردازیم که ادعای ثبت ارزش کمتر برای صادرات کشور، تا چه حد می‌تواند صحیح باشد.

6. بررسی میزان کم برآوردی یا کم اظهاری صادرات

برای بررسی میزان کم برآوردی یا کم اظهاری صادرات لازم است تا ابتدا تصویری کلی از صادرات کشور از منظر صادرکننده و تولیدکننده محصولات ارائه ‌دهیم. در سال 1402 طبق آمار گمرک صادرات کشور (بدون نفت خام) معادل 50 میلیارد دلار اعلام شد. ترکیب این صادرات از نظر تولیدکننده و مصرف کننده در شکل 3 نشان داده شده است:

شکل 3. نمودار ترکیب محصولات صادرات گمرکی در سال 1402

مأخذ: گمرک جمهوری اسلامی.

محصولات صادراتی تشریح شده در شکل 3 از نظر صادرکننده، یعنی از منظر انگیزه‌های مترتب بر صادرکننده که بتواند کم اظهاری یا بیش اظهاری داشته باشد به سه بخش تقسیم می‌شوند:

• صادرات محصولات گروه گاز و فرآورده نفتی: این گروه از صادرات که حدود 18 میلیارد دلار ارزش دارد و بخش عمده صادرات را تشکیل می‌دهد، عمدتاً توسط وزارت نفت و شرکت‌های دولتی تابعه وزات نفت صادر می‌شود. گمرک برای تعیین ارزش صادراتی این محصولات، با استعلام از وزارت نفت عمل می‌کند.
• صادرات پتروشیمی­ها و فلزات عمده: صادرات این گروه نیز نزدیک به حدود 21.6 میلیارد دلار ارزش دارد و عمده صادرکنندگان این بخش شرکت‌های بورسی هستند. با توجه به شفافیت صورت‌های مالی این شرکت‌ها برای سهام‌داران، صادرکننده نمی‌تواند قیمت‌های فروش صادراتی خود را با اختلاف جدی نسبت به قیمت‌های جهانی و بازارهای منطقه‌ای اظهار کند، به همین دلیل ارزش گمرکی آنها تفاوت چندانی نسبت به واقعیت قیمت فروش ندارد.
• سایر محصولات شامل اقلام خوراکی، سنگ، منسوجات، ماشین آلات و وسایل الکتریکی: در این گروه عمده صادرکنندگان، خارج از بورس فعالیت می‌کنند. ارزش‌گذاری این محصولات که بیش از 9.7 میلیارد دلار از صادرات کشور را در بر می‌گیرند، می‌تواند محل چالش باشد.

گمرک برای تعیین ارزش محصولات صادراتی از قبیل خشکبار، ماکارونی، شوینده‌ها، سرامیک و... که عمدتاً تحت عنوان کلی کالاهای «تند مصرف» قرار می‌گیرند، به‌دلیل آنکه قیمت‌های شفاف جهانی ندارند و از طرفی وابستگی زیادی به کیفیت محصول، نشان (برند) فروشنده، کشور خریدار و... دارند، راهکار رجوع به مراجع قیمت‌گذار همچون سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و همچنین اتحادیه‌های صنفی مرتبط با هر محصول را برگزیده‌است. به این ترتیب گمرک فارغ از کشور مقصد، تخفیف‌ها و سودهای احتمالی و نوع قرارداد صادراتی، به‌صورت مقطوع تعیین می‌کند چه مقدار ارز از صادرات هر واحد کالا حاصل شده‌است. هرچند اتخاذ این رویه توسط گمرک به دلایلی ­که در بخش قبل بدان­ها اشاره شد قابل درک است، اما در بسیاری از کالاها باعث اشتباه در محاسبه ارزش صادراتی شده است.

به‌طور کلی 90 ردیف تعرفه، ارزش 90 درصد صادرات غیرنفتی ایران را در برمی‌گیرند. از این میان، حدود 60 ردیف تعرفه وجود دارد که به‌دلیل نوع فروش در گروه 3 دسته بندی پیش گفته قرار می‌گیرند و می‌توانند دچار چالش در ارزش‌گذاری گمرکی باشد. شکل 4 این کالاها را نشان‌می‌دهد.

شکل 4. نمودار اقلام عمده صادراتی با ارزش پایه گمرکی دارای چالش

ماخذ: همان.

بنابراین در ادامه‌ی گزارش به‌منظور بررسی میزان کم اظهاری صادرات، صرفاً این 60 ردیف تعرفه مورد بررسی قرار خواهند گرفت. زیرا همانطور که اشاره شد، بیشترین امکان برای اظهار خلاف واقع ارزش کالا، برای این 60 ردیف وجود دارد. برای این بررسی، 60 ردیف تعرفه مذکور (که در جدول پیوست (3) نشان داده‌شده‌اند) را به دو دسته خوراکی و غیر خوراکی تقسیم کردیم و  این بررسی در سه قسمت انجام خواهد شد:

در قسمت اول قیمت اقلام صادراتی منتخب (در دو دسته خوراکی و غیر خوراکی) در دو بازه‌ی قبل و بعد از سال 1397 با یکدیگر مقایسه می‌شوند. مقایسه این بخش نشان‌می‌دهد که تا چه حد تغییر ارزش در کالاهای منتخب رخ داده و اگر میزان صادرات فعلی با قیمت‌های قبل از صادرات سال 1397 رخ می‌داد، تا چه حد تغییر در آمار صادراتی وجود داشت.

در قسمت دوم، قیمت اقلام صادراتی منتخب به‌طور میانگین و در یک سری زمانی ده ساله بررسی می‌شود. در قسمت سوم به‌منظور آنکه درک بهتری از تغییر قیمت اقلام صادراتی ایران در مقایسه با جهان داشته‌باشیم، قیمت برخی اقلام صادراتی را به‌طور منتخب با قیمت‌های جهانی مقایسه می‌کنیم.      

6-1. مقایسه قیمت قبل و بعد از سال 97 و محاسبه تورش صادراتی

در این قسمت ابتدا اقلام خوراکی و غیر خوراکی از هم جدا شده‌اند. سپس میانگین قیمت هر قلم کالا برای سال‌های قبل از 1397 و بعد از 1397 (تا 1401) محاسبه شده است. مقایسه این دو قیمت، میزان تغییر قیمت کالاها در این بازه زمانی را نشان‌می‌دهد. سپس محاسبه شده که اگر میزان صادرات فعلی با قیمت‌های قبل از سال 1397 صورت می‌گرفت، صادرات این اقلام چقدر بوده و در نتیجه یک برآورد اولیه از تورش آمار صادراتی کشور به‌دست خواهد آمد.

بر اساس برآوردهای این بخش، مشاهده می‌شود ارزش واحد کالاهای عمده صادراتی در حوزه اقلام خوراکی نسبت به قبل از سال 1397 با 40 درصد سقوط ارزش و در حوزه اقلام غیرخوراکی با 35 درصد سقوط ارزش گزارش می‌شود.

مطابق الگوی محاسباتی که در ادامه بیان می‌شود، می‌توان میانگین ارزش کالای صادراتی بعد از سال 1397 را با قبل از سال 1397 مقایسه و به این شکل، تورش صورت گرفته در آمار صادرات کشور را به‌طور اجمالی بررسی کرد.

در این خصوص باید توجه داشت که ممکن است برخی از این کالاها تا قبل از سال 1397 نیز با بیش اظهاری مواجه بوده باشند و کاهش پس از سال 1397 صرفا به دلیل کم اظهاری نبوده باشد. بررسی قیمت اظهاری برخی کالاهای خاص که در ادامه می‌آید، نشان می­دهد که کم اظهاری پس از سال 1397 احتمالا بسیار بیشتر از بیش اظهاری در سال‌های قبل از آن است.

6-1-1.برسی اقلام خوراکی

 در شکل 5 ارزش کالاهای صادراتی خوراکی قبل و بعد از سال 97 مقایسه شده‌اند.

شکل5. نمودار قیمت پایه گمرکی 30 قلم عمده صادرات خوراکی کشور بعد از سال 1397 و اختلاف با قبل از سال 1397 (دلار به ازای هر تن)

ماخذ: همان.

در شکل 5 میانگین ارزش اظهارنامه‌ای کالاها طی سالهای 1397 تا 1401 به‌رنگ آبی و هاشور زده نمایش داده شده، در حالیکه میانگین ارزش این کالاها در سالهای 1394 تا 1396 معادل مجموع هر میله است. بنابراین قسمت دوم هر میله که با چهارخانه نمایش داده شده، مابه‌التفاوت قیمت قبل از سال 1397 با قیمت بعد از آن است.

همانطور که در شکل 4 مشاهده می‌شود، در اکثر اقلام عمده صادراتی پس از سال 1397 سقوط ناگهانی ارزش رخ داده است. به‌طور میانگین در این 30 قلم، افت ارزش 40 درصدی قیمت پایه مشاهده می‌شود که با در نظر گرفتن متوسط وزن صادراتی هر قلم طی سالهای اخیر، معادل 2.7 میلیارد دلار تورش در آمار صادرات اقلام خوراکی کشور است.

ذکر این نکته ضروری است که تنها در هندوانه، گوجه فرنگی و چای بین سالهای قبل و بعد 97 تفاوت چندانی در قیمت رخ نداده و لذا در شکل نیامدند. همچنین در شکل فوق، کالای زعفران با 61 درصد و پسته با 25 درصد افت ارزش پایه نمایش داده نشدند.

6-1-2. بررسی اقلام غیرخوراکی

مشابه بخش قبل، حدود 90 درصد صادرات اقلام غیر خوراکی دچار چالش ارزش‌گذاری نیز ذیل 30 ردیف تعرفه انجام‌می‌شود. مطابق الگوی محاسباتی فوق، می‌توان میانگین ارزش کالای صادراتی بعد از سال 1397 را با قبل از سال 1397 مقایسه و به این شکل، تورش صورت گرفته در آمار صادرات کشور را به‌طور اجمالی بررسی کرد. در شکل ارزش کالاهای صادراتی غیر خوراکی قبل و بعد از سال 97 مقایسه شدند.

شکل 6 . نمودار قیمت پایه گمرکی 30 قلم عمده صادرات خوراکی کشور بعد از سال 1397 و اختلاف با قبل از سال 1397 (دلار به ازای هرتن)

ماخذ: محاسبات بر اساس داده‌های گمرک جمهوری اسلامی ایران.

همانطور که در شکل فوق نشان داده‌شده‌است، در اکثر اقلام عمده صادراتی غیر خوراکی نیز پس از سال 1397 سقوط ناگهانی ارزش رخ داده است. به‌طور میانگین در این 30 قلم، افت ارزش 35 درصدی قیمت پایه مشاهده می‌شود که با در نظر گرفتن متوسط وزن صادراتی اقلام طی سالهای اخیر، معادل 1.3 میلیارد دلار تورش در آمار صادرات اقلام غیر خوراکی کشور است. ذکر این نکته ضروری است که تنها در گوگرد، لاتکس و آنتی‌بیوتیک بین سالهای قبل و بعد 97 تفاوت چندانی در قیمت رخ نداده و لذا در شکل نیامدند. همچنین در شکل فوق، کالای فرش با 80 درصد و توربین با 50 درصد افت ارزش پایه نمایش داده نشدند.

6-2. مقایسه سری زمانی قیمت کالاهای صادراتی

برای درک بهتر تغییرات قیمتی، سری زمانی قیمت هر واحد محصول صادراتی 60 ردیف تعرفه از سال 1389 تا 1402 بر اساس داده‌های گمرک ایران  محاسبه شده است. ابتدا میانگین قیمت سال‌های 1389 تا 1396 و 1398 تا 1402 را به دست آورده و سپس نسبت این دو میانگین به یکدیگر محاسبه شده است (سال 1397 به‌علت آنکه سال نقطه چرخش بوده از میانگین دو قسمت حذف شده‌است).

شکل 7. نمودار نسبت میانگین قیمت هر کیلوگرم کالای صادارتی بعد از 1397 نسبت به قبل آن

ماخذ: همان.

توضیح : در این شکل میانگین قیمت سال‌های 1389 تا 1396 و میانگین قیمت سال‌های 1398 تا 1402 محاسبه شده و نسبت سال‌های اخیر (1398 به 1402) به سال‌های اولیه (1389 تا 1396) محاسبه شده‌است.

همانطور که مشاهده می‌شود به‌جز چهار قلم، همگی با کاهش قیمت هر تن کالای صادراتی مواجه بوده‌اند. این کاهش قیمت به‌طور میانگین 60 درصد بوده است. اینکه همه‌ی کالاها با کاهش قیمت مواجه‌ بوده‌اند (در حالیکه اتفاقا طی سال‌های 1399 به بعد به علت کرونا و جنگ اوکراین تورم جهانی رو به افزایش بوده است) نشان‌دهنده‌ی یک تغییر سیستمی و نه تغییر قیمت یک کالاست. یعنی ارزش همه‌ی کالاهای صادراتی ایران (به جز نفت و پتروشیمی و فولاد که در این بررسی قرار نگرفتند) به یکباره کاهش یافته است.

شکل8. نمودار میانگین قیمت هر کیلوگرم کالای صادراتی در اقلام منتخب (دلار بر کیلوگرم)

ماخذ: همان.

همانطور که در شکل مشخص است، میانگین قیمت 60 ردیف تعرفه صادراتی منتخب به یکباره از سال 1397 با کاهش مواجه شده‌است. این موضوع به‌خوبی می‌تواند چالش ارزش‌گذاری اقلام صادراتی را نشان دهد. با این حال برای بررسی بیشتر موضوع، در قسمت بعد، قیمت برخی کالاهای منتخب را از سه منبع گمرک ایران، گمرک شریک تجاری و میانگین جهانی با هم مقایسه می‌کنیم.

6-3. بررسی قیمت اظهاری برخی از مهم‌ترین اقلام صادراتی 

در کنار بررسی قیمت کل محصولات که در قسمت قبل انجام شد، بررسی تغییرات قیمتی برخی اقلام خاص و مقایسه‌ی آن با قیمت‌های جهانی نیز جالب توجه است. به عنوان مثال در شکل 6 مشخص است که پسته و بیسکوئیت از جمله کالاهایی هستند که کاهش قیمتی قابل توجهی داشتند. همچنین پسته با 436 میلیون دلار صادرات در سال 1402، در رتبه‌ی اول صادرات محصولات کشاورزی قرار دارد.  در این قسمت قیمت اظهاری کالاهای صادراتی ایران بر اساس گمرک ایران و گمرک مقابل، بررسی شده و با قیمت صادراتی برخی صادرکننده‌های رقیب در همان کالا و قیمت متوسط جهانی مقایسه می‌شود. مقایسه قیمت اظهاری ایران در قبل و بعد از سال 1397 به گمرک ایران و گمرک کشور مقابل می‌تواند تا حد خوبی احتمال بیش اظهاری برای سال‌های بعد از 1397 و کم اظهاری برای سال‌های قبل از 1397 را مشخص سازد.

1. بررسی محصول پسته

در این بخش، تغییر ناگهانی ارزش گمرکی محصول صادراتی پسته (با کد تعرفه 08025100) بعد از سال 1397 بررسی می‌شود. روند ارزش کالای صادراتی ایران نسبت به میانگین جهانی و همچنین آمریکا به‌عنوان رقیب ایران در این محصول در شکل مقایسه شده‌است.

شکل9. نمودار مقایسه قیمت پسته ایران، آمریکا و میانگین جهان (دلار به ازای هر تن)

مأخذ: گمرک و سایت trademap برگرفته از آمار گمرک کشورها.

طبق شکل فوق، تا پیش از سال 1397 قیمت پسته ایران تفاوت چندانی با میانگین جهانی و پسته آمریکا نداشته و هم‌روند بودند، اما بعد از وضع مقررات رفع تعهد ارزی و در نتیجه ارزش‌گذاری بخشنامه‌ای گمرک، ناگهان میانگین ارزش پسته ایران از 8000 دلار بر تن به 6000 دلار کاهش یافته‌است.

شکل تا حد بسیار خوبی نشان‌می‌دهد که کاهش قیمت صادراتی ایران نه به واسطه‌ی کاهش واقعی قیمت بلکه به‌علت کم‌اظهاری ساختاری است. اما برای درک بهتر موضوع، می‌توان قیمت اظهار شده پسته‌ی ایران به گمرک جمهوری اسلامی ایران و همچنین قیمت اعلامی به گمرک متقابل یعنی شرکای صادراتی را بررسی کرد. البته نوسان احتمالی قیمت‌ها در مقصد صادراتی نیز باید مورد توجه قرار بگیرد، به همین منظور به‌طور مثال کشور آلمان که طبق گزارش گمرک هم پیش از سال 1397 و هم پس از آن بازار جذابی برای پسته ایران بوده است انتخاب گردید و مختصات این بازار در جدول زیر آمده است. در این مقایسه اگر رفتار قیمت اظهاری کالای صادراتی ایران (پسته) به گمرک ایران و قیمت اظهاری کالای صادراتی ایران به گمرک آلمان در قبل و بعد از سال 1397 یکسان باشد، می‌توان عنوان داشت که انگیزه‌‌ها برای قیمت اظهاری در قبل و بعد از 97 تغییر نکرده است. اما اگر رفتار یکسان نباشد، یعنی در بعد از 97 انگیزه‌ی احتمالی کم اظهاری وجود داشته است.

جدول 1. قیمت هر تن پسته‌ی ایران در گمرک ایران و آلمان- دلار بر تن

مأخذ: گمرک و سایت trademap برگرفته از آمار گمرک کشورها.

بلوک (1) قیمت اظهارشده در گمرک ایران برای صادرات محصول به کشور آلمان است. بلوک (2) قیمت اظهار شده به گمرک کشور آلمان برای واردات محصول ایرانی به این کشور است. بلوک (3) متوسط قیمت جهانی وارداتی همان محصول به گمرک کشور آلمان است.

همانطور که در جدول فوق مشاهده می‌شود، میانگین قیمت پسته صادراتی ایران به آلمان در سالهای منتهی به 97 بر اساس گزارش گمرک آلمان اندکی بیشتر از قیمت گزارش شده به گمرک ایران است که با لحاظ هزینه‌های مبادله می‌تواند طبیعی باشد. قیمت گزارش شده به گمرک آلمان بعد از سال 1397 با افت 8 درصدی مواجه شده که می‌تواند ناشی از هزینه‌های تحریم باشد. اما در گمرک ایران، افت ارزش 23 درصد گزارش شده که مشخصاً ناشی از مبنای نادرست ارزش‌گذاری گمرکی است. توجه داشته باشید که کاهش 8 درصدی ارزش پسته‌ی ایران بر اساس قیمت‌های گمرک آلمان با لحاظ تحریم‌ها و اثر آن بر قیمت ایران شبیه به روند‌های جهانی سایر پسته‌های وارداتی به آلمان است که در بلوک (3) جدول بالا مشخص است. اما کاهش 23 درصدی ارزش اظهاری پسته صادراتی به گمرک ایران همانطور که اشاره شد، ناشی از تغییر انگیزه‌ها است.

با توجه به صادرات متوسط 100 هزار تنی پسته در سالهای اخیر، افت ارزش 2000 دلاری ناشی از ارزش‌گذاری گمرکی پس از سال 97 موجب تفاضل 200 میلیون دلاری در ارز اظهار شده با ارزش واقعی است.

همچنین افزایش 45 درصدی ارزش پسته‌ی صادراتی ایران در سال 1403 نیز جالب توجه است. در قسمت چهارم از این گزارش اشاره شد که در ابتدای سال 1403 و تشدید محدودیت­های مقداری بر کنترل واردات می­تواند منجر به ایجاد انگیزه بیش ­اظهاری صادرات شود. پسته یکی از مصادیق چنین سازوکار انگیزشی است که برخی از واردکنندگان با انگیزه دریافت سهمیه واردات بیشتر از طریق واردات در برابر صادرات خود اقدام به صادرات پسته با بیش ارزش گذاری داشته­ اند.

2.بررسی محصول ماکارونی

محصول دیگری که پس از سال 1397 با افت ناگهانی در ارزش گمرکی مواجه است، ماکارونی (با کد تعرفه 19021900) است که روند قیمتی آن در شکل زیر با ترکیه (به‌عنوان رقیب منطقه‌ای) و میانگین جهان مقایسه شده‌است.

شکل10. نمودار مقایسه قیمت ماکارونی ایران، ترکیه و میانگین جهان (دلار بر تن)

مأخذ: همان.

تولید ماکارونی در کشورهای مختلف کیفیت و بازه قیمتی متنوعی دارد. طبق شکل فوق میانگین ارزش ماکارونی صادراتی جهان بیش از 1200 دلار بر تن است. اما طبق شکل بالا همواره ارزش ماکارونی ایران در بالاتر از 800 دلار بر تن و همچون رقیب منطقه‌ایش ترکیه پایین‌تر از میانگین جهانی بوده است. با این حال پس از سال 1397، ناگهان ارزش ماکارونی صادراتی ایران به پایین‌تر از 400 دلار بر تن رسیده است. این در حالی‌است که حجم صادرات ماکارونی ایران در این سال‌ها افزایش قابل ملاحظه‌ای داشته و ایران به رتبه‌ی هشتمین صادرکننده‌ی ماکارونی در جهان در سال 1400 رسیده است.

با وجود روند صعودی که ارزش ماکارونی در سطح جهانی دارد، ارزش گمرکی این محصول در ایران (به‌دلیل اثرگذاری غیرمستقیمی که بر بازار داخل دارد) همچنان پایین نگه‌داشته می‌شود.

برای بررسی نوسان احتمالی قیمت‌ها در مقصد صادراتی، طبق گزارش گمرک به‌طور مثال کشور کنیا هم پیش از سال 1397 و هم پس از آن بازار جذابی برای ایران بوده که مختصات این بازار در جدول زیر آمده است:

جدول 2. قیمت هر تن ماکارونی ایران در گمرک ایران و کنیا

مأخذ: همان.

بلوک (1) قیمت اظهارشده در گمرک ایران برای صادرات محصول به کشور کنیا است. بلوک (2) قیمت اظهار شده به گمرک کشور کنیا برای واردات محصول ایرانی به این کشور است. بلوک (3) متوسط قیمت جهانی وارداتی همان محصول به گمرک کشور کنیا است.

همانطور که در جدول فوق مشاهده می‌شود، قیمت جهانی ماکارونی تقریباً ثابت و قیمت ماکارونی وارداتی کنیا از ایران کاهش حدود 17 درصدی داشته است. با این حال به نظر می‌رسد کاهش قیمت ماکارونی ایران در جهت نزدیک شدن به قیمت‌های سایر رقبای بازار کنیا بوده است. اما نکته قابل توجه این است که بر اساس داده‌ای گمرک کنیا، ماکارونی ایران، افت قیمت 100 دلاری در بازار کنیا داشته است. درحالی‌که قیمت اعلامی به گمرک ایران قبل و بعد از 97 دچار افت 350 دلاری یا به‌عبارتی 47 درصدی شده‌است. با توجه به حجم 100 هزار تنی متوسط صادرات ماکارونی در سالهای اخیر، این افت قیمت پایه گمرکی به‌معنای تورش 35 تا 50 میلیون دلاری در آمار صادرات این محصول است.

در حقیقت به نظر می‌رسد قیمت اظهاری ماکارونی ایران پیش از سال 1397 با بیش از اظهاری و پس از سال 1397 با کم اظهاری مواجه بوده است. همانطور که مشخص است قیمت ماکارونی ایران در گمرک کنیا، قبل و بعد از سال 1397 تقریباً مطابق با قیمت سایر شرکای تجاری این کشور بوده، اما در گمرک ایران، هم بالاتر بودن آن قبل از سال 1397 و هم پایین‌تر بودن ان بعد سال 1397، به نظر می‌رسد که محل اشکال است. یارانه‌ی آرد و امکان ورود آرد به شرط صادرات، ممکن است در بیش اظهاری ارزش ماکارونی تا پیش از سال 1397 موثر بوده باشد.

3. بررسی محصول شیرینی و بیسکویت

در بین کالاهای خوراکی، یکی دیگر از کالاهایی که دچار افت ارزش شده، بیسکویت و شیرینی (با کد تعرفه 1905) بوده است. نگاهی به روند صادرات این محصول نشان‌می‌دهد که در حالی‌که صادرات حجمی از سال 1398 روند صعودی داشته، صادرات دلاری یا ارزشی روند نزولی داشته است.

شکل 11. نمودار صادرات ایران در بیسکویت و نان و شیرینی

ماخذ: گمرک جمهوری اسلامی ایران.

همانطور که در شکل مشخص است، جهت حرکت صادرات به‌لحاظ وزنی و ارزشی در این محصول، معکوس یکدیگر بوده است. این موضوع نشان‌می‌دهد که قیمت محصول صادراتی ایران با افت مواجه شده‌است. به همین منظور مطابق دو کالای قبلی، قیمت صادراتی ایران را با قیمت‌های جهانی مقایسه می‌کنیم. در شکل از قیمت صادراتی ترکیه به‌عنوان قیمت جهانی استفاده شده زیرا بازارهای صادراتی این کشور تا حد زیادی به ایران شباهت داشته است.

شکل12. نمودار مقایسه قیمت بیسکویت و نان و شیرینی ایران و ترکیه (دلار بر تن)

مأخذ: گمرک و سایت trademap برگرفته از آمار گمرک کشورها.

همانطور که در شکل مشخص است، قیمت ایران و ترکیه در سال‌های قبل از 1397 بسیار به‌هم نزدیک و هم‌روند بوده است. پس از سال 1397، قیمت ایران روند نزولی و قیمت ترکیه، روند صعودی داشته و فاصله‌ی قیمت صادراتی دو کشور، افزایش شدید یافته‌است. به‌طوری‌که در سال 1396 قیمت صادراتی ترکیه تنها 6 درصد بالاتر از قیمت ایران بوده اما در سال 1401 مقدار 248 درصد بالاتر از قیمت صادراتی ایران است.

یکی از مقاصد صادراتی ایران، امارات متحده عربی است. تغییر روند قیمت اظهاری صادارت ایران به امارات متحده عربی و مقایسه‌ی آن با قیمت اعلامی گمرک این کشور از واردات ایران نیز جالب توجه است.

جدول 3. قیمت هر تن بیسکویت و نان و شیرینی ایران در گمرک ایران و امارات

ماخذ: داده‌های گمرک ایران و گمرک امارات متحده عربی (بر اساس trademap).

بلوک (1) قیمت اظهارشده در گمرک ایران برای صادرات محصول به کشور امارات متحده عربی است. بلوک (2) قیمت اظهار شده به گمرک کشور امارات برای واردات محصول ایرانی به این کشور است. بلوک (3) متوسط قیمت جهانی وارداتی همان محصول به گمرک کشور امارات است.

همانطور که در جدول بالا مشخص است، بر اساس داده‌های گمرک امارات متحده عربی، قیمت محصولات صادراتی ایران به این کشور روندی مشابه با قیمت محصولات صادراتی سایر شرکای تجاری این کشور داشته است. یعنی برای سایر شرکای تجاری 5 درصد افزایش و برای ایران 2 درصد افزایش مشاهده می‌شود. اما بر اساس داده‌های گمرک ایران، روندها بسیار متفاوت بوده و به‌جای افزایش 2 درصدی، قیمت‌ها کاهشی حدود 44 درصد داشته‌اند.  

شکل 13. نمودار قیمت صادراتی بیسکوئیت، نان و شیرینی (1905) ایران به امارات (دلار بر تن)

ماخذ: همان.

همانطور که در شکل فوق مشخص است، به نظر می‌رسد تا پیش از سال 1397 بیش اظهاری و پس از آن کم اظهاری در قیمت این ردیف تعرفه وجود داشته است.

4. بررسی محصول سرامیک

کالاهای دچار چالش در ارزش‌گذاری گمرکی منحصر در اقلام خوراکی نیست. محصول دیگری که پس از سال 1397 با افت ناگهانی در ارزش گمرکی مواجه است، سرامیک (به‌طور نمونه کاشی مربع با ضریب جذب بین 0.5 تا 10 درصد با کد تعرفه 69072200) است. با توجه به تنوع کیفیت و بازه قیمت این محصول، روند قیمتی سرامیک ایران در شکل 13 با چین (به‌عنوان رقیب منطقه‌ای با کیفیت کالای مشابه) مقایسه می‌شود.

شکل14. نمودار مقایسه قیمت سرامیک ایران و چین

مأخذ: گمرک و سایت trademap برگرفته از آمار گمرک کشورها.

همانطور که در شکل مشخص است، قیمت سرامیک چین به‌عنوان رقیب منطقه‌ای این محصول، در سالهای اخیر افزایشی بوده است. در خصوص سرامیک صادراتی ایران، پیش از سال 1397 ارزش هر تن محصول بیش از 112 دلار گزارش می‌شد، اما پس از سال 1397 و تغییر مبنای ارزش‌گذاری گمرک، ارزش اظهارنامه‌ای این محصول به 55 دلار کاهش یافته‌است.

با این‌حال به نظر می‌رسد تحریم‌ها و تغییر شیوه‌ی قیمتگذاری تأثیر قابل ملاحظه‌ای بر حجم صادرات سرامیک ایران نداشته و روند افزایش تدریجی صادرات این کالا مشهود است.

برای بررسی نوسان احتمالی قیمت‌ها در مقصد صادراتی، طبق گزارش گمرک به‌طور مثال کشور آذربایجان به عنوان دومین مقصد صادراتی سرامیک ایران هم پیش از سال 1397 و هم پس از آن بازار جذابی برای ایران بوده که مختصات این بازار در جدول 4 آمده است.

جدول 4. قیمت سرامیک صادراتی ایران به آذربایجان- دلار برتن

مأخذ: گمرک و سایت trademap برگرفته از اداره آمار آذربایجان.

بلوک (1) قیمت اظهارشده در گمرک ایران برای صادرات محصول به کشور آذربایجان است. بلوک (2) قیمت اظهار شده به گمرک کشور آذربایجان برای واردات محصول ایرانی به این کشور است. بلوک (3) متوسط قیمت جهانی وارداتی همان محصول به گمرک کشور آذربایجان است.

همانطور که در جدول فوق مشاهده می‌شود، در حالیکه میانگین قیمت سرامیک وارداتی از کل جهان به آذربایجان در سال‌های بعد از 97 نسبت به قبل از آن 3 درصد افزایش داشته؛ میانگین سرامیک صادراتی ایران نیز 13 درصد افزایش را نشان میدهد. اما بر اساس قیمت‌های اظهار شده به گمرک ایران، قیمت سرامیک ایران در حدود 53 درصد کاهش را نشان میدهد. بنابراین کم اظهاری ارزش سرامیک صادراتی پس از سال 1397 کاملا مشخص است.

6-4. مجموع تورش در آمار صادرات به واسطه‌ی کم اظهاری

بر اساس نتایج به‌دست آمده در قسمت‌های قبل، به نظر می‌رسد، کاهش یکباره‌ی قیمت برخی اقلام صادراتی ایران پس از 1397، نه به‌علت کاهش واقعی قیمت‌ها بلکه تا حد زیادی ناشی از کم اظهاری ارزش کالاست که خودبه‌خود توسط سامانه ارزش‌گذاری گمرک انجام‌می‌شود. بنابراین می‌توان با یک محاسبه‌ی سر انگشتی، میزان تورش در آمار صادرات ایران را به‌دست‌آورد. به این صورت که فرض کنیم میزان حجم صادرات سال 1401 با قیمت‌های قبل از سال 1397 صورت می‌گرفت. هرچند این محاسبه می‌تواند دارای خطا باشد، زیرا تا پیش از سال 1397 نیز در برخی موارد بیش اظهاری صورت گرفته است. اما با این حال ملاکی برای تورش آمار در سالهای پس از 97 نسبت به قبل آن می‌تواند باشد. به خصوص آنکه به علت تورم ناشی از کرونا و جنگ اوکراین؛ قیمت‌های جهانی بعد از سال 1397 افزایش داشته و از این رو محاسبه‌ی مقدار تورش آمار صادرات با قیمت‌های قبل از 97 (که ممکن است مقداری بیش اظهاری داشته باشد) را تا حدودی پوشش می‌دهد.

شکل نشان‌می‌دهد در 60 قلم کالای بررسی شده در این گزارش، آمار ارزش صادرات گزارش شده بعد از سال 1397 و تغییر مبنای تعیین ارزش توسط گمرک 4 میلیارد دلار تورش نسبت به قبل از این سال دارد.

شکل 15 . نمودار ارزش واقعی صادرات و ارزش بر اساس قیمت‌های قبل- میلیارد دلار

مأخذ: محاسبات پژوهش.

7. پیامدهای ثبت نادرست ارزش صادرات

کم اظهاری ارزش کالاهای صادراتی، دارای پیامدها و دلالت­های مهمی در خصوص سیاست­ها تجاری و ارزی کشور است که در ادامه به برخی از آنها اشاره شده است:

1.خنثی سازی اثر کنترل­های ارزی

ترکیب ارزش‌گذاری بخشنامه‌ای گمرک و اعمال همزمان کنترل­های مقداری و قیمتی ارز، یک وضعیت «نقض غرض» ایجاد کرده است. هدف از اعمال کنترل­های ارزی انسداد حساب سرمایه و تخصیص ارز به واردات کالاهای اولویت ­دار بوده است اما پیامدهای این سیاست همانطور در بخش­های قبل نشان داده شد، باعث شده تا از طریق کم­اظهاری صادرات، ارز مابه التفاوت ارزش حقیقی و گمرکی صادرات، یا صرف خروج سرمایه و یا صرف تامین مالی کالاهای قاچاق در کشور شود و حتی برآورد صحیحی از ارزهای قابل عرضه در بازار نیز در دسترس نباشد.  

2.غیر واقعی شدن صورت‌های مالی تولیدکنندگان

فقدان زیرساخت معتبر برای گزارش رسمی ارزش کالاهای صادراتی، موجب شده‌است بخشی از فروش خارجی کشور از همان ابتدا از بخش رسمی اقتصاد خارج شود و حتی در صورت‌های مالی تولیدکنندگان نیز منعکس نشود، چرا که از نظر سازمان امور مالیاتی نیز ارزش کالای صادرشده معادل همان مبلغی است که گمرک تعیین می‌کند.

3.عدم بهره‌بندی از امتیازات صادراتی برای صادرکنندگان

صادرات همیشه با مشوق‌های معافیت مالیاتی همراه بوده است. اما وجود نرخ‌های ارز چندگانه که کم اظهاری را با خود به‌همراه دارد، باعث می‌شود تا صادرکنندگان عطای امتیاز صادراتی را به لقای آن ببخشند و عملاً از امتیازات صادراتی به اندازه‌ای که واقعاً شایسته آن هستند، بهره‌مند نشوند. در شرایط فعلی الزام به فروش ارز حاصل از صادرات به قیمت نیما که در حدود 60 درصد زیر قیمت بازار آزاد است، باعث می‌شود عملاً به‌ازای هر دلار صادرات، 60 درصد مالیات از صادرکنندگان اخذ شود، بنابراین صادرکننده ترجیح می‌دهد تا به‌جای معافیت مالیاتی صادرات، تا جای ممکن، مالیات مابه‌ازای نرخ ارز را نپردازد.

4.بی‌اعتبار شدن داده‌های کلان کشور

داده‌های تجارت خارجی یکی از مهم‌ترین داده‌های کلان کشور هستند که در تحلیل‌ها و مدلسازی‌های اقتصادی از جمله برآورد نرخ ارز حقیقی، برآورد رشد اقتصادی و مانند آن کاربرد بسیاری دارند. کم اظهاری باعث می‌شود تا داده‌های تجارت خارجی و به‌خصوص صادرات، از اعتبار کافی برخوردار نبوده و سایر تحلیل‌های اقتصادی نیز با مشکل مواجه شوند. همچنین در مجامع جهانی نیز داده‌های گمرک ایران به دلیل اختلاف زیاد با داده‌های گمرکات مقابل،  اعتبار خود را به مرور از دست خواهند داد.

8. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این گزارش، روش­های متداول تعیین ارزش گمرکی در دنیا و ایران بررسی شد و پس از تحلیل عوامل موثر بر نظام انگیزشی دخیل در امر تعیین ارزش گمرکی در ایران، بر اساس داده­ های موجود میزان کم ­اظهاری صادراتی در خصوص 60 ردیف تعرفه­ای بررسی گردید. نتایج بررسی‌های این مطالعه نشان‌می‌دهد که تعیین ارزش صادراتی پس از سال 1397 عموماً در حدود 60 ردیف تعرفه­ای مذکور با مشکل کم­ اظهاری روبرو هستند و در این بین بیشتر ردیف‌های تعرفه‌ی منتخب پس از سال 1397 با کاهش شدید در ارزش هر واحد کالای صادراتی مواجه شده‌اند. مقایسه قیمت برخی اقلام صادراتی ایران از جمله پسته، ماکارونی، بیسکویت و شیرینی و سرامیک با قیمت‌های جهانی و همچنین قیمت اعلامی گمرک متقابل (شرکای صادراتی ایران) نشان‌می‌دهد که تا پیش از سال 1397 قیمت ایران روند مشابهی با قیمت‌های جهانی داشته و با داده‌های گمرک متقابل نیز تا حد زیادی تطابق داشته است، اما پس از سال 1397 به یکباره قیمت‌های ایران تغییر جهت داده و در حالیکه برخی از این کالاها با افزایش قیمت جهانی مواجه بودند، قیمت صادراتی ایران با کاهش مواجه شده‌است. این موضوع نشان از وجود چالشی در ارزش اظهاری گمرک ایران دارد.

بر اساس بند پ ماده 4 قانون برنامه‌ی هفتم پیشرفت، بانک مرکزی مکلف است سیاست‌های ارزی و زیرساخت­های تبادلات ارزی را ‌به‌نحوی اصلاح نماید که زمینه و امکان بیش‌اظهاری در واردات و کم‌اظهاری در صادرات کالاها وجود نداشته باشد. این در حالی است که در حال حاضر یکی از علل اصلی تعیین ارزش خلاف واقع، فاصله‌ی نرخ ارز بازار رسمی و غیررسمی ارز (کنترل­های قیمتی) و اعمال کنترل­های ارزی است. چنانچه اگر با وجود اعمال کنترل­های غیرقیمتی نظیر محدودیت مقداری بر واردات یا بازگشت ارز حاصل از صادرات فاصله بازار رسمی و غیررسمی نزدیک و معقول باشد؛ صادرکنندگان انگیزه­ای برای کم ­اظهاری ندارند و بهبود صورت­های مالی و هم چنین تامین سرمایه در گردش ریالی باعث می­شود که ارزش حقیقی صادرات خود را اظهار کرده و ارز خود را به کشور بر ‌گردانند.  بنابراین پیشنهادات سیاستی این گزارش به شرح زیر هستند:

1.کاهش فاصله نرخ ارز رسمی و غیررسمی

با توجه به مطالب فوق، اصلی‌ترین توصیه‌ی سیاستی، کاهش فاصله نرخ ارز رسمی و غیررسمی است. زیرا فاصله بسیار زیاد نرخ ارز رسمی از نرخ ارز غیررسمی باعث می­شود، صادرکنندگان تمایلی به بازگشت ارز از مسیرهای رسمی نداشته باشند. بر همین اساس تمایل به اظهار کمتر ارزش صادرات خود داشته و همین موضوع سبب می‌شود تا گمرک قیمت اظهاری صادرکننده را نامعتبر دانسته و خود اقدام به تعیین ارزش کالاهای صادراتی کند. بنابراین همانطور که در بند پ ماده 4 قانون برنامه هفتم توسعه به درستی درج شده، اصلی ترین راه‌کار برای اصلاح ارزش گمرکی کالاهای صادراتی، کاهش و از بین بردن انگیزه برای کم اظهاری و بیش اظهاری در ارزش گمرکی کالاست. از این رو راهکار های پیشنهادی نیز در این راستا خواهد بود.

2. توسعه شفافیت تجارت و نظام پرداخت خارجی کشور

در ابتدای این گزارش اشاره شد که افزایش شفافیت مالی در نظام تجارت و پرداخت بین الملل باعث شده است تا در کشورهای مختلف دنیا معضل اظهار خلاف واقع در تعیین ارزش گمرکی به مسأله­ای حل شده تبدیل گردد. به نحوی که با کاهش انگیزه‌ها، با ارتباط با گمرکات سایر کشورها و با شفاف بودن صورت های مالی، ارزش معاملاتی اظهار شده به گمرک، تا حد زیادی قابل قبول بوده و معمولا بیشترین دلیلی که باعث می‌شود ارزش اظهار شده رد شود، وجود نسبت فامیلی در اسناد مبادلاتی است.

پس از آنکه نظام تجارت خارجی کشور در اثر تحریم‌ها به‌تدریج از مزایای شفافیت و رصدپذیری جریان کالا و ارز در تجارت بین الملل محروم شد و شرکت‌های تراستی کارگزاری مبادلات ارزی و تجاری را برعهده گرفتند، اعتبار اسناد بازرگانی چه در واردات کالاها و چه در صادرات کالاها مخدوش گردید و انگیزه صادرکننده و گمرک در دنبال کردن مسیر درست اظهار و ارزیابی مخدوش شد. حل ریشه‌ای این چالش مستلزم «رسمیت بخشی به نظام پرداخت بین المللی کشور» است که در شرایط تحریم، از مسیر پرداخت­های توافقی رسمی بین کشور و اطراف تجاری و ایجاد مسیری برای تبادل محرمانه اسناد مالی و تجاری بازرگانان کشور است. به این ترتیب می‌توان از طریق تفاهم با مقاصد اصلی تجارت و استفاده از زیرساخت‌های پرداخت رسمی، غیرتراستی و تحریم‌ناپذیر بانکی با همکاری شرکای بزرگ اقتصادی کشور، به ارزش واقعی مبادله دست یافت و آن را جایگزین ارزش‌گذاری دستوری گمرکی کرد.

3.تسهیل دریافت معافیت‌های مالیاتی صادرات و اعتماد به خوداظهاری

در کنار اصلاح سیاست‌های ارزی و برای کاهش انگیزه اظهار خلاف واقع، می‌توان تسهیل در دریافت معافیت‌های مالیاتی را نیز تقویت کرد. درحال حاضر استرداد یا بخشودگی مالیات توسط سازمان امور مالیاتی با دشواری و بعضاً با ۲ سال تأخیر همراه است، در چنین شرایطی قطعا مشوق‌های مالیاتی که دو سال بعد پرداخت می‌شوند نمی­تواند انگیزه کافی برای عدم کم اظهاری ایجاد کند.

پیوست

پیوست 1. شرایط قابل قبول بودن اسناد گمرکی

در روش ACV اسنادی که به گمرک عرضه میشوند قابل قبول هستند مگر آنکه برخی شرایط را نقض کنند. در «موافقت‌نامه GATT برای ارزش‌گذاری کالا» شرایطی برای قابل استفاده بودن «ارزش معاملاتی کالا» در نظر گرفته شده است که عبارتند از:

الف) هیچ محدودیتی در مورد عرضه یا استفاده از کالا توسط خریدار وجود نداشته باشد، مگر محدودیتی که توسط قوانین یا مقامات دولتی معیّن یا در منطقه جغرافیایی بازفروش کالا تحمیل یا الزام شده است؛

ب) فروش یا قیمت، شرایط و ملاحظاتی نداشته باشد که نتوان برای کالای مورد نظر ارزش تعیین کرد؛

ج) هرگونه عواید بعدی حاصل از فروش مجدد که به نحوی به فروشنده تعلق گیرد، به قیمت واقعی پرداخت شده اضافه شود؛

د) خریدار و فروشنده با هم مرتبط نباشند. البته صرفا مرتبط بودن خریدار و فروشنده دلیل کافی برای مردودی ارزش معاملاتی در ارزش‌گذاری گمرکی نیست، بلکه در مواردی که خریدار و فروشنده با هم مرتبط هستند، اگر این رابطه بر قیمت اثر نداشته باشد ارزش معاملاتی پذیرفته می‌شود.

مهم ترین مانع برای مراجعه به ارزش معاملاتی در اسناد گمرکی، وجود ارتباط بین خریدار و فروشنده است که کشورهای مختلف جهان در این خصوص با چالش مواجهند. با این حال، موافقت‌نامه GATT افراد مرتبط را تشریح نکرده‌است. اما بر اساس «آیین‌نامه شماره 2913/92 شورای اروپا برای ایجاد قانون گمرکی» (ماده 143)، افراد فقط در صورتی مرتبط تلقی می‌شوند که:

اعضای نزدیک یک خانواده باشند.

نماینده یا مدیر مشاغل یکدیگر باشند.

شرکای قانونی شناخته شده در تجارت باشند.

کارفرما و کارمند باشند.

هر طرفی در شرکت مقابل بیشتر از 5% سهامدار است.

یکی از آنها به طور مستقیم یا غیرمستقیم دیگری را کنترل کند.

هر دوی آنها به طور مستقیم یا غیرمستقیم توسط شخص ثالثی کنترل شوند.

آنها با هم به طور مستقیم یا غیرمستقیم شخص ثالثی را کنترل کنند.

شایان ذکر است، همچنان باید توجه داشت که در این توافقنامه، اصل بر قیمت مبادله‌ای است .

پیوست 2. انواع نرخ ارز

در زمان نگارش این گزارش 6 نرخ ارز در بستر تبادلات رسمی قابل شناسایی است.

1. نرخ ارز حواله 28500 تومانی؛

• منابع: ارزهای نفتی سهم دولت / مصارف: قریب به 20 میلیارد اقلام اساسی، دارو و تجهیزات پزشکی.

2. نرخ ارز 37000 تومانی؛

• منابع: ارزهای صادرکنندگان پتروپالایشگاهی، فرآورده‌های نفتی و سهم شرکت‌های ملی نفت و گاز / مصارف: واردات اقلام خارج از لیست مشمول ارز 28500 تومانی؛

3. نرخ ارز حواله متوسط 40 هزار تومانی؛

• منابع: ارزهای دیگر صادرکنندگان که ملزم به عرضه ارز در مرکز مبادله ارز و طلا هستند / مصارف: واردات اقلام خارج از لیست مشمول ارز 28500 تومانی؛

4. نرخ ارز حواله توافقی (در حاشیه بازار غیررسمی)؛

• منابع: ارزهای دیگر صادرکنندگان که ملزم به عرضه ارز در مرکز مبادله ارز و طلا نیستند / مصارف: واردات اقلام خارج از لیست مشمول ارز 28500 تومانی که مجوز تأمین ارز به‌شکل واردات در مقابل صادرات را دارا هستند؛

5. متوسط وزنی نرخ حواله 37000 تومانی و 40000 تومانی (حدود 37500 تومان)؛

به‌دلیل سهم بالای ارزهای 37500 تومانی، متوسط نرخ ارز حواله مرکز مبادله بین 38000 تا 38500 تومان به‌دست می‌آید.

6. نرخ اسکناس مرکز مبادله حدود 41200 تومان؛

متوسط وزنی نرخ حواله مرکز مبادله در نسبت 1.1 ضرب شده و نرخ اسکناس به‌دست می‌آید که برای مصارف خدماتی و ارز سهمیه‌ای استفاده می‌شود.

پیوست 3. ردیف‌های تعرفه مورد بررسی قیمتی

پیوست 4. صادرات نفتی و غیر نفتی

شکل 1 پیوست. نسبت صادرات نفتی به غیر نفتی

ماخذ: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.