نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
مدیر گروه بودجه دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
نظام بودجه ریزی ترکیه به عنوان یک کشور در حال توسعه تغییر و تحولات بسیار زیادی در طول سال های گذشته پیدا کرده است. با هدف ارتقای اثربخشی و افزایش کارایی بودجه عمومی، ابتدا بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در دستور قرار گرفت. در سیستم بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، همه دستگاه های اجرایی موظف به تدوین برنامه راهبردی و برنامه عملیاتی سالیانه براساس اهداف اسناد بالادستی توسعه شدند تا برطبق شاخص ها و معیارها، نتایج و خروجی های فعالیت ها و مأموریت های دستگاه های اجرایی کنترل و نظارت شوند. در این راستا، برش عملیاتی اعتبارات دریافتی دستگاه ها در بودجه به تفکیک واحد هر فعالیت (مانند تعداد گزارش های پژوهشی) درج شد. پس از آن، سیستم بودجه ریزی برنامه ای مطرح گردید. بدین منظور چهار وزارتخانه آموزش ملی، وزارت بهداشت، مالیه و کشاورزی به عنوان دستگاه های آزمایشی برای اجرای سیستم بودجه ریزی برنامه ای انتخاب شدند. این سیستم فارغ از وظایف و فعالیت های دستگاه های اجرایی مختلف، به دنبال تحقق اهداف کلان بخش عمومی از طریق توزیع اعتبارات بین برنامه های اولویت دار دولت است. درنهایت ترکیبی از دو روش مذکور در بودجه ریزی ترکیه به کار گرفته می شود. همچنین، در کنار بودجه سالیانه اسنادی جهت برنامه ریزی کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت نیز تدوین می شوند.
گزیده سیاستی
بررســی بودجه ریزی ترکیه نشــان میدهد که در ترکیه ابتــدا بودجه ریزی مبتنی بر عملکــرد مورد توجه قــرار گرفت؛اما پس از آن بودجه ریزی این کشور به سمت بودجه ریزی برنامه ای حرکت کرد و چهار وزارتخانه آموزش ملی،بهداشت،مالیه و کشاورزی به عنوان دستگاههای آزمایشی بودجه ریزی برنامه ای انتخاب شدند.
کلیدواژهها
موضوعات
ترتیبات و فرآیندهای حاکم بر تهیه و تنظیم سند بودجه در کشور بهگونهای است که علاوهبر ایجاد کسری بودجه، امکان نظارتپذیری هزینهکرد اعتبارات و ارزیابی پیشرفت دستگاههای اجرایی وجود ندارد. ابزار بودجه بهعنوان عامل محرک و انگیزهبخش برای جهتدهی به فعالیت دستگاههای دولتی میتواند بستر همراستاسازی سیاستهای کلان دولت و اقدامهای سازمانهای زیرمجموعه باشد. بااینحال، نوعی انفکاک و سردرگمی میان اقدامهای روزمره سازمانهای دولتی و جهتگیری کلان دولتها مشاهده میشود. ازاینرو، اصلاح فرآیند تهیه و تدوین بودجه به رویکرد انظباط مالی و انتظامبخشی به تخصیص بودجه برمبنای پیشرفت دستگاههای اجرایی به سمت هدفی مشخص ضرورت دارد. در این راستا، بررسی تجارب و سیر تحولات بودجهریزی سایر کشورها میتواند راهگشا باشد.
به همین منظور، مرکز پژوهشهای مجلس سلسلهگزارشهایی با عنوان بودجهریزی در تجارب بینالمللی منتشر کرده و یا در دست تهیه و انتشار قرار دارد. گزارش حاضر به بررسی سیر تحولات ساختاری در نظام بودجهریزی ترکیه میپردازد. گفتنی است؛ بررسی تجارب جهانی صرفاً دریچهای برای کسب دیدگاه جدید، با رویکرد مطالعه نقاط قوت و ضعف سیاستهای تجربه شده بشری در سایر کشورهاست. بدیهی است بهکارگیری عینی هر نوع سیاست اجرا شده قابل توصیه نخواهد بود. بلکه از رهگذر تحلیل مزایا و کاستیهای هرکدام از این روشها باید به راهبرد مناسب با ساختار کشور دست یافت. ازآنجاکه ترکیه بهعنوان یک کشور در حال توسعه و همجوار شباهتهایی در ناکامیها و موفقیتهای کسب شده با ایران دارد، مبنای مطالعه در این گزارش قرار گرفته است.
با شروع اصلاحات ساختاری نظام بودجهریزی ترکیه، از سال 2006 سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد بهصورت جدی در دستور کار دولت و مجلس ترکیه قرار گرفت و ابتدا بهصورت آزمایشی در چندین وزارتخانه اجرا و سپس به تمامی سطوح مالیه عمومی این کشور تسری پیدا کرد. اما بهدلایلی مثل کمبود کارشناسان و متخصصان مسلط به بودجهریزی عملیاتی، نقص نظام آماری، نبود فرهنگ مبتنیبر عملکرد، بوروکراسی و مقاومت مدیران و کارشناسان در قبال استقرار بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، این سیستم توفیق چندانی نداشت. بهدنبال این عدم موفقیت، اینبار دولت تلاش کرد با اصلاحات سیاسی و اقتصادی سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای را در دستور کار قرار دهد.
برای این کار، در سال 2018 با اصلاح قانون اساسی و تغییر نظام حکومتی از پارلمانی به ریاستی، سازمان برنامهریزی دولتی به سازمان استراتژی و بودجه تغییر نام داده و دامنه اختیارات آن گسترده شد. زمانبندی فرآیند تهیه بودجه تغییر یافت و بر همین اساس شروع فصل بودجهریزی با تصویب و ابلاغ اقدام میانمدت، یکی از اسناد بودجهای توسط ریاستجمهوری تعیین شد. در اصلاحات جدید، نقش رئیسجمهور در بودجهریزی افزایش یافت و بسیاری از اختیارات وزارت خزانهداری و مالیه نیز به سازمان استراتژی و بودجه محول گردید. در بُعد تصویب نیز وظیفه اصلی برعهده کمیسیون برنامه و بودجه قرار گرفت.
اهم نکات کاربردی از نظام بودجهریزی ترکیه عبارتند از:
تجربه ترکیه در اصلاحات ساختاری نظام بودجهریزی از چندین جهت میتواند برای کارشناسان، سیاستگذاران و قانونگذاران حاوی درسهای آموزندهای همچون موارد زیر باشد:
در ترکیه کمیسیونها با اختیارات بیشتری نسبت به صحن مجلس اجازه اصلاح بودجه را دارند. در ایران نیز، با اصلاح ماده (182) قانون آییننامه داخلی مجلس، فرآیند بررسی بودجه در مجلس تغییر یافت. در راستای تکمیل این اقدام توصیه میشود نقش کمیسیونهای تخصصی در ارائه پیشنهادهای اصلاحی بودجه افزایش یافته و پیشنهادهای مطرح در کمیسیون تلفیق و صحن علنی محدود شود.
فرآیند تدوین بودجه در ترکیه با ابلاغ سقف اعتبارات دستگاههای اجرایی در یک افق سهساله
آغاز میشود. در ایران نیز توصیه میشود بخشنامه بودجه ابلاغی حاوی سقف اعتبارات و تعهدات دستگاههای اجرایی باشد که باید در آن چارچوب جزئیات بودجه خود را به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد دهند.
علاوهبر موارد فوق، تجاربی نظیر پیشبینی اعتبارات ذخیره در قانون بودجه برای تأمین کسری، تفکیک بودجه شرکتهای دولتی، شهرداریها و ادارات محلی از بودجه دولت مرکزی و عدم بررسی بودجه این دستگاهها در مجلس، میتواند در اصلاح ساختاری نظام بودجهریزی کشور مورد توجه قرار گیرد.
نظام بودجهریزی ابزاری برای تخصیص بهینه منابع مالی دولت به سیاستها و برنامههای هر کشور و ثقل سیاستگذاری عمومی و دورنمای توسعه یک کشور است [1]. با توجه به اینکه بودجه بهعنوان بیان مالی عملیات دولت، مهمترین سند دولتی است که دستگاههای اجرایی را در دستیابی به اهداف چشمانداز و برنامههای توسعه کشور و انجام اثربخش وظایف خود یاری میرساند، بهعنوان آیینه تمام نمای فعالیتها و برنامههای دولت، نقش بسیار مهمی در توسعه اقتصاد ملی ایفا میکند [2]؛ بنابراین بودجهریزی عمومی، نوعی ابزار حکمرانی جدید است [3]. حکمرانی نظام بودجهریزی، فرآیندها، قانونها، ساختارها و نهادهایی را شامل میشود که از طریق بهبود آنها، نظام بودجهریزی بهصورت منسجم و پایدار اهداف تصریح شده در برنامههای توسعه و اسناد بالادستی را محقق میسازد. لذا نظام بودجهریزی خوب باید مؤلفههای حکمرانی خوب را نیز نظیر انسجام، شفافیت، پاسخگویی، مشارکت و رویکردی راهبردی در برنامهریزی برای نیل به اهداف کلان یک کشور داشته باشد [1].
در گزارش پیشرو، با هدف درسآموزی سیاستی از تجربه ترکیه در اصلاح ساختار فرآیند بودجهریزی، نظام بودجهریزی ترکیه شامل سیر تحولات، ساختارها، نهادها، سازمانها و مسئولیت آنها در فرآیند بودجهریزی بهصورت توصیفی و براساس مطالعه اسنادی مورد بررسی قرار می گیرد. مطالعه سیر تاریخی تحولات بودجه عمومی از زمان دولت عثمانی در سال 1839 تا به امروز حاکی از آن است که دولت ترکیه از نظام بودجهریزی پویا برخوردار بوده که برحسب تغییر شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در سطوح ملی و بینالمللی مدام به اصلاح این ساختار میپردازد. در شرایط بسیار متغیر دنیای امروز، هیچ سیستم ثابتی برای مدیریت بخش عمومی و ایجاد توسعه وجود ندارد و دولتها مجبورند براساس شرایط موجود و با هدف دستیابی به اهداف راهبردی خود مدام سیستمها و سیاستهای مالی خود را تغییر دهند. در این گزارش، ابتدا سیر تحولات تاریخی نظام بودجهریزی دولت مرکزی ترکیه و ارتباط آن با برنامههای توسعه و اصلاحات ساختاری از سیستم بودجهریزی سنتی به بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای سال 2021، مورد بررسی قرار گرفته است. سپس فرآیند تهیه لایحه بودجه و مسئولیت هریک از نهادها در تنظیم لایحه بودجه دولت مرکزی و تصویب آن مورد کنکاش قرار میگیرد.
سیر تاریخی تحولات نظام بودجهریزی ترکیه را میتوان از زمان امپراتوری عثمانی مورد بررسی قرار داد. در دوره عثمانی عموماً بودجه حکومت در قالب «لوایح اصلاحات» تنظیم میشد و سندی منظم به نام سند بودجه وجود نداشت. اولین تنظیمات مربوط به بودجه در سال 1839 میلادی با «فرمان تنظیمات» شروع شد. براساس این فرمان، بهجای پنج «دفترداری» موجود، واحد «نظارت مالیه» تأسیس و تمامی امور مربوط به دخلوخرج حکومت ذیل مدیریت واحد قرار گرفت [4]. در سال 1855 با ابلاغ «نظامنامه بودجه و تنظیم دفاتر موازنه»، بودجه حکومت بهصورت سندی رسمی به پادشاه تقدیم شد. پس از تصویب این قانون، سند بودجه سال 1864-1863 را میتوان بهعنوان اولین سند رسمی بودجه در ترکیه دانست که بهمعنای مدرن، ریز دخلوخرج حکومت را تعیین میکرد. همچنین برای اولینبار تنظیم حساب قطعی پایان سال مالی در سال 1874 و با تصویب «نظامنامه بودجه دولت عالیه» الزامی شد [5]. در ماده (۹۷) قانون اساسی سال 1876 ضمن تعریف قانون بودجه حکومت، تصویب قوانین بودجه سنواتی به مجلس «مبعوثان» (منتخبین) واگذار گردید. اما از سال 1878 با لغو حق بررسی و تصویب قانون بودجه توسط مجلس، عملاً این اصل قانون اساسی زیرپا گذاشته شد. بهطورکلی میتوان گفت در دوره اجرای «فرمان تنظیمات»، بهرغم تلاشهای بسیار برای ایجاد ساختار بودجه دولت ترکیه، نقش بودجه بهدلیل عدم ثبات اقتصادی، محدود بود. با هزینههای بسیار هنگفت دولت در این دوره، کسری بودجه دولت شکل مزمن پیدا کرده و حکومت بهاجبار این کسریها را از طریق استقراض خارجی تأمین میکرد. در ادامه این روند، درنهایت در سال 1876، حکومت عثمانی قادر به پرداخت بدهیهای خارجی خود نبود و عملاً با ورشکستگی دولت، بخش خزانهداری تعطیل شد. با این رویداد، دولتهای خارجی سعی کردند دخالت و نظارت خود بر امور مالی حکومت عثمانی را افزایش دهند و بر همین اساس «اداره دیون عمومی» تأسیس و اختیارات حکومت در تنظیم بودجه و مالیاتها محدود شد [6].
پس از اعلام دوره دوم مشروطیت، در سال 1909 دوره جدیدی در نظام بودجهریزی ترکیه شروع شد. اولین گام برای شروع اصلاحات جدید، تصویب «قانون موقت اصول محاسبات عمومی» در سال 1911 بود؛ اما این اصلاحات بهدلیل شرایط اقتصادی و سیاسی آن زمان و شروع جنگ جهانی اول تا سال 1920 و تشکیل مجلس ترکیه و شرایط جنگی اقتصاد کشور، پیشرفت چندانی نداشت. در قانون اساسی جدید سال 1921 نیز تنها در قالب دو اصل (7 و 11) احکام مربوط به بودجه دولت و دخلوخرج حکومت پیشبینی شده بود.
در سال 1924 قانون اساسی مجدداً اصلاح شد و اینبار اصول قانون اساسی به شکلی مبسوط درخصوص بودجه دولت احکامی را تصویب کرد. در قانون اساسی جدید کلیات مربوط به سالیانه بودن سند بودجه، لزوم تجمیع همه منابع درآمدی و مصارف دولت در سند بودجه، ضرورت بررسی لایحه و تصویب آن در مجلس تصریح شده بود. بر مبنای قانون اساسی اصلاح شده، برای نظارت بر بودجه نهاد «دیوان محاسبات» تأسیس شد. همچنین در احکام مربوط به بودجه در قانون اساسی، مسئولیت ابلاغ قانون به رئیس دولت واگذار گردید؛ اما رئیس دولت حق وتوی قوانین بودجه سنواتی را نداشت [7]. بهمنظور تنظیم امور مالی دولت، در سال 1927 قانون محاسبات عمومی به شماره 1050 با الهام از قوانین و مقررات بودجهریزی دولتهای بلژیک، فرانسه و ایتالیا تدوین و به تصویب رسید. قانون محاسبات عمومی بعدها در تنظیم قوانین اساسی سالهای 1961 و 1982 نیز مبنای اصلی نظام بودجهریزی بود. طی سالهای 1927 تا 1973 اصول و رویکردهای سیستم بودجهریزی سنتی بر مدیریت امور مالی دولت ترکیه حاکم بود. مهمترین ویژگی این سیستم سنتی، تمرکز صرف بر مصارف و عدم دقت بر کیفیت و کمّیت خروجیهای بودجه بود. در این روش بهجای برنامههای بلندمدت و یا میانمدت، هزینههای جاری دولت طی یک سال مبنای توزیع و پرداخت بودجه به ارکان حکومت است [8].
یک سال پس از کودتای 27 مه و با ابلاغ قانون اساسی جدید در نهم ژوئیه 1961، رویکرد بلندمدت و مبتنیبر برنامهریزی در سیستم بودجهریزی ترکیه در پیش گرفته شد. بدینترتیب ارتباط بین نظام برنامهریزی و بودجهریزی برقرار و بودجه در کنار ابزار مالی به ابزار سیاستگذاری اقتصادی نیز تبدیل شد. میتوان گفت با این اقدام، مقدمات گذر از سیستم بودجهریزی سنتی به نظام مدرن آغاز شد. با راهاندازی «تشکیلات برنامهریزی دولت»، بخشی از مسئولیت تهیه لایحه بودجه برعهده این سازمان گذاشته شد و بدینمنظور تهیه و تدوین بودجه عمرانی (اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای) از بودجه جاری (اعتبارات هزینهای) جدا شد. در این راستا، پیشنهاد دستگاههای اجرایی جهت بررسی در حوزه اعتبارات عمرانی به تشکیلات برنامهریزی دولت و پیشنهادهای اعتبارات هزینهای، به وزارت مالیه ارسال میشد [7]. در کنار تغییرات قانونی و حقوقی بودجه، بُعد سیاستگذاری بودجه نیز در این دوره با تغییراتی همراه بود. اما بهرغم هدفگذاری برای تقویت رابطه بودجهریزی و برنامهریزی و پشتیبانی قوانین بودجه از برنامهها و اهداف توسعه، بهدلیل ناهماهنگی بین تشکیلات برنامهریزی دولت و وزارت مالیه عملاً اهداف مورد انتظار محقق نشد. وزارت مالیه که مسئولیت تنظیم اعتبارات هزینهای دستگاههای اجرایی را عهدهدار بود در تنظیم لایحه بودجه پیشنهادی با رویکرد گذشتهنگر، فارغ از عملکرد، اعتبارات هزینه ای را بهصورت روندی افزایش میداد که در عمل باعث میشد در بسیاری از بخشها اسراف و در برخی بخشها نیز کسری ایجاد شود.
با هدف ارتقای اثربخشی و افزایش کارایی بودجه عمومی، در سال 1973 سیستم بودجهریزی مبتنیبر برنامه مطرح شد. بدینمنظور چهار وزارتخانه آموزش ملی، وزارت بهداشت، مالیه و کشاورزی بهعنوان دستگاههای آزمایشی برای اجرای سیستم بودجهریزی مبتنیبر برنامه انتخاب شدند. لذا اولین قانون بودجه مبتنیبر برنامه در سال 1973 در مجلس به تصویب رسید [7]. این سیستم بودجهریزی با هدف تصمیمگیری عقلایی و هزینهکرد کارآمد منابع کمیاب و در راستای تحقق اهداف بخش عمومی و با رویکرد بودجهریزی چندساله بود. این سیستم فارغ از وظایف و فعالیتهای دستگاههای اجرایی مختلف، بهدنبال تحقق اهداف کلان بخش عمومی از طریق توزیع اعتبارات بین برنامههای اولویتدار دولت است. تفاوت دیگر این نوع سیستم بودجه با سیستم سنتی سابق، نوع طبقهبندی وظایف، برنامهها و فعالیتهای دستگاههای اجرایی است. فعالیتهای دولت در سه سطح وظایف، برنامهها و خدمات بهترتیب از کلان به خرد تعریف میشوند. وظایف، بیانگر اهداف اصلی و کلیات سیاستهای دولت است. برنامهها، سطح میانی سیاستهای دولت است؛ بهطوریکه هر برنامه درواقع مأموریت اصلی هر دستگاه اجرایی را نشان میدهد. خدمات و پروژهها ریزترین فقره سیستم بودجهریزی مبتنیبر برنامه است که ذیل برنامههای آن دستگاه (هم در بخش اعتبارات عمرانی و هم در بخش اعتبارات هزینهای) قرار میگیرد.
اگرچه سیستم بودجهریزی مبتنیبر برنامه، از برخی جهات مانند تقویت رابطه بودجهریزی و برنامهریزی، اولویتبندی خدمات بخش عمومی و خروجیمحور بودن دارای جنبههای مثبتی بود؛ اما در عمل این سیستم، انتظارات برنامهریزان و سیاستگذاران را برآورده نکرد. عمده دلایل عدم موفقیت این سیستم را میتوان بهشرح زیر بیان کرد:
از مهمترین ویژگیهای بودجه در این دوره افزایش مستمر کسری بودجه و درنتیجه بیانظباطی مالی دولت بود. بهعنوان نمونه در سال 1993، کسری بودجه نسبت به سال قبل بیش از 281 درصد رشد داشت. بر همین اساس، نسبت به دورههای قبلی احساس میشد به اصلاحات ساختاری عمیقی در بودجه نیاز است. در این چارچوب، در سال 1995 برای مدیریت بهینه منابع مالی بخش عمومی و نوسازی ساختار بودجه کشور، تفاهمنامهای بین وزارت مالیه و بانک جهانی امضا شد. هدف این پروژه، ارتقای سطح انظباط مالی و بهبود سیستمهای حسابداری و حسابرسی بخش دولتی بود. در این دوره، صندوق بینالمللی پول نیز به دولت ترکیه پیشنهاد کرده بود قانون جدیدی برای مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی تهیه کند. ازسوی دیگر با تقویت تعامل ترکیه با اتحادیه اروپا در دهه 1990، ضرورت انطباق سیستم بودجهریزی و مدیریت مالی با استانداردهای اتحادیه اروپا بیش از پیش احساس میشد و متعاقب این مهم، اقدامهای تهیه سیستم کدگذاری جدید شروع شده بود.
در ادامه تلاشهای دولت برای اصلاح ساختار بودجهریزی ترکیه، در آخرین روزهای سال 2003، قانون مدیریت و نظارت مالی دولت در مجلس ترکیه به تصویب رسید. هدف این قانون جدید، ارتقای حسابرسی و گزارشدهی مدیریت مالی بخش عمومی، ورود به دوره بودجهریزی چندساله مبتنیبر عملکرد با اتکا به برنامهریزی راهبردی، توسعه قلمرو و شمولیت بودجه، تطبیق مکانیسم نظارت داخلی و بیرونی با استانداردهای اتحادیه اروپا و افزایش سطح اختیارات دستگاههای اجرایی عنوان شده است. با این قانون که از سال 2006 به اجرا درآمد؛ برای اولینبار سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد در ترکیه پیاده شد [7]. در سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، همه دستگاههای اجرایی موظف به تدوین برنامه راهبردی و برنامه عملیاتی سالیانه براساس اهداف اسناد بالادستی توسعه شدند تا برطبق شاخصها و معیارها، نتایج و خروجیهای فعالیتها و مأموریتهای دستگاههای اجرایی کنترل و نظارت شوند. در این راستا، از سال 2008 و در دستگاههای دولتی برش عملیاتی اعتبارات دریافتی به تفکیک واحد مجری و واحد انجام فعالیت شروع شد. همچنین برای تطبیق و قیاس با استانداردها و معیارهای سازمانهای بینالمللی نیز «طبقهبندی وظایف دولت» بهمنظور شناسایی، تجزیه، تحلیل و کدبندی فعالیت دستگاهها در سیستم بودجهریزی ترکیه منطبقبر استانداردهای بینالمللی صورت گرفت. برای ارزیابی این سیستم، ابتدا بودجه سال 2002 براساس کدهای جدید مورد آزمون قرار گرفت و سپس در سال 2006 بودجه تمامی دستگاههای مشمول دولت مرکزی، براساس طبقهبندی جدید تهیه شد. طبقهبندی تحلیلی بودجه در چهار سطح طبقهبندی سازمانی، طبقهبندی وظیفهای، نوع تأمین مالی و طبقهبندی اقتصادی بود [8].
نوآوری مهم دیگر در اصلاح ساختار بودجهریزی ترکیه برمبنای قانون مدیریت و نظارت مالی سال 2003، شروع موضوع هزینهکرد میانمدت از سال 2006 است. بهطوریکه تمامی قوانین بودجه از سال 2006 علاوهبر بودجه سال مورد نظر، پیشبینی اعتبارات مربوط به دو سال آینده را نیز شامل میشود. بدینترتیب در اصلاح ساختاری جدید که تا به امروز ادامه دارد؛ لوایح و قوانین بودجه بهصورت چندساله (سهساله) تنظیم میشود [9]. بهرغم جنبههای مثبت نظام بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، اجرای این سیستم در ترکیه با برخی انتقادات نیز همراه بود که اهم این موارد بهشرح زیر بیان میشود:
با توجه به کمبودها و انتقادات مطرح شده نظام بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، به سبب وجود برخی مشکلات ساختاری و فنی این سیستم نتوانسته به موفقیتهای مورد انتظار دست پیدا کند.
از سال 2012 برای افزایش اثربخشی تجربه استقرار نظام بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، وزارت مالیه وقت تلاشهایی را برای اتخاذ رویکرد برنامهای در بودجه شروع کرد. با بهرهمندی از تجارب کشورهایی مثل ایالات متحده آمریکا، فرانسه، کانادا و کره جنوبی و برخی کشورهای دیگر مدلی برای بهبود ساختار بودجهریزی تهیه شد. بر این اساس، در سال 2014 از صندوق بینالمللی پول کمک فنی گرفته شد و در سال 2015 تفاهمنامه «پروژه حمایت از اجرای اصلاحات مدیریت مالی عمومی» با بانک جهانی امضا شد. پیرو این مطالعات، در سال 2017 «پیشنویس آییننامه ساختار برنامه و الزامات برنامه» برای دریافت نقطهنظرات کارشناسی دستگاههای ذیل بودجه دولت مرکزی در اختیار کارشناسان و مدیران قرار گرفت. از 24 ژوئن 2018 با تغییر نظام پارلمانی- نخستوزیری و ورود به دوره نظام ریاستجمهوری، سازمان استراتژی و بودجه ذیل ریاستجمهوری تأسیس و مأموریتهای جدیدی در حوزه اصلاح ساختار بودجهریزی به این نهاد محول شد. برای افزایش کارایی بودجه، افزایش نظارت بر عملکرد دستگاههای اجرایی و همچنین تقویت ارتباط نهاد برنامه با بودجه، اختیارات سازمان استراتژی و بودجه گسترش یافت و ابلاغ بخشنامه بودجه و دستورالعملهای مالی از وزارت مالیه به سازمان استراتژی و بودجه انتقال یافته است. در سیستم سیاسی جدید، رئیسجمهوری که با رأی مستقیم مردم انتخاب شده، مسئولیت امور بودجه را راساً برعهده دارد و لایحه بودجه حداقل 75 روز قبل از پایان سال تقدیم مجلس میشود [10].
در سیستم جدید ریاستجمهوری، فرآیند بودجهریزی نیز دچار برخی تغییرات اساسی گردید که شرح این تغییرات در جدول ۱ بهصورت تطبیقی بیان شده است.
جدول 1. مقایسه تغییرات فرآیند بودجهریزی دولت مرکزی ترکیه در دو سیستم پارلمانی و ریاستجمهوری
چارچوب تغییرات |
تغییرات |
سیستم حکومت پارلمانی (قبل از ژوئن 2018) |
سیستم حکومت ریاستجمهوری (بعد از ژوئن 2018) |
فرآیند بودجهریزی دولت مرکزی |
|||
مواد مرتبط با قانون اساسی |
تغییر یافت |
مواد (161، 162، 163 و 164) |
ماده (161) |
شکل تقدیم لایحه بودجه |
تغییر یافت |
براساس طرح قانون/ مصوبه هیئتوزیران |
پیشنهاد لایحه توسط ریاستجمهوری |
مقام تقدیمکننده لایحه به مجلس |
تغییر یافت |
هیئتوزیران |
ریاستجمهوری |
مقام یا وزارت تهیهکننده |
تغییر یافت |
وزارت خزانهداری و مالیه |
سازمان استراتژی و بودجه ریاستجمهوری |
تاریخ تقدیم به مجلس |
تغییر نیافت |
17 اکتبر |
17 اکتبر |
سخنران تقدیم بودجه به مجلس |
تغییر یافت |
وزیر مالیه به نمایندگی از هیئتوزیران |
یکی از معاونین رئیسجمهور |
مدت زمان بررسی لایحه |
تغییر نیافت |
هفتادوپنج روز بعد از تقدیم لایحه |
هفتادوپنج روز بعد از تقدیم لایحه |
کمیسیون |
تغییر نیافت |
کمیسیون برنامه و بودجه |
کمیسیون برنامه و بودجه |
اختیارات کمیسیون |
تغییر یافت |
هر گونه تغییراتی میتوانست تنها در پرداختها انجام شود. |
میتواند لایجه بودجه را بازنویسی کند. |
ساختار اعضای کمیسیون |
تغییر یافت |
براساس قانون اساسی 40 نفر عضو که حداقل 25 عضو آن از حزب حاکم باشد. |
بند مربوط به تعداد اعضای کمیسیون از قانون اساسی خارج شد و تعیین تعداد به هیئترئیسه مجلس واگذار شده است. |
مدت زمان بررسی لایحه در کمیسیون |
تغییر نیافت |
55 روز |
55 روز |
اختیارات صحن علنی مجلس |
تغییر نیافت |
نمایندگان نمیتوانند در صحن علنی پیشنهاد افزایش یا کاهش در درآمدها و هزینهها را ارائه کنند. |
نمایندگان نمیتوانند در صحن علنی پیشنهاد افزایش یا کاهش در درآمدها و هزینهها را ارائه کنند. |
شیوه بررسی لایحه در صحن علنی مجلس |
تغییر یافت |
نمایندگان مجلس نظرات خود درخصوص بودجه دستگاهها را در حین بررسی صحن اعلام میکردند. بودجه دستگاهها بهصورت بخشبندی قرائت و رأیگیری میشد. |
برای سرعتبخشی به فرآیند بررسی و تصویب بودجه دستگاههای دولتی، در صحن بدون بحث مجدد، صرفاً رأیگیری میشود. |
تاریخ تصویب در مجلس |
تغییر نیافت |
حداکثر تا تاریخ 31 دسامبر باید به تصویب برسد. |
حداکثر تا تاریخ 31 دسامبر باید به تصویب برسد. |
درصورت عدم تصویب لایحه تا 31 دسامبر |
تغییر یافت |
مجلس به تصویب بودجه موقتی اقدام میکند. |
اجرای یکدوازدهم بودجه پیشنهادی دولت |
فرآیند تصویب قانون حساب قطعی (عملکرد نهایی بودجه) |
|||
تاریخ پیشنهاد حساب قطعی |
تغییر یافت |
از پایان سال مالی مربوطه شروع و حداکثر تا 7 ماه بعد |
از پایان سال مالی مربوطه شروع و حداکثر تا 6 ماه بعد |
کمیسیون محل بررسی |
تغییر نیافت |
کمیسیون برنامه و بودجه |
کمیسیون برنامه و بودجه |
شکل بررسی |
تغییر نیافت |
همراه با لایحه پیشنهادی بودجه سال آینده مورد بررسی قرار میگیرد. |
همراه با لایحه پیشنهادی بودجه سال آینده مورد بررسی قرار میگیرد. |
مأخذ: [10].
در سال 2020 سازمان استراتژی و بودجه با انتشار بخشنامه بودجه اعلام کرد بهمنظور اجرای کارآمد و اثربخش نظام بودجهریزی مبتنیبر عملکرد و همچنین بهرهمندی از تجارب سالهای اخیر، نظام بودجه برنامهای شروع خواهد شد. سیستم جدید در تاریخ 16 اکتبر 2020 در قالب قانون «تغییر برخی احکام قانون مدیریت و نظارت مالی دولت» با تصویب مجلس ترکیه شکل قانونی پیدا کرد و بدینترتیب از سال 2021 شیوه نوین بودجهریزی برنامهای در ترکیه استقرار یافت. سازمان استراتژی و بودجه این سیستم را به شکل «یک سیستم بودجهبندی که در آن هزینهها براساس طبقهبندی برنامه تقسیم میشوند، اطلاعات مربوط به عملکرد ارائه خدمات عمومی بهطور سیستماتیک در فرآیند تدوین بودجه و توزیع اعتبارات استفاده میشود» تعریف کرده است. سیستم جدید جایگزینی برای سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد نیست؛ بلکه سعی شده نظام بودجه برنامهای با نظام فعلی یکپارچه شود. به همین دلیل، در راهنمای تهیه بودجه 2023-2021 که توسط سازمان استراتژی و بودجه تهیه شده است، نام سیستم بودجه جدید بهعنوان بودجهریزی برنامهای مبتنیبر عملکرد و یا بودجهریزی مبتنیبر عملکرد براساس برنامه ذکر شده است [9]. بهاینترتیب هدف از این سیستم، تخصیص مستقیم منابع به برنامهها و نظارت و ارزیابی آنها در این سطح است. در طبقهبندی بودجه یک طبقهبندی چهار سطحی بهعنوان طبقهبندی برنامهای، نهادی، تأمین مالی و اقتصادی تعیین شده که اطلاعات و آمارهای بودجهای بهراحتی و با شفافیت کامل قابل دسترسی است.
در مدل سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای چهار هدف اصلی1. تقویت رابطه سیاستگذاری- برنامه- بودجه، 2. منطقی کردن فرآیند تهیه و اجرای بودجه، 3. تقویت ظرفیت نهادی و اطمینان از اثربخشی در هماهنگی و 4. ایجاد یک سیستم نظارت و ارزیابی مؤثر دنبال میشود [11]. زیرا همانطور که در بخشهای قبلی اشاره شد؛ بهرغم جنبههای مثبت سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، به هنگام پیادهسازی و در اجرای این سیستم با برخی مشکلات و نواقصی همراه بود و سیاستگذار برای کاهش این کمبودها و پیوند بودجه با برنامههای توسعه، اقدامهای میانمدت و همچنین برنامه راهبردی دستگاههای اجرایی، نظام بودجهریزی برنامهای را برای تکمیل بودجهریزی مبتنیبر عملکرد پیشنهاد کرده است. البته با توجه به اینکه بودجه تنها دو سال 2021 و 2022 براساس سیستم جدید تهیه شده، لذا ارزیابی این سیستم و احصای مشکلات فعلاً مقدور نیست.
در ترکیه دوره توسعه مبتنیبر برنامهریزی از سال 1959 میلادی شروع شده است؛ اما عملاً بهدلیل کودتای 27 مه 1960، تدوین و تصویب اولین برنامه توسعه این کشور در سال 1962 رخ داد. اگر بخواهیم دلایل شروع نظام برنامهریزی توسعه در ترکیه را بحث کنیم لازم است که قدری به وقایع اقتصادی و سیاسی این کشور در دهه 1950 بپردازیم. در این دهه درحالیکه «حزب دمکرات» بر سر کار بود با شروع جنگ کره شرایط اقتصادی خوبی برای دولت ترکیه فراهم شده بود. در چنین شرایطی دولت حاکم اهمیت زیادی به قواعد اقتصادی قائل نبود و بیانظباطی مالی دولت شدت گرفته بود. درحالیکه روزبهروز با اشتباهات مکرر تیم اقتصادی دولت، شرایط وخیمتر میشد؛ در سال 1958 ارزش لیر ترک بیش از 300 درصد افت پیدا کرد. سازمانهای بینالمللی مثل OECD و صندوق بینالمللی پول شدیداً به ترکیه توصیه میکردند که برای بهبود ترازپرداختها و تعدیل کسری بودجه خود از کارشناسان و متخصصان خارجی کمک بگیرد. بر همین اساس، وزیر امور خارجه وقت ترکیه در سال 1959 و با وساطت OECD در پاریس با آقای «تین برگن» اقتصاددان و نوبلیست هلندی دیدار کرد و از وی برای ساماندهی و برنامهریزی امور اقتصادی ترکیه دعوت به عمل آورد. تین برگن شروع به طراحی و مدلسازی نظام برنامهریزی ترکیه کرد و ساختار «سازمان برنامهریزی دولت» را پیشنهاد کرد. با این تفاسیر شرایط اقتصادی حاکم بر ترکیه بهدلیل عملکرد ضعیف حزب دمکرات و همچنین توصیههای سازمانهای بینالمللی مثل صندوق بینالمللی پول و OECD را میتوان بهعنوان دلایل اصلی شروع برنامهریزی توسعه در ترکیه عنوان کرد [12].
پس از کودتای نظامی و براساس قانون اساسی سال 1961، بهمنظور توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تهیه برنامههای توسعه تصویب و در دستور کار قرار گرفت. همچنین براساس این قانون اساسی، نظام اقتصادی مختلط با ترکیب دولت و بخش خصوصی برای تحقق اهداف اقتصادی بهعنوان الگوی جامع نظام اقتصادی این کشور در پیش گرفته شد. متعاقب این تغییر پارادایم اقتصادی- سیاسی، «تشکیلات برنامهریزی دولت» ذیل نخستوزیری در 30 سپتامبر 1960 و با هدف تهیه و اجرای برنامههای توسعه به رهبری و سازماندهی تین برگن تأسیس شد. از نظر نوع نظام برنامهریزی در این کشور، برنامهریزی توسعه به شکل ارشادی و تنظیم مستقیم فعالیتهای بخش عمومی و هدایت غیرمستقیم فعالیتهای بخش خصوصی بود.
3-1. برنامههای توسعه در ترکیه
سابقه اولین برنامه توسعه پنجساله در ترکیه به سال 1963 میلادی بازمیگردد. اولین برنامه توسعه ترکیه برای دوره پنجساله 1967-1963 توسط «تشکیلات برنامهریزی دولت» با رویکرد ورود ترکیه به دوره برنامهریزیهای بلندمدت تهیه شده بود. [12]. طی 55 سال گذشته 10 برنامه پنجساله اجرا و خاتمه یافته و برنامه یازدهم توسعه نیز در حال اجراست. در برخی سالها نیز بهدلایل متعدد برنامه پنجساله وجود نداشته است.
جدول 2. برنامههای توسعه اجرا شده در کشور ترکیه
ردیف |
عنوان برنامه |
دوره برنامه |
تهیه کننده |
1 |
برنامه یازدهم توسعه |
2019-2023 |
سازمان استراتژی و بودجه |
2 |
برنامه دهم توسعه |
2014-2018 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
3 |
برنامه نهم توسعه |
2007-2013 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
4 |
برنامه هشتم توسعه |
2001-2005 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
5 |
برنامه هفتم توسعه |
1996-2000 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
6 |
برنامه ششم توسعه |
1990-1994 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
7 |
برنامه پنجم توسعه |
1985-1989 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
8 |
برنامه چهارم توسعه |
1979-1983 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
9 |
برنامه سوم توسعه |
1973-1977 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
10 |
برنامه دوم توسعه |
1968-1972 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
11 |
برنامه اول توسعه |
1963-1967 |
تشکیلات برنامهریزی دولت |
مأخذ: همان.
امروزه براساس آخرین اصلاحات قانون اساسی و همچنین اصلاح نظام بودجهریزی ترکیه بهویژه از سال 2003، علاوهبر برنامههای توسعه پنجساله، برنامههای دیگری نیز در قالب برنامههای میانمدت و کوتاهمدت شاکله اصلی نظام برنامهریزی و بودجهریزی را تشکیل میدهند. این برنامهها حلقههای ارتباطی بودجههای سنواتی با برنامه پنجساله توسعه هستند. اقدامهای میانمدت، برنامه مالی میانمدت، برنامه یکساله ریاستجمهوری و برنامه یکساله سرمایهگذاری (عمرانی) عمده عناصر برنامهریزی بودجه عمومی دولت مرکزی است که ذیلاً به تشریح و جایگاه هریک از این برنامهها میپردازیم [9].
در نظام بودجهریزی و برنامهریزی ترکیه یکی از ارکان بسیار اصلی و مهم، «اقدام میانمدت» است. با تأیید و انتشار این اقدامها توسط ریاستجمهوری، فرآیند بودجهریزی در این کشور شروع میشود. اقدامها یا برنامههای میانمدت در هر سال، اما برای یک بازه زمانی سهساله تهیه میشوند و با عنوان «برنامه جدید اقتصادی» شناخته خواهند شد. نکته مهم دیگر آنکه، اقدامهای میانمدت حلقه اصلی ارتباط نظام برنامههای توسعه و نظام بودجهریزی هستند. این برنامهها با در نظر گرفتن شرایط و تغییرات محیط کلان اقتصادی کشور تغییر مییابند. بهعنوان مثال طی 2019-2023 سه برنامه میانمدت تدوین و اجرا شده است. اقدام اول برای بازه 2021-2019، اقدام دوم برای بازه 2020-2022، اقدام سوم نیز برای بازه 2023-2021 بوده است. آخرین اقدام میانمدت نیز برای بازه 2024-2022 تدوین شده که متن این اقدامهای میانمدت که توسط سازمان استراتژی و بودجه و با همکاری وزارت خزانهداری و مالیه تهیه میشوند شامل سه بخش کلی شرایط اقتصاد جهانی و ترکیه، اهداف کلی و سیاستهای اقتصاد کلان و همچنین جداول ضمیمه شامل دو بخش شاخصهای کلان اقتصادی و همچنین سقف پرداخت اعتبارات هر دستگاه به تفکیک سه سال پیشرو است. جداول سقف پرداخت هر دستگاه برای تهیه لایحه بودجه بسیار اهمیت دارد و دستگاههای دولتی باید در پیشنهاد بودجه خود این سقف را رعایت کنند [13].
این اقدامها در یک بازه زمانی سهساله با در نظر گرفتن چشمانداز و روند متغیرهای کلان اقتصادی دنیا و ترکیه تهیه میشوند. با تصویب و انتشار این اقدامهای میانمدت توسط ریاستجمهوری، سیاستها و خطمشیهای کلی بودجه سه سال آینده ترسیم شده و سپس در قالب بودجه سنواتی و همچنین برنامه سالیانه ریاستجمهوری به تفصیل ارائه خواهند شد.
در اقدامهای میانمدت، با ارزیابی روند متغیرهای کلان اقتصادی و سیاسی و تحلیل این متغیرها، اهداف و سیاستهای اجتماعی دولت به اطلاع افکار عمومی رسانده میشود. لذا با این توصیف، اقدامهای میانمدت نقش بسیار مهمی در تبیین نقشه راه آینده نظام بودجهریزی ترکیه ایفا میکند.
در اقدامهای میانمدت، اهداف سهساله کشور به تفکیک متغیرهایی مانند: رشد اقتصادی، اشتغال، شاخصهای قیمتی (شامل تورم و شاخص بهای مصرفکننده و تولیدکننده، و ...)، تعادل ترازپرداختها، جهتگیری سیاست مالی از منظر بدهی و کسری بودجه و سقف پرداخت بودجه دولت مرکزی مشخص میشود. طی مدت سهساله اقدام، تهیه بودجه دستگاههای دولتی، تنظیم مقررات بخش دولتی، فرآیند تصمیمگیری و اجرا باید بر اهداف و اولویتهای این اقدامها متمرکز باشند. برش یکساله این اقدامها در چارچوب «برنامههای یکساله ریاستجمهوری» ارائه میشود.
«برنامه مالی میانمدت» نیز در هر سال و برای یک بازه سهساله و براساس اقدامهای میانمدت، توسط وزارت خزانهداری و مالیه تهیه میشوند. در این برنامهها، برآورد مجموع درآمدها و مخارج بودجه دولت مرکزی، اهداف، کسری بودجه، شیوه تأمین کسری، شرایط و میزان استقراض دولت و همچنین سقف بودجه پیشنهادی دستگاههای اجرایی مشخص میشود. گفتنی است که در این برنامه ضمن بیان سیاستها و اولویتهای مدیریت مالیه عمومی کشور، شاخصهای کلان مرتبط با بودجهریزی بهصورت سهساله و در قالب جداول کمّی بیان میشوند. نکته بسیار مهم در تدوین این برنامهها، تبیین نقش بودجه عمومی در حصول اهداف برنامههای توسعه و اقدامهای میانمدت دولت است. رویکرد این برنامههای میانمدت مالی، درواقع تهیه و برآورد درآمدها و مخارج بخش عمومی بهصورت چندساله است تا دستگاههای اجرایی براساس اهداف و خطمشیهای کلی نظام بودجهریزی و مدیریت مالیه عمومی کشور، حداقل مسیر پیش روی سه سال آینده خود را ترسیم کنند [14].
این برنامه سندی یکساله، تفصیلی و عملیاتی است که کلیه برنامهها، اهداف و سیاستهای یک سال آینده قوه مجریه (دولت مرکزی، شرکتها و نهادهای اقتصادی دولت، دولتهای محلی و شهرداریها) را تعیین میکند. خطمشیها و برنامههای دولت برای سال آینده و براساس تحلیل شرایط و روند متغیرهای اقتصادی و اجتماعی بینالمللی و داخلی در این برنامه به تفصیل تشریح میشود. در بخش اول این سند، با ارائه آمار بهروز، متغیرهای اقتصادی و اجتماعی به تفصیل مورد تحلیل قرار میگیرند و در بخش دوم در راستای اهداف کلان اقدامهای میانمدت و برنامههای میانمدت مالی، تدابیر و سیاستهای دولت برای هر بخش و به تفکیک دستگاههای متولی مشخص میشوند [15]. این برنامه یکساله درواقع یکی از اسناد معین تهیه لایحه بودجه سال آینده است.
این برنامه یکساله شرح تفصیلی تمامی پروژههای عمرانی و سرمایهگذاری دولت مرکزی است که شامل بخش اقتصادی مربوطه، محل اجرا، دستگاه اجرایی، عنوان طرح، عنوان پروژه و زیرپروژه، مبلغ مصوب، نوع پروژه اعم از پروژه جدید و یا تعمیر و تجهیز و ... است. درواقع میتوان گفت که این برنامه عمرانی یکساله بهعنوان جزئیات بودجه عمرانی یا سرمایهگذاری اشاره شده در قانون بودجه بوده که این سند معادل پیوست توزیع اعتبارات تملک داراییهای سرمایه در ایران است [16].
گفتنی است که سایر پروژههای عمرانی ترکیه که از محل اعتبارات بینالمللی مثل اتحادیه اروپا تأمین مالی میشوند نیز در این سند ارائه خواهند شد. مسئولیت اجرا و نظارت بر این برنامه که توسط سازمان استراتژی و بودجه تهیه میشود؛ بهطور مشترک برعهده سازمان مذکور و وزارت مالیه و خزانهداری است. بهطوریکه یکی از واحدهای سازمان استراتژی و بودجه به نام «اداره کل بخشها و سرمایهگذاریهای دولتی» بهطور مستقیم این مسئولیت را برعهده دارد (همان).
جدول 3. اسناد بالادستی نظام برنامه و بودجه کشور ترکیه
ردیف |
عنوان سند |
نهاد تهیه کننده |
مرجع تصویب کننده |
دوره زمانی |
نقش سند |
1 |
قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی 5018 |
پیشنهاد دولت |
مجلس ترکیه |
از سال 2003 ادامه دارد. |
مرجع اصلی مدیریت و نظارت امور مالی دولت |
2 |
قانون برنامه توسعه |
ریاستجمهوری- سازمان استراتژی و بودجه |
مجلس ترکیه |
پنجساله |
اهداف و سیاستهای کلان توسعه اقتصادی و اجتماعی |
3 |
اقدام میانمدت |
ریاستجمهوری- سازمان استراتژی و بودجه |
ریاستجمهوری |
سهساله |
حلقه اصلی ارتباط نظام برنامههای توسعه و نظام بودجهریزی |
4 |
برنامه مالی میانمدت |
سازمان استراتژی و بودجه با همکاری وزارت خزانهداری و مالیه |
ریاستجمهوری |
سهساله |
برآورد مجموع درآمدها و مخارج بودجه دولت مرکزی |
5 |
برنامه یکساله ریاستجمهوری |
سازمان استراتژی و بودجه با همکاری وزارت خزانهداری و مالیه عمومی |
ریاستجمهوری |
یکساله |
برنامهها، اهداف و سیاستهای یک سال آینده قوه مجریه ترکیه |
6 |
برنامه یکساله سرمایهگذاری و عمرانی دولت |
نهاد ریاستجمهوری- سازمان استراتژی و بودجه |
ریاستجمهوری |
یکساله |
شرح تفصیلی تمامی پروژههای عمرانی و سرمایهگذاری دولت مرکزی |
7 |
بودجه سالیانه |
ریاستجمهوری- سازمان استراتژی و بودجه |
مجلس ترکیه |
یکساله همراه برآورد دو سال آینده |
سند تفصیلی بودجه عمومی کشور |
مأخذ: یافتههای تحقیق.
قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی، بخش عمومی را به دو بخش کلی تقسیم میکند. بخش اول مؤسسات و بنگاههای اقتصادی دولت هستند که بهعنوان سازمانهای با بودجه خودمختار (مستقل) تعریف شدهاند. در بخش دیگر نیز دستگاههای اجرایی دولت مرکزی، مدیریتهای محلی و سازمانهای تأمین اجتماعی قرار دارد. خود دولت مرکزی نیز از سه عنصر تشکیل شده است: دستگاههای اجرایی با «بودجه عمومی»، سازمانها با «بودجه ویژه» و سازمانهای نظارتی و تنظیمی. ساختار، اصول و شیوه بودجهریزی هریک از سازمانها و نهادهای ذکر شده با هم متفاوت است.
الف) بودجه دولت مرکزی: بحث اصلی این پژوهش بوده که شامل دستگاههای اجرایی برخوردار از بودجه عمومی، بودجه ویژه و بودجه سازمانهای نظارتی و تنظیمی بهشرح زیر است:
ب) بودجه سازمانهای تأمین اجتماعی: شامل سازمانهای ارائهکننده خدمات تأمین اجتماعی است که براساس قانون و یا مصوبه ریاستجمهوری تشکیل شده و فهرست آنها در جدول 4 قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی مشخص شده است. سازمان تأمین اجتماعی و همچنین مدیریت کل سازمان کار ترکیه بهعنوان دو دستگاه اجرایی، ذیل این بودجه قرار میگیرند.
ج) بودجه مؤسسات اقتصادی دولت: شامل مؤسسات اقتصادی است که سرمایه آنها تماماً متعلق به دولت بوده و بهمنظور اهداف اقتصادی و بازرگانی تشکیل شده و یک بنگاه اقتصادی محسوب میشوند.
د) بودجه ادارات محلی: ادارات محلی اشخاص حقوقی عمومی هستند که منتخب رأیدهندگان بوده و به موجب قانون شکل یافته تا نیازهای مشترک مردم شهرستان، شهرداری یا روستا را برآورده سازند. این ادارات شامل موارد زیر هستند:
مواد (87، 89، 160 و 161) قانون اساسی ترکیه احکام مربوط به نظام بودجهریزی را مشخص کرده است. ماده (87) قانون اساسی مسئولیت بررسی بودجه عمومی و گزارش حساب قطعی (تفریغ بودجه) را به مجلس ترکیه واگذار کرده است. براساس ماده (89) قانون اساسی، مسئولیت ابلاغ و انتشار قوانین بودجه مصوب مجلس برعهده ریاستجمهوری است. ماده (160) قانون اساسی به نمایندگی از مجلس، مسئولیت نظارت بر بودجه و بررسی گزارش حساب قطعی بودجه را به دیوان محاسبات واگذار کرده است. براساس ماده (161) قانون اساسی که به موضوع بودجه بخش عمومی و حساب قطعی اختصاص دارد، هرگونه هزینهکرد اشخاص حقوقی دولتی به استثنای مؤسسات اقتصادی دولت، در بودجههای سنواتی تعیین میشود. این ماده فرآیند تهیه، تصویب، اجرا و نظارت بودجههای سنواتی دولت مرکزی را تعیین کرده است که البته دستورالعملها و جزئیات این فرآیندها بعداً در قالب قوانین ویژه تبیین شدهاند.
مهمترین قانون مرتبط با بودجه سنواتی دولت مرکزی که درواقع زیربنای اصلی اصلاحات ساختاری سیستم بودجهریزی دولتی حال حاضر ترکیه است؛ قانون«قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی» مصوب 10/12/2003 میباشد که در جدول 5 جزئیات آن نمایش داده شده است. این قانون شامل 9 بخش و 83 ماده بوده که در طول زمان بسته به تغییرات و اصلاحات مورد نیاز 8 ماده ضمیمه نیز ذیل ماده (81) به آن اضافه شده است. براساس ماده (1) «هدف این قانون تنظیم ساختار و کارکرد مدیریت مالی دولت، تهیه، اجرا، محاسبه همه فعالیتها، گزارشدهی و نظارت مالی بودجه های دولتی جهت تأمین و توزیع مؤثر، اقتصادی و کارآمد منابع و مصارف بخش عمومی در راستای سیاستها و اهداف برنامههای توسعه و اقدامهای مربوط به آن است».
جدول 4. جزئیات نظارت مالی ترکیه
موضوعات مرتبط |
مواد قانونی |
زیربخشهای مرتبط |
عنوان فصل |
در این احکام، هدف، قلمرو و تعاریف قانون مدیریت و کنترل مالی تشریح شده است. |
مواد (1 الی 3) |
هدف، چارچوب و تعاریف |
فصل اول: احکام عمومی |
در این احکام اصول اساسی حاکم بر مدیریت مالی بخش عمومی عنوان شده است. |
مواد (5 الی 6) |
مالیه بخش عمومی |
|
در این احکام حسابرسی مالی، مسئولیت ارائه گزارش مالی، برنامهریزی راهبردی و اصول بودجهریزی مبتنیبر عملکرد ارائه شده است. |
مواد (7 الی 9) |
اصول کلی مصارف بخش عمومی |
|
در این احکام گزارشدهی مقامات مسئول، سطح مسئولیت و اختیارات هزینهکرد مقامات دستگاههای اجرایی تعیین شده است. |
مواد (10 الی 11) |
مسئولیت ارائه گزارش حسابرسی وزرا و مدیران |
|
این احکام، انواع بودجه و شمولیت هرکدام از آنها، اصول بودجهریزی، پیشنهادهای قانونی مؤثر بر منابع و مصارف بودجه را مشخص کردهاند. |
مواد (12 الی 14) |
احکام عمومی |
فصل دوم: بودجه ادارات دولتی |
در این احکام قلمرو بودجه دولت مرکزی و اصول مربوط به تنظیم آن شامل تهیه لایحه، ارائه لایحه به مجلس و بررسی آن در کمیسیون برنامه و بودجه مجلس تعیین شده است. |
مواد (15 الی 19) |
بودجه دولت مرکزی |
|
این احکام شیوه و اصول هزینهکرد و پرداختهای بودجه دولت مرکزی، تأمین کسری دستگاههای اجرایی طی سال،پروژههای عمرانی و سرمایهگذاری دولت، هزینهکرد ماندههای سنواتی را معین کرده است. |
مواد (20 الی 30) |
اصول اجرای بودجه |
|
صلاحیت هزینهکرد و مقام هزینه، دستور پرداخت و تحقق هزینه و پیشپرداختها در این احکام تعیین شده است. |
مواد (31 الی 35) |
اجرای هزینه |
|
در این مواد قانونی، اصول کلی و سیاستهای حاکم بر مدیریت و جمعآوری درآمدها، پایداری منابع درآمدی، مسئولیت جمعآوری درآمدها، درآمدهای اختصاصی، درآمد خیرین و مشارکتها تعیین شده است. |
مواد (36 الی 40) |
جمعآوری درآمدها |
|
گزارش فعالیت (عملکرد) دستگاههای اجرایی و احکام مربوط به تهیه حساب قطعی در این بخش تشریح شدهاند. |
مواد (41 الی 42) |
گزارش فعالیت و حساب قطعی |
|
در احکام این بخش، خرید تجهیزات، اموال منقول و غیرمنقول، فروش اموال غیرمنقول تعیین شده است. |
مواد (43 الی 48) |
اموال منقول و غیرمنقول |
فصل سوم: اموال منقول و غیرمنقول |
سیستم حسابداری، ثبت رویدادهای حسابداری، دوره مالی و حسابداری منابع و مصارف عمومی در احکام این بخش عنوان شدهاند. |
مواد (49 الی 51) |
حسابهای عمومی |
فصل چهارم: حسابهای بخش عمومی و آمارهای مالی |
مواد این بخش از قانون احکام مربوط به آمارهای ثبتی مالی، تهیه آمارها و استانداردها مربوط به آمارهای و ارزیابی این آمارها را تعیین کرده است. |
مواد (52 الی 54) |
آمارهای مالی |
|
نظارت درونسیستمی و دروندستگاهی مربوط به بودجه عمومی، ساختار نظارت وزارت خزانهداری و مالیه از طریق ذیحسابان، مسئولیت و اختیارات نظارتی هریک از مقامات در این بخش از قانون مشخص شدهاند. |
مواد (55 الی 67) |
نظارت درونی |
فصل پنجم: سیستم نظارت درونی |
ساختار و شیوه نظارت برونسیستمی که عمدتاً از طریق دیوان محاسبات صورت میگیرد در احکام این بخش تعیین شده است. |
مواد (68 الی 69) |
نظارت بیرونی |
فصل ششم: نظارت بیرونی |
مجازات مربوط به هزینهکرد بیش از رقم مصوب، ضرر به اموال و منابع بخش دولتی و یا هزینهکرد بدون اختیار در این بخش از قانون تعیین شده است. |
مواد (70 الی 74) |
|
فصل هفتم: مجازاتها و مراجع ذیصلاح |
احکام این بخش مواردی مثل نظارت بر حسن اجرای قانون، بودجه سایر دستگاههای دولتی مثل سازمان تأمین اجتماعی و ادارات محلی را شامل میشود. |
مواد (75 الی 80) |
|
فصل هشتم: سایر احکام |
احکام این بخش مواردی مثل مسئولیت اجرای این قانون و برخی احکام موقتی را تعیین کرده است. |
مواد (81 الی 83) |
|
فصل نهم: احکام ملغی و سایر احکام موقتی |
مأخذ: همان.
نقش قوه مقننه و مجلس در نظام بودجهریزی ترکیه علاوهبر قانونگذاری، بررسی و تصویب لوایح بودجه سنواتی و عمدتاً در چارچوب کمیسیون برنامه و بودجه و صحن علنی، نظارت بر بودجه و بررسی گزارش حساب قطعی بودجه از طریق دیوان محاسبات است. مهمترین ابزار کنترل و نظارت قوه مقننه بر مدیریت مالی بخش عمومی، بررسی لوایح بودجه سنواتی در مجلس است. درحالیکه در سایر موارد، قانون اساسی به وظیفه «قانونگذاری مجلس» تأکید کرده، اما در زمینه بودجه، به استناد ماده (۸۷) قانون اساسی، از واژه «بررسی و تصویب» قوانین بودجه استفاده کرده که خود تأکیدی بر نقش مهم مجلس در بررسی لوایح بودجه است. از 75 روز بازه زمانی بررسی لایحه بودجه در مجلس، 55 روز آن صرفاً مربوط به بررسی لایحه در کمیسیون برنامه و بودجه است. نقش کمیسیون برنامه و بودجه در تغییر لایحه بودجه بیشتر از صحن عمومی مجلس است. زیرا براساس قانون اساسی، کمیسیون برنامه و بودجه میتواند با رعایت تراز بودجه نسبت به تغییر و افزایش هزینههای عمومی و یا درآمدهای عمومی اقدام کند؛ درحالیکه صحن علنی مجلس نمیتواند پیشنهادهای دال بر افزایش هزینه و کاهش درآمد حتی در صورت رعایت تراز بودجه ارائه نماید.
در سیستم حکومتی ترکیه، ارائه هرگونه لایحه به مجلس در اختیار نمایندگان مجلس بوده، اما درخصوص بودجهریزی، بهطور استثنا، وظیفه تهیه و تقدیم لایحه بودجه برعهده ریاستجمهوری است.
در مواد (161، 162 و 163) قانون اساسی فرآیند تهیه و تصویب بودجه تصریح شده است. لایحه بودجه عمومی دولت توسط هیئتوزیران آماده و حداقل 75 روز قبل از شروع سال جدید تقدیم مجلس ترکیه شده و طی 55 روز توسط کمیسیون برنامه و بودجه بررسی میشود. از سال 2018 و با تغییر قانون اساسی، وظیفه تأیید و تقدیم لایحه بودجه به شخص رئیسجمهور واگذار شده است. متن مورد توافق کمیسیون برنامه و بودجه در صحنی علنی مجلس مورد بررسی و مذاکره قرار میگیرد و قانون بودجه قبل از پایان سال به تصویب میرسد. لازم به یادآوری است که طی بررسیهای جلسه عمومی مجلس هیچگونه تغییری در درآمدها و هزینههای بخش عمومی صورت نمیپذیرد و طبق قانون، تنها کمیسیون برنامه و بودجه میتواند ارقام هزینهای و درآمدی بودجه را در مجلس افزایش یا کاهش دهد.
ازآنجاکه «کمیسیون برنامه و بودجه» مجلس ترکیه تنها کمیسیونی است که براساس قانون اساسی شکل گرفته، جایگاه ویژهای در نظام قانونگذاری ترکیه دارد. ماده (162) قانون اساسی مصوب 1982، مسئولیت بررسی لایحه بودجه و نحوه شکلگیری این کمیسیون و توزیع اعضای آن بین احزاب حاضر در مجلس را تعیین کرده است. بر همین اساس، تعداد اعضای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ترکیه شامل 40 نفر است که حداقل 25 نفر از این اعضا باید از نمایندگان حزب حاکم باشد. سهم سایر احزاب و یا نمایندگان مستقل نیز براساس نسبت تعداد آنها در مجلس، تعیین میشود. نکته قابلتوجه اینکه به استناد آییننامه داخلی مجلس، نمایندگان عضو کمیسیون برنامه و بودجه نمیتوانند در سایر کمیسیونهای مجلس عضو باشند. با توجه به اهمیت موضوع بودجه و سایر موارد مرتبط مطروحه، در انتخاب اعضای کمیسیون تخصص و تجربه نمایندگان مورد توجه قرار میگیرد. در طی ادوار 20، 21 و 22 مجلس ترکیه ترکیب اعضای این کمیسیون از بین نمایندگان مجلس شامل 28.3 درصد اقتصاددان، 27.5 درصد مهندسین، 14.2 درصد صاحبان صنایع، 9.2 درصد عضو هیئتعلمی، 5.8 درصد حقوقدان، 5.8 درصد پزشک، 5 درصد از مدیران بخش خصوصی، 4.2 درصد نیز از سایر مشاغل بودند. یکی از دیگر ویژگیهای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ترکیه، نقش این کمیسیون در پرورش وزرای دولت است. طی سالهای 2002-1995 بالغبر 43 وزیر دولت، سابقه عضویت در کمیسیون برنامه و بودجه مجلس را داشتند.
مهمترین کارکرد کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ترکیه بررسی لوایح بودجه و لوایح مربوط به موضوعات مالی بوده است. اما به مرور زمان نقش کمیسیون پررنگتر شده و بررسی لوایح «برنامههای توسعه پنجساله» نیز به این کمیسیون واگذار شده است. همچنین پیشنهاد انتخاب رئیس و اعضای دیوان محاسبات نیز توسط کمیسیون برنامه و بودجه صورت میپذیرد. وظایف حال حاضر کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ترکیه را میتوان بهصورت زیر خلاصه کرد:
براساس قانون اساسی ترکیه، دیوان محاسبات از طرف مجلس ترکیه وظیفه نظارت بر بودجه عمومی ترکیه را برعهده دارد. این نظارت در سطوح انظباط، نظارت عملکردی و نظارت مالی است. ماده (48) قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی تصریح میکند که وظیفه حسابرسی و نظارت خارجی بودجه با دیوان محاسبات است؛ بهطوریکه هدف حسابرسیهای خارجی پس از اجرای هزینه که توسط دیوان محاسبات انجام میشود بررسی فعالیتها، تصمیمات و مبادلات مالی از نظر رعایت اهداف، مقاصد و برنامههای سازمانی و همچنین رعایت قوانین در چارچوب پاسخگویی دستگاههای اجرایی دولتی و ارائه گزارش نتایج این بررسیها به مجلس است. قانون دیوان محاسبات مصوب 3/12/2010 حدود اختیارات و مسئولیت دیوان محاسبات ترکیه را به تفصیل بیان کرده است. در ماده (۵) این قانون وظایف اصلی دیوان محاسبات بهشرح زیر عنوان شده است:
الف) بر فعالیتهای مالی؛ تصمیمات و ارائه گزارش حسابرسی دستگاههای بخش عمومی نظارت کرده و در مورد نتایج این حسابرسیها در زمان مناسب، گزارش درست و کافی به مجلس ارائه میکند.
ب) بر عملیات و حساب درآمدها؛ هزینهها و اموال دستگاههای اجرایی تابع دولت مرکزی از جنبه تطبیق و یا عدم تطبیق با قوانین و مقررات حقوقی دیگر نظارت کرده و در صورت احراز خسارت به بودجه عمومی، برای متخلفین رأی قطعی صادر میکند.
از نظر ساختاری، دیوان محاسبات دارای ارکان متعددی مثل مجمع عمومی، هیئتهای انظباطی، هیئتهای ارزیابی و ... است. براساس ماده (12) قانون دیوان محاسبات، رئیس و سایر اعضای مجمع عمومی دیوان محاسبات باید از بین فارغالتحصیلان حداقل لیسانس در رشتههای حقوق، علوم سیاسی، اقتصاد، مدیریت و امور اداری انتخاب شوند و حداقل دارای 16 سال سابقه اجرایی در دستگاههای دولتی باشند.
5. فرآیند تهیه لایحه در نظام بودجهریزی در ترکیه
تا سال 2009 نظام بودجهریزی عمومی در ترکیه از پایین به بالا بوده است و با انتشار بخشنامه بودجه در روزنامه رسمی توسط وزارت مالیه، دستگاههای اجرایی مشمول استفاده از بودجه عمومی، بودجه پیشنهادی سال آینده خود را تهیه و به وزارت مالیه جهت بررسی ارسال میکردند. این فرآیند از پایان ماه ژوئن با ابلاغ بخشنامه بودجه و ارسال بودجه پیشنهادی دستگاهها به وزارت مالیه (تا پایان ماه ژوئیه) شروع میشد. در این سیستم نقش اصلی نظارت و بررسی بودجه دستگاههای اجرایی دولت مرکزی، با وزارت مالیه است. از سال 2009 بهبعد سیستم بودجهریزی تغییر یافته و بودجهریزی از بالا به پایین به دستگاههای اجرایی ابلاغ میشود. بدینترتیب که سقف اعتبارات دستگاه اجرایی در سند اقدام میانمدت تعیین شده و دستگاهها با رعایت این سقف اعتبارات نسبت به تعریف احجام عملیات بودجهریزی مبتنیبر عملکرد اقدام میکنند. در سیستم بودجهریزی جدید، فرآیند تهیه بودجه پیشنهادی دستگاههای دولتی با انتشار اقدام میانمدت آغاز و بهدنبال آن بخشنامه بودجه حداکثر تا پانزدهم سپتامبر به دستگاههای اجرایی ابلاغ میشود. بااینوجود میتوان گفت فرآیند تهیه بودجه دولت مرکزی و تصویب آن در مجلس در حدود 3 ماه و 15 روز طول میکشد که در مقایسه با برخی کشورها، این بازه زمانی بسیار کوتاه است.
جدول 5. مقایسه جدول زمانبندی تهیه لایحه بودجه، در دو دوره قبل و بعد از اصلاحات سال 2009
مورد تغییر یافته |
فرآیند قبل از 2009 |
فرآیند جدید |
تأیید اقدام میانمدت و انتشار آن در روزنامه رسمی |
تا پایان ماه مه |
حداکثر تا پایان اولین هفته سپتامبر |
انتشار برنامه مالی میانمدت در روزنامه رسمی |
تا پانزدهم ماه ژوئن |
حداکثر تا پانزدهم ماه سپتامبر |
انتشار بخشنامه بودجه و دستورالعمل تهیه بودجه |
تا پایان ماه ژوئن |
حداکثر تا پانزدهم ماه سپتامبر |
برنامه عمران و سرمایهگذاری و پیشنهاد پروژههای عمرانی |
تا پایان ماه ژوئن |
حداکثر تا پانزدهم ماه سپتامبر |
ارسال پیشنهاد بودجه دستگاههای اجرایی به سازمان استراتژی و بودجه |
تا پایان ماه ژوئیه |
حداکثر تا پایان ماه سپتامبر |
تقدیم لایحه بودجه به مجلس ترکیه |
حداکثر تا هفدهم اکتبر |
حداکثر تا هفدهم اکتبر |
مأخذ: همان.
همانطور که در جدول فوق بیان شده برنامه زمانبندی لایحه بودجه در سیستم فعلی بودجهریزی از پایان هفته اول سپتامبر با انتشار اقدام میانمدت کشور توسط نهاد ریاستجمهوری آغاز میشود. قدم بعدی در فرآیند تهیه لایحه بودجه، انتشار «بخشنامه بودجه» و «دستورالعمل تهیه بودجه» و همچنین «دستورالعمل تهیه برنامه عمرانی» در روزنامه رسمی توسط ریاستجمهوری است. بخشنامه بودجه و دستورالعملهای مرتبط با آن حداکثر تا 15 سپتامبر باید با تأیید ریاستجمهوری در روزنامه رسمی منتشر شود. بخشنامه بودجه برای شیوه و اصول تهیه پیشنهاد بودجه دستگاههای اجرایی از جایگاه ویژهای برخوردار است.
دستگاههای اجرایی تا پایان سپتامبر برای ارسال پیشنهاد بودجه خود به سازمان استراتژی و بودجه فرصت دارند که بهنظر میرسد فرصت بسیار محدودی است و دستگاهها صرفاً سقف اعتبارات ابلاغی را بین برنامهها و فعالیتهای خود توزیع میکنند. البته با توجه به اینکه قوانین بودجه سهساله تهیه میشوند، دستگاههای اجرایی نسبت به سقف اعتبارات و برنامههای خود از سال پیش آگاهی دارند. بعد از ارائه پیشنهادهای بودجه دستگاههای اجرایی به ریاستجمهوری، با حضور مسئولان دستگاههای اجرایی این منابع و مصارف در سازمان استراتژی و بودجه مورد بررسی قرار میگیرد. در این مرحله، 17 روز برای بررسی و جمعبندی لایحه بودجه توسط سازمان استراتژی و بودجه فرصت وجود دارد تا اینکه تا پایان روز کاری هفدهم اکتبر، لایحه توسط ریاستجمهوری و یا معاون وی به مجلس تقدیم میشود. مجلس نیز طی 55 روز باقیمانده از سال، فرصت دارد لایحه بودجه سال آینده را بررسی و تصویب کند.
لایحه بودجه پیشنهادی باید براساس ماده (18) قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی، حداقل 75 روز قبل از پایان سال و توسط ریاستجمهوری تقدیم مجلس میشود.
همزمان با تقدیم لایحه بودجه عمومی به مجلس و به استناد ماده (18) قانون مدیریت و نظارت مالی بخش عمومی، ریاستجمهوری مکلف به ارائه موارد زیر است:
پیشبینی درآمدها و هزینههای لایحه بودجه برطبق اصول ذیل تنظیم میشود:
دستگاههای دولتی با در نظر گرفتن هزینه واحدهای تابعه خود در مرکز و مناطق محلی، اعتبارات هزینهای خود را پیشنهاد میکنند. درآمدهای بودجه عمومی توسط ریاستجمهوری و درآمد سایر دستگاهها مانند تأمین اجتماعی و یا دستگاههای محلی توسط خودشان برای درج در لایحه بودجه پیشنهاد میشود. پیشنهاد درآمدها و هزینه دستگاههای اجرایی تا پایان ماه سپتامبر باید به ریاستجمهوری ارسال شود.
بودجه پیشنهادی مجلس ترکیه، دیوان محاسبات و سایر سازمانهای نظارتی و تنظیمکننده تا پیش از پایان ماه سپتامبر بهطور مستقیم به مجلس ترکیه ارسال و رونوشتی از این بودجه پیشنهادی به ریاستجمهوری نیز ابلاغ میشود.
اعتبار مصوب در قانون بودجه، سقف هزینهکرد برای دستگاههای اجرایی است و ریاستجمهوری نمیتواند خارج از قانون بودجه و یا با هرگونه مصوبه ای این سقف اعتباری را افزایش دهد. تمامی مخارج سالیانه دستگاههای دولتی و سایر اشخاص حقوقی دولتی بهاستثنای نهادهای اقتصادی بخش دولتی، در قوانین بودجه سنواتی دولت ترکیه تعیین میشود. در قوانین بودجه، هیچ حکم دیگری که مرتبط با بودجه باشد نمیتواند گنجانده شود.
درصورتیکه به هر دلیلی طی فرآیند تهیه و تصویب، قانون بودجه مورد تصویب مجلس واقع نشود، قانون بودجه موقتی باید تهیه و به تصویب برسد. در صورت عدم تصویب قانون بودجه موقتی نیز، تا زمان تصویب قانون بودجه سالیانه، نسبت یکدوازدهم بودجه سال قبل بهعنوان بودجه ماهیانه به دستگاههای اجرایی مشمول بودجه دولت مرکزی پرداخت میشود.
با تغییر شرایط اقتصادی و سیاسی ترکیه و با روی کار آمدن حزب عدالت و توسعه در سال 2002، اصلاحات ساختاری نظام بودجهریزی ترکیه با تصویب قانون مدیریت و نظارت مالی دولت شروع شد که طی دو دهه اخیر این قانون مبنای اساسی و اصلی نظام بودجهریزی دولت مرکزی ترکیه را تشکیل داده است. این قانون بهصورت جامع، همه فرآیندهای بودجهریزی را بهصورت شفاف تعیین و نقش هریک از نهادها را در فرآیند تهیه، تصویب، اجرا و نظارت مشخص کرده است. همچنین براساس این قانون، بودجهریزی سهساله و در قالب اقدامهای میانمدت سهساله در ترکیه اجرا شد.
با شروع اصلاحات ساختاری نظام بودجهریزی ترکیه، از سال 2006 سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد بهصورت جدی در دستور کار دولت و مجلس ترکیه قرار گرفت و ابتدا بهصورت آزمایشی در چندین وزارتخانه اجرا و سپس به تمامی سطوح مالیه عمومی این کشور تسری پیدا کرد. اما بهدلایلی مثل کمبود کارشناسان و متخصصان مسلط به بودجهریزی عملیاتی، نقص نظام آماری، نبود فرهنگ مبتنیبر عملکرد، بوروکراسی و مقاومت مدیران و کارشناسان در قبال استقرار بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، این سیستم توفیق چندانی نداشت. بهدنبال این عدم موفقیت، این بار دولت تلاش کرد با اصلاحات سیاسی و اقتصادی سیستم بودجهریزی مبتنیبر عملکرد برنامهای را در دستور کار قرار دهد.
برای اینکار، در سال 2018 با اصلاح قانون اساسی و تغییر نظام حکومتی از پارلمانی به ریاستی، سازمان برنامهریزی دولتی به سازمان استراتژی و بودجه تغییر نام داده و دامنه اختیارات آن گسترده شد. زمانبندی فرآیند تهیه بودجه تغییر یافت و بر همین اساس شروع فصل بودجهریزی با تصویب و ابلاغ اقدام میانمدت توسط ریاستجمهوری تعیین شد. در اصلاحات جدید، نقش رئیسجمهور در بودجهریزی افزایش یافت و بسیاری از اختیارات وزارت خزانهداری و مالیه نیز به سازمان استراتژی و بودجه محول گردید. بعد تصویب نیز وظیفه اصلی برعهده کمیسیون برنامه و بودجه قرار گرفت.
تجربه ترکیه در اصلاحات ساختاری نظام بودجهریزی از چندین جهت میتواند برای کارشناسان، سیاستگذاران و قانونگذاران حاوی درسهای آموزندهای باشد. درسهایی همچون اصلاح قانون جامع بودجهریزی، بودجهریزی از بالا به پایین، تفکیک متولی عملیات اجرای بودجه از متولی تدوین بودجه و برنامه، محدود ساختن عملیات فرابودجهای، شیوه و حدود بررسی لایحه در مجلس، پیشبینی اعتبارات ذخیره در قانون بودجه برای تأمین کسری، شکست بودجهریزی مبتنیبر عملکرد، تقویت ارتباط نظام برنامهریزی و بودجهریزی از طریق اقدامهای میانمدت، تفکیک بودجه شرکتهای دولتی، شهرداریها و ادارات محلی از بودجه دولت مرکزی و عدم بررسی بودجه این دستگاهها در مجلس، تقویت ارتباط برنامههای عملیاتی و راهبردی دستگاهها با بودجههای سنواتی، استقرار سیستم بودجهریزی برنامهای و بودجهریزی چندینساله که میتواند در اصلاح ساختاری نظام بودجهریزی کشور مورد توجه قرار گیرد.