خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان آسیب‌ها و چالش‌هایی به‌شرح ذیل دارد:

1. ترکیب مرجع نظارت(بدوی و تجدیدنظر)- از حیث تخصص، نحوه انتخاب، آیین رسیدگی
2. ضمانت اجرا از حیث نبود ضابطه مشخص برای انتخاب ضمانت اجرا، بازدارندگی ناکافی ضمانت اجراهای فعلی، تعیین سازوکارهای نظارتی مؤثر برای موارد فقدان و زوال شرایط قانونی نمایندگی در حین دوران نمایندگی
3. عدم احصاء مصادیق تخلف و تعارض منافع منصب نمایندگی اعم از شغلی، مالی، معاملاتی و نظایر آن
4. عدم نظارت فعال مرجع نظارت، آگاهی بخشی به نمایندگان و عدم الزام مراجع امنیتی و نظارتی در پاسخگویی در زمان مناسب.

 نقاط قوت و ضعف گزارش کمیسیون

نقاط قوت گزارش کمیسیون:

1. اصلاح بخشی از ترکیب هیأت بدوی و تجدید نظر
2. اعطای صلاحیت فعالانه به هیأت نظارت
3. تقویت بازدارندگی قانون با شفاف کردن و افزودن یک ضمانت اجرای جدید
4. الزام مراجع امنیتی و نظارتی به ارائه پاسخ استعلامات
5. ارسال گزارش مجازات‌های اعمال شده به شورای نگهبان حسب صلاحدید اعضای هیأت نظارت
6. تعیین سخنگو برای هیأت بدوی جهت تنویر افکار عمومی.

نقاط ضعف گزارش کمیسیون:

1. حضور اعضای هیأت رییسه در ترکیب هیأت بدوی
2. عدم تدقیق در احصاء تخلفات
3. ناکافی بودن ضمانت اجراهای پیش بینی شده
4. عدم تعیین آیین رسیدگی در هیأت تجدید نظر
5. عدم تعیین مهلت پاسخگویی برای نهادهای امنیتی و نظارتی.

 پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

با عنایت به اهمیت بررسی همه جانبه این قانون، پیشنهاد می‌شود در اجرای ماده (139) قانون آیین‌نامه داخلی به تشخیص هیأت رئیسه، رسیدگی به این طرح با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی، به صورت دو شوری ادامه یابد. پیشنهادهای مرکز پژوهشهای مجلس به شرح زیر است:

1. عدم حضور اعضای هیأت رییسه در هیأت بدوی
2. تعریف و بیان کامل محدوده «شأن نمایندگی» در قانون.
3. تعریف هدایای نامتعارف و مصادیق آن
4. پیش‌بینی پاسخگویی مراجع نظارتی در مدت زمان معین
5. ارسال تمامی آرای هیأت به شورای نگهبان
6. تقویت ضمانت اجراهای مذکور در ماده (6)
7. رفع خلا آیین رسیدگی شفاف و دقیق در رسیدگی هیأت تجدید و ارجاع ماده ۶ به کمیسیون
8. اصلاح کلی‌گویی رسیدگی به تخلفات نمایندگان، بیان مصادیق و احاله به عرف نمایندگی
9. اطلاع‌رسانی از عملکرد هیأت در درون مجلس

1. مقدمه

نمایندگان مجلس در ساختار حقوقی-سیاسی نظام‌های مختلف سیاسی، به جهت نمایندگی آراء و نظرات آحاد مردم درتصمیم گیری‌های کلان، از اختیارات گسترده و قدرت سیاسیِ نظارت بر قوای دیگر برخوردار هستند. «اصل نظارت پذیری مقامات عمومی» اعم از مقامات اجرایی و سیاسی، متضمن حقوق شهروندان در یک جامعه سیاسی است. نظارت بر رفتار نمایندگان با توجه به موقعیت سیاسی نمایندگی مجلس امری اجتناب ناپذیر و ضروری است. به‌عبارت دیگر شناسایی امکان نظارت بر رفتار نمایندگان و پاسخگویی نسبت به افعال و ترک فعل آن‌ها، ضامن صیانت از اعتماد عمومی مردم و تقویت سرمایه‌های اجتماعی در یک نظام سیاسی است.

نظام‌های حقوقی در جوامع سیاسی مختلف برای حفظ جایگاه و منزلت نمایندگی در نظام‌واره حقوقی- سیاسی ضوابط و مقررات خاصی را مقرر نموده‌اند تا از این رهگذر نمایندگان از اعمال نفوذ مراکز فساد در ایفای وظایفشان مصون باشند و هم ملزم به رعایت قواعدی شوند که شانیت و موقعیت نمایندگی را حفظ می‌نماید. اغلب مجالس دنیا نیز شیوه‌ها و سازوکارهای گوناگون از جمله نظام نظارت درونی یا بیرونی و یا ترکیبی بر رفتار نمایندگان خود تدوین و مقرر نموده‌اند. تجربه‌های اداره مجالس در سایر کشورها مؤید ضرورت اصل نظارت بررفتار نمایندگان است. لکن در شیوه اعمال نظارت بر نمایندگان متناسب با زیر ساخت‌های حقوقی – سیاسی هر کشور رویه‌ها و سازوکارهای متفاوتی اتخاذ شده است [1].

اهمیت صیانت از جایگاه نمایندگی از جانب رفتار نمایندگان- اعم از کنش های ایجابی و سلبی- در بیانات حضرت امام خمینی(ره) و مقام معظم رهبری به کرات مورد تأکید قرار گرفته است، از جمله اینکه افزون بر نظارت فردی و ملکه تقوا، سازوکار نظارتی منسجم برای حفظ شانیت نمایندگی تدقیق و تدوین گردد. رهبر معظم انقلاب با اشاره به این موضوع، نظارت بر روند عملکرد نمایندگان مجلس را ضروری دانسته و می‏فرمایند: «مجلس نسبت به دستگاه‌های اجرایی کشور شأن نظارتی دارد - که خوب، چیز بسیار بااهمیتی هم هست - یک شأن نظارتی هم برای خود مجلس و برای آحاد نمایندگان تعریف کنید. من معتقدم که شما دو سال دیگر توی مجلسید، معلوم نیست بعد از این توی مجلس باشید یا نباشید؛ ممکن است دیگر هرگز گذارتان به مجلس نیفتد؛ اما صدها و صدها نفر در طول زمان از اینجا عبور خواهند کرد؛ کسانی خواهند آمد و روی این صندلی‏ها خواهند نشست. اگر شما امروز توانستید یک سازوکار کنترلىِ متقن و محکم برای نظارت بر کار نماینده پایه‌گذاری کنید، تا هر وقتی که این دستگاه خوب کار کند، اجرش مال شماست؛ مزد الهی‏اش مال شماست. آن طرف قضیه هم متأسفانه همین‌جور است. اگر امروز با قدرتی که خدا به شما داده - توان نمایندگی – می‏توانید این ابزار کنترلی را کار بگذارید، ولی کار نگذارید، از شما سؤال خواهد شد... . خوب، نماینده - مثل همه‌ی ماها - در معرض اینجور لغزش‌ها و آسیب‌ها قرار دارد. مال، فتنه‌انگیز است. این، حرف من نیست؛ حرف امام سجاد ^{(علیه‌السّلام)} است؛ «المال الفتون»؛ مال فتنه‌انگیز. پول، فتنه‌انگیز است؛ دل‌ها را از راه در می‌برد؛ خیلی‏ها را می‏لرزاند؛ کسانی که آدم خیال نمی‌کند این‌ها هم بلغزند، اما آدم می‏بیند گاهی می‏لغزند. قدرت هم همین‌جور است، رودربایستی هم همین‌جور است، محبت‏ها هم همین‌جور است، دشمنی‏ها هم همین‌جور است؛ ماها را می‏لغزاند. یک جایی باید بر کارش نظارت کند». ایشان در جای دیگری تصریح می‏کنند: «من پارسال به شما عرض کردم که در داخل مجلس شورای اسلامی، خودنظارتی بگذارید. این، همان تقوای جمعی است. مجموعه، خود را بپاید. حالا حرف‏هایی گوشه کنار زدند که نماینده باید آزاد باشد، چه باشد. کسی با آزادی نماینده مخالف نیست؛ با کج‏رفتاری نماینده مخالف است. یک نماینده‌ کج‏رفتار ممکن است مجلس شورای اسلامی را بدنام کند، متهم کند؛ حیف نیست؟ مجلسِ به این عظمت، این نهاد قانونىِ اساسی در کشور».

در تبیین این موضوع می‏توان قوانین ناظر بر فعالیت نمایندگان مجلس را به دو دسته‏‌ قوانین عام و خاص نظارت بر رفتار نمایندگان، دسته‏بندی کرد ازجمله مهم‏ترین منابع قانونی عام که از آن، نظارت بر عملکرد منتخبان مردم در مجلس شورای اسلامی برداشت می‏شود، اصل نود قانون اساسی، ماده (24) آیین‏نامه داخلی ناظر بر شکایت از عملکرد هیئت‌رئیسه و مواد (76) تا (79) آیین‏نامه داخلی درخصوص اداره‏ جلسات مجلس شورای اسلامی است.

مجلس شورای اسلامی نیز به‌دلیل اهمیت موضوع و تأکیدات مقام معظم رهبری در این حوزه، سال 1391 قانون «نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان» را جهت ارتقاء و بهبود عملکرد مجلس توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی به تصویب ‌رساند. قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان مصوب 1391 نیز به‌عنوان قانون خاص نظارت بر رفتار و عملکرد نمایندگان مجلس قابل ذکر است؛ با وجود این، مجموعه سازوکارهای درنظر گرفته شده برای نظارت بر فعالیت نمایندگان مجلس شورای اسلامی قابل ارتقا به‌نظر می‏رسد. به‌همین منظور نمایندگان دوره یازدهم مجلس برای اصلاح قانون نظارت مجلس بررفتار نمایندگان، سه طرح به شماره‌های 75، 183 و337 اعلام وصول کرده‌اند. با این حال اصلاح قانون مذکور در دوره یازدهم به تصویب نرسید. در ابتدای دوره دوازدهم طرح «اصلاح موادی از قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان» به شماره ثبت 89 اعلام وصول و در کمیسیون آیین‌نامه داخلی مورد رسیدگی قرار گرفت. در ادامه به بررسی این گزارش پرداخته خواهد شد.

2. بررسی کلیات

براساس قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، هیئت نظارت که متشکل از هفت نفر از نمایندگان مجلس است با اکثریت مطلق آراء نمایندگان انتخاب می‏شود. اما پس از گذشت بیش از یک دهه از تصویب قانون مذکور چالش‌ها و آسیب‌هایی ازجمله ناکارآمدی ترکیب مرجع نظارت (در دو سطح بدوی و تجدیدنظر)، ضعف ضمانت اجراها، خلأ چگونگی اقدامات صیانتی مجلس برای نمایندگان و عدم جامعیت مصادیق تعارض منافع و غیره، مانع تحقق اهداف و کارایی سازوکار هیأت نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان شده است؛ همچنین رهبرمعظم‌انقلاب در دیدار سال‌های اخیر با نمایندگان مجلس ضرورت اصلاح نظارت بر رفتار نمایندگان و خلأهای سازوکار موجود را متذکر شدند و مصادیق آسیب های جایگاه نمایندگی-نمونه‌های تعارض منافع- را احصاء و فعال بودن و اثر بخشی « هیأت نظارت» را از مجلس شورای اسلامی مجدد مطالبه نمودند؛

صلاحیت این هیئت محدود به رسیدگی به گزارش‏های واصله درباره سوء‌استفاده و تخلف مالی یا اخلاقی نماینده و درآمدها و هزینه‏های غیرمتعارف وی، گزارش‌های مربوط به رفتار خلاف شؤون نمایندگی، گزارش‏های واصله درباره اعمال خلاف امنیت ملی کشور و سایر اعمال مجرمانه از بعد انتظامی و گزارش‌‌های هیئت‌رئیسه درباره غیبت، تأخیر و بی‌نظمی نماینده موضوع مواد (86) تا (89) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی می‏باشد. مبتنی‌بر این قانون اولاً هیئت نظارت بر عملکرد نمایندگان، صلاحیت‏های محدودی دارد، به بیان دقیق‏تر قانونگذار عادی برای این هیئت حق نظارت اولیه را پیش‌بینی نکرده است. ثانیاً ضمانت اجراهای طراحی شده در ماده‏ (6) این قانون در مواردی فاقد بازدارندگی کافی به‌نظر می‌رسد. [2]

در خصوص تقویت ضمانت اجراهای مذکور در این قانون باید گفت که مبتنی‌بر قانون اساسی نظارت و قانونگذاری وظیفه مجلس شورای اسلامی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران است و آ‏نچه در قانونگذاری و نظارت دارای اهمیت فراوانی می‏باشد حضور مؤثر و آگاهانه‏ عموم نمایندگان در این فرآیند است. درحالی‌‌که عدم وجود ابزار‏های نظارتی کارا و دارای ضمانت اجرا، در زمینه‌ رسیدگی به عملکرد نمایندگان درخصوص مشارکت فعال، آگاهانه و متعهدانه در فرآیند تقنین و نظارت، به‌عنوان آسیبی در این دو فرآیند مطرح است. ازجمله اقداماتی که می‏تواند به تقویت نظارت بر عملکرد نمایندگان کمک کند تا به‌نحو فعال‏تری در فرآیندهای قانونگذاری و نظارت مشارکت نمایند، شفافیت عملکرد نمایندگان و ارائه گزارش عملکرد دقیق آنها به افکار عمومی است. همچنین با برقراری نوعی سازوکار نظارت مؤثر بر نمایندگی در طول این دوره می‌تواند باعث جلوگیری از بسیاری از این آسیب‌ها شود. ازین رو در بند «13» سیاست های کلی انتخابات «تعیین سازوکار لازم برای حسن اجرای وظایف نمایندگی، رعایت قسم‌نامه، جلوگیری از سوءاستفاده مالی، اقتصادی و اخلاقی و انجام اقدامات لازم در صورت زوال یا کشف فقدان شرایط نمایندگی مجلس در منتخبان.» مورد تأکید قرار گرفته است [2]. علاوه‌بر این درخصوص نظارت بر رفتار‏های خارج از عرف نمایندگی و تعیین مصادیق و معیارهای آن نیز می‌توان تعیین تکلیف کرد و برای آن ضمانت اجرا وضع نمود.

با توجه به مطالب فوق، گزارش کمیسیون در خصوص رفع آسیب از ترکیب هیأت بدوی و تجدید نظر، اعطای صلاحیت فعالانه به هیأت برای رسیدگی به تخلفات و هم چنین تقویت ضمانت اجراهای مذکور در این قانون اقداماتی را انجام داده است. لذا تصویب کلیات گزارش کمیسیون پیشنهاد می‌شود.

3. بررسی جزئیات

3-1. ماده (1)

-درمورد الگوهای مرجع نظارت کننده بر رفتار نمایندگان سازوکارهای مختلفی متناسب با زیست حقوقی‌-سیاسی کشورها، با رعایت اصل بی‌طرفی و اصول دادرسی منصفانه درقالب‌های دورن مجلس، خارج از مجلس و ترکیبی (درون و خارج مجلس) طراحی شده است. درنظام حقوقی ما مستدل به اینکه

اولاً اصل استقلال قوا مانع دخالت سایر قوا نسبت به اجرای قواعد رفتاری نمایندگان اعم از نظارت و... شده است،

ثانیاً تحمیل ضمانت‌اجرا ازسوی مرجعی خارج از مجلس به‌صورت مستقل یا ترکیبی ناقض اصل استقلال قوا موضوع اصل پنجاه‌وهفتم قانون اساسی و نیز ناقض مسئولیت مجلس در تضمین اجرای قواعد رفتاری است؛

ثالثاً قابلیت بالای پذیرش تصمیمات مرجع درونی از سوی نمایندگان مؤید کارایی آن در مقام اجراست؛

رابعاً آشنایی وتخصص درتشخیص کنش‌های نمایندگان و تطبیق آن براعمال خلاف شئون نمایندگی مزیت دیگر مرجع نظارت از داخل مجلس است؛

بنابراین مرجع نظارت‌کننده بر رفتار نمایندگان از داخل مجلس، متناسب با چهارچوب حقوقی- سیاسی و اقرب به صواب به نظر می رسد. از این منظر گزارش کمیسیون نیز با تعیین مرجعی در داخل مجلس مورد تأیید است.

- درمورد کیفیت تعیین اعضاء هیأت دو نکته حائز اهمیت است:

1. داشتن سابقه قضایی و سیاسی جهت تشخیص موضوع و تطبیق آن با ضمانت اجراهای قانونی؛
2. مرجع معرفی نامزدهای عضویت در هیأت نظارت

از این منظر گزارش کمیسیون نسبت به قانون فعلی برتری دارد. هم اکنون وفق ماده (1) این قانون و تبصره «2» آن هیأت بدوی متشکل است از یک نفر از نواب رئیس به انتخاب هیأت رئیسه، یک نفر از اعضای هر یک از کمیسیون‌های اصل نودم و قضایی و حقوقی به انتخاب مجلس و چهار نفر از میان سایر نمایندگان داوطلبان به پیشنهاد هیأت رئیسه و انتخاب مجلس.

همانطور که از ترکیب هیأت مشاهده می‌شود، اکثر اعضای هیأت می‌توانند همسو و یا منعکس‌کننده نظرات هیأت رئیسه مجلس باشند. هم چنین با عنایت به رأی‌گیری سالانه برای انتخاب نواب رئیس در مجلس، حضور این فرد در هیأت می‌تواند رسیدگی مسالمت آمیز با متخلفان را جایگزین اعمال مجازات‌های متناسب کند. لذا چنین ترکیبی به استقلال هیأت خدشه وارد می‌کند و تعارض منافع را افزایش می‌دهد. برای رفع این آسیب، تغییر در ترکیب هیأت بدوی در گزارش کمیسیون پیشنهاد شده است. بدین صورت که شش نفر از میان تمامی داوطلبان با دو دوره سابقه نمایندگی با رای نمایندگان در صحن انتخاب می‌شوند. با این حال هم چنان یکی از نواب رئیس مجلس به انتخاب هیأت رئیسه در ترکیب هیأت حضور دارد. از این رو با تأیید اصلاحات انجام شده، پیشنهاد می‌شود که هیچ کدام از اعضای هیأت رئیسه امکان حضور در ترکیب هیأت را نداشته باشند. به همین جهت با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی، حذف بند «ت» ماده (1) و ممنوعیت عضویت تمامی اعضای هیأت رئیسه در ترکیب هیأت مذکور در تبصره «2» این ماده پیشنهاد می‌شود.

- یکی دیگر از اصلاحات گزارش کمیسیون، تکلیف به تعیین سخنگو برای هیأت از میان اعضا است. تعیین سخنگو برای هیأت جهت تبیین مواضع هیأت ‌، ارائه گزارش عملکرد و پرونده‌ها‌ی دردست بررسی با حفظ آبروی اشخاص و رعایت اسناد طبقه‌بندی شده، بسترساز ارتقاء شفافیت، دسترسی‌آزاد به اطلاعات و مطالبه عمومی از هیأت خواهدبود. این اصلاح مورد تأیید است.

3-2. ماده (2)

- گزارش کمیسیون با اصلاح ماده (2) این قانون، امکان رسیدگی فعال توسط خود هیأت بدون دریافت گزارش یا شکایتِ خارج از هیأت را شناسایی کرده است، به‌دلیل آنکه درحال حاضر تکلیف هیأت صرفاً نسبت به گزارشات دریافتی می‌باشد. با اصلاح صورت گرفته در صورت اطلاع شفاهی یا عدم طی تشریفات ثبت گزارش و شکایت، خود هیأت مستقیماً مکلف است به موضوع ورود و رسیدگی کند. این اصلاح مورد تأیید است.

-طبق تبصره «1» ماده (2)‌ قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، اصطلاح «خلاف شئون نمایندگی» به عبارت «عرف مسلم نمایندگی» احاله شده است. قانونگذارعادی تاکنون تعریف مشخص و دقیقی از شأن-نمایندگی در این قانون و سایر قوانین و مقررات به عنوان یکی از سنجه‌های نظارت بررفتار نمایندگی ارائه ننموده است. از این منظر گزارش کمیسیون با خلأ همراه است. باتوجه به گستره فعالیت نمایندگان از حیث مکانی اعم از داخل مجلس و خارج از آن به صورت حقیقی و مجازی، ضرورت رعایت شأن و منزلت نماینده مجلس شورای اسلامی در تمام فضاهای عمومی را دوچندان کرده است. تعریف «شأن نمایندگی» و تصریح به انواع کنش‌های نمایندگان(افعال، گفتار و نوشتار) در تمامی فضاهای عمومی ازجمله حقیقی و مجازی در طول دوره نمایندگی گامی مثبت در جهت صیانت و تضمین حقوق‌نمایندگان خواهدبود. بدین منظور با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی، اصلاح تبصره «1» ماده (2) قانون جهت ارجاع مجدد به کمیسیون پیشنهاد می‌شود.

-شایان ذکر است که به جهت اصلاح ویرایشی در بند «ت» ماده (2) قانون اصلاحاتی انجام شده است.

3-3. ماده (3)

- هیأت در راستای رسیدگی به‌تکالیف قانونی نیازمند اطلاعات و داده‌های مستند از مراجع ذی ربط است. بنابراین دستگاه های نظارتی می بایست برای تسهیل دررسیدگی هیأت به گزارشات و شکایات واصله، اطلاعات مورد درخواست به استثناء موارد خلاف امنیت ملی را دراختیار هیأت قراردهند. تاکنون عدم ارسال اطلاعات و جواز پاسخ به استعلامات هیأت ، پرونده‌های متعددی را راکد و بلاتکلیف قرار داده است. کمیسیون برای رفع این موضوع اقدام به اصلاح ماده (5) قانون کرده است. با این حال عدم پیش‌بینی پاسخگویی در مدت زمان معین از سوی مراجع نظارتی، امکان رسیدگی مستند و مستدل و در زمان معقول را از هیأت سلب می‌سازد. لذا با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی با افزودن مدت زمان معین برای پاسخگویی مراجع امنیتی و نظارتی، تصویب این ماده مورد تأیید خواهد شد.

3-4. ماده (4)

در ماده (4) گزارش کمیسیون آیین‌نامه داخلی آمده است که عبارت «آرای قطعی صادره هیأت بدوی و تجدیدنظر نیز به تشخیص هیأت به شورای نگهبان ارسال می‌شود» به انتهای تبصره «1» ماده (6) قانون اضافه گردد. افزودن این گزاره در تقویت بازدارندگی نظارت بر رفتار مناسب است. باتوجه به اینکه هیأت به‌عنوان مرجع نظارتی اختصاصی، رفتار نمایندگان در طول دوره نمایندگی را به‌صورت فعال رصد می‌نماید؛ گزارشات و ادعاهای بررسی شده و قطعیت یافته توسط هیأت می‌تواند منبع دقیق و مؤثری برای شورای نگهبان جهت بررسی صلاحیت‌ها در دوره‌های آتی انتخابات مجلس‌شورای اسلامی قرارگیرد. بنابراین حکم این ماده شناسایی توانایی‌ها و شایستگی داوطلبان نمایندگی مجلس که دارای سابقه نمایندگی هستند را تسهیل می‌نماید.

با این حال واگذاری اختیار ارسال یا عدم ارسال آرای هیأت به شورای نگهبان، حسب صلاحدید و صواب اندیشی‌های هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان مناسب نیست. چه بسا ممکن است این صواب اندیشی‌ها از منظر سیاسی اتخاذ گردد و منطق حقوقی نداشته باشد. لذا با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی اصلاح ماده (4) گزارش کمیسیون به گونه‌ای که بستر ارسال تمامی آرای هیأت به شورای نگهبان فراهم گردد، پیشنهاد می‌شود.

-در ماده (4) گزارش کمیسیون، اصلاح بند «ب» و «ث» ماده (6) قانون نیز ذکر شده است. بدین صورت که در بند «ب» واژه «کارگزینی» به انتهای عبارت «تذکر کتبی با درج در پرونده» اضافه شده است. چرا که اجرای بند مذکور با ابهاماتی مواجه بود و در مواردی این بند به گونه‌ای اجرای می‌شد که بعد از اتمام دوره نمایندگی این مجازات به سوابق کارگزینی فرد در خارج از مجلس منتقل نشود. علاوه بر این در بند «ث» این ماده ضمانت اجرای محرومیت از عضویت در کمیسیون‌های خاص به مجموع مجازات‌ها افزوده شده است. لذا به جهت تقویت بازدارندگی اصلاحاتی اعمال شده است. اصلاحات انجام شده مورد تأیید است. با این حال هم چنان امکان تقویت ضمانت اجراهای مذکور در ماده (6) وجود دارد. در نتیجه با رعایت تشریفات مندرج در آیین نامه داخلی ارجاع این ماده به کمیسیون پیشنهاد می‌شود.

3-5. ماده (5)

در موجب ماده (5) گزارش کمیسیون، اصلاحاتی در ماده (8) قانون انجام شده است. بر این اساس ترکیب هیأت تجدید نظر از این ماده حذف و با اعمال تغییراتی در ماده بعدی آمده است. از این رو در ماده بعد نسبت به این اصلاحات اظهار نظر خواهد شد. علاوه بر این به انتهای این ماده، عبارت «آرای صادره هیأت تجدیدنظر، قطعی و غیرقابل اعتراض است» افزوده شده است. در این خصوص لازم به ذکر است که با عنایت به اصل (34) آرای صادره از مراجع شبه قضایی در دادگاه‌های صالح قابل تجدید نظر خواهی است و تصویب پیشنهاد مذکور در این ماده نمی‌تواند مانع از این دادخواهی شود. بنابراین این عبارت مغایر اصول ۳۴، ۱۵۶، ۱۷۳ قانون اساسی است و با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی رد آن پیشنهاد می‌شود.

3-6. ماده (6)

براساس اصل شصت‌و‌ششم قانون اساسی «ترتیب انتخاب رئیس و هیأت رئیسه مجلس و تعداد کمیسیون‌ها و دوره تصدی آن‌ها و امور مربوط به مذکرات و انتظامات مجلس به وسیله آیین‌نامه داخلی مجلس معین می‌گردد»، لذا باتوجه به اینکه اولاً مفاد ماده مربوط به تعیین ساختار و شیوه انتظام مجلس می‌باشد، ماهیت آیین‌نامه‌ای داشته و مستند به اصل شصت‌وپنجم تصویب آن مشروط به موافقت دو سوم حاضران می‌باشد، ثانیاً شورای نگهبان‌ در بررسی قانون نظارت - بررفتار نمایندگان مصوب 1391، مواد (1) ، (6) و (8) را به‌دلیل تعیین سازوکار و ساختار هیأت نظارت (بدوی‌و تجدیدنظر) واجد وصف آیین‌نامه داخلی، موضوع اصل شصت‌وپنجم قانون اساسی تشخیص داده است. بنابراین در حین بررسی اصلاحات صورت گرفته صرفاً مواد ناظر به تشکیل هیأت و محدوده صلاحیت‌ها و اختیارات آن(مواد1، 6 و 8) مشروط به موافقت دوسوم حاضران است.

- همانگونه که بیان شد مفاد ماده ناظر به ساختار، ترتیبات شکل‌گیری و قواعد هیأت تجدیدنظر می‌باشد. کمیسیون نیز در راستای چابکی هیأت ، اصلاحاتی را انجام داده است. بدین صورت که به دلیل تعداد زیاد اعضای هیأت تجدید نظر فعلی (اعضای هیأت رئیسه و رؤسای کمیسیون‌ها) تشکیل جلسات، به دلیل عدم امکان تنظیم وقت مشترک بین اعضاء با مشکل مواجه است. در راستای رفع این ایراد، تعداد اعضای هیأت کاهش یافت و اشخاص داوطلب با یکی از ویژگی‌های تخصص قضایی یا سابقه سیاسی و اجرایی یا سابقه نمایندگی از طریق قرعه‌کشی انتخاب خواهند شد. انتخاب از طریق قرعه‌کشی کمک می‌کند تا اشخاص فارغ از گرایش‌های حزبی خود در هیأت مشارکت کنند و تعارض منافع را کاهش خواهد داد.

با این حال هم‌چنان آسیب خلأ آیین رسیدگی شفاف و دقیق در رسیدگی هیأت تجدید نظر مشهود است. مبدأ زمانی شروع مهلت اعتراض، مرجع ابلاغ آراء، حد نصاب تشکیل جلسات و رأی‌گیری و... در قانون مسکوت می‌باشد، و صرفاً در مورد نصاب تشکیل جلسات و رأی‌گیری، در ماده (11) دستورالعمل اجرایی قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان مصوب 1392 مورد اشاره قرار گرفته است؛ اما موضوع آیین رسیدگی هیأت ماهیت تقنینی داشته و می‌بایست در قانون عادی تصریح شود. لذا علیرغم اصلاحات انجام شده، مشکلات و کاستی‌های مربوط به تشکیل و اداره جلسات هیأت تجدید نظر رفع نگردیده است و با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی ارجاع این ماده به کمیسیون پیشنهاد می‌گردد.

4. سایر پیشنهادها

نگرانی استفاده نادرست از اقتدارات عمومی از دیرباز وجود داشته است. لزوم پاسخگویی و مسئولیت پذیری دارندگان مناصب و سمت‌های عمومی از جمله نمایندگان در یک نظام سیاسی امری اجتناب ناپذیر می‌باشد، چرا که نمایندگان به عنوان حافظان منافع مردم در کانون تصمیم‌گیری‌های کلان حضور و حق رأی دارند. نمایندگان به عنوان بخشی از هیأت حاکمه نظام سیاسی در عرصه تدوین قوانین و نظارت برسایر قوا بدون تردید در مظان تهدیدات و آسیب‌های متعددی قرار دارند [1].

برای جلوگیری از بروز این آسیب‌ها، صیانت از نهاد نمایندگی و افزایش سطح اعتماد عمومی جامعه، مجالس دنیا روش‌های نظارتی متناسب با زیست حقوقی - سیاسی در قالب قواعد نظارتی به صورت پیشینی و پسینی تدوین کرده‌اند.

درنظام حقوقی ما با تصویب قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان مصوب 1391 گامی درجهت پاسداری و حفاظت از نهاد نمایندگی برداشته شد. لکن با گذشت بیش از یک دهه قانون آسیب‌ها و چالش‌هایی به‌شرح ذیل دارد:

1. ترکیب مرجع نظارت(بدوی و تجدیدنظر)- از حیث تخصص، نحوه انتخاب، آیین رسیدگی
2. ضمانت اجرا- از حیث نبود ضابطه مشخص برای انتخاب ضمانت اجرا، بازدارندگی ناکافی ضمانت اجراهای فعلی، تعیین سازوکارهای نظارتی مؤثر برای موارد فقدان و زوال شرایط قانونی نمایندگی در حین دوران نمایندگی
3. عدم احصاء مصادیق تخلف و تعارض منافع منصب نمایندگی اعم از شغلی، مالی، معاملاتی و...
4. عدم صلاحیت مرجع نظارت از حیث فعال بودن در رصد و نظارت، آگاهی بخشی به نمایندگان و پاسخگویی
5. عدم الزام مراجع امنیتی و نظارتی در پاسخگویی در زمان مناسب

مصوبه حاضر برای رفع برخی از آسیب‌های مذکور اصلاحاتی را در قانون انجام داده است؛ لکن ناظر به برخی مواد ایرادات و نکاتی به‌نظرمی رسد. لذا با تأیید کلیات گزارش کمیسیون، جزئیات آن نیازمند اصلاح است. از این رو با عنایت به اهمیت این طرح، رسیدگی دو شوری به این گزارش پیشنهاد می‌گردد. در ادامه با رعایت تشریفات آیین نامه داخلی مواردی متناسب پیشنهاد شده است:

1. براساس اصل شصت‌و‌ششم قانون اساسی «ترتیب انتخاب رئیس و هیأت رئیسه مجلس و تعداد کمیسیون‌ها و دوره تصدی آن‌ها و امور مربوط به مذکرات و انتظامات مجلس به وسیله آیین‌نامه داخلی مجلس معین می‌گردد»، لذا باتوجه به اینکه مفاد برخی موادبه تعیین ساختار و شیوه انتظام مجلس مربوط می‌باشد، لذا ماهیت آیین‌نامه ای داشته و مستند به اصل شصت‌و‌پنجم قانون اساسی تصویب آن مشروط به موافقت دوسوم حاضران می‌باشد؛ بنابر این درحین بررسی اصلاحات صورت گرفته صرفاً مواد ناظر به تشکیل هیأت و محدوده صلاحیت‌ها و اختیارات آن(مواد1، 6 و 8) مشروط به موافقت دوسوم حاضران است.
2. ابهام در تعریف هدایا نامتعارف مذکور در ماده (3) قانون فعلی از جمله نواقص این قانون است. پیشنهاد می‌گردد سه تبصره به ماده (3) الحاق شود:

«سه تبصره به ماده (3) قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان الحاق می‌گردد:

تبصره1- دریافت یک یا چند هدیه با مجموع ارزش مالی بیش از یک پایه حقوق ماهانه نمایندگی در طول سال، غیرمتعارف محسوب می‌شود.

تبصره۲- منظور از هدیه در این قانون، اعطای هرگونه انتفاعی است (که مالیت داشته از قبیل مال، وجه، تسهیلات، ابراء، تخفیف و مزیت خاص، امتیاز یا حق) و به افزایش دارایی دریافت‌کننده هدیه منجر می‌شود یا از کاهش دارایی آنها جلوگیری کند.

تبصره۳- هدایای سیاسی خارجی (دیپلماتیک) جزء اموال دولتی و در اختیار مجلس خواهد بود».

3. علیرغم تأیید اصلاحات انجام شده در ماده (6) گزارش کمیسیون، با این حال هم‌چنان آسیب خلا آیین رسیدگی شفاف و دقیق در رسیدگی هیأت تجدید نظر مشهود است. مبدأ زمانی شروع مهلت اعتراض، مرجع ابلاغ آراء، حد نصاب تشکیل جلسات و رأی‌گیری و... در قانون مسکوت می‌باشد، و صرفاً در مورد نصاب تشکیل جلسات و رأی‌گیری، در ماده (11) دستورالعمل اجرائی قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان مصوب 1392 مورد اشاره قرار گرفته است؛ اما موضوع آیین رسیدگی هیأت ماهیت تقنینی داشته و می‌بایست در قانون عادی تصریح شود. لذا علیرغم اصلاحات انجام شده، مشکلات و کاستی‌های مربوط به تشکیل و اداره جلسات هیأت تجدید نظر رفع نگردیده است و ارجاع این ماده به کمیسیون پیشنهاد می‌گردد.
4. در ماده (4) قانون تخلفات به صورت بسیار کلی بیان شده است و این کلی گویی رسیدگی به تخلفات نمایندگان را با چالش‌هایی همراه کرده است. متخلفان می‌توانند از این ابهام قانونی سوء‌استفاده کنند. چرا که با عنایت به اصل برائت امکان پیگیری در هیأت محدود می‌گیرد. لذا برای رفع این ایراد ماده زیر پیشنهاد می‌شود:

«- یک ماده به شرح زیر به عنوان ماده (۱۲) به قانون الحاق و شماره مواد بعدی به ترتیب اصلاح می‌شود:

ماده 12- منظور از موارد خلاف شئون نمایندگی، علاوه بر مصادیق ذیل، هرگونه فعل یا ترک فعل خلاف عرف مسلم نمایندگی است به نحوی که نوعاً خلاف شأن نمایندگی باشد که توسط هیأت تشخیص داده می‌شود.

1. سوء استفاده از اختیارات نمایندگی و أخذ هر نوع امکانات و امتیازات از بخش‌های دولتی، عمومی و خصوصی به هر عنوان و هر شکل، توسط نماینده به نفع خود و اقربای وی به ناحق و اعمال نفوذ و استفاده از سمت نمایندگی برای این منظور و سوء استفاده مالی از اطلاعات و اسناد در دسترس وی
2. استفاده از الفاظ و عبارات خلاف شئون نمایندگی خواه به صورت شفاهی یا کتبی در فضای واقعی یا مجازی
3. اعمال خلاف امنیت ملی کشور و سایر اعمال مجرمانه از بُعد انتظامی
4. غیبت، تأخیر و بی‌نظمی نماینده و تخلف از آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به استناد گزارش هیأت رئیسه
5. تخلف از قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373/10/11 و لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری مصوب 1337
6. أخذ پیمان کاری از مؤسسات عمومی غیردولتی موضوع قانون فهرست مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1373/04/19و اصلاحات و الحاقات بعدی در قانون مذکور و سایر قوانین و نهادهای انقلابی برای نماینده و بستگان درجه یک سببی و نسبی وی و شرکت‌های این افراد که در آن سهام دارند.
7. هرگونه أخذ تابعیت و مجوز اقامت کشورهای خارجی و استمرار تابعیت مضاعف و اقامت سابق و عدم لغو آن برای نمایندگان در حین دوران نمایندگی
8. شروع یا ادامه دوره ناتمام تحصیلی در دوره نمایندگی
9. عدم اطلاع به هیأت در خصوص سفرهای خارجی به غیر از مأموریت‌های رسمی موضوع ماده (۸۱) قانون آیین نامه داخلی
10. هرگونه اقدام و فراهم نمودن مقدمات انتقال از دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 به دستگاه اجرایی دیگر در طول دوران نمایندگی برای خود
11. دریافت هرگونه موافقت اصولی یا مجوز احداث و بهره‌برداری واحد تجاری، صنعتی، کشاورزی، خدماتی، رسانه ای، مطبوعاتی، آموزشی و واحد های آموزش عالی و پژوهشی در دوران نمایندگی
12. مدیرعاملی و هرگونه فعالیت و عضویت اعم از موظف و غیرموظف و تحت عنوان مشاور، بازرس و بازرس علی البدل در هیئت مدیره یا هیئت عامل مؤسسات و شرکت‌های دولتی، مؤسسات عمومی غیر دولتی موضوع قانون فهرست مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب1373/04/19 و اصلاحات و الحاقات بعدی در قانون مذکور و سایر قوانین، مؤسسات، شرکت‌ها و بانک‌های خصوصی اعم از انتفاعی، غیر انتفاعی (فرهنگی، هنری، صنعتی، کشاورزی، ورزشی، خدماتی، خیریه، عام المنفعه و آموزشی، پژوهشی، شتاب دهنده) و غیرتجارتی
13. اشتغال و عضویت در اتحادیه‌های صنفی و نظام‌های حرفه ای اعم از وکالت،‌ کارشناس رسمی دادگستری.

تبصره: اشتغال به امر نمایندگی مجوزی جهت ابطال و عدم تمدید پروانه فعالیت سابق نمایندگان توسط نظامات حرفه‌ای و صنفی پس از دوران نمایندگی نمی‌باشد.

14. عضویت در هیئت امنای دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی آموزشی و پ‍ژوهشی دولتی و غیردولتی.
15. سردبیری،‌ مدیرمسئولی و یا عضویت در هیات تحریریه خبرگزاری ها، نشریات‌، روزنامه‌ها و مجلاتِ چاپی، ‌الکترونیکی یا رقومی (دیجیتال)
16. اقدام به هرگونه فعالیت بازرگانی واردات و صادرات».

5. هم‌اکنون نمایندگان اطلاع دقیقی از کیفیت فعالیت‌های هیأت ندارند. لذا لازم است که اطلاع رسانی از عملکرد هیأت در درون مجلس صورت پذیرد. از این رو ماده زیر پیشنهاد می‌شود.

«یک ماده به شرح زیر به قانون الحاق می‌شود:

- رئیس هیأت مکلف است فروردین ماه هر سال گزارش عملکرد هیأت در سال گذشته را در جلسه غیرعلنی مجلس قرائت کند».

6. بخشی از حفاظت از شان نمایندگی و مجلس شورای اسلامی در گرو رسیدگی سریع به تخلفات است. این موضوع در مواردی که در رسانه‌ها پخش شده مهم‌تر است. برای ارتقای سرمایه اجتماعی مجلس لازم است که به برخی موضوع با سرعت بیشتری رسیدگی شود. لذا ماده زیر پیشنهاد می‌شود:

«ماده زیر به قانون الحاق می‌شود:

- مواردی که به موجب انتشار در رسانه‌ها منجر به جریحه‌دار شدن افکار عمومی شده است ظرف یک هفته رسیدگی خواهد شد».

5. جمع‌بندی

• تصویب کلیات گزارش کمیسیون پیشنهاد می‌شود.
• ماده (1) گزارش کمیسیون با تعیین مرجعی در داخل مجلس مورد تأیید است.
• با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی، حذف بند «ت» ماده (1) و ممنوعیت عضویت تمامی اعضای هیأت رئیسه در ترکیب هیأت مذکور در تبصره «2» این ماده پیشنهاد می‌شود.
• افزودن سخنگو در تبصره «3» ماده (1) گزارش کمیسیون مورد تأیید است.
• اعطای صلاحیت فعالانه به هیأت در ماده (2) گزارش کمیسیون مورد تأیید است.
• به منظور بازتعریف «شئون نمایندگی» با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی، اصلاح تبصره «1» ماده (2) قانون جهت ارجاع مجدد به کمیسیون پیشنهاد می‌شود.
• با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی با افزودن مدت زمان معین برای پاسخگویی مراجع امنیتی و نظارتی، تصویب ماده (3) مصوبه کمیسیون مورد تأیید خواهد شد.
• با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی اصلاح ماده (4) گزارش کمیسیون به گونه‌ای که بستر ارسال تمامی آرای هیأت به شورای نگهبان فراهم گردد، پیشنهاد می‌شود.
• با رعایت تشریفات مندرج در آیین نامه داخلی به جهت تقویت بیشتر ضمانت اجراهای مذکور در ماده (4) مصوبه کمیسیون، ارجاع این ماده به کمیسیون پیشنهاد می‌شود.
• عبارت صدر ماده (5) مورد تأیید و عبارت ذیل آن مبنی بر غیرقابل اعتراض بودن آرای صادر از هیأت تجدیدنظر، مغایر اصول ۳۴، ۱۵۶، ۱۷۳ قانون اساسی است و با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی رد آن پیشنهاد می‌شود.
• با رعایت تشریفات مندرج در آیین‌نامه داخلی ارجاع ماده (6) جهت تشریح فرایند رسیدگی در هیأت تجدید نظر به کمیسیون پیشنهاد می‌گردد.