بیان مسئله
نظام اداری بهعنوان بستر توسعه و زمینه فعالیت حوزههای اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی جامعه است و کیفیت و کمیت خدمات این نظام تأثیر قابلاعتنایی بر زندگی مردم، فعالیت اقتصادی آنان، میزان رفاه و امنیت آنان دارد. اما نظام اداری و دستگاه بوروکراسی در ایران نتوانسته خدمات مناسبی را به مردم و شهروندان ارائه کند و همواره در معرض نقد و نظر بوده است. یکسوی انتقادها از جانب مردم (عامه مردم، بخش خصوصی و فعالان اقتصادی) صورت گرفته و جانب دیگر آن ازسوی مسئولان سیاسی و مدیران عالی کشور بوده است. مطالعات گذشته حکایت از آن دارد که بسیاری از مسائل و مشکلات بوروکراسی حاکم بر کشور در حال تعمیق و ریشهدار شدن هستند و ازسویدیگر تلاشهای انجام شده برای اصلاح ساختار نظام اداری که به تدوین قوانین یا لوایح مختلفی منجر شده که تاکنون نتوانسته است این مسائل را بهشکل جدی رفع کرده و در افزایش کارایی و اثربخشی نظام اداری مؤثر باشد. مستندات قانونی موجود در زمینه اصلاح نظام اداری کشور نشان میدهد که نگاهی جامع و سیستمی که همه عناصر آن بر هم تأثیر میگذارند و متأثر از محیط و عوامل بیرونی هستند، بر این اصلاحات حاکم نبوده است. یک سطح از مسائلی که بعد از انقلاب اسلامی درباره بوروکراسی با آن مواجه بودیم، مسائل مربوط به رابطه حاکمیت و بوروکراسی یا نظام سیاسی و بوروکراسی و سطح دیگر مسئله، برخورد عمومی و رضایتمندی مردم و فعالان اقتصادی از بوروکراسی بوده است و نیز آثار فرهنگی که بوروکراسی در جامعه ما برجای گذاشته است، چه درون سازمانها و چه بر انسانهایی که از بیرون با آن مواجه شدهاند.
ضعفهای این نظام عمدتاً آشکار است و این سؤال را به ذهن متبادر میکند که بهرغم وضوح کاستیها چرا اقدام مؤثری برای حل معضلات صورت نمیپذیرد. تجربه ۶ دوره برنامهریزی در ایران حکایت از آن دارد که در برخی از موارد دچار نوعی خطای راهبردی شدهایم. بدین معنا که در اعمال اصلاحات اداری زمینههای فرهنگی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور را مورد کمتوجهی قرار دادهایم، به نقش بسترها و زمینههای اعمال اصلاحات اداری شامل حاکمیت قانون، کنترل فساد، ظرفیتهای اداری و ساختارهای تقویت مشارکت سیاسی جامعه آنگونه که باید توجه نکردهایم، الگوهای تقلیدی را مبنا قرار دادهایم و اتفاقاً رعایت برخی اصول عام اصلاحات اداری را مورد غفلت قرار دادهایم. درعینحال نگاهی جامع و سیستمی که همه عناصر آن بر هم تأثیر میگذارند و متأثر از محیط و عوامل بیرونی هستند، بر این اصلاحات حاکم نبوده است. ازاینرو این گزارش در تلاش است تا تأثیر و تأثر متغیرهای درونزای نظام اداری و همچنین مؤلفههای برونزای مؤثر بر نظام اداری را مورد تبیین قرار دهد.
یافتههای کلیدی
نتایج این تحقیق حکایت از آن دارد که پنج مؤلفه «نقش و اندازه دولت»، «راهبردها و فناوری انجام وظیفه دولت»، «مدیریت منابع انسانی»، «ساختارهای تخصصی نظام اداری در دولت و پارلمان» و «تمرکزگرایی اداری»، بهعنوان عناصر درونزای نظام اداری کشور تلقی میشوند و ناکارآمدی و گژکارکردی در هرکدام از این مؤلفهها میتواند کارآمدی نظام اداری را کاهش داده و بر کمیت و کیفیت خدمات عمومی تأثیر منفی گذارد و برعکس. ۶ مؤلفه «کنترل فساد»، «نظارت و شفافیت در اطلاعات»، «نظام قانونگذاری»، «نظام بودجهریزی»، «حاکمیت قانون» و «نظام فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی حاکم بر کشور» نیز بهعنوان مؤلفهها و نظامهای پیرامونی هستند که هرگونه ارتقای کارآمدی در این نظامها میتواند بر کارآمدی نظام اداری نقش مؤثر و مثبت داشتهباشند.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
نتایج این تحقیق نشان از آن دارد که نظام اداری ایران با مسائل و مشکلات متعددی مواجه است که هرکدام از این مشکلات تحت تأثیر عوامل درونی نظام اداری یا عواملی که از محیط بیرونی و پیرامونی بر آن تأثیر میگذارند، شکل گرفتهاند. درخصوص نظام اداری کشور دو نکته، حائز اهمیت اساسی است. اول اینکه بسیاری از مشکلات نظام اداری کشور در یک رابطه تعاملی و علت و معلولی با یکدیگر قرار دارند. برخی از مشکلات حوزه نظام اداری به سبب گستردگی و دامنه تأثیرگذاریشان خود زمینهساز شکلگیری بسیاری دیگر از آسیبهای این نظام هستند و دوم اینکه، نظام اداری هر کشور علاوهبر تأثیری که بر سایر نظامهای کشور دارد از آنها نیز متأثر است. یک نظام اداری فربه، معلول دولت متکی به نفت است. نظام اداری قانونزده، معلول نظام قانونگذاری ناکارآمد و نظام بودجهای سنتی و مبتنیبر هزینه است و نظام اداری که از ضعف در بدنه کارشناسی و مدیریتی خود رنج میبرد معلول نظام آموزشی ناکارآمد و فاقد سازوکارهای شایستهگزینی است. بنابراین گام برداشتن در مسیر اصلاح بخش عمومی نیازمند نگاه سیستمی است که همه عناصر آن بر هم تأثیر میگذارند و متأثر از محیط و عوامل بیرونی هستند.
این گزارش بهعنوان سند مقدماتی مدل پویاییشناسی در حوزه نظام اداری کشور تهیه شده و تصویری از رابطه علی و معلولی و روابط حاکم میان متغیرهای تأثیرگذار و تأثیرپذیر بهصورت حلقههای علّی و چرخههای تشدیدشونده یا بازدارنده در زمینه کارآمدی نظام اداری پیش روی سیاستگذار قرار میدهد. بدونشک زمانی این منظومه تکمیل خواهد شد که برنامهها و ابزارهای محاسباتی سنجش آثار مالی و اجتماعی متغیرهای مؤثر بر نظام اداری کشور تهیه و تمامی آمار و اطلاعات مورد نیاز ازسوی همه دستگاههای اجرایی ذینفع و ذیربط برای سنجش تأثیر سیاستها در اختیار تهیهکنندگان آن قرار گیرد. بدونشک این مطالعه خالی از ایراد نبوده و نیازمند نقد و نظر خبرگان و صاحبنظران این حوزه است.
بوروکراسی پدیدهای عظیم، پیچیده و بههمتنیده است. میلیونها نفر کارمند دارد و هرسال چندصد هزار میلیارد تومان خرج میکند. از لایههای بسیار زیاد، شامل هزاران حوزه سیاسی و مؤسسههای عمومی همپوشان، تشکیل شده است. مجموعهای بههمپیوسته و مدام در حال تغییر از سیاستمداران، مسئولان بخش عمومی و شهروندانی که در دستهبندیهای مختلف پیوسته با هم رقابت، تبانی و همکاری میکنند. تصمیمگیری در چنین فضایی با وجود ذینفعان و بازیگران متعدد، و تعارض جدی منافع امری سخت، در شرایط عدم اطمینان و همراه با پذیرش ریسک است. اگر همه افراد در مورد ارزشهای اجتماعی و راهکارهای اصلاحی توافقنظر داشته باشند، فرایند اتخاذ تصمیم سادهتر میشود؛ اما هنگامی که تصمیمگیرندگان از حیث مبانی ارزشی با هم اختلاف و تضاد داشته باشند، اتخاذ تصمیم به جدالهای احساسی طولانی میانجامد. اگر پیامدهای یک تصمیم زیاد باشند؛ در این صورت بررسی همه آنها بسیار دشوار خواهد بود. بنابراین این سؤال مطرح میشود که «اگر امکان بررسی همه این عوامل و پیامدها وجود ندارد، چگونه میتوان تصمیمهای صحیحی اتخاذ کرد». معمولاً هر تصمیم، تا حدی با عدم اطمینان همراه است؛ درحالیکه لازمه فرایند منطقی اتخاذ تصمیم، وجود اطلاعات کامل و دقیق در مورد همه گزینهها و راهحلهای ممکن و عواقب بهکارگیری آنهاست. گاهی اوقات تصمیمها تحت تأثیر فشارهای سیاسی اخذ میشوند؛ بهاینترتیب بدون توجه به واقعیتها و تحت تأثیر فشار رأیدهندگان و سایر گروههای فشار، مبادرت به اتخاذ تصمیم میشود. بهطورکلی هرچه یک تصمیم مهمتر باشد، بیشتر تحت تأثیر مسائل سیاسی و اجتماعی قرار میگیرد. این امر بدین معنی نیست که سیاستگذاران ناگزیرند بهطور غیرصادقانه تصمیم بگیرند، بلکه منظور آن است که باید تمایلات و خواستههای افراد متأثر از تصمیم را نیز در نظر بگیرد. بههرحال فرایند تصمیمگیری در یک سیستم بسته و کنترل شده طی نمیشود، بلکه در یک «سیستم باز» اخذ میشوند که بعضاً در معرض تأثیر برخی عوامل غیرمنطقی نیز قرار دارد. مضافاً اینکه هر نظامی مؤثر و متأثر بر نظامهای پیرامونی است و تصمیمات تکبعدی عمدتاً میتواند به بر هم زدن تعادل و توازن سایر عرصهها و نظامها منجر شود.
تصمیمگیری و سیاستگذاری در عرصه بوروکراسی و نظام اداری نیز بهعنوان یک پدیده اجتماعی و زنده تابع همین قواعد است و همانند هر نظام دیگری مؤثر و متأثر از نظامهای بیرونی نظیر نظام اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، و نظام سیاستی کشور است و عناصر و عوامل درونزای این نظام همانند هر نظام اجتماعی دیگری رابطه علی و معلولی با یکدیگر دارد که باید در هنگام تصمیمگیری این روابط مورد توجه قرار گیرند. این گزارش پس از مروری بر وضعیت نظام اداری در ایران و عوامل مؤثر بیرونی بر این نظام به تبیین رابطه علی و معلولی عوامل درونزا و برونزای مؤثر بر نظام اداری میپردازد.
قبل از ورود به مدل پویاییشناسی نظام اداری و تبیین چرخههای علی - معلولی، مروری بر وضعیت مؤلفهها و متغیرهای درونزا و برونزای این نظام خواهیم داشت. همانگونه که بیان شد نظام اداری همانند هر سیستم زنده و پویا، تحت تأثیر عوامل درونی و محیط بیرونی است. در این بخش پنج مؤلفه «نقش و اندازه دولت»، «راهبردها و فناوری انجام وظیفه دولت»، «مدیریت منابع انسانی»، «ساختارهای تخصصی نظام اداری در دولت و پارلمان» و «تمرکزگرایی اداری»، بهعنوان مهمترین عناصر درونزای این نظام مورد بحث قرار گرفتهاند و ۶ مؤلفه «فساد اداری»، «نظارت و شفافیت در اطلاعات»، «نظام قانونگذاری»، «نظام بودجهریزی»، «حاکمیت قانون» و «نظام فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی حاکم بر کشور» بهعنوان عواملی برونزا که تأثیر بر نظام اداری کشور دارند مورد بحث قرار گرفته و رابطه علت و معلولی آن با نظام اداری تبیین شده است. شکل 1 عناصر درونزا و برونزای مؤثر بر نظام اداری را به تصویر کشیده است.
شکل 1. عناصر مؤثر بر نظام اداری کشور
2-1. عوامل درونزا
2-1-1.نقش و اندازه دولت
در سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی بهلحاظ گرایش به دولتی کردن امور، بخش دولتی بهتدریج رو به گسترش نهاد، بهطوریکه تعداد دستگاههای اجرایی کشور در مقایسه با سال 1357 به بیش از سه برابر افزایش یافته است. در آغاز دهه 1360 تعداد وزارتخانهها، مؤسسهها و شرکتهای دولتی نزدیک به 350 دستگاه بوده است که به بیش از 1350 دستگاه افزایش یافته است. براساس اطلاعات مندرج در قوانین بودجه تعداد شرکتهای دولتی از 168 شرکت در سال 1357 به 343 شرکت در سال 1402 رسیده است. بهعبارتی در سال 1402 بالغ بر 3341 دستگاه اجرایی بهاستثنای دهیاریها در ساختار کلان دولت وجود دارد[1]، [2]. (جدول 1).
جدول 1. شناخت عمومی نسبت به ساختار دولت (1402) [1]، [2] و [3]
|
وزارتخانه |
19 |
|
مؤسسههای دولتی (سازمانها، مؤسسهها، دانشگاهها و ...) |
911 |
|
شرکتهای دولتی |
343 |
|
نهادهای غیردولتی و سازمانهای تحت نظر مقام معظم رهبری |
42 |
|
مؤسسهها و شرکتهای تحت پوشش نهادهای غیردولتی |
595 |
|
صندوقهای بازنشستگی |
20 |
|
شهرداریها |
1411 |
|
جمع دستگاههای اجرایی |
3341 |
|
دهیاریها |
38816 |
در سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری، قانون سیاستهای اجرایی اصل چهلوچهارم قانون اساسی، قوانین برنامههای توسعه کشور و قانون مدیریت خدمات کشوری، تکالیف قانونی متعددی درخصوص اصلاح ساختار نظام اداری مشاهده میشود.
با وجود احکام متعدد قانونی طی سالهای اخیر در زمینه چابکسازی، متناسبسازی و منطقی ساختن نقش و اندازه دولت و مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی در اداره کشور، متأسفانه تلاشهای انجام شده برای واگذاری وظایف، کوچکسازی و خصوصیسازی، از عمق و گستردگی لازم برخوردار نبوده و در حال حاضر دولت علاوهبر انجام امور حاکمیتی که از وظایف ذاتی آن است، عهدهدار انجام فعالیتهایی نظیر تصدیهای اجتماعی، فرهنگی و خدماتی، امور زیربنایی و امور تصدیهای اقتصادی نیز است که عمده این فعالیتها را شرکتها و مؤسسههای دولتی انجام میدهد و بیشتر بینظمیهای اداری، اسراف و اتلاف اداری نیز در این بخشها بهوقوع میپیوندد که بهطورقطع واگذاری این فعالیتها و آزاد کردن دولت از انجام امور تصدیگری به افزایش بهرهوری، صرفهجویی و ارتقای سطح پاسخگویی دولت منجر خواهد شد.
2-1-2. راهبردها، ساختارها و فناوری انجام وظایف دولت
ازجمله مباحثی که همواره پیرامون بخش دولتی ایران مطرح است فربه بودن نظام اداری و دیوانسالاری کشور است. اگرچه بهجهت تعدد قوانین و مقررات اداری و استخدامی در بخش دولتی ایران و ضعف در اطلاعات و شفافیت آمار دقیقی از نیروی انسانی شاغل در بخش دولتی ایران در دست نیست، اما بررسیها حکایت از آن دارد که در سال 1398 حدود 2.372.151 نفر بهاستثنای نیروهای مسلح در بخش دولتی ایران شاغل بودهاند[7] براساس آمارهای سال 1400 تعداد پرسنل نیروهای مسلح 595.000 نفر و تعداد بازنشستگان و مستمریبگیران بخش دولتی کشور نیز حدود 2.900.000 است [8] درمجموع کارمندان و بازنشستگان دستگاههای اجرایی در سال 1400 برابر با 5.867.151 است. با توجه به گستره نظام اداری در ایران و تعداد کارکنان و بازنشستگان در بخش عمومی کشور، طبیعی است که بخش قابلاعتنایی از بودجه عمومی کشور صرف پرداخت حقوق شاغلان و بازنشستگان دولتی میشود.
در ادامه اهم محورهای مدیریت منابع انسانی به اجمال مورد بحث قرار گرفته است:
2-1-4. ساختارهای تخصصی نظام اداری در دولت و پارلمان
تغییرات مکرر در ساختار سازمان اداری و استخدامی کشور و تضعیف آن و همچنین بر هم زدن ساختار نظارتکننده بر بودجه و مجامع عمومی بنگاههای دولتی در سازمان برنامه و بودجه کشور یکی از دلایل حاد شدن مسائل مربوط به نظام اداری بهویژه در حوزه شرکتها، بانکها و بیمههای دولتی است. در برخی موارد تصویبنامههای هیئت وزیران یا مصوبات سایر مراجع دولتی همانند شوراهای عالی، شوراها، مجامع عمومی، هیئتهای امنا موجب بروز مشکل شده است. در صورت عملکرد مناسبتر مراجعی مانند کمیسیونهای تخصصی مجلس شورای اسلامی، دیوان محاسبات، هیئت تطبیق مصوبات دولت، سازمان بازرسی کل کشور، هیئت وزیران، سازمان اداری و استخدامی، سازمان برنامه و بودجه کشور، شورای حقوق و دستمزد، شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، شورای عالی اداری، وزارت امور اقتصادی و دارایی، واحدهای بازرسی و عملکرد مناسب ذیحسابیها، یقیناً احتمال بروز این وضعیت کاهش مییافت. بررسیها حکایت از آن دارد که سازمانهای متولی نظام اداری کشور در سطح قوای سهگانه در بسیاری از موارد از ضعف ساختارهای قانونی، مالی و مدیریتی رنج میبرند که در تشدید نابسامانی بخش دولتی ایران تأثیرگذار بودهاند. ذکر این نکته ضروری است که کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی بهعنوان رکن تخصصی حوزه نظام اداری نهاد تقنین، عمدتاً درخصوص مباحث این حوزه نگاهی حمایتی به کارمندان و بازنشستگان دولت داشته و معمولاً در تصمیمگیریها نقش کارفرمایی دولت را نادیده میگیرد که این امر نیز بر کیفیت و کمیت و افزایش هزینههای دولت تأثیرگذار بوده است. ایجاد کمیسیون تخصصی نظام اداری بهجهت حجم وظایف و مأموریتهای دولت در ایران میتواند کیفیت قانونگذاری را در این حوزه ارتقا بخشد.
با وجود ظرفیتهای قانونی متعدد ازجمله اصول سوم، ششم، چهلوهشتم و صدم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و احکام مندرج در برنامههای توسعه کشور (در خصوص نظام سیاسی- اداری) چه بعد و چه قبل از انقلاب که از سال 1316 با حاکمیت تمرکزگرایانه بر سرنوشت کشور حاکم گردیده تاکنون تغییر ماهوی متناسب با تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی به خود ندیده و تغییرات صورت گرفته در ساختار فضایی ایران بهجز حجیم شدن بوروکراسی اداری، عایدی بههمراه نداشته است و با گذشت زمان، دولت بزرگتر، متورم، متمرکز و ناکارآمد شده است. نظام سیاسی- اداری که بتواند کشور را بهسمتوسوی توسعهای پایدار سوق دهد، نظامی است که با تحقق بخشیدن به سیاستهای تمرکززدایی، اختیارات مشخص و نسبی به استانها واگذار کرده تا بتوانند در امور مربوط به محل خویش، فارغ از دخالت مستقیم دولت مرکزی، تصمیمگیرنده و مجری باشند. تمرکززدایی، انتقال مسئولیت برنامهریزی، مدیریت، تهیه و تخصیص منابع از حکومت مرکزی به واحدهای محلی وزارتخانهها یا نمایندگیهای حکومت مرکزی، مقامات دولتی نیمه خودمختار، شرکتها، مقامات منطقهای یا بخشی، سازمانهای غیردولتی و صنفی است. تمرکززدایی از نظامهای مالی و اداری که موجب انتقال اختیارات و مسئولیتهای حکومت مرکزی به سطوح پایینتر، نظیر سازمانهای دولتی مستقل، ادارات کل محلی، بخش خصوصی و سازمانهای مردمنهاد میشود، یک مفهوم چندوجهی پیچیده است که شناخت آن مستلزم درک و تمایز انواع متفاوت تمرکززدایی است، زیرا گونههای مختلف آن دارای ویژگیهای متفاوت و بهتبع آن نیازمند الزامات سیاسی و شرایطی متفاوت برای حصول به موفقیت هستند. نکته مهم اینکه تمرکززدایی عرصهای عملی است.
2-2. عوامل برونزای مؤثر بر نظام اداری
2-2-1.کنترل فساد
نظامهای اداری بهمثابه یگانه ابزار اجرای سیاستها و برنامههای عمومی دولتها تا بدان حد اهمیت دارند که سلامت یا فساد این نظامها را میتوان مترادف با پیشرفت یا عقبماندگی کشورها دانست. تجربه کشورهای درحالتوسعه در زمینه انجام اصلاحات اداری نشان میدهد که غالباً این کشورها با مانعی به نام فساد اداری در انجام اصلاحات مواجه بودهاند. با وجود این در آغاز هزاره سوم، دادههای موجود بیانگر ابتلای بیشتر کشورها به فساد و تلاشهای کمتر موفق آنها در مقابله با این پدیده است.
پیامدهای زیادی برای فساد بیان شده است که ازجمله میتوان به عدم تخصیص بهینه منابع محدود، توزیع ناعادلانه و نامناسب درآمدها و منابع در جامعه، افزایش غیرمتعارف قیمت کالا و خدمات، کاهش سرمایهگذاری در همه حوزهها، تأثیر بر جمعآوری مالیات و کاهش درآمدهای دولت و به تبع آن کاهش ایجاد زیرساختهای عمومی تسهیلکننده سرمایهگذاری، کاهش کیفیت پروژهها و اخلال در اجرای پروژههای اولویتدار که جامعه به آنها نیاز دارد، سوق دادن استعدادهای کارآفرین بهسوی فساد و رانتجویی بهجای قرار گرفتن در مسیر خلاقیت و تولید، اشاره کرد. علاوه بر پیامدهای فوق، فساد موجب اخلال در رشد اقتصادی، ایجاد نظام مالیاتی ناسالم، هدفگیری نادرست برنامههای اقتصادی، تأثیر سوء بر دارایی و مالکیت، اخلال در شکلگیری سرمایه انسانی، بیثباتی در انباشت سرمایه، رشد ناسالم نقدینگی و درنهایت اخلال در جریان تولید و توزیع ثروت میشود. برآوردها نشان میدهد یک واحد افزایش در انحراف استاندارد فساد، سبب بالا رفتن ضریب جینی به میزان 4/4 میشود.
آمار، اطلاعات و نتایج یافتههای تحقیقات و نظرسنجیهای ملی و بینالمللی ازجمله سازمان ملل متحد، سازمان شفافیت بینالملل و بانک جهانی حاکی از آن است که کشور ایران در زمینه مقابله با فساد از رتبه و جایگاه مناسبی برخوردار نیست، بهنحویکه رتبه ایران در زمینه شاخص ادراک از فساد در سال 2021، رتبه 150 را در جهان به خود اختصاص داده است که نسبت به سالهای قبلتر شرایط نامناسبتری را تجربه میکند. این امر نشانگر ضرورت انجام اقدامها و سیاستگذاریهای کلان برای مبارزه با فساد و کاهش شکاف بین وضع موجود و وضع مطلوب در همه سطوح است. نمودار 1 شاخص ادراک از فساد طی سالهای 2003 تا 2020 را به تصویر کشیده است[10].
شکل 2. نمودار رتبه ایران در زمینه شاخص ادراک از فساد (CPI) طی سالهای 2003 تا 2020 [10]
2-2-2. نظارت و شفافیت در اطلاعات
نهادهای نظارتی کشور فاقد یک سازوکار کارآمد برای اعمال نظارت بر عملکرد دستگاههای اجرایی بهویژه در زمینه پرداخت حقوق و مزایا به مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی همانند سازوکارهایی هستند که درباره شفافیت مالی وجود دارد و کماکان از طریق گزارشگیریهای سنتی عمل میکنند. عدم نظارتها بهصورت الکترونیکی و یکپارچه سبب شده است که نظارتها بهصورت دقیق صورت نپذیرد. بهرغم وجود قوانین الزامآور در زمینه متناسبسازی اندازه دولت و همچنین سهمیههای استخدامی، اما شاهد افزایش تعداد کارکنان شاغل در بخش دولتی هستیم. ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه نیز که با هدف استقرار سامانه ثبت حقوق و مزایا به تصویب رسیده است، ازسوی مدیران و ذیحسابان مورد کمتوجهی قرار گرفته و برخی از دستگاهها اطلاعات مربوط به کارکنان خود را در این سامانه قرار نمیدهند و از این مهم تاکنون سر باز زدهاند. همچنین درون دستگاههای اجرایی، سازوکار نظارتی، ضعیف است. مسئولان و ذیحسابان دستگاههای اجرایی به وظایف خود بهطور دقیق عمل نمیکنند و لذا شاهد اعمال رفتارهای سلیقهای در بعضی از دستگاههای اجرایی هستیم. در دستگاههایی هم که ذیحساب وجود ندارد، این قانونگریزی به مقدار بیشتری نمود دارد.
خزانهداری کل کشور درباره بخش چشمگیری از پرداختهای غیرمستمر کارکنان بهدلیل پرداخت از محل سایر هزینهها یا از محل درآمد اختصاصی و ... اطلاعات دقیق و شفافی ندارد. همچنین در مورد دستگاههایی نظیر شرکتها، بانکها و بیمههای دولتی، نهادهای نظامی، انتظامی و امنیتی که مشمول شیوهنامه اجرایی نیستند بهدلیل عدم دسترسی به اطلاعات این دستگاهها، آمار دقیق و شفافی وجود ندارد. نظام مالیاتی کشور نیز آنگونه که باید از توانایی لازم برای کنترل کمیت در حقوق و مزایای افراد و ازسویدیگر کمک به شفافیت در پرداختها برخوردار نیست. درحالیکه یک نظام مالیاتی کارآمد میتواند عامل تعدیلگر درآمدهای غیرمتعارف و ایجاد شفافیت در بخش عمومی کشور باشد.
2-2-3.نظام قانونگذاری
در ساختار جمهوری اسلامی ایران علاوهبر مجلس شورای اسلامی، شورای عالی انقلاب فرهنگی که وظیفه قاعدهگذاری را در حوزه فرهنگ برعهده دارد در برخی موارد به قانونگذاری در حوزه نظام اداری کشور اقدام میکند. چنین امری سبب شده است که تعداد دستگاههای اجرایی مستثنا شده از قوانین استخدامی کشور گسترش یابد. روند شیوه کار و دستورگذاری هیئترئیسه مجلس شورای اسلامی درباره طرحها و لوایح با موضوع اداری و استخدامی بهنحوی است که این طرحها و لوایح به کمیسیونهایی غیر از کمیسیون اجتماعی واگذار شود و این کمیسیونها بدون نگاه جامع و تخصصی به مقوله نظام اداری دستگاههای اجرایی را از دامنه شمول قوانین عمومی خارج کنند. نتایج بررسیها حکایت از آن دارد که تقریباً تمام دستگاههایی که از شمول قوانین عمومی ازجمله قانون مدیریت خدمات کشوری خارج شدهاند در کمیسیونی غیر از کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی مورد تصمیمگیری قرار گرفتهاند.
2-2-4. نظام بودجهریزی
در حال حاضر نظام بودجهریزی کشور بیشتر از آنکه معطوف به عملکرد دستگاهها و قیمت تمام شده کالاها و خدمات باشد، مبتنیبر چانهزنی و بهرهگیری از روشهای سنتی و عمدتاً تخصیص اعتبارات هزینهای بدون توجه به کیفیت و کمیت خدمات و کالاهای آنان است. در رابطه با اعتبارات مربوط به اداره نظام اداری که مهمترین آن اعتبارات مربوط به جبران خدمت کارکنان است نیز شاهد شفافیت نیستیم. بودجه سنواتی کشور به اصلیترین سؤالها نظیر اینکه دولت سالیانه چه میزان اعتبار بابت حقوق و مزایای شاغلان بخش دولتی تخصیص میدهد یا هزینه میکند، پاسخ نمیدهد. برخی از دستگاههای اجرایی از درآمدهای اختصاصی برخوردارند که در بسیاری از موارد برای پرداخت حقوق، مزایا، پاداش و کمکهای رفاهی هزینه میکنند. بودجههای خارج از شمول و بودجههای عمرانی نیز بعضاً مورد دستبرد قرار میگیرد و نظارت دقیقی بر آن اعمال نمیشود. اعتبارات مربوط به حقوق و مزایای کارکنان شرکتها، بانکها و مؤسسههای انتفاعی وابسته به دولت، در بودجه سنواتی درج نمیشود و اعتبارات مربوط به حقوق کارکنان و مدیران برخی از مؤسسهها و نهادهای عمومی غیردولتی نیز از شفافیت لازم برخوردار نیست [9].
2-2-5. حاکمیت قانون
گزارش سنوات گذشته نهادهای نظارتی نشان از آن دارد که دستگاههای اجرایی بهویژه دستگاههایی که از شمول قوانین عمومی مستثنی شدهاند چندان پایبندی به قوانین و مقررات نداشته و تحت عناوین مختلف به گسترش ساختار سازمانی، جذب نیروی انسانی خارج از مجوزهای استخدامی و پرداختهای خارج از قاعده به مدیران و کارکنان خود اقدام کردهاند و نهادهای ناظر نیز برای رصد و مواجه قانونی با این مسئله از ابزار لازم برخوردار نبودهاند. بهعنوان مثال نقش کلیدی شورای حقوق و دستمزد بهعنوان یک نهاد تنظیمگر در حوزه جبران خدمت موضوع ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری ازسوی دستگاههای اجرایی جدی گرفته نمیشود و بهرغم استنکاف دستگاهها درخصوص تکالیف خود در قبال این شورا، هیچگاه دستگاههای نظارتی واکنشی به این مسئله نشان ندادهاند. سازمان اداری و استخدامی کشور نیز توجه لازم را به نقش قابلتوجه و تأثیرگذار این شورا نداشته و این امر سبب شده است که دستگاههای اجرایی نیز بهسادگی از کنار این حکم از قانون و التزام خود به مراجعه به این شورا در تعیین سازوکارهای پرداخت حقوق و مزایا عبور کنند و به هر میزان که منابع مالی در اختیار داشته باشند، آییننامه مناسب پرداخت آن را نیز تنظیم و اجرا کنند.
2-2-6. نظام فرهنگی و اجتماعی، اقتصادی و سیاسی حاکم
نظامهای فرهنگی و اجتماعی، اقتصادی و سیاسی بهعنوان عوامل زمینهای بر نظام اداری کشور مؤثر هستند. نظام سیاسی کشور از طریق تحمیل نظر در انتخاب مدیرانی که ممکن است از صلاحیت و شایستگیهای لازم در زمینههای مورد نظر برخوردار نباشند و همچنین تصمیمات سیاسی در اعطای مجوزهای خاص به برخی از دستگاههای اجرایی، زمینه تبعیض در پرداختها، برداشتهای اشتباه و سلیقهای از قانون و درنهایت ناکارآمدی نظام اداری را موجب میشوند. نظام اقتصادی ناکارآمد از طریق تحمیل فشار تورم بر معیشت کارکنان، تحمیل هزینههای پایدار از طریق درآمدهای ناپایدار و ناتوانی نظامهای جبران خدمت در حفظ تعادل قدرت خرید کارکنان سبب میشود تا این نظامها کارآمدی خود را از دست داده و در مقابل بحرانهای اقتصادی شکست بخورند.
ازآنجاییکه زیرساختهای فرهنگی جامعه ایران در برخی موارد بر مدار ملاحظه و اغماض، دلسوزی و گذشت، خویشاوندی و قومپرستی و فاصله قدرت شکل گرفته است، زمینه اهمالکاری، چشمپوشی از خطاها و همچنین جذب و بهکارگیری و پرداختهای خارج از شایستگی و سلیقهای را فراهم میآورد و درعینحال سبب میشود تا این نظام اداری کشور متأثر از نهادهای غیررسمی حاکم، توان و ظرفیت خود را از دست دهند.
با این توضیحات و شناختی که از وضعیت نظام اداری و اهم چالشهای آن حاصل شد، در بخش بعدی از طریق مدل پویاییشناسی، روابط علی – معلولی متغیرهای درونزا و برونزای نظام اداری و بوروکراسی تبیین شده است.
3.روش شناسی پژوهش
پژوهش حاضر در حیطه پارادایم تفســیرگرایی تعریف میشود و با توجه به اتخاذ رویکرد کیفی در این پژوهش، تکنیک تحلیل محتوا به مثابه استراتژی پژوهش مورد استفاده قرار گرفته است.
با کاربرد این تکنیــک تحلیلی، متن خوانــی و تفحص در کتب، مقاله ها و نوشته های مرتبط با موضوع و دیدگاه های صاحبنظران و اندیشــمندان مختلف در این زمینه در دستور کار قرار گرفته و متغیرها و عناصر ذهنی و عینی مسلط و دخیل در حوزه نظام اداری کشور مورد شناسایی قرار گرفته است.
ابزار جمــع آوری داده ها از طریق مصاحبه عمیق اکتشــافی با متخصصان این عرصه و مطالعات تجربی، کتابخانه ای و بررسی متون، آثار، اسناد و مدارک صورت پذیرفته است. جهت تجزیه و تحلیل روابط میان داده ها و ترســیم شماتیک آن، مدلهای آمار کیفی برای خالصه ســازی و دســته بندی بــه کار گرفته شده اند و از مدل داینامیک سیستمها در راستای شبیه سازی و شناخت ارتباط علت و معلولی بین متغیرها و مفاهیم موجود و شبیه ســازی و طراحی الگوی روابط میان متغیرها و مفاهیم استفاده شده اســت. علاوه بر این برای تحلیل اطلاعات، داده ها و پیاده ســازی مدل، از نرم افزارهای تجزیه و تحلیل داده های کیفی ماننــد MAXQDA و نرم افزار شبیه ســازی Vensim استفاده شده است.
مدلهای پویاییشناسی برای به تصویر کشیدن روابط حاکم میان متغیرهای تأثیرگذار و تأثیرپذیر بهصورت حلقههای علّی و معلولی و چرخههای تشدیدشونده یا بازدارنده طراحی میشوند. همانگونه که برخی شاخصهای مطرح شده در این گزارش نشان داد، نظام اداری کشور متأثر از صفات و ویژگیهای مؤلفههای درونزای این نظام و عوامل زمینهای مؤثر بر این نظام، نتوانسته است آنگونه که باید از کارایی و بهرهوری لازم برای ارائه خدمات به مردم و شهروندان برخوردار باشد. شکل 2 نمای کلی متغیرهای مفروض در مدل پویاییشناسی کارآمدی نظام اداری را نشان میدهد که حاصل جلسات همفکری با اساتید و کارشناسان این حوزه است. شایستهگزینی، ارتقا و انتصاب، نظامهای اداری و استخدامی، شفافیت و پاسخگویی، کارآمدی بخش خصوصی، مدیریت عملکرد، فساد اداری، حاکمیت قانون، فناوری اطلاعات، کیفیت و کمیت نیروی انسانی، و اندازه دولت ازجمله اصلیترین متغیرهای مؤثر بر کارآمدی نظام دیوانسالاری هستند که در این مدل مورد توجه قرار گرفتهاند.
در شکلهای بعدی بهصورت مبسوط همه متغیرها و روابط فیمابین آنها معرفی خواهند شد.
شکل 3. متغیرهای موجود در مدل پویاییشناسی کارآمدی نظام اداری
برای تشریح مدل از متغیر «کارآمدی نظام دیوانسالاری» و عوامل تأثیرگذار بر آن آغاز کرده و بهتدریج سایر متغیرها بهمنظور تشریح مدل معرفی میشوند و روابط آنها نیز با متغیرهای قبلی نشان داده میشوند. متغیرها و روابط جدید در هر تصویر با رنگ قرمز و روابط قبلاً تشریح شده، با رنگ آبی نمایش داده خواهند شد. همچنین زیرسیستمهایی که خارج از سیستم بر متغیرهای سیستم مورد بررسی در این گزارش تأثیر میگذارند و یا از آنها تأثیر میپذیرند در شکل با دایره مشخص شدهاند.
شکل 4. متغیرهای در تعامل با کارآمدی نظام دیوانسالاری
در مدل توسعه داده شده کارآمدی نظام دیوانسالاری متأثر از متغیرهای مختلفی است. این متغیرها که در شکل ۴ نمایش داده شدهاند، عبارتند از بهرهوری نیروی انسانی، اندازه دولت، کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت و مسئولیتپذیری و پاسخگویی. در میان متغیرهای فوق اندازه دولت با یک رابطه علی و معلولی مستقیم و سایر متغیرها با رابطه معکوس روی متغیر کارآمدی نظام دیوانسالاری اثر میگذارند. برای مثال با افزایش اندازه دولت، کارآمدی نظام دیوانسالاری کاهش مییابد و برعکس. همچنین متغیر کارآمدی نظام دیوانسالاری روی دو متغیر پاسخگویی به نیازها و دینامیک کیفیت حکمرانی با رابطه علی و معلولی مثبت یا مستقیم اثر میگذارد. در ادامه گزارش اثرات متأخر هریک از روابط فوق تشریح خواهد شد.
شکل 5. تأثیر نقشها و مأموریتهای دولت روی کارآمدی نظام دیوانسالاری
یکی از متغیرهایی که از کارآمدی نظام دیوانسالاری اثر میپذیرد و در یک حلقه روی آن اثر مجدد میگذارد، متغیر تناسب در نقشها و مأموریتهای دولت است که روابط مربوط به آن در شکل 5 مشخص شده است. همانطور که در شکل فوق مشاهده میشود با افزایش نقش و مأموریت دولت، ساختار و اندازه دولت نیز گسترش یافته و این امر بر کارآمدی دولت اثر منفی دارد. عامل تأثیرگذار دیگر روی این بخش از مدل میزان مسئولیتپذیری و پاسخگویی است. افزایش مسئولیتپذیری و پاسخگویی علاوه بر اینکه بهطور مستقیم بر کارآمدی نظام اداری مؤثر است از طریق تقویت و توجه به نقش مردم و بخش خصوصی نقشها و مأموریتهای دولت را تعدیل کرده و از طریق منطقیسازی اندازه دولت بر ارتقای کارآمدی نظام دیوانسالاری مؤثر است. دینامیکی که با این بخش از مدل در ارتباط است، دینامیک مشارکت مردمی است.
شکل 6. تأثیر کیفیت حکمرانی روی دینامیک کارآمدی نظام اداری-بخش اول
کیفیت حکمرانی همانگونه که در شکل 6 نیز مشاهده شد علاوه بر اینکه متأثر از کارآمدی نظام دیوانسالاری است، روی بخشهای مختلف مدل اثرگذار است که روابط علی و معلولی مرتبط با متغیرهای مربوط به آن در شکل 6 نمایش داده شدهاند. همانطور که مشاهده میشود، کاهش کیفیت حکمرانی به افت وضعیت اقتصادی کشور منجر شده و بهجهت کاهش ظرفیت اشتغال در بخش خصوصی، تقاضا برای استخدام در بخش دولتی افزایش مییابد. فشار اجتماعی ناشی از تقاضای نیروی انسانی برای اشتغال در بخش دولتی که براساس تجربه زیسته نظام اداری، عموماً با موفقیت متقاضیان همراه بوده، به افزایش بیقواره نیروی انسانی شاغل در دولت منجر شده و درنتیجه بهرهوری نیروی انسانی را کاهش داده و درنتیجه کارآمدی نظام دیوانسالاری دچار افت میشود.
علاوه بر اینکه کاهش کیفیت حکمرانی بر تمرکزگرایی مؤثر بوده و این متغیر را تشدید میکند و با افزایش تمرکزگرایی نقش و اندازه دولت گسترش یافته و مجدداً بر ناکارآمدی نظام دیوانسالاری تأثیر منفی میگذارد. دو حلقه اشاره شده در این بخش، حلقههای تشدیدکننده هستند.
شکل 7. تأثیر کیفیت حکمرانی روی دینامیک کارآمدی نظام اداری - بخش دوم
شکل 7 مربوط به بخش دیگری از مدل است که تحت تأثیر کیفیت حکمرانی قرار دارد. کیفیت حکمرانی دارای رابطه مستقیم و مثبت با حاکمیت قانون است بدین معنا که ارتقای کیفیت حکمرانی موجب افزایش حاکمیت قانون و کاهش آن موجب کاهش حاکمیت قانون میشود. درعینحال ارتقای کیفیت حکمرانی به بهبود فضای کسبوکار و درنتیجه کارآمدی بخش خصوصی منجر میشود، کارآمدی بخش خصوصی بر نقش، اندازه و مأموریتهای دولت مؤثر بوده و به کارآمدی نظام دیوانسالاری منجر میشود چراکه بخش خصوصی توانمند این اجازه را به دولت میدهد که به نقش سکانداری و انجام وظایف ذاتی خود بپردازد. درعینحال کاهش کیفیت حکمرانی، کیفیت فضای کسبوکار و ظرفیت اشتغال در بخش خصوصی را تنزل داده و فشار اجتماعی مبنیبر اشتغال در بخش دولتی افزایش مییابد. با افزایش فشار اجتماعی مبنیبر اشتغال در بخش دولتی که بهجهت ساختار نظام اداری ایران و قوانین و مقررات حاکم بر آن این فضا کاملاً برای مدیران و دستگاههای اجرایی فراهم است، تعداد کارکنان دولت افزایش یافته و این امر به افزایش هزینههای عمومی کشور و بهرهوری نیروی انسانی منجر میشود و طبیعتاً کارآمدی نظام دیوانسالاری را نیز تنزل میدهد. کاهش حاکمیت قانون همچنین موجب کاهش مسئولیتپذیری و پاسخگویی و به تبع آن کاهش مشارکت مردم و افزایش نقش و مأموریتهای دولت میشود و درنهایت بر کارآمدی نظام دیوانسالاری اثر منفی میگذارد.
شکل 8. تأثیر کیفیت حکمرانی روی دینامیک کارآمدی نظام اداری - بخش سوم
علاوه بر نقش دینامیک کیفیت حکمرانی در کارآمدی نظام دیوانسالاری، در شکل 8 مشاهده میشود که کاهش کیفیت حکمرانی بر کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت نیز مؤثر است. منظور از کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف توجه به وظایف ذاتی دولت و پرهیز از امور تصدیگری و همچنین بهرهگیری از الگوهای بخش خصوصی در اداره امور دولتی و در رقابت با بخش خصوصی است که در ادبیات این حوزه تحت عنوان راهبرد کانونی و راهبرد نتیجهمدار شناخته میشوند. کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت بر مدیریت عملکرد مؤثر بوده و رابطه مستقیم با این متغیر دارد بدین معنا که کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت به بهبود مدیریت عملکرد منجر خواهد شد و برعکس. براساس شکل 8 همچنین مشاهده میشود ارتقای کیفیت نظامهای مدیریت عملکرد بر کارایی و اثربخشی کارکنان مؤثر بوده و بهرهوری نیروی انسانی را افزایش داده و بالطبع کارآمدی نظام دیوانسالاری را بهبود میبخشد. نظام مدیریت عملکرد همچنین از حرفهگرایی در مدیریت نیز متأثر است و این متغیر در کنار متغیر کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت، کیفیت مدیریت عملکرد را ارتقا میدهند.
ازبرن و پلاستریک در اثر خود تحت عنوان واژگونی بوروکراسی برای تغییر و بازآفرینی و درنتیجه ارتقای کیفیت و کارآمدی نظام دیوانسالاری پنج راهبرد اصلی را شناسایی کردهاند که هریک چندین راهکار مشخص و ابزارهای زیادی دارد. جدول زیر به تبیین راهبردهای پنجگانه این دو محقق میپردازد:
جدول 2. راهبردهای پنجگانه اُزبرن – پلاستریک برای بازآفرینی دولت [5]
|
اهرم تغییر |
راهبرد |
راهکارها
|
|
|
|
1- هدف غایی |
راهبرد کانونی |
- مشخص بودن هدف غایی - مشخص بودن نقش دولت (وظیفه ستادی) - مشخص بودن جهت |
|
|
2- انگیزهها |
راهبرد نتیجهمدار |
- رقابت مدیریت شده - مدیریت بنگاه اقتصادی - مدیریت عملکرد |
|
|
3- مسئولیت و پاسخگویی |
راهبرد مشتریمدار |
- حق انتخاب برای مشتری - حق انتخاب رقابتی - تضمین کیفیت خدمت به مشتری |
|
|
4- قدرت |
راهبرد کنترلی |
- تفویض اختیار سازمانی - تفویض اختیار به کارکنان - تفویض اختیار به جامعه |
|
|
5- فرهنگ |
راهبرد فرهنگی |
- تغییر عادتها - تسخیر قلبها - غلبه بر مغزها |
ازبرن و پلاستریک بیان میدارند برای بازآفرینی دولت باید پنج راهبرد اصلی در همه سطوح پنجگانه سازمان بهکار گرفته شود. هریک از راهبردها برای ایجاد بازآفرینی و تغییر مثل باران است برای کشاورز. باران لازم است اما کافی نیست. کشاورزان به بذر، خاک خوب، کود و نور خورشید نیز نیاز دارند، اگر همه عوامل مذکور در کنار هم جمع شوند محصول به بار مینشیند [5].
ازبرن و پلاستریک بیان میدارند برای بازآفرینی دولت نهایتاً باید پنج راهبرد اصلی را در همه سطوح پنجگانه سازمان بهکار گیرید. اگر نظامها، سازمان و کارکنان را تغییر دهید ولی به فرایندهای کاری دست نزنید؛ یا آنها را تغییر ندهید، سازمان خود را به کشمکش و تضاد دائمی دچار خواهید کرد. موفقترین سازمانها در امر بازآفرینی سازمانهایی هستند که هر پنج راهبرد را بهکار گرفتهاند و مدیرانی که منتظر اجازه سیاستمداران برای تغییر نبودهاند. بهعبارتدیگر لازم نیست برای بازآفرینی از کسی اجازه بگیرند. آنها باید خود را از دست مقررات مربوط به سیستم رها سازند (راهبرد کنترلی). برای این کار سازمان به مدیران حرفهای، شایسته و متهور و البته مورد حمایت سطوح سازمانی بالاتر نیاز دارد (راهبرد کنترلی). بهرهگیری از الگوهای بخش خصوصی و ایجاد رقابت بین بخش دولتی و خصوصی و مدیریت عملکرد از دیگر الزامات بازآفرینی است (راهبرد نتیجهمدار). دستورگذاری از بالا به پایین و با وجود قوانین و مقررات سفت و سخت قابلتحقق نیست و این امر نیازمند درهم شکستن سیستمهای متمرکز از بالا به پایین است (راهبرد کنترلی). کارکنان و مدیران باید به اهداف سازمان پایبند باشند نه پیروی از مقررات سنتی (راهبرد کانونی). وظایف «ارائه خدمت» و «کنترل رعایت مقررات و ضوابط» باید از وزارتخانههای سیاستگذار جدا شود (راهبرد کانونی). مدیران و کارکنان باید تمرکز خود را از خرسندسازی سرپرستان خود در بالای زنجیره فرماندهی، به خرسندسازی مشتریان تغییر دهند و خود را در قبال آنان مسئول و پاسخگو بدانند نه صرف رضایت و پاسخگویی به مقامات عالیرتبه (راهبرد مشتریمدار) و برای تحقق راهبردهای چهارگانه فوق درنهایت نیاز به تغییر عادتهای فعلی و تقویت عادتهای جدید از طریق کار با افراد جدید و کار جدید دارند (راهبرد فرهنگی) [5].
شکل 9. کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت در دینامیک کارآمدی نظام دیوانسالاری
براساس شکل 9 مشاهده میشود که کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت متأثر از متغیرهای مختلفی است که عبارتند از: نظام بودجهریزی، فرهنگسازی و مدیریت، شفافیت و نظارت، فناوری اطلاعات، کیفیت قانون، فساد و مدیریت تعارض و کیفیت حکمرانی. همه متغیرهای فوق با روابط علی و معلولی بر کیفیت راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت تأثیر میگذارند.
شکل 10. تأثیر اندازه دولت و نظام جبران خدمت بر کارآمدی نظام دیوانسالاری
نظامهای جبران خدمت و هزینههای اداره دولت ازجمله متغیرهای مهم در مدل پویاییشناسی کارآمدی نظام دیوانسالاری بهشمار میروند که در شکل 10 نمایش داده شده است. با افزایش اندازه دولت، هزینههای عمومی کشور افزایش یافته و با افزایش هزینههای عمومی، کسری بودجه تشدید شده و بر تورم دامن میزند و با افزایش تورم، کیفیت نظام جبران خدمت در بخش عمومی تنزل مییابد، چراکه نظامهای جبران خدمت عموماً در مقابل تکانههای تورمی آسیبپذیرند، مضافاً اینکه تورم انگیزه خروج برخی از دستگاههای اجرایی را از شمول قوانین عمومی افزایش داده و از این طریق نیز نظامهای جبران خدمت انسجام و یکپارچگی خود را از دست میدهند. با خروج دستگاههای اجرایی از دامنه شمول قوانین عمومی زمینه رانتهای غیرقانونی و ایجاد تبعیض و پرداختهای غیرمتعارف فراهم میشود و این امر انگیزه کارکنان دیگر دستگاههای اجرایی را کاهش داده و با کاهش انگیزه کارکنان بهرهوری تنزل یافته و کارآمدی نظام دیوانسالاری نیز تنزل مییابد. همانگونه که در شکل مشاهده میشود کیفیت نظام جبران خدمت بر متغیر مدرکگرایی نیز مؤثر است. کارکنان وقتی میبینند نظام جبران خدمت پاسخگوی نیازهای مادی آنان نیست، به مدرکگرایی روی آورده و تلاش میکنند با اخذ مدارک تحصیلی دانشگاهی از امتیاز مدرک تحصیلی برخوردار شده یا جایگاه سازمانی خود را با انگیزه افزایش حقوق ارتقا دهند. افزایش مدرکگرایی موجب کاهش کیفیت آموزش عالی و کیفیت نیروی انسانی شده و بر توانمندی کارکنان در انجام وظایف محوله اثر منفی میگذارد. کاهش توانمندی در کنار کاهش انگیزه موجب کاهش عملکرد و بهرهوری نیروی انسانی شده و درنتیجه موجب افت کارآمدی نظام دیوانسالاری میشود.
نظام مالیاتی از دیگر متغیرهایی است که با نظام جبران خدمت دارای رابطه علی – معلولی است. یک نظام مالیاتی کارآمد میتواند بر کیفیت نظام جبران خدمت مؤثر باشد و زمینه عدالت در پرداخت را فراهم و ازسویدیگر از پرداختهای غیرمتعارف جلوگیری کند.
شکل 11. فساد و تعارض منافع در دینامیک کارآمدی نظام اداری
شکل 11 رابطه بین متغیر فساد اداری را با کارآمدی نظام دیوانسالاری به تصویر میکشد. براساس ادبیات این حوزه یکی از دلایل شکلگیری فساد، کیفیت پایین نظام جبران خدمت در تأمین نیازهای واقعی کارکنان است. اگرچه ارتقای کیفیت نظامهای جبران خدمت الزاماً ضامن کنترل فساد یا جلوگیری از فساد نیستند، اما بدونشک پایین بودن کیفیت نظامهای جبران خدمت میتوانند انگیزههای فساد اداری را افزایش دهد. کافی نبودن میزان حقوق و عدم تناسب آن با هزینههای زندگی و همچنین احساس تبعیض در میزان حقوق، بر بروز فساد مؤثرند. درعینحال متغیر فساد و تعارض منافع بر دو متغیر جذب و استخدام و ارتقا و انتصاب مؤثر است.
در محیط آلوده به فساد طبیعتاً اولویت جذب و استخدام و ازسویدیگر ارتقا و انتصاب با افرادی است که با جریان فسادآلود همسو و همجهت باشند و در این بین اولویت با خویشاوندان و دوستان است که با توجه به وجود فرهنگ خویشاوندسالاری در ایران مصادیق آن در نظام اداری ایران طی تاریخ مشاهده شده است. در چنین فضایی اساساً سخن گفتن از شایستهسالاری و شایستهگزینی بیشتر شبیه یک طنز تلخ است. بنابراین مشاهده میشود در چرخه علی و معلولی فساد، ارتقا و انتصاب، شایستهگزینی و نظام جبران خدمت، این نظام اداری و بوروکراسی کشور است که از جیب مردم هزینه این منفعتطلبی و از منظری دیگر تبعیض و بیعدالتی در جذب و استخدام و حقوق و مزایا را پرداخت میکند. نتیجه آنکه بهجای یک نظام اداری چابک و کارآمد شاهد یک نظام اداری لخت و کند و دارای ابعاد غیرمتوازن و فربه هستیم که نهتنها موتور توسعه کشور نیست بلکه خود به مانعی برای توسعه بدل میشود و بخش قابلاعتنایی از منابع کشور که میتواند در بخشهای مولد کشور سرمایهگذاری شود، صرف نگهداری از این موجود ناکارآمد میگردد.
شکل 12. تعدد نظامهای اداری و استخدامی در دینامیک کارآمدی نظام اداری
شکل 12 رابطه بین متغیر تعدد نظامهای اداری و استخدامی را با متغیرهای مؤثر و متأثر از این متغیر نشان میدهد و تأثیری که این پدیده نامیمون در یک چرخه علی و معلولی در کارآمدی نظام دیوانسالاری کشور دارد. مشاهده میشود که متغیرهای مؤثر و متأثر بر این پدیده، عبارتند از: متغیر کیفیت قانون، متغیر درآمدهای اختصاصی سازمانها، متغیر تصدی وصول درآمدهای عمومی، متغیر کیفیت نظامهای جبران خدمت و متغیر رانتهای شغلی و سازمانی که در بروز و تشدید این پدیده دارای نقشی مؤثر هستند. دینامیک کنش سیاسی و دینامیک قانونگذاری نیز ازجمله دینامیکهای مؤثر بر این متغیر هستند که هرگونه کژکارکردی در این دو عرصه میتواند بر تنوع بیقواره و بدون منطق تعدد نظامهای اداری و استخدامی مؤثر باشد. لازم به توضیح است دستگاههایی که از درآمد اختصاصی برخوردارند یا مأمور وصول درآمدهای عمومی کشور هستند با این توجیه که هزینهای به کشور تحمیل نمیکنند و درخواست آنان مغایرتی با اصل هفتادوپنجم قانون اساسی ندارد، از طریق چانهزنی در نظام سیاسی و قانونگذاری، خود را از دامنه شمول قوانین عمومی خارج میکنند و این نقطه آغازی است بر رفتارهای سلیقهای در زمینه جذب و استخدام و پرداخت حقوق و مزایا. نتایج بررسیهای انجام شده در کشور نشان از آن دارد که در حال حاضر بیش از 50 نوع نظام اداری و استخدامی در بخش دولتی ایران حاکم است و هر دستگاهی به اقتضای منابع مالی دراختیار، درآمدهای اختصاصی و توان جذب اعتبارات عمومی، با استفاده از سازوکارهای قانونی و شبهقانونی کارمند جذب میکند و به هر میزان که صلاح بداند به کارمندان خود حقوق و مزایا پرداخت میکند [11]. اگرچه دستگاههای اجرایی کشور خاص بودن وظایف و مأموریتهای خود را دلیل اصلی خروج از دامنه شمول قوانین عمومی نظیر قانون مدیریت خدمات کشوری میدانند، اما نتایج تحقیق و تجربه زیسته نظام اداری کشور نشان از آن دارد که چهار عامل را میتوان بهعنوان عوامل اصلی انگیزه خروج از دامنه شمول قوانین عمومی قلمداد کرد: «در اداره سازمان آزادی عمل کامل داشته باشم»، «هر تعداد نیروی انسانی که میخواهم جذب کنم»، «هرکسی را که میخواهم جذب کنم» و «هر میزان که میخواهم پرداخت کنم» [12]. تعدد بیقواره نظامهای جبران خدمت هزینههای عمومی کشور را افزایش داده، سطح شفافیت و پاسخگویی را تنزل داده، بر انگیزه کارکنان اثر منفی گذارده و به بروز تبعیض و بیعدالتی در نظام اداری کشور منجر میشود. ازاینرو بهعنوان یکی از مؤلفههای اصلی مؤثر بر ناکارآمدی نظام اداری بهشمار میرود.
شکل 13. غلبه تصمیمهای سیاسی در دینامیک کارآمدی نظام اداری
غلبه تصمیمهای سیاسی و دخالت سیاست در اداره یکی دیگر از عوامل مؤثر در دینامیک کارآمدی نظام اداری است که در شکل 13 نشان داده شده است. این متغیر که تحت تأثیر دینامیک کنش سیاسی است بر کیفیت جذب، استخدام، ارتقا و انتصاب افراد مؤثر است. درعینحال عنصری مؤثر بر پدیده تعدد نظامهای اداری و استخدامی بهشمار میرود چراکه دستگاههای اجرایی بهجهت توان چانهزنی و ابزاری که برای این منظور در اختیار دارند میتوانند از رانتهای سازمانی برای خروج از دامنه شمول قوانین عمومی برخوردار شوند.
تصمیمگیری پیرامون حل مسائل و مشکلات بخش دولتی کشور، بهعنوان یک مسئله پیچیده و غامض با وجود دیدگاههای متنوع پیرامون چیستی و چرایی پدیده و همچنین چگونگی حل مسئله، وجود ذینفعان و بازیگران متعدد که زمینه تعارض جدی منافع را رقم خواهد زد، ملاحظات سیاستی، عدم پیشبینی دقیق از تبعات احتمالی راهکارها و نتایج متصور، آثار مالی احتمالی، عدم پیشبینی رفتار سیاستگذار و ...؛ بسیار سخت است. درعینحال این امر نیازمند مطالعه دقیق و پیشبینی ابعاد مختلف موضوع؛ ایجاد اجماع در سطح خبرگان و دستگاههای اجرایی؛ هماهنگی کامل بین قوای سهگانه؛ تدوین راهحلهای مختلف، بررسی عواقب ناشی از هر راهحل، زمان مورد انتظار برای اجرا، تعیین تقدم و تأخر و میزان همگرایی و واگرایی راهحلهاست.
نتایج این تحقیق حکایت از آن دارد که نظام اداری ایران با مسائل و مشکلات متعددی مواجه است که هرکدام از این مشکلات تحت تأثیر عوامل درونی نظام اداری یا عواملی شکل گرفتهاند که از محیط بیرونی و پیرامونی بر آن تأثیر میگذارند. درخصوص نظام اداری کشور دو نکته، حائز اهمیت اساسی است. اول اینکه بسیاری از مشکلات نظام اداری کشور در رابطه تعاملی و علت و معلولی با یکدیگر قرار دارند. برخی از مشکلات حوزه نظام اداری به سبب گستردگی و دامنه تأثیرگذاریشان خود زمینهساز شکلگیری بسیاری دیگر از آسیبهای این نظام هستند و دوم اینکه، نظام اداری هر کشور علاوهبر تأثیری که بر سایر نظامهای کشور دارد از آنها نیز متأثر است. یک نظام اداری فربه، معلول دولت متکی به نفت است. نظام اداری قانونزده، معلول نظام قانونگذاری ناکارآمد و متأثر از دخالت سیاست در اداره، یک نظام اداری فربه و پرهزینه متأثر از نظام بودجهای سنتی و مبتنیبر هزینه است و نظام اداری که از ضعف در بدنه کارشناسی و مدیریتی خود رنج میبرد معلول نظام آموزشی ناکارآمد و فاقد سازوکارهای شایستهگزینی است. بنابراین گام برداشتن در مسیر اصلاح بخش عمومی نیازمند نگاه سیستمی است که همه عناصر آن بر هم تأثیر میگذارند و متأثر از محیط و عوامل بیرونی هستند.
نظام اداری کشور علاوه بر اینکه از ضعف ساختاری و کژکاردی نظامهای پیرامونی و زمینهای رنج میبرد، حاصل گسترش ضعف سبک رهبری و نظامها و روشهای مدیریتی مدیران دستگاههای اجرایی، نامشخص بودن یا ابهام در اهداف و راهبردها، تعدد مراجع تصمیمگیری در کشور، تعدد قوانین و مقررات خاص اداری و استخدامی مبتنیبر توان چانهزنی و درنتیجه محدود شدن نظارت دستگاههای نظارتی بر عملکرد این دستگاهها، نبود وحدت رویه در تنظیم قانون تأسیس یا قانون شرح وظایف وزارتخانهها و فقدان مؤلفه و شاخصهایی برای تدوین وظایف و مأموریتهای همسان، عدم شفافیت در ساختار مالی و بودجهای دستگاههای اجرایی حتی در سطح وزارتخانهها، ضعف در نظام مدیریت عملکرد، ورود مجلس شورای اسلامی به تغییرات گسترده تشکیلاتی و قوانین اداری و استخدامی قوه مجریه بدون موافقت و همکاری دولت، فناوریها و شیوههای ناکارآمد انجام امور، ضعف مدیریت منابع، فرهنگ سازمانی ضعیف و نظایر اینهاست که اصلاح آنها تا حدودی دشوارتر و از نظر زمانی دیربازده است.
شواهد زیادی وجود دارد که نشان میدهد، وجود مشکلات فوق در کنار سایر مشکلات و مسائل بخش عمومی در ایران موجب شده است که هزینههای عمومی در کشور بهطور فزایندهای افزایش، کیفیت کالاها و خدمات عمومی کاهش یابند و درعینحال با هزینه بالا به مردم عرضه شوند و با سرعت کندی بهدست مردم برسند.
این گزارش بهعنوان سند مقدماتی مدل پویاییشناسی در حوزه نظام بوروکراسی کشور تهیه شده و تصویری از رابطه علی و معلولی و روابط حاکم میان متغیرهای تأثیرگذار و تأثیرپذیر بهصورت حلقههای علّی و چرخههای تشدیدشونده یا بازدارنده در زمینه کارآمدی نظام اداری و دیوانسالاری پیش روی سیاستگذار قرار میدهد. بدونشک زمانی این منظومه تکمیل خواهد شد که برنامهها و ابزارهای محاسباتی سنجش آثار مالی و اجتماعی متغیرهای مؤثر بر نظام اداری تهیه و تمامی آمار و اطلاعات مورد نیاز ازسوی همه دستگاههای اجرایی ذینفع و ذیربط برای سنجش تأثیر سیاستها در اختیار تهیهکنندگان آن قرار گیرد.