نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسنده
کارشناس گروه بودجه دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ با شیوه جدیدی به مجلس ارائه شد و برای اولین بار طبق اصلاحیه قانون آیین نامه داخلی مجلس، به صورت دو مرحله ای بررسی شده است. به این صورت که در مرحله اول، ارقام کلان و احکام بودجه بررسی و تصویب شده و سپس در مرحله دوم، جداول تفصیلی بودجه ارائه می شود. هدف این تغییرات، کاهش احکام غیربودجه ای، بهبود شفافیت و جلوگیری از تغییرات غیرقانونی در بودجه است. اصلاح آیین نامه داخلی مجلس گام مثبت بزرگی به سمت تبیین نقش دولت و مجلس در بودجه و اصلاح محتوایی و فرایندی بودجه بود و به لحاظ کارشناسی، بررسی دومرحله ای بودجه توصیه می شود. با این حال، لایحه بودجه ۱۴۰۳ دارای ایراداتی است که شفافیت را کاهش داده و فرایند بودجه ریزی را با اشکالاتی همراه می کند. در این گزارش، به آسیب شناسی تجربه بودجه ریزی و رسیدگی به آن در سال ۱۴۰۳ پرداخته می شود. بررسی ها نشان می دهد مشکلاتی مانند نقص در ارائه جداول کلان، عدم شفافیت در فروض بودجه و برخی مغایرت ها بین بخش اول و دوم لایحه بودجه اهم مواردی است که باید اصلاح شود. همچنین، برای بهبود فرایند بودجه ریزی، الگوهای موفق از کشورهای پیشرفته مانند فرانسه و سوئد بررسی و پیشنهادهایی برای اصلاح در روند تهیه و تصویب بودجه در ایران ارائه شده است. تجارب جهانی حاکی از آن است که حجم انبوهی از اطلاعات و اسناد پشتیبان با ماهیت غیرتصویبی در اختیار نمایندگان مجلس و عموم مردم قرار می گیرد تا هم حدود رسیدگی مجلس به لایحه بودجه قاعده مند باشد و هم شفافیت بودجه ای کاهش پیدا نکند.
گزیده سیاستی
مواردی مانند نقص در ارائه جداول کلان، عدم شفافیت در فروض بودجه و برخی مغایرتها بین بخش اول و دوم لایحه بودجه ازجمله نکات بودجهریزی دومرحلهای در رابطه با بودجه سال 1403 بود که لازم است در تدوین لایحه بودجه 1404 از تکرار این آسیبها جلوگیری شود.
موضوعات
گزارش حاضر به بررسی و نقد لایحه بودجه سال 1403 در چارچوب اصلاحات اخیر در شیوه ارائه و رسیدگی به بودجه در مجلس میپردازد. طبق اصلاحات مواد (180) و (182) آییننامه داخلی مجلس، لایحه بودجه باید در دو مرحله به مجلس ارسال و بررسی شود: مرحله اول شامل احکام و ارقام کلان بودجه و مرحله دوم شامل جداول تفصیلی است. این تغییرات با هدف کاهش احکام غیربودجهای، بهبود شفافیت و جلوگیری از تغییرات غیرقانونی در بودجه طراحی شدهاند.
اصلاح آییننامه داخلی مجلس گام مثبت بزرگی بهسمت تبیین نقش دولت و مجلس در بودجه و اصلاح محتوایی و فرایندی بودجه بود و بهلحاظ کارشناسی، بررسی دومرحلهای بودجه توصیه میشود. بااینحال، محتوای لایحه بودجه ارسالی دولت در سال 1403 (بهخصوص در مرحله اول) با ایراداتی همراه بود که این اهداف را تحتالشعاع قرار داده است.
یافتههای کلیدی گزارش درباره لایحه بودجه سال 1403 بهشرح زیر است:
نتایج بررسی و یافتههای گزارش نشان میدهند که محتوای بودجه ارسالی دولت نیازمند اصلاحات اساسی برای بهبود شفافیت، انطباق با قوانین و افزایش کارایی فرایند بودجهریزی است.
برای حل مشکلات شناسایی شده و کمک به بهبود شفافیت و کارایی فرایند بودجهریزی، در گزارش حاضر پیشنهادها و راهکارهایی مطرح شده است که اهم آنها عبارتند از:
درمجموع، اگرچه بهلحاظ کارشناسی بررسی دومرحلهای بودجه توصیه میشود؛ اما باید تدبیری اندیشیده شود که در رسیدگی به مرحله اول سطح اطلاع نمایندگان مجلس و مردم کاهش پیدا نکند. زیرا در برخی از موارد مبنای تصمیمگیری برای رأی کلیات و ارقام کلان بودجه مستلزم اطلاع از جزئیاتی است که در مرحله دوم مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. راهکاری که برای حل این مسئله پیشنهاد میشود و در قانون آییننامه داخلی مجلس نیز تعبیه شده است، ارائه فروض بودجه به صورت مبسوط، تفصیلی و کامل به مجلس است. ذکر این نکته ضروری است که فروض ارسالی جنبه اطلاعی خواهند داشت و اساساً تصویب آنها در مرحله اول توجیه منطقی ندارد؛ زیرا ارقام بودجه انعکاسی از مفروضات هستند و چنانچه دخل و تصرفی در مفروضات توسط مجلس صورت گیرد و به تصویب برسد، عملاً مرحله اول که قرار است فقط به کلیات بپردازد وارد اصلاح جزئیات بودجه خواهد شد. درنتیجه فروض تصویبی نیستند، بلکه انعکاس در ارقام کلان دارند و اگر مجلس فروض متفاوتی را در نظر دارد باید انعکاس آن در ارقام کلان مرحله اول بودجه اصلاح شود. لذا توصیه میشود فروض بودجه در قالب گزارش پشتیبان به مجلس و عموم مردم ارائه شود و نه در سند بودجه.
لایحه بودجه سال 1403 [1] در حالی به مجلس تقدیم شد که طبق آخرین اصلاحیه مواد (180) و (182) آییننامه داخلی مجلس[2] مصوب 1401/10/14، لایحه بودجه دولت باید در دو بخش ارسال شده و در دو مرحله در مجلس به آن رسیدگی شود. بخش نخست احکام مورد نیاز برای اجرای بودجه کل کشور و همچنین کلیات جداول بودجه را شامل شده و در بخش دوم جزئیات تفصیلی جداول بودجه ارائه میشود. علاوهبر آن، با توجه به دومرحلهای شدن بودجه و نیاز به صرف زمان بیشتر برای رسیدگی به آن، مهلت ارسال لایحه بودجه از نیمه آذرماه (مطابق آییننامه قبلی) به ابتدای آبانماه (طبق آییننامه جدید) انتقال یافت.
بخش اول لایحه بودجه شامل احکام و ارقام اصلی و کلان بودجه است که نمای کلی، فروض محاسباتی و سقف منابع و مصارف دولت را مشخص میکند. احکام بخش اول صرفاً باید شامل احکام غیربودجهای که بر منابع و مصارف اثرگذارند باشد. در بخش دوم لایحه بودجه جداول تفصیلی و جزئیات آنچه در مرحله اول ارائه شده، با لحاظ تغییرات انجام شده در مجلس، توسط دولت تهیه شده و به مجلس ارسال میشود. در سازوکار جدید، مجلس هنگام رسیدگی به جزئیات بودجه در مرحله دوم نمیتواند سقف بودجه، ارقام کلان و بهطورکلی مصوبات بخش اول بودجه را تغییر دهد.
هدف اولیه از اصلاح آییننامه و ایجاد چنین تغییری در فرایند تهیه و رسیدگی به لوایح بودجه این بود که اولاً احکام لایحه بودجه باید دارای ماهیت بودجهای باشند. تغییر احکام دائمی و حتی قوانین بالادستی مانند برنامههای توسعه، در قوانین بودجه سالیانه به رویه ناصوابی تبدیل شده که تمام نظامات برنامهریزی، پیشبینیپذیری اقتصادی و تنقیح قوانین را دچار آسیب کرده است. با توجه به ماهیت یکساله قوانین بودجه تنها باید احکامی در لایحه بودجه درج شوند که شامل مفادی جهت تعیین درآمدها و هزینههای دولت در سال مورد نظر باشند؛ بنابراین باید از قانونگذاری جدید یا اصلاح قوانین دائمی اجتناب کرد.
ثانیاً تعیین مصارف دولت در حوزههای مختلف باید مقید به حدود امکانات و منابع قابل تأمین دولت باشد. بر این اساس، ضروری است قبل از ایجاد هزینهها ابتدا سقف منابع دولت تعیین و سپس برمبنای آن درخصوص توزیع مصارف تصمیمگیری شود. تصویب و تثبیت سقف بودجه در مرحله اول انگیزههای مختلف برای ایجاد منابع موهومی با هزینههای متصلب را تا حدی کاهش میدهد.
ثالثاً در صورت رعایت ماهیت احکام لایحه بودجه توسط دولت مطابق با قوانین مزبور، تعداد احکام مورد نیاز جهت تصویب در مجلس بسیار کاهش پیدا میکند. ازاینرو، با توجه به مهلت رسیدگی به لایحه بودجه، کاهش تعداد احکام لایحه بودجه به تسهیل تصویب آن در مجلس شورای اسلامی کمک قابلتوجهی کرده و از اتلاف زمان و منابع عمومی کشور جلوگیری مینماید. ضمن آنکه در فرایند جدید فرصت نمایندگان برای بررسی دقیق جزئیات جداول بودجه بسیار افزایش یافته و فرایند تصویب جداول (ارقام) در مجلس شفاف شده است و از تغییر ارقام بودجه خارج از رویههای قانونی جلوگیری میکند.
بااینوجود، لایحه بودجه سال 1403 ارسالی دولت به مجلس حائز ایراداتی بود که شفافیت بودجه را برای سیاستگذاران، پژوهشگران و اقشار جامعه کاهش میداد. این مسئله از آن جهت اهمیت پیدا میکند که کاهش شفافیت بودجه به کیفیت تصمیمگیری نمایندگان در هنگام رسیدگی به لایحه بودجه آسیب میزند. بنابراین ضروری است مطابق با هدف قانونگذار در اصلاح قانون آییننامه داخلی مجلس، شیوه تدوین و ارسال لایحه بودجه دولت به مجلس بهگونهای اصلاح شود که هم مقاصد تغییر قانون را برآورده کند و هم آسیبی به فرایند بودجه وارد نشود.
در این گزارش ضمن مرور تجربه بررسی دومرحلهای لایحه بودجه 1403، به ارائه تصویری از شیوه مطلوب تهیه لایحه بودجه توسط دولت پرداخته میشود. در همین راستا به مطالعه موردی فرایند رسیدگی به بودجه در کشور سوئد نیز اشاره میشود که در آن بررسی بودجه بهصورت چندمرحلهای است.
براساس اصلاحیه ماده (182) آییننامه داخلی مجلس شرایط و ترتیبات ارسال لایحه دولت به مجلس و نحوه رسیدگی به آن تغییر کرد. این تغییرات درباره لایحه بودجه 1403 برای اولینبار به اجرا درآمد. بر این اساس، در مرحله اول احکام بودجه، ارقام کلان و فروض بودجهای به مجلس ارسال میشود. بعد از بررسی مجلس، اصلاح و یا رد آن، زمانی که درنهایت تصویب شد، دولت برمبنای احکام و ارقام کلی تصویب شده به تنظیم و تهیه جداول جزئیات بودجه میپردازد و پس از تدوین جداول، بخش دوم لایحه بودجه را به مجلس ارسال میکند. در مرحله دوم، تغییر ارقام مصوب مرحله اول امکانپذیر نیست یا نمیتوان پیشنهادهایی را ثبت و طرح کرد که مغایر با احکام یا ارقام مرحله اول باشد. بهطور دقیق متن ماده (182) آییننامه داخلی مجلس مقرر میدارد لایحه بودجه سالیانه کشور در دو بخش بهترتیب زیر به مجلس تقدیم شود:
الف) مادهواحده مشتملبر:
۱. احکام مورد نیاز برای اجرای بودجه کل کشور
۲. سقف منابع بودجه عمومی دولت به تفکیک درآمدها و واگذاری داراییهای سرمایهای و مالی و اجزای اصلی آنها ازجمله: مالیات و حقوق و عوارض گمرکی، درآمد ناشی از فروش کالا، خدمات و حقوق مالکانه، منابع حاصل از فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فراوردههای نفتی و گازی، منابع حاصل از واگذاری سهام، سهمالشرکه و اموال دولت و واگذاری اوراق مالی اسلامی.
۳. ترازهای عملیاتی، سرمایهای و مالی بودجه عمومی دولت.
۴. فروض برآورد منابع و مصارف بودجه.
دولت موظف است این بخش را حداکثر تا اول آبان هر سال به مجلس تقدیم کند. فقط احکامی قابل درج در مادهواحده است که اثر مستقیم بر منابع یا مصارف بودجه دارد یا برای تأمین مالی بخشی از وظایف قانونی دولت ازجمله گسترش سرمایهگذاری، حمایت از اشتغال و ازدواج، ترویج فرزندآوری و تأمین مسکن نیازمندان از محلهایی غیر از بودجه عمومی دولت، در نظر گرفته شده باشد.
ب) جداول تفصیلی مشتملبر ارقام بودجه:
دولت موظف است حداکثر 10 روز از زمان ابلاغ بخش اول قانون بودجه، با رعایت احکام و سقفهای مصوب موضوع بند «الف» این ماده، جداول تفصیلی بودجه را به مجلس ارسال کند. سنجههای ارزیابی برنامههای قوه مقننه، قوه قضائیه، وزارتخانهها و سایر سازمانها و نهادها باید ضمیمه جداول تفصیلی باشد.
آنچه در خلال ارسال و بررسی لایحه بودجه 1403 رخ داد، بعضاً مغایر با احکام فوق بوده و منشأ ابهاماتی شد. گفتنی است پس از ارسال بخش نخست لایحه بودجه 1403، کلیات آن توسط مجلس رد شد و به دولت بازگشت. لایحه بودجه اولیه و اصلاح شده هر دو دارای ایراداتی بودند که در ادامه ذکر میشود. بهطور مشخص لوایح ارسالی دولت حاوی اشکالات ذیل بود که عبارتند از:
در کشورهای پیشرفته، دولتها موظفند حجم انبوهی از اطلاعات درباره دخلوخرج کشور و سیاستهای مالی دولت را هنگام تهیه و تدوین و تصویب بودجه بهشکل عمومی و در قالبهای مشخصی بهصورت علنی منتشر کنند تا مردم، هم از تکالیف خود درباره پرداخت مالیات آگاه باشند و هم حق خود را درباره انواع وظایفی که قانون برعهده دولت گذاشته است بدانند. این اطلاعات زمینه ارزیابی آثار سیاستهای مالی دولت بر کسبوکارها را برای عموم مردم و فعالان اقتصادی فراهم میآورد و کارشناسان مستقل نیز میتوانند ادعاهای دولت درباره اثر سیاستهایی را که اتخاذ خواهد شد بسنجند و به اطلاع مردم- که همان مالیاتدهندگان هستند- برسانند.
برای مثال در فرانسه بهموجب اصلاحات قانون بالادستی برنامه و بودجه، بههمراه بودجه پیشنهادی که در اکتبر هرسال به مجلس ارسال میشود، دو سند شامل پیشبینی عملکرد سال آینده و عملکرد تحقق یافته سال گذشته با جزئیات فراوانی تدوین میشود. پیشبینی عملکرد سالیانه دستگاهها (PAP) به پیوست بودجه اولیه الحاق میشود که در آن برای تمامی برنامهها، شاخصهای مختلف، پیشبینی مقادیر آنها برای سالهای آینده و توضیحاتی در مورد چگونگی تعیین شاخص بیان میشود.
این گزارشها عملکرد برای هر برنامه، دلایل و توجیه بودجه درخواستی از مجلس، شاخصها و اهدافی را که باید به آن دست یابند ارائه و بررسی میکنند. براساس مفاد قانون برنامه و بودجه فرانسه، گزارش عملکرد سالیانه (RAP) نیز منتشر میشود که مشابه پیشبینی عملکرد سالیانه (PAP) است؛ با این تفاوت که بهجای پیشبینی شاخصها، مقادیر محقق شده آنها گزارش شده و توضیحاتی در مورد دستیابی یا عدم دستیابی یک شاخص به اهداف خود را مورد بررسی قرار میدهد و بنابراین ارزیابی کیفیت مدیریت سیاستهای عمومی را ممکن میسازد.
نکته حائز اهمیت و درسآموزی که از بررسی تجربه بودجهریزی سایر کشورها بهدست میآید این است که همه اسناد و اطلاعات بودجهای ماهیت تصویبی ندارند. برای مثال در کانادا هر وزارتخانه و دستگاه یا سازمان دولتی بهطور مستقل گزارشهای مفصلی و با جزئیات زیاد درخصوص عملکرد بودجه سال گذشته خود، برآورد اعتبارات سال آینده و طرحها، پروژهها، برنامهها و اقداماتی که قصد دارد با اعتبارات دریافتی به انجام برسانند، تهیه کرده و همراه با سند بودجه به مجلس ارائه میکنند. اما این اسناد هیچکدام مشمول فرایند رسیدگی به بودجه در مجلس نشده و قابل اصلاح توسط کمیسیونها یا نمایندگان مجلس و تصویب نیستند؛ بلکه بهعنوان سند پشتیبان ارسال شدهاند. علاوهبرآن، دولت نیز ناظر به ابعاد اقتصادی و مفروضات سند بودجه گزارشهای متعددی تهیه و ارسال میکند که آنها نیز ماهیت تصویبی ندارند و صرفاً جنبه اطلاعی برای زمینهسازی و ایجاد مبنای تصمیمگیری نمایندگان مجلس دارند. این مسئله سبب میشود دولت با محدودیتهای کمتر اطلاعات بسیار بیشتری به مجلس ارائه کند.
بنابراین، اگرچه بهلحاظ کارشناسی بررسی دومرحلهای بودجه توصیه میشود؛ اما باید تدبیری اندیشیده شود که در رسیدگی به مرحله اول سطح اطلاع نمایندگان مجلس و مردم کاهش پیدا نکند. چراکه در برخی از موارد مبنای تصمیمگیری برای رأی کلیات و ارقام کلان بودجه مستلزم اطلاع از جزئیاتی است که در مرحله دوم مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. راهکاری که برای حل این مسئله پیشنهاد میشود و در قانون آییننامه داخلی مجلس نیز تعبیه شده است، ارائه فروض بودجه بهصورت مبسوط، تفصیلی و کامل به مجلس میباشد. ذکر این نکته ضروری است که فروض ارسالی جنبه اطلاعی خواهند داشت و اساساً تصویب آنها در مرحله اول توجیه منطقی ندارد؛ زیرا ارقام بودجه انعکاسی از مفروضات هستند و چنانچه دخل و تصرفی در مفروضات توسط مجلس صورت گیرد و به تصویب برسد، عملاً مرحله اول که قرار است فقط به کلیات بپردازد وارد اصلاح جزئیات بودجه خواهد شد. درنتیجه فروض تصویبی نیستند، بلکه انعکاس در ارقام کلان دارند و اگر مجلس فروض متفاوتی را در نظر دارد باید انعکاس آن در ارقام کلان مرحله اول بودجه اصلاح شود. توصیه میشود فروض بودجه در قالب گزارش پشتیبان به مجلس و عموم مردم ارائه شود و نه در سند بودجه.
مرکز پژوهشهای مجلس پیش از این پیشنویس طرحی را برای اصلاح قانون برنامه و بودجه (مصوب 1351) ارائه کرده که در ضمن آن نحوه دومرحلهای شدن بودجه تشریح شده است. در این راستا، بخش اول لایحه بودجه که به تفصیل و جزئیات نمیپردازد پیام بودجه نامیده میشود. پیام بودجه باید علاوهبر مواردی که قانون آییننامه داخلی مجلس تعیین کرده است که ارقام کلان و فروض برآورد منابع و مصارف بودجه را شامل میشود، متضمن بخشهای ذیل نیز باشد:
گفتنی است، سازماندهی اطلاعات لایحه بودجه شامل طبقهبندیها و نماگرهای مربوط باید دارای الگوی معین و مورد استفاده مستمر باشد تا بررسی، مقایسه و تصمیمگیری درباره آنها تسهیل شود. در این صورت بودجه میتواند مبنای قضاوت درباره عملکرد دولت و دستگاههای اجرایی قرار گیرد. بنابراین، بودجه ابزاری خواهد بود که نظارت مجلس را ارتقا میدهد.
بودجه کشور باید حاوی اطلاعات مالی و عملیاتی باشد؛ به این معنا که در هنگام تصویب اعتبار دستگاه مشخص شود چه تغییراتی در حوزههای وظایف دستگاه انجام خواهد گرفت. این مسئله بستر پیادهسازی بودجهریزی برنامهمحور را فراهم میکند. علاوهبرآن، بودجه میتواند چارچوب گفتگوی مجلس و دولت در فصل بودجه شود. تفصیل و جزئیات اقدامات دستگاههای اجرایی میتواند بهصورت پیوست بودجه به مجلس ارسال شود، اما لازم است اهداف و شاخصهایی قابل ارزیابی ضمن قانون بودجه به تصویب مجلس برسد. در ادامه ایرادات بخش سنجههای عملکردی لایحه بودجه 1403 به تفصیل ارائه شده است.
بهطورکلی مهمترین ایرادات وارد بر جدول شاخص های سنجش عملکرد بهشرح زیر است:
سوئد که در دهه 1980 بیشترین مازاد بودجه را در میان کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاریهای اقتصادیداشت، در دهه 1990 به بیشترین میزان کسری بودجه دچار شد. همین مسئله سبب شد تا در اوایل دهه 90 بهمنظور بررسی جنبههای مختلف بودجه، ازجمله فرایندهای بررسی بودجه و اصلاح آن، کمیسیونی ویژه در پارلمان سوئد تشکیل شود. تا پیش از آن در فرایند رسیدگی به بودجه هریک از اعتبارات بهصورت جداگانه مورد بررسی قرار میگرفت و لایحه بودجه میان کمیسیونهای تخصصی مختلف تقسیم میشد. با توجه به اینکه هیچگونه هماهنگی و یکپارچگی بین کمیسیونها وجود نداشت، سقف بودجه دولت بهطور غیرقابل کنترل افزایش پیدا میکرد. درواقع سقف بودجه از حاصل جمع اصلاحات مختلف کمیسیونها درخصوص مصارف بودجه از پایین به بالا بهدست میآمد. درواقع رویه قبلی بهنوعی با هرجومرج و بینظمی در تنظیم بودجه همراه بود؛ چراکه بحثهای کمیسیونها و نمایندگان مجلس بر تکتک اعتبارات جزئی متمرکز بود و توجه چندانی به چارچوب کلان بودجه نمیشد. این مسئله سبب میگردید در طول دوره بررسی بودجه هزینههای دولت بهطور قابلتوجهی افزایش یابد.
کمیسیون ویژه بودجه در سال 1993 طرحی جدید پیشنهاد داد و در سال 1994 به تصویب رسید. ویژگی اصلی این اصلاحات تصویب چارچوب و فرایند بودجهریزی از بالا به پایین بود. در شرایط جدید دولت ابتدا لایحه سیاست مالی را در بهار به پارلمان تقدیم میکند که در آن ارقام کلی بودجه به بحث گذاشته شده و تصویب میشود. این چارچوب در سهسطح مرتبط با هم اجرا میشود. سطح نخست شامل بیان اهداف سیاستهای مالی دولت در قالب اقتصاد کلان است. در سطح دوم، این اهداف براساس فرضیات اقتصادی مشخص به سقفهای بودجه مانند هزینه کل ترجمه میشود. در سطح سوم، محدوده هزینههای کل با تعیین سطح تأمین مالی برای هریک از 27 حوزه هزینهای که مبنای تخصیص اعتبار است عملیاتیتر میشود.
فرایند بودجه در سوئد بسیار زود با ارسال لایحه سیاست مالی در ماه آوریل فصل بهار به پارلمان آغاز میشود. این لایحه حاوی سقفهای پیشنهادی هزینههای دولت است. علاوهبر رقم کل هزینهها، پیشنهاد سقف اعتبارات برای 27 حوزه مختلف هزینهای ارائه میشود. ارقام مصوب در این مرحله در هنگام تدوین لایحه بودجه در تابستان مبنای عمل دولت قرار خواهد گرفت و دولت نمیتواند از این حدود انحراف پیدا کند.
هنگامیکه دولت جزئیات لایحه بودجه را به مجلس ارائه میکند؛ متناسب با موضوع، بودجه به کمیسیونهای مجلس جهت رسیدگی ارجاع داده میشود. اما کمیسیونها موظف هستند چارچوبهای مصوب قبلی را در اصلاحات و پیشنهادهای خود رعایت کنند. با هدف اینکه بین پیشنهادهای مختلف نمایندگان مجلس تعارض و تنافر بهوجود نیاید، هر نوع پیشنهادی برای اصلاح بودجه در قالب یک «بسته» شامل تغییرات منابع و مصارف تهیه شده و به رأی گذاشته میشود. بهعبارت دیگر، کمیسیونها و نمایندگان نمیتوانند صرفاً در زمینه یک مسئله بودجهای خاص پیشنهاد اصلاح مطرح کنند. بلکه مجموعهای از اصلاحات گردآوری شده بهعنوان یک بسته پیشنهادی به رأی گذاشته میشود. درنهایت مجموعه پیشنهادی که بتواند اکثریت آرا را کسب کند بهعنوان قانون بودجه به تصویب میرسد.
روش تصمیمگیری پارلمان سوئد برای بررسی لایحه بودجه به مدل چارچوب معروف است. این به آن معناست که پارلمان ابتدا در زمینه رقم کل بودجه، یعنی مصارف دولت و تقسیم آن بین سرفصلهای مصارف تصمیمگیری میکند. با چنین تصمیمی، سقف بودجه تثبیت میشود و از آن پس، وارد سطح پایینتر جزئیات شامل هریک از سرفصلهای مصارف میشوند. لذا برای هریک از سرفصلهای مصارف در مرحله اول سقفی تعیین و مصوب شده است که در مراحل بعدی نمیتوان از آن عدول کرد. این شیوه، برآورد میزان درآمدهای دولت مرکزی برای سال مالی بعد را میسر میسازد.
پس از تعیین چارچوب کلیات بودجه، اعتبارات با جزئیات بیشتر در کمیسیونهای پارلمان بررسی میشود، اما همه کمیسیونها موظف به رعایت چارچوبهای مصوب هستند. این شیوه اجازه میدهد تا مجلس نسبت به بودجه رویکرد کلانتر و هماهنگتری اتخاذ کند. جداول جزئیات بودجه شامل 500 ردیف اعتباری است که در مرحله سوم رسیدگی میشود. مقامات کشوری ارشد که مسئولیت سازمانهای دولتی را برعهده دارند، به کمیسیونهای تخصصی احضار شده تا دلایل، توجیهات و برنامههای خود را برای دریافت منابع مالی مورد نیاز در سال آینده ارائه دهند. کمیسیونهای مجلس درباره نتایج و اهداف مورد انتظار از اعتبارات مشخص نیز حسابرسی کرده و براساس آن از دستگاههای دولتی مطالبه پاسخگویی میکنند.
پس از اینکه کمیسیون بررسی خود را به پایان رساند، گزارشی را به صحن ارائه میدهد که حاوی جزئیات اعتبارات پیشنهادی است. این گزارش ممکن است برخی مبالغ را از یک ردیف به ردیف دیگری منتقل کند. بااینحال، تغییرات نباید از سقف کل اعتباراتی که در مرحله قبل تصویب شده فراتر رود. درصورتیکه چنین پیشنهادی مطرح شود، غیرقابل بررسی است. پس از اینکه کمیسیونهای تخصصی گزارشهای خود را ارائه دادند، پیشنهادها در صحن مجلس بررسی و رأیگیری میشود.
در شکل 1 و۲ زمانبندی احتمالی بررسی لایحه بودجه کل کشور در دو مرحله مطابق با آییننامه جدید مجلس ترسیم شده است. اگرچه مدت زمان بررسی لایحه بودجه توسط مجلس در فرایند جدید کمی افزایش یافته است، در مقایسه با سایر کشورها در محدوده رایجی قرار دارد. بهطورکلی، هرچه اختیارات و سطح اصلاحات مجلس در لایحه بودجه دولت بیشتر باشد، طبعاً زمان رسیدگی به لایحه بودجه نیز افزایش پیدا میکند. بهعنوان مثال، کنگره آمریکا بیش از 8 ماه زمان صرف بررسی لایحه بودجه کرده و رسیدگی چندمرحلهای به بودجه کشور سوئد نیز 8 ماه زمان میبرد. حتی در کشوری مانند کانادا که اختیارات مجلس برای اصلاح بودجه بسیار محدود است، برای رسیدگی به بودجه در مجلس 2 ماه زمان صرف میشود. در جدول 1 بازه زمانی رسیدگی به بودجه در کشورهای منتخب ارائه شده است.
شکل 1. زمانبندی احتمالی بررسی مرحله اول لایحه بودجه 1404
ماخذ: آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی.
شکل 2. زمانبندی احتمالی بررسی مرحله دوم لایحه بودجه 1404
ماخذ: همان.
جدول 1. زمانبندی بررسی بودجه در مجالس کشورهای منتخب
کشور |
موعد ارسال لایحه بودجه به مجلس |
موعد اتمام رسیدگی به بودجه |
مدت زمان بررسی بودجه در مجلس |
آمریکا |
هفته اول فوریه |
اکتبر |
حدود 8 ماه |
سوئد |
نیمه آوریل |
ژانویه |
بیش از 8 ماه |
ایتالیا |
اوایل آوریل |
ژانویه |
بیش از 8 ماه |
برزیل |
نیمه آوریل |
ژانویه |
بیش از 8 ماه |
فنلاند |
اوایل سپتامبر یا قبلتر |
ژانویه |
4 ماه تا 6 ماه |
فرانسه |
اواخر سپتامبر |
ژانویه |
حدود 4 ماه |
کره جنوبی |
اوایل سپتامبر |
ژانویه |
حدود 4 ماه |
دانمارک |
اوایل سپتامبر |
ژانویه |
4 ماه |
آلمان |
اوت |
دسامبر |
4 ماه |
ماخذ: گزارش سازمان همکاری های اقتصادی (OECD)[3].
مطابق با آخرین اصلاحیه ماده (182) قانون آییننامه داخلی مجلس، لایحه بودجه 1403 به شیوه جدیدی مورد بررسی مجلس قرار گرفت و شکل و شمایل بودجه ارسالی دولت به مجلس متفاوت از گذشته بود. در شیوه جدید دولت لایحه بودجه را در دو مرحله تدوین و به مجلس ارسال میکند. این دو بخش نیز جداگانه فرایند رسیدگی در کمیسیونها و صحن علنی را طی خواهند کرد. در بخش اول، فقط احکام و جداول کلان بودجه ارسال شده و پس از تصویب و ابلاغ آن توسط مجلس، دولت بخش دوم بودجه شامل جزئیات جداول را مبتنیبر احکام و کلیات مرحله اول تدوین خواهد کرد.
بررسی تجربه بودجهریزی و رسیدگی درخصوص لایحه بودجه 1403 نشان میدهد بهرغم آنکه اهداف خوبی با اصلاحات جدید بهدست آمده، سطح شفافیت و اطلاعات نمایندگان مجلس و عموم کارشناسان و مردم در مرحله اول لایحه بودجه کاهش پیدا کرده است. بنابراین ضروری است محتوای لایحه بودجه ارسالی دولت در بخش اول بهلحاظ محتوایی ارتقای جدی پیدا کند. در این راستا، در این گزارش به بررسی ابعاد مختلف و کاستیهای تجربه لایحه بودجه 1403 پرداخته شد و الگوی اصلاحی ارائه گردید.
لذا توصیه میشود سطح اطلاعات غیرتصویبی بودجه شامل فروض و اسناد و گزارشهای پشتیبان در مرحله اول افزایش قابلتوجهی پیدا کند. همچنین در مرحله دوم بودجه لازم است بودجهریزی برنامهای مبتنیبر شاخصهای قابل ارزیابی برای دستگاههای اجرایی خاصی پیادهسازی شود تا بستر تصمیمگیری نمایندگان مجلس و نحوه ارزیابی عملکرد دستگاهها برای تدوین و تخصیص بودجه در سالهای آینده را فراهم کند.