1.مقدمه

قانون باید راهگشا و تسهیل‌گر امور اجرایی و اداره کشور باشد. برخی از قوانینی که ناظر به مسائلی با مقیاس بزرگ‌ نوشته می‌شوند، ضمن موفقیت در رفع آن مسئله، ممکن است برای برخی از اجزای آن موضوع ایجاد مشکلاتی کنند. به‌عنوان مثال تفاوت در مقیاس، داشتن ویژگی‌های خاص یا حاکم ‌بودن شرایط محلی متفاوت بر اجزای جامعه هدف آن قانون، می‌تواند در مسیر اجرا، مشکلاتی را به‌وجود آورد. دیدن موقعیت این امور و لحاظ‌ کردن اقتضائات آنها به بهبود اجرای قانون و ارتقای میدان اثر آن کمک خواهد کرد. ماده (۳۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و بندهای مرتبط با آن یکی از این موارد هستند که ضمن فراهم‌ کردن بستر مناسب به‌منظور ایجاد شفافیت مالی در دستگاه‌های اجرایی، برای برخی تعاونی‌های کوچک مقیاس مشکلاتی را فراهم کرده‌ و به همین علت بخشی از انجام وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت جهاد کشاورزی دچار مشکل شده‌ است.

ماده (۳۱) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)» مصوب 1393/12/4 با هدف بهبود «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب 1380/11/27 نوشته شده و هدف قانونگذار ایجاد شفافیت مالی بیشتر در کمک‌های بلاعوض دولت به دریافت‌کنندگان بوده است. معمولاً در این شرایط ارقام بزرگ مسئله‌ساز هستند و عمدتاً قوانین با در نظر گرفتن آنها نگاشته می‌شوند. در بند «ب» ماده (۳۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) تصریح شده است که برای دریافت هرگونه کمک دریافتی بلاعوض از دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، باید حسابرسی‌های قانونی انجام گیرد.

لایحه پیشنهادی که مقرر است در صورت تصویب به بند «ب» ماده (31) قانون موصوف الحاق شود، به‌شرح زیر است:

تبصره: «در‌خصوص شرکت‌های تعاونی و اتحادیه‌های تعاونی رسیدگی به گردش عملیات مالی (دریافت‌ها و پرداخت‌ها) و حساب سالیانه آنها و انطباق هزینه‌های انجام ‌شده توسط کمک‌گیرنده با اهداف اعلام شده توسط دستگاه اجرایی پرداخت‌کننده کمک تا زمانی که شرکت‌ها و اتحادیه‌های مزبور در فهرست اشخاص مشمول ارائه صورت‌های مالی حسابرسی شده موضوع ماده (۲۷۲) اصلاحی قانون مالیات مستقیم مصوب ۱۳۹۴ نباشند و کمک دریافتی تا سقف نصاب معاملات کوچک باشد، توسط بازرس قانونی تعاونی با تأیید وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی انجام می‌شود».

 1-1. مسئله اصلی

لایحه پیشنهادی با هدف حل این دو مسئله تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است.

مسئله اول: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از انجام برخی تکالیف قانونی خود که موضوع بندهای «ج» و «د» ماده (۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در قبال تعاونی‌های مرتبط با سه دهک پایینی جامعه (تعاونی‌های زنان، معلولان و تعاونی‌های فراگیر ملی) است به‌واسطه ماده (۳۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) باز مانده است. به این سبب که هزینه‌های حسابرسی رسمی الزام‌ شده در متن قانون مذکور، بیش از حمایت‌های مالی است که وزارتخانه مذکور به این‌گونه تعاونی‌ها اختصاص می‌دهد.

مسئله دوم: تعاونی‌های مذکور برای مشتری‌یابی و حضور در نمایشگاه‌ها برای ادامه حیات، گاهی به این مبالغ بسیار خرد وابسته هستند، درحالی‌که هزینه حسابرسی‌های رسمی مانعی جدی‌ برای تحصیل حمایت‌های مذکور است. مسئله فوق در شرایطی است که کل مبلغ حمایتی یک‌ساله از‌سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در این خصوص به‌شرط دریافت بودجه، کمتر از 10 میلیارد تومان و سهم هر‌یک از این تعاونی‌ها شاید به حدود 10 تا 15 میلیون تومان برسد.

۲. ارزیابی لایحه

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بر‌اساس قوانین مختلف، وظایف متفاوتی را در قبال تعاونی‌ها و اتحادیه‌های تعاونی بر‌عهده دارد. لایحه مورد بحث عمدتاً آن بخش از وظایف وزارتخانه را تحت ‌تأثیر قرار می‌دهد که مرتبط با کمک‌های بلاعوض بوده که موضوع بند «ج» و بند «د» ماده (۹) «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» هستند. یعنی تعاونی‌هایی با درآمد کم، مرتبط با گروه‌های خاص مانند زنان و تعاونی‌های مرتبط با اقشار کم‌درآمد مانند تعاونی‌های فراگیر ملی. اما این کمک‌ها چگونه، در چه قالبی و با چه حجمی انجام می‌شوند؟ این حمایت‌ها عمدتاً در قالب کمک‌های بلاعوض به‌منظور حضور در نمایشگاه‌ها و فروشگاه‌ها که برای مشتری‌یابی تعاونی‌ها بسیار حائز اهمیت هستند و با بودجه‌های محدود وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، صورت می‌پذیرد و ممکن است درنهایت تا مبلغ ۱۵ میلیون تومان و شاید در موارد بسیار نادر برای تعاونی‌های مرتبط با معلولان و توان‌خواهان، نزدیک به ۵۰ میلیون تومان باشد.

قانون جاری و فعلی چه مشکلی را ایجاد می‌کند؟

این قانون به صراحت خواسته است که بنگاه‌ یا فرد دریافت‌کننده کمک ابتدا توسط حسابرس رسمی، حسابرسی قانونی شود. هزینه‌های حسابرسی رسمی از‌سوی جامعه حسابداران رسمی ایران برای تعاونی‌های موصوف ارقام قابل اعتنایی است که عملاً امکان تأمین آن برای آنان یا عملاً غیرممکن یا بسیار سخت است. این هزینه‌ها در‌مجموع شامل هرگونه وجهی است که بابت ارائه خدمات حسابرسی و طبق توافق یا قرارداد به ‌شرکت حسابرسی یا به‌صورت مستقیم به حسابرس پرداخت می‌شود. این تعرفه حسابرسی ممکن است مطابق با کمّیت و کیفیت کار، بر‌اساس ساعت کار حسابرس، هزینه‌های سربار، مهارت حسابرس و ... باشد و باید بر‌اساس استانداردها و مقررات مربوطه محاسبه شود. مجموع این هزینه‌ها طبق بررسی و استعلام کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی از مؤسسات مورد تأیید جامعه حسابرسان رسمی ایران بین ۳۷ میلیون تومان تا ۵۰ میلیون تومان برای یک تعاونی کوچک تا پایان بهار ۱۴۰۳ بوده است. هر‌قدر تعاونی بزرگ‌تر شود و گردش مالی بیشتری داشته باشد این ارقام رشد چشمگیرتری خواهند داشت. به‌حدی که برای یک اتحادیه تعاونی معمولی ممکن است به حدود ۱۰۰ میلیون تومان نیز برسد.

اولین مشکل ایجاد شده در فرایند مذکور این است که تعاونی‌های کوچک‌مقیاس زنان، برخی تعاونی‌های روستایی مناطق محروم و تعاونی‌های فراگیر ملی که با سه دهک پایین جامعه در ارتباط هستند عمدتاً توان مالی پرداخت این هزینه را ندارند. این درحالی است که ارقام اختصاص‌یافته بابت کمک بلاعوض به تعاونی‌های نام‌برده یک‌سوم تا یک‌پنجم هزینه‌های حسابرسی است. درخصوص اتحادیه‌های تعاونی یا تعاونی‌های فراگیر ملی که در ارتباط با سه دهک پایینی جامعه هستند، اگر فرضاً در بهترین حالت رقم دویست میلیون تومان قابل پرداخت باشد‌- که عمدتاً نیست- باید در حدود نیمی از آن برای هزینه‌های حسابرسی پیشاپیش صرف شود، که این به‌معنای هزینه اولیه از جیب تعاونگران دهک‌های پایین به‌منظور هدفی است که ممکن است به نتیجه هم نرسد.

دومین مشکل این است که در بسیاری از مناطق کم‌برخوردار و مناطق مرزی ممکن است مؤسسه حسابرسی رسمی دارای مجوز وجود نداشته باشد. به‌عنوان مثال زنان سرپرست خانوار مشغول در یک تعاونی کوچک در استان‌های مذکور یا باید هزینه سفر به مناطق دورتر را متقبل شوند و یا علاوه‌بر هزینه‌های متداول حسابرسی، هزینه سنگین سفر و اقامت حسابرسان را نیز پرداخت کنند.[1]

با توجه به اینکه اعتبار حسابرسی انجام شده صرفاً برای یک سال است، اگر تعاونی‌‌های مشمول یعنی زنان و معلولان بخواهند دوسال پیاپی از این امکان قانونی استفاده نمایند، هزینه‌های دوبرابر باید پرداخت کنند.

همان‌طور که مشهود است دریافت کمک بلاعوض در موارد مذکور نه‌تنها به‌صرفه نیست، بلکه اصلاً در عمل واقع هم نمی‌شود. به‌این‌ترتیب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌واسطه این قانون از انجام بخشی از تکلیفش در قبال تعاونی‌ها بازمانده است. گاهی این تعاونی‌ها برای اینکه بتوانند بازار فروش فراتر از محل فعالیت خود بیابند ناچار به شرکت در نمایشگاه‌های ملی و فراملی می‌شوند. حضور در هرکدام از این نمایشگاه‌ها هزینه‌های غرفه‌داری، حمل‌و‌نقل، اسکان و تغذیه و بیمه را به‌دنبال دارد. چنانچه تعاونی‌ها بخواهند بخشی از این هزینه‌ها را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دریافت کنند که طبق بررسی کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس رقمی در حدود ۱۵ میلیون تومان است، موظف به ارائه صورت حسابرسی رسمی هستند که عملاً نه‌تنها هیچ فایده‌ای برای ایشان نخواهد داشت بلکه مجبور به هزینه‌کرد بیشتر هم می‌شوند.

به‌این‌ترتیب حتی اگر قانون بودجه در هر سال منابعی را وفق ماده (۹) و ماده (۲۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اختصاص دهد، در‌نهایت به‌واسطه تأکید ماده (۳۱) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، فایده‌مندی آن (به جهت بیشتر بودن هزینه حسابرسی از کمک دریافتی) برای تعاونی‌های مذکور از بین می‌رود و این تخصیص بدون رسیدن به هدف باید در پایان سال به خزانه عودت داده شود.

تا پیش از تصویب قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، دستگاه اجرایی رأساً می‌توانست حسابرسی کمک‌گیرنده را تأیید کند، اما به سبب بروز مشکلاتی در آن شیوه، قانونگذار قصد داشته است شفافیت این تخصیص‌ها را بیشتر نماید. با درک نگرانی قانونگذار و هم‌زمان برای رفع مشکل به‌وجود آمده با توجه به اینکه تعداد این‌گونه تعاونی‌ها چندان زیاد نیست و ارقام اختصاص‌یافته در کل کشور در بهترین شرایط طبق بودجه سنوات کشور، کمتر از ۱۰ میلیارد تومان بوده است، لایحه پیشنهادی با این هدف ارائه شده است تا به‌این‌ترتیب ضمن رفع مشکل به‌وجود آمده، هیچ‌گونه رانتی هم برای تعاونی‌های بزرگ‌مقیاس که توان پرداخت هزینه‌های حسابرسی را دارند به‌وجود نیاورد. درواقع جامعه هدف لایحه مذکور صرفاً تعاونی‌های کم‌برخوردار هستند که گاه به این کمک‌های خرد برای بقای خود نیاز دارند؛ چون بدون بازاریابی و فروش سالیانه محصولات، عملاً هیچ درآمد درخوری که بتوانند کار را ادامه دهند، در اختیار نخواهند داشت.

در یک مقایسه با موارد مشابه کمک بلاعوض در سایر دستگاه‌های اجرایی، باید خاطرنشان کرد که اکثر پرداخت‌ها از‌سوی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت ورزش و جوانان و وزارت نفت نوعی پرداخت «سیاستی» است که برای توسعه موارد مورد حمایت‌شان صورت می‌گیرد، اما در‌خصوص پرداخت‌های بلاعوض وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به تعاونی‌ها، این کمک‌ها،‌ پرداخت‌های «حمایتی» هستند. یعنی در موارد مشابه در سایر دستگاه‌ها، در غالب موارد کمک‌گیرنده یا با مشکل پرداخت هزینه‌های حسابرسی مواجه نیست یا مبلغ دریافتی، جبران‌کننده آن هزینه‌هاست. اما در‌خصوص تعاونی‌های مذکور که به مساعدت‌های عمومی نیازمندند و جزو اقشار آسیب ‏پذیر هستند این قانون بسیار پرهزینه است.

لازم به یادآوری است که بر‌اساس بند «ب» ماده (۳۱) قانون الحاق 2، دستگاه‌های موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری ملزم هستند با دسترسی داخلی‌ که به سامانه مخصوص سازمان برنامه و بودجه کشور دارند، اسامی کمک‌گیرنده‌ها و مبلغ و مورد کمک بلاعوض را به‌وضوح ثبت کنند. خود این امر می‌تواند نقطه اتکایی در شفافیت این قبیل کمک‌های خرد به تعاونی‌ها محسوب شود و پذیرش لایحه مورد گفت‌و‌گو را تسهیل کند.

با توجه به مباحثی که مورد بحث قرار گرفت، به‌نظر می‏رسد تصویب این لایحه می‌تواند ضمن رفع مشکلات تعاونی‌های کوچک‌مقیاس، به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی امکان اجرای وظایف محوله قانونی خود را بدهد. مضافاً اینکه هیچ‏گونه تناقضی بین لایحه پیشنهادی با قوانین مرتبط از‌جمله ماده (272) قانون مالیات‌های مستقیم اصلاحی مصوب 1394/4‌/31، قانون استفاده از خدمات تخصصی و حرفه‌ای حسابداران ذی‌صلاح به‌عنوان حسابدار رسمی مصوب 1372/10/21 و ماده (7) اساسنامه قانونی سازمان حسابرسی مصوب 1366 وجود ندارد.

3.جمع‌بندی و پیشنهادها

با توجه به اینکه در برنامه هفتم و در قانون بودجه سال‌های 1401 و 1402 و همچنین قانون برنامه هفتم تمام دستگاه‌هایی که به‌نحوی‌ از انحا کمک حمایتی انجام می‌دهند، ملزم شده‌اند اطلاعات‌شان را در سامانه پنجره واحده خدمات حمایتی‌ وزارت رفاه ثبت کنند، پیشنهاد می‌شود پنجره واحد خدمات حمایتی ایرانیان وزارت رفاه در لایحه مزبور نیز استفاده شود. اما از‌آنجاکه این مهم ممکن است تا تکمیل و دسترس‌پذیر شدن کامل و بی‌نقص این پنجره معلق بماند و نیز تا لغو قطعی و کامل قوانینی که حسابرسی را شرط ارائه خدمات حمایتی می‌دانند، پیشنهاد می‌شود لایحه مذکور که می‌تواند رافع مشکل هزینه‌های گزاف حسابرسی تعاونی‌های مرتبط با اقشار کم‌درآمد جهت دریافت کمک‌های بلاعوض دولتی باشد و از‌سوی دیگر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را در انجام وظایف محوله‌اش مطابق بند «ج» و «د» ماده (۹) قانون سیاست‌های اجرایی اصل (۴۴) قانون اساسی یاری کند و همچنین از‌آنجاکه لایحه مذکور هیچ‌گونه تعارض و تناقضی با سایر قوانین موضوعه ندارد، تصویب آن توصیه می‌شود.

تنها پیشنهاد می‌شود در متن لایحه، علاوه‌بر حسابرسی توسط بازرس قانونی تعاونی با تأیید وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی، امکان حسابرسی توسط کارشناسان رسمی دادگستری که در حوزه حسابرسی متخصص هستند و هزینه‌های به‌مراتب کمتری نسبت به حسابرسان رسمی دریافت می‌کنند نیز فراهم شود و اختیار آن به تعاونی‌ها محول گردد. اضافه‌ کردن حسابرسان قوه قضائیه بدان‌منظور است که چنانچه هماهنگی با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به هر دلیلی برای تعاونی‌ها دشوار بود یا زمان کافی در اختیار نداشتند، بتوانند از گزینه کم‌هزینه‌تر دیگر نیز استفاده کنند. لذا پیشنهاد می‏شود در فراز پایانی تبصره پیشنهادی، عبارت: «به اختیار تعاونی‏ها یا» قبل از عبارت «توسط بازرس قانونی... » و عبارت «و یا توسط کارشناسان رسمی دادگستری که در حوزه حسابرسی متخصص هستند » در انتهای تبصره قبل از عبارت «انجام می‌شود.» افزوده شود. با توجه به نکته فوق و به جهت گویا نبودن متن تبصره مندرج در لایحه، پیشنهاد می‌شود تبصره به شکل زیر اصلاح شود:

  تبصره: «رسیدگی به گردش عملیات مالی (دریافتها و پرداختها) شرکتهای تعاونی و اتحادیه های تعاونی و حساب سالیانه آنها و انطباق هزینه های انجامشده ازسوی کمک گیرنده با اهداف اعلام شده توسط دستگاه اجرایی پرداخت کننده کمک، مشروط بر اینکه شرکتها و اتحادیه های مزبور در فهرست اشخاص مشمول ارائه صورتهای مالی حسابرسی شده موضوع ماده (272) اصلاحی قانون مالیات مستقیم مصوب۱۳۹۴نباشند و کمک دریافتی تا سقف نصاب معاملات کوچک باشد، توسط بازرس قانونی تعاونی با تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و یا توسط کارشناســان رسمی دادگستری که در حوزه حسابرسی متخصص هستند، انجام می شود» .