خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

کلان‌شهر تهران به‌عنوان پایتخت ایران، قدمتی حدوداً ۲۳۰ ساله دارد و بزرگ‌ترین کلان‌شهر کشور و دومین کلان‌شهر خاورمیانه بعد از قاهره در مصر است. سرای محلات به‌عنوان یکی از مهمترین اشکال تشکل‌های اجتماعی شهرداری کلان‌شهر تهران در تمامی ۲۲ منطقه شهری دایر شده‌اند و از 352 محله شهر تهران در 343 محله فعالیت می‌کنند. با وجود فعالیت گسترده و متعدد سراهای محلات در کلان‌شهر مذکور، مشکلات فراوان آن‌ها از جمله فقدان ارتباط ارگانیک با جامعه محلی، فقدان شخصیت حقوقی و جایگاه قانونی و نظام تامین مالی معیوب منجر به مغفول ماندن ظرفیت‌های فوق‌العاده این نهاد مردمی و اجتماعی شده است.

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

سرای محلات به‌واسطه اینکه رویکردی اجتماعی و محله‌محور دارند، می‌توانند نقش ویژه‌ای در تقویت سرمایه اجتماعی کلان‌شهر تهران ایفا کنند. این نهاد از طریق تقویت شبکه روابط اجتماعی و عام‌گرایی اجتماعی، سبب افزایش اعتماد عمومی و شعاع تعاملات دور و نزدیک مردمی می‌شود. وجود این نهادها، احساس امنیت و رضایت از زندگی جمعی محله را ارتقا داده و بده‌بستان و مشارکت اجتماعی را جلب می‌کند. لکن فهرست طولانی آسیب‌های ساختاری، زمینه‌ای و رفتاری آن‌ها، مانع بالفعل درآمدن ظرفیت‌های مذکور شده است. اهم این موارد به شرح زیر است:

1. فقدان شخصیت حقوقی و جایگاه قانونی،
2. تبیین و ادراک ناقص ماموریت‌های سرای محلات،
3. عدم استقلال سرای محلات از بخش عمومی،
4. ساختار و نظام مالی و حقوقی معیوب،
5. تمرکز گرایی و نداشتن تمایل واقعی به توزیع قدرت،
6. غریبه‌بودن ذینفعان با مفاهیم و اصول مشارکت و تشکل اجتماعی،
7. استفاده نادرست از ظرفیت‌های سرای محله.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

آسیب‌ها و چالش‌های عملکردی سرای محلات شهر تهران به‌قدری زیاد است که ادامه فعالیت آن با الگوی فعلی را بسیار سخت می‌کند. ازاین‌رو، سه سناریو برای توسعه و بهبود دستاوردهای سرای محلات شهر تهران به ترتیب اولویت زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) احیای مدیریت محله از طریق بازآفرینی ساختار حقوقی و اجرایی سرای محلات با مأموریت و اهداف فعلی آن، با رعایت اصل هفتم قانون اساسی در‌خصوص مشارکت مردم از طریق شوراهای محلی در ساحت تصمیم‌گیری و اجرای امور اداری محلات.

ب) توقف فعالیت مدیریت محله‌ای با ابزار و الگوی فعلی سرای محلات و پرهیز از واگذاری واحدهای اداری و تجاری به بنگاه‌های تجاری. پیشنهاد می‌شود واحد‌ها و فضای کاری موجود در سرای محلات تحت مدیریت هیئت‌امنای محله و مدیر سرای محله به مجموعه تشکل‌های مردم‌نهاد و کسب‌وکارهای اجتماعی فعال در شهر تهران که به‌دلیل کمبود منابع مالی، انسانی و کالبدی و هزینه‌های گزاف اجاره ساختمان اداری و کارگاه در شرف تعطیلی هستند، واگذار شود. این فرایند نباید منجر به انتقال مالکیت سرای محلات شود؛ همچنین باید اصول شفافیت و عدالت را رعایت کرده و مانع از ویژه‌خواری و سودجویی باشد.

ج) تجمیع ظرفیت‌های سرای محلات با مراکز توانمندسازی کوثر در شهر تهران به‌منظور نگهداری، مراقبت، توانمندسازی و اشتغال زنان و دختران بی‌سرپرست، خودسرپرست و بدسرپرست ساکن در محلات شهر تهران با رعایت ملاحظات اجتماعی ناشی از تجمیع امکانات و ظرفیت‌های موجود.

1. مقدمه

نهادهای مدیریت محله‌ای به‌خوبی می‌توانند برنامه‌های محلی را در راستای اهداف و راهبردهای ملی، منطبق بر استعداد‌ها و ظرفیت‌های محلی طراحی، اجرا و ارزشیابی کنند و مردم را به‌صورت واقعی در تعیین سرنوشت اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی خود سهیم کنند. برنامه‌ریزی از بالا به پایین سبب غفلت از نیازهای واقعی مردم و شکوفا نشدن ظرفیت‌ها و استعداد‌های محلی شده‌است [1]. امیر مؤمنان امام‌علی (ع) در توصیه خود به مالک‌اشتر این‌گونه فرمودند[2]:

       «مبادا که دور از چشم مردم، دیری در سراپرده سیاست بمانی، که غیبت زمامداران از ملت، منشأ کم آگاهی از جریان‌های کشور باشد و غیبت از مردم، پیوندشان را با آنچه پس پرده است می‌گسلد؛ در نتیجه، مسائل کوچک در چشم‌هایشان بزرگ و مسائل بزرگ، کوچک؛ زیبایی‌ها زشت و زشتی‌ها زیبا جلوه می‌کند و حق و باطل در هم می‌آمیزد. واقعیت جز این نیست که زمامدار، آدمی بیش نباشد و جریان‌هایی را که دیگران از او پوشیده می‌دارند، نمی‌تواند دریابد و به‌درستی بشناسد و بر پیشانی حق نشانه‌هایی خاص نباشد که به یاری آن‌ها راست و دروغ باز شناخته شود». از منظر امام، ارتباط نداشتن کارگزاران و مسئولان با مردم، سبب ناآگاهی ایشان از نیازهای واقعی مردم، قضاوت و برنامه‌ریزی نادرست و غیرواقع‌گرایانه می‌شود.

بین «برنامه‌ریزی برای مردم» و «برنامه‌ریزی با مردم» تفاوت وجود دارد. اولی منتج به وابستگی مردم به دولت و دومی منجر به افزایش اعتماد به نفس افراد، رشد ایشان و بلوغ جامعه می‌شود. دانیل بل معتقد است در عصر جهانی‌شدن، دولت برای انجام کارهای کوچک، بسیار بزرگ و برای انجام کارهای بزرگ، بسیار کوچک است. لذا در امور داخلی کشور تا حد امکان باید با واگذاری مسئولیت‌ها و تصدی‌گری به بخش غیردولتی به کارایی دولت افزود (قوام ۱۳۸۳). دلیل تشکیل دولت‌های محلی در قالب شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی در کشورهایی مانند هندوستان، پاکستان، استرالیا، ژاپن، مالزی و... واگذاری کار به مردم، کاهش هزینه‌ها و دخالت‌های دولت در اموری که ساکنان محلی به‌خوبی از عهده آ‌ن‌ها بر‌می‌آیند، شناخت بهتر ساکنان محلی از نیازها و امکانات منطقه خود، اعتقاد به خوداتکایی و جلب مشارکت مردم است [3].

در سال 1388 با استناد به بند «۵» ماده (۷۱) قانون وظایف و تشکیلات شورای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵ مجلس شورای اسلامی، «دستورالعمل مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران» به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسید و در سال ۱۳۸۹ اولین واحد‌های مدیریت محله در اماکن شهری شهرداری تهران و با عنوان سرای محله ایجاد شد.

دستورالعمل مذکور بدنبال تدوین الگوی نهادی محله‌محوری برای تعیین سرنوشت اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی مردم توسط خودشان بود. قاعدتا طراحی و استقرار چنین الگویی می‌توانست زمینه تحقق بخش بزرگی از تکالیف دولت (مندرج در بند «۸» اصل سوم قانون اساسی) را فراهم سازد. ازاین‌رو، اجرایی شدن دستورالعمل یادشده را می‌توان مرحله اجرای آزمایشی کلان‌پروژه مشارکت اجتماعی در کشور دانست.

بر اساس ماده (۱) دستورالعمل اصلاحی ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران در سال ۱۳۹۳، «مدیریت محله» نهادی مردمی، غیرانتفاعی و خودگردان از لحاظ مالی است که به‌دنبال جلب، ساماندهی و ترویج مشارکت‌های مردمی، توسعه و ارتقاء فعالیت‌های فرهنگی و اجتماعی در مقیاس محله‌ای و اداره بهینه مراکز و فعالیت‌های فرهنگی و اجتماعی شهرداری در مقیاس محله‌ای، با تعامل و استفاده از ظرفیت‌های شهرداری تهران است. این نهادها در چهارچوب سیاست‌ها و برنامه‌های کلان مدیریت شهری در سطح محلات شهر تهران تشکیل شده و فعالیت می‌کنند. در ابتدا، ساختار آن‌ها از ارکان زیر تشکیل شده بود:

1. هیئت‌امنای محله به‌عنوان رکن هادی (هدایتگر و برنامه‌ریز) و ناظر مدیریت محله؛
2. مدیر محله به‌عنوان رکن اجرایی و عملیاتی مدیریت محله؛
3. بازرس مالی به‌عنوان بازوی نظارتی (ناظر مالی) مدیریت محله؛
4. خانه‌ها متشکل از نیروهای اجرایی و داوطلبان محلی؛
5. کانون‌ها متشکل از نیروهای مردمی داوطلب ساکن محله به‌عنوان همیار و همراه برنامه‌های خانه‌ها؛

شورای اسلامی شهر تهران در تیر ماه سال ۱۴۰۱، مقرره‌ای با عنوان «نظام‌نامه مشارکت محله‌ای شهروندان در مدیریت شهری» در ۹ ماده و ۱۷ تبصره تصویب کرد که به‌موجب آن دستورالعمل‌ها و مقررات قبلی ملغی شدند. بر اساس این نظام‌نامه تعریف مدیریت محله به شرح ذیل تغییر کرد:

«مدیریت محله: مجموعه نهادها و عوامل مؤثر و ذیربط فعال در نظام مدیریت محله که مطابق این نظام‌نامه در راستای ارتقا مشارکت شهروندان در امور محله با یکدیگر تشریک مساعی دارند.»

بر اساس این نظام‌نامه، مدیریت محله در سرای محله تشکیل می‌شود که «بنایی است که از سوی شهرداری تهران به‌منظور ساماندهی، حمایت و توسعه فعالیت‌های مشارکتی محله و ارائه خدمات فرهنگی، اجتماعی در اختیار مدیریت محله قرار گرفته است. همچنین محل برگزاری نشست‌ها و جلسات هیئت‌امنای مدیریت محله می‌باشد» و مدیر محله نیز «شخصی است که با دارا بودن صلاحیت‌ها و شایستگی‌های تعیین شده مطابق دستورالعمل‌های ابلاغی، عهده‌دار راهبری سیاست‌های ابلاغی شهرداری تهران و اجرای مصوبات هیئت‌امنای محله و برنامه‌های مصوب شهرداری تهران در مقیاس محله باشد. با استناد به ماده (۲) نظام‌نامه، ارتقای مشارکت شهروندان در امور عمومی و توسیع حکمرانی مشارکتی در سطح محلات شهر تهران اهم اهداف مدیریت محله است. ارکان سرای محله در الگوی مندرج در نظام‌نامه به دو بخش ستادی و اجرایی تقسیم می‌شود.

الف) ارکان ستادی

ستاد هماهنگی مشارکت‌های محله‌ای شورای اسلامی شهر تهران که سیاست‌گذاری، خط‌مشی‌گذاری و نظارت بر عملکرد سرای محلات در حوزه مدیریت شهر تهران را برعهده دارد.

قرارگاه مشارکت‌های محله‌ای که نهادی بزرگ و حاکمیتی با حضور نهادهای ذی‌نفع و ذی‌مدخل در مدیریت محله‌ای است و مکلف به هم‌افزایی و تشریک مساعی در این حوزه است.

دبیرخانه راهبری مشارکت‌های محله‌ای شهر تهران که در معاونت اجتماعی – فرهنگی شهرداری تهران تشکیل می‌شود و فرایندهای اجرایی مرتبط با استقرار و فعالیت نظام مدیریت محلات را راهبری می‌کند.

ب) ارکان اجرایی

هیئت‌امنای محلات به‌عنوان بازوی تصمیم‌گیرنده؛

مدیر محله به‌عنوان بازوی اجرایی؛

بازرس که از جانب هیئت‌امنا پیشنهاد و توسط دبیرخانه راهبری مشارکت‌های محله‌ای انتخاب می‌شود.

امین اموال که از میان کارکنان شاغل در شهرداری به‌منظور حفظ و نگهداری اموال و سرمایه‌های شهرداری در سرای محله به ارکان مدیریت محله افزوده می‌شود.

سرای محله نیز محلی برای مشارکت مردمی در حوزه‌های فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی شهر تهران است که می‌تواند یازده خانه (خانه خدمات اجتماعی) به شرح ذیل تأسیس کند:

جدول 1- انواع خانه‌های ارائه دهنده خدمات محلی[6].

بر اساس برخی از مستندات موجود در برخی از سرای محلات، خانه‌هایی با عناوین «خانه تسنیم» و «خانه اسباب‌بازی» نیز ایجاد شده‌است. به‌هرروی، تمامی این ساختارها و فعالیت‌ها بدین جهت ایجاد شدند که «مشارکت سازمان‌ها و نهادهای محلی در مدیریت یکپارچه محلی افزایش یابد»، «اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی افزایش پیدا کند»، «رضایت شهروندان بهبود یابد»، «کاهش آسیب‌های اجتماعی را منجر شود»، «نظارت مردم در مقیاس محلات ایجاد شود» و «عدالت توزیعی و کاهش فقر در شهر تهران محقق شود».

2. پیشینه پژوهش

در این بخش از گزارش پیشینه پژوهشی و تقنین مرتبط با سرای محلات شهر تهران بیان شده‌ است.

2-1. پیشینه مطالعاتی

موسوی‌کاظمی و الماسی در سال ۱۳۹۴ در مطالعه‌ای با عنوان «نقش سراهای محله در تحقق اهداف مدیریت شهری»، مجموعه سرای محلات منطقه ۷ کلان شهر تهران را به صورت موردی بررسی کردند. نتایج تحقیق ایشان این بود که خانه‌های سلامت، علم‌وزندگی و خانه تسنیم دارای موفقیت بیشتری نسبت به سایر خانه‌های فعال در سرای محلات این منطقه دارند [8].

مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران در سال ۱۳۹۵ گزارشی نظارتی بر سراهای محله شهر تهران تهیه کرد. گزارش مذکور که با عنوان «بررسی شرایط و عوامل موثر در توانمندسازی مدیریت محله و گسترش مشارکت شهروندان با تاکید بر اداره بهینه سرای محله» توسط دکتر محمد فاضلی و همکارانش و با نظارت دکتر ایمانی‌جاجرمی تهیه شد. ماحصل گزارش یادشده آن بود که ادامه فعالیت سرای محلات شهر تهران بدون اصلاح «فعالیت‌ها»، «شیوه برنامه‌ریزی»، «ارتباط درون و برون‌ سازمانی»، «الگوی مشارکت مردم»، «ساختار تامین مالی» و «ساختار خانه‌ها» در سرای محله امکان پذیر نیست [9]. در سال ۱۳۹۶ نیز مطالعه‌ای با عنوان «بررسی عوامل موثر بر افزایش مشارکت اجتماعی با تاکید بر احساس تعلق محله‌ای» در نورآباد دلفان انجام شد که با روشی توصیفی – تحلیلی داده‌های مرتبط با ۳ ناحیه و ۱۴ محله در منطقه یاد شده را جمع آوری و تحلیل کرده است. بر اساس نتایج این پژوهش، «میزان درآمد بالاتر»، «احساس هویت محله‌ای»، «احساس امنیت محله‌ای» و «تحصیلات بالاتر» بیشترین تاثیر را بر مشارکت اجتماعی مردم در اداره امور محلی دارد [10].

جدول 2. پیشینه پژوهشی

2-2. پیشینه تقنینی

اولین حکم قانونی مرتبط با تاسیس و فعالیت سرای محلات در قانون «وظایف و تشکیلات شورای اسلامی کشور» مصوب ۱۳۷۵ مشاهده می‌شود. در بند «۵» ماده (۷۱) این قانون، « برنامه‌ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی با موافقت‌دستگاه‌های ذیربط» به عنوان یکی از تکالیف قانونی شوراهای اسلامی کشور مقرر شد. پس از آن، شورای اسلامی شهر تهران در سال 1388 دستورالعمل مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران را تصویب و در سال ۱۳۹۳ آن را اصلاح کرد. آخرین مصوبه قانونی در خصوص تاسیس و فعالیت سرای محلات شهر تهران توسط شورای شهر تهران با عنوان « نظام‌نامه مشارکت محله‌ای شهروندان در مدیریت شهری» در سال 1401 تدوین شد.

جدول 3. پیشینه تقنینی پژوهش

2-3. روش‌شناسی

به جهت اهمیت اصلاح و بهبود عملکرد سرای محلات کلانشهر تهران، پس از مطالعه قوانین و مقررات مرتبط با تاسیس و فعالیت سرای محلات شهر تهران و پژوهش‌های انجام شده در خصوص بررسی عملکرد سرا‌های یادشده، بیش از 100 نفر ساعت نشست تخصصی و چندین بازدید میدانی از سرای محلات استان تهران انجام شد. مصاحبه با مدیران کارشناسان و مدیران شهرداری تهران، اعضای شورای شهر تهران و اعضای سابق شورایاری که هم‌اکنون به عنوان معتمدین محله در ترکیب سرای محله حضور دارند و خبرگان دانشگاهی و نخبگان اجرایی این حوزه، نیز روش دیگری برای جمع‌آوری داده‌ها، ترسیم و آسیب‌شناسی وضع موجود سرای محلات تهران بود.

3.  ترسیم وضع‌موجود

3-1. شهر تهران

شهرستان تهران دارای ۲،۰۹۵۵،۵۶۶ خانوار برابر ۶،۰۵۱،۲۸۹ نفر جمعیت یارانه‌بگیر است. بیش از ۶۰.52 درصد خانوارهای این شهرستان یارانه نقدی را دریافت می‌کنند. مقدار مشابه برای استان تهران، 67.59 و برای کشور 81.10 درصد است. به میزان 35.52 درصد خانوارهای این شهرستان از یارانه کمک معیشتی برخوردار هستند. این درحالی است که 44.06 درصد خانوارهای استان و 62.94 درصد خانوارهای کشور این یارانه را دریافت می‌کنند [11].

در این شهرستان 22.1 درصد خانوارهای شهرستان، زن سرپرست هستند. این نسبت در استان تهران 20.24 درصد و در کشور 19.1 درصد است. 5.88 درصد خانوارهای شهرستان دارای حداقل یک عضو کارمند دولت هستند. 5.35 درصد خانوارهای استان تهران و 6.65 درصد خانوارهای کشور دارای عضو کارمند دولت هستند. بیش از 26.21 درصد از خانوارهای این شهرستان مستمری‌بگیر حداقل یکی از صندوق‌های بازنشستگی هستند. این در حالی است که میزان مشابه در استان تهران 23.25 درصد و در کشور 17.08 درصد است. [11].

7.99 درصد خانوارهای این شهرستان در سه دهک فقیر کشور قرار دارند. این نسبت در استان تهران برابر 11.84 برآورد می‌شود. این بدان معناست که شهرستان تهران نسبت به میانگین کشوری دارای درصد جمعیت فقیر کمتری است. درحالی که 3.59 درصد خانوارهای شهرستان تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و بهزیستی هستند، 4.54 درصد از خانوارهای استان و 12.67 درصد خانوارهای کشور از پوشش این دو نهاد حمایتی برخوردار هستند. 25929 خانوار شهرستان تهران، 46302 خانوار استان تهران و 549،483 خانوار کشور دارای حداقل یک عضو معلول هستند. به تقریب 11.25 درصد خانوارهای این شهرستان گرفتار فقر قطعی هستند. این نسبت در استان 12.57 درصد و در کشور 22.85 درصد برآورد می‌شود [11].

موریس و تیت معتقدند پایگاه اقتصادی-اجتماعی افراد با شرایط و امکاناتی که فراهم می‌آورد، به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم بر میزان مشارکت تاثیر می‌گذارد؛ بدین معنا که افراد در موقعیت‌های طبقاتی مختلف میزان و نوع متفاوتی از مشارکت اجتماعی را پذیرا هستند. خانواده‌ای که درگیر تامین نیازهای اولیه و معیشتی خود باشد فرصت مشارکت در امور محلی یا امکان امر خیر را ندارد. ازاین‌رو وضعیت اقتصادی و رفاهی شهر تهران در کمیت و کیفیت مشارکت اهالی در مدیریت محلی بسیار تاثیرگذار است [12].

3-2. سرای محلات شهر تهران

کلان‌شهر تهران به‌عنوان پایتخت ایران، قدمتی حدوداً ۲۳۰ ساله دارد و بزرگ‌ترین کلان‌شهر کشور و دومین کلان‌شهر خاورمیانه بعد از قاهره در مصر است که بر اساس آخرین تقسیمات شهری شهرداری تهران، ۲۲ منطقه و ۳۵۵ محله دارد. شهرک قدس (غرب)، جماران و هفت حوض نارمک به‌ترتیب «برخوردارترین» محلات شهر تهران و سلیمانی، تیموری، هاشم‌آباد و کوهسار محلات «توسعه نیافته و نیازمند مداخله» شهر تهران هستند [13].

سرای محلات در تمامی ۲۲ منطقه شهر تهران دایر شده‌اند. براساس گزارشات واصله از شهرداری تهران، از 352 محله شهر تهران، 343 سرای محله تهران فعالیت می‌کنند. محلات «محمودیه»، «لشگر»، «دروازه شمیران»، «اشراقی»، «پیروزی»، «جوادیه»، «علی‌آباد شمالی» و «یاخچی آباد» هر کدام دو ساختمان برای مدیریت محله دارند

شکل 1.نمودار تعداد سرای محله مناطق شهر تهران (به‌استثنای منطقه ۲۲) 

مأخذ: داده ها و اطلاعات دریافتی از کارشناس معاونت هماهنگی امور مناطق شهرداری تهران در سال ۱۴۰۲ .

براساس اطلاعات دریافتی از ۳۱۳ محله تهران، مناطق ۲، ۵ و ۱۴ بیشترین تعداد ساختمان را برای مدیریت محلات خود در اختیار دارند و مناطق ۹ و ۱۰ نیز کمترین میزان را به خود اختصاص داده‌اند.

منطقه ۱۷ تهران، تقریباً با ۱۴۸ هزار متر مربع بیشترین مساحت کل (عرصه و عیان) را به سرای محله تخصیص داده است. کمترین مساحت نیز با حدود ۵ هزار و ۸۰۰ متر مربع به منطقه ۱۶ تعلق دارد.

جدول 4. مساحت سرای محلات شهر تهران

توزیع عرصه و عیان برای تأسیس و فعالیت سرای محلات در تهران نیز بسیار متنوع و متفاوت است. به این صورت که محله بلورسازی منطقه ۱۷ بیش از ۱۰۸ هزار متر مربع عرصه و عیان را در اختیار یک سرای محله قرار داده است و سرای محله شهرک شهرداری واقع در منطقه ۲۱ تنها ۶۰ متر در اختیار دارد.

جدول 5. مقایسه مساحت و ارزش سرای محلات شهر تهران [14].

چنانچه میزان ارزش سرای محله را بر اساس میانگین قیمت مسکن سال ۱۴۰۱ در مناطق ۲۲ گانه تهران محاسبه کنیم[14]. تغییراتی در مزاییک تخصیص منابع شهرداری تهران به سرای محلات ایجاد خواهد شد. به این صورت که منطقه ۱ تهران از رتبه ششم به رتبه سوم و منطق ۳ از رتبه نهم به رتبه پنجم صعود می‌کنند. بر این اساس، به‌ترتیب سرای محلات مناطق ۱۲، ۱۰ و ۱۶ همچنان کمترین میزان از منابع کالبدی شهرداری برخوردار شدند و مناطق ۱۷ و ۵ نیز بیشترین منابع را به خود اختصاص داده‌اند.

در مناطق ۲۲ گانه شهر تهران، جمعاً ۱۷۳۰ خانه تأسیس شده و امور عمومی محله را انجام می‌دهند. به‌صورت میانگین در هر منطقه ۷۹ خانه وجود دارد. منطقه ۲ با ۱۶۲ خانه و منطقه ۹ با ۳۲ خانه به‌ترتیب بیشترین و کمترین تعداد خانه را به خود اختصاص داده‌اند.

شکل 2. نمودار مقایسه تعداد خانه‌های تشکیل شده در سرای محلات شهر تهران به تفکیک منطقه

مأخذ: داده ها و اطلاعات دریافتی از کارشناس معاونت هماهنگی امور مناطق شهرداری تهران در سال ۱۴۰۲ .

از میان ۱۷۳۰ خانه فعال در سرای محلات شهر تهران، خانه‌های «سلامت»، «دوام و ایمنی»، «جامعه و فرهنگ» تقریباً در تمام سرای محلات وجود دارند و خانه‌ «دانش و پژوهش» با ۷ خانه و خانه «جهاد و ایثار» با ۲۲ مورد، کمترین فراوانی را دارند.

شکل 3. نمودار مقایسه تعداد خانه‌های ارائه‌دهنده خدمات محلی در شهر تهران

ماخذ: همان.

3-3. نگاشت نهادی سرای محلات شهر تهران

در این بخش از گزارش، نگاشت نهادی مدیریت محله در سه بخش «دولتی»، «غیردولتی» و «جامعه هدف» ترسیم شده‌است. مجموعه دستگاه‌های اجرایی ذیل قوای سه‌گانه و نهادهای انقلابی و مؤسسات عمومی و غیردولتی مرتبط با فعالیت سرای محلات، بخش دولتی این مدل را نمایندگی می‌کنند. منظور از بخش غیردولتی نیز، نهادها و تشکل‌های مردمی فعال در حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی شهر تهران است. در نهایت، اهالی محل نیز، جامعه هدف این مدل را شامل می‌شوند.

شکل 4. الگوی کلی حکمرانی مدیریت محله‌ای در شهر تهران

ماخذ: محقق ساخته.

شهرداری به‌عنوان متولی مدیریت شهری در برنامه‌ریزی شهری، تأمین منابع کالبدی و مالی سرای محله و انتخاب مدیر محله و نظارت بر عملکرد سرای محله مداخله مستقیم دارد. از میان ارکان مدیریت محله، مدیر محله توسط شهردار منطقه پیشنهاد و امین اموال نیز از جانب شهرداری معرفی می‌شود. شهرداری مجوز تأسیس مدیریت محله را صادر می‌کند؛ برای تعیین اعضای هیئت‌امنای محله انتخابات انجام می‌دهد. مالکیت سرای محلات از آن شهرداری است و هزینه‌های مرتبط با توسعه و نگهداری سرای محله نیز از جانب شهرداری تأمین می‌شود. شهرداری برای انجام برنامه‌های محله‌ای نیز منابع مالی و اعتباری را به مدیریت محله تخصیص می‌دهد.

شکل 5. الگوی تفصیلی حکمرانی مدیریت محله‌ایی در شهر تهران

ماخذ: همان.

«قرارگاه مشارکت‌های محله‌ای» در راستای هم‌افزایی، همکاری و تشریک مساعی نهادهای ذی‌نفع و ذی‌مدخل در فعالیت‌های محله‌ای با هدف راهبری و ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات به ریاست شهردار تهران تشکیل شده‌است. در این قرارگاه که 32 عضو حقوقی و حقیقی دارد، نمایندگانی از وزارت کشور (فرمانداران تهران، شهر‌ری و شمیرانات)، سازمان تبلیغات اسلامی، شورای سیاست‌گذاری ائمه جمعه، سازمان صدا و سیما، بسیج مستضعفان، سپاه پاسداران، اداره کل آموزش و پرورش، حوزه‌های علمیه شهرتهران، هلال‌احمر، مرکز بهداشت استان و... حضور دارند.

در بخش غیردولتی از ابتدای استقرار مدیریت محله، علاوه بر شورای‌شهر که متولی سیاست‌گذاری و بودجه‌ریزی امور شهری و مدیریت محلی بوده، شورایاری‌ها نیز در کنار سرای محلات و تشکل‌های اجتماعی و فرهنگی حضور مؤثری داشتند؛ لکن از سال ۱۳۹۶ با توقف فعالیت شورایاری‌ها در تهران، برخی از اعضای این نهاد در قالب اعضای هیئت‌امنای محله در مدیریت محله باقی ماندند و نهاد «شورایاری» جایگاه خود را در ساختار نهادی مدیریت محله از دست داد.

به‌هرروی در حال حاضر، «ستاد هماهنگی مشارکت‌های محله‌ای شورای اسلامی شهر تهران» با حضور نمایندگانی از شهرداری و شورای اسلامی شهر تهران، سیاست‌ها و برنامه‌های مدیریت شهری را تنظیم می‌کنند و بر حسن اجرای آن از جانب مدیریت محله، نظارت می‌کنند. مدیر محله نیز با استفاده از ظرفیت‌های محلی و با بهره‌مندی از منابع مالی و کالبدی شهرداری و سایر منابع درآمدی سرای محله، سیاست‌ها تبیین شده ستاد مذکور و برنامه‌های مصوب هیئت‌امنای محله را اجرا می‌کند.

شکل 6. جایگاه مدیریت محله در بخش غیردولتی[6].

مدیر محله برای انجام مأموریت‌های خود نیازمند همکاری با تشکل‌های مردم‌نهاد، گروه‌های جهادی، مساجد، بسیج و سایر نهادهای محلی است. شناسایی «استعداد‌ها»، «نیازمندان و آسیب‌های اجتماعی»، «امکانات و ظرفیت‌های کالبدی»، «خیرین محله» و موارد مشابه، بدون همکاری مساجد، بسیج و سمن‌ها بسیار سخت خواهد بود. علاوه بر این، تأمین نیازهای محله و توسعه محلی نیز بدون همکاری آن‌ها بسیار زمان‌بر و پرهزینه خواهد بود.

شکل 7. ساختار مدیریت محله[6].

«خانه‌ها»، بازوی عملیاتی مدیریت محله هستند. به‌عنوان مثال، اقدامات حوزه سلامت توسط افراد، داوطلبان و کانون‌های محلی ذیل خانه سلامت اجرا می‌شود. به همین سیاق، داوطلبان و اعضای خانه خدمات اجتماعی، محله را رصد می‌کنند. نیازمندان را شناسایی می‌کنند و از طریق کانون خیرینی که در خانه مذکور تشکیل شده، نیازهای ایشان را تأمین خواهند کرد.

شکل 8.ترکیب هیئت‌امنای محله[6].

همانطور که پیشتر نیز گفته شد، برنامه‌ریزی امور محلی توسط هیئت‌امنای محله انجام می‌شود. اعضای شورایاری منطقه تا سال ۱۳۹۶ اکثریت این هیئت را شامل می‌شدند؛ لذا با توقف فعالیت این شورا و پس از تصویب نظام‌نامه، ساختار هیئت‌امنای محله متوجه تغییرات اساسی شد. مدیر محله و مدیر خانه «بهداشت و سلامت» محله از طرف مدیریت محله در این هیئت حضور دارند. همچنین نماینده‌هایی از «سمن‌ها»، «مجموعه‌های ورزشی محله»، «نخبگان» و «بانوان فعال» محله با معرفی شهرداری و نمایندهایی از شهرداری، سازمان فرهنگی هنری شهرداری تهران در کنار نمایندگانی از شورای اسلامی شهر و سایر نهادهای مندرج در شکل (۵) در ترکیب اعضای هیئت‌امنای محله حضور دارند.

با استناد به نظام‌نامه، «ستاد هماهنگی»، نهاد تنظیم‌گر و ناظر، «قرارگاه»، نهاد تسهیل‌گر و حامی و «دبیرخانه» متصدی امور اجرایی حوزه مدیریت محله در بخش دولتی هستند.

شکل 9.جایگاه مدیریت محله در بخش دولتی[6].

ستاد هماهنگی از ۷ نفر تشکیل شده‌است که سهم شهرداری ۲ نفر و سهم شورای‌شهر نیز ۵ نفر است. ابلاغ و اجرای مصوبات ستاد به عهده دبیرخانه است. دبیرخانه در ساختار و تشکیلات شهرداری جای دارد و کارکنان آن نیز نیروی انسانی شهرداری هستند.

شکل 10. ترکیب ارکان ستادی بخش دولتی[6].

قرارگاه به‌عنوان تسهیل‌گر و حامی مدیریت محله، متشکل از ۳۲ نفر منتصب دولتی و منتخب غیردولتی به ریاست شهردار تهران است. مدیریت محله محصور به سرای محله و البته در توان شهرداری هم نیست. نهادهای حمایتی و دستگاه‌های اجرایی فراوانی در تأمین نیازهای شهروندان دخیل و مسئول هستند. وزارت کشور، وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی، وزارت آموزش و پرورش، سازمان صدا و سیمای، سازمان تبلیغات اسلامی، بسیج مستضعفان و.... از جمله این نهادها هستند؛ ازاین‌رو، قرارگاه محلی برای تشریک مساعی نهادها ذی‌مدخل مدیریت محله است انتظار می‌رود در جلسات قرارگاه، گره‌های عملیاتی موجود در مسیر مدیریت محله گشوده و فرایند‌های عملیاتی سرای محلات نیز تسهیل شود.

شکل 11. ترکیب اعضای قرارگاه مشارکت‌های محلی[6].

3-4. فرایندهای اصلی و پشتیبان

الف) فرایند انتخاب مدیر محله

مدیر محله به‌عنوان بازوی اجرایی مدیریت محله، اصلی‌ترین نقش و مهم‌ترین جایگاه را در میان ارکان مدیریت محله دارد. اهالی محله و کسبه و خیرین و... همگی با مدیر محله آشنا هستند و به اعتبار او سرمایه‌های اجتماعی و اقتصادی خود را به عرصه فعالیت‌های داوطلبانه و عام‌المنفعه می‌آورند. مدیریت نیروهای داوطلب و کارکنان سرای محله و افزایش کارایی و اثربخشی سرای محله به‌عهده او است. همچنین، مدیر محله مسئول برقراری ارتباط سلسله‌مراتبی (عمودی) و همکارانه (افقی) با واحدهای فراسازمانی است و در نهایت، پاسخگوی هرگونه سوءرفتار، انحراف و تخلفی در بستر سرای محله است.

نظام‌نامه در خصوص انتخاب مدیرمحله تنها به یک حکم کلی اکتفا کرده است. بر این اساس، ۳ نفر برای تصدی عنوان مدیرمحله از جانب شهرداری منطقه پیشنهاد می‌شود و یک نفر از میان آن‌ها توسط هیئت‌امنای محله انتخاب می‌شود. لکن «فرایند انتخاب»، «صلاحیت‌ها» و «نحوه ارزیابی» مدیران محله را به دستورالعمل اجرایی سپرده که هنوز تدوین نشده یا در دسترس همگان قرار نگرفته است. علیهذا، با استناد به این حکم و بر اساس دستورالعمل مصوب سال ۱۳۹۳ فرایند انتخاب مدیر محله به شرح ذیل ترسیم می‌شود:

1. شهردار منطقه پس از انجام فراخوان و همچنین تعامل با نهادهای محلی و بررسی شرایط و صلاحیت‌های متقاضیان و معرفی‌شدگان، ۳ نفر را برای تصدی جایگاه مدیریت محله به هیئت امنای محله پیشنهاد می‌دهد. بررسی مدارک و تایید صلاحیت داوطلبین از طریق انجام مصاحبه و آزمون تخصصی، توسط دبیرخانه راهبری منطقه انجام می‌شود.
2. هیئت‌امنا حداکثر پس از ۱۰ روز جلسه‌ای با حضور تمامی اعضای هیئت‌امنا و افراد پیشنهاد شده تشکیل می‌دهد.
3. هرکدام از افراد پیشنهاد شده به‌صورت جداگانه سوابق و فعالیت‌ها، اقدامات و میزان آشنایی با محله را در حدود نیم ساعت ارائه می‌دهند و حداکثر تا یک ساعت هم به سؤالات اعضای هیئت‌امنا پاسخ می‌دهند.
4. شرایط و سوابق گزینه‌های پیشنهادی شهردار (دو جلسه جمعاً ۶ ساعت) بدون حضور افراد پیشنهادشده بررسی می‌شود.
5. رأی‌گیری به‌صورت مخفی و از طریق برگه‌های رأی مخصوص مهمور ستاد انجام می‌شود.
6. مدیر محله با نصف به‌علاوه یک رأی اعضای حاضر در هیئت‌امنا انتخاب می‌شود.
7. صورتجلسه توسط اعضای هیئت‌امنا تدوین و تنفیذ می‌شود.
8. حکم مدیر محله توسط دبیر هیئت‌امناء صادر می‌شود.
9. صورتجلسه «بررسی و انتخاب مدیر محله» برای شهردار منطقه ارسال می‌شود.

شکل12. فرایند انتخاب مدیر محله[6].

ب)فرایند تشکیل و فعالیت خانه

همانطور که پیشتر نیز بیان شد، تمامی فعالیت‌های اجتماعی سرای محلات از طریق خانه‌ها انجام می‌شود. به‌عبارت دیگر کار محله در خانه انجام می‌شود، لکن نظام‌نامه در خصوص فرایند تشکیل و فعالیت خانه‌ها همانند مدیر محله سکوت دارد. ازاین‌رو فرایند مذکور بر اساس دستورالعمل به شرح ذیل ترسیم می‌شود:

1.مرحله اول: تشکیل

1-1.شناسایی و تعیین مسئول؛

1-2.شناسایی فعالان محله‌ای، عضوگیری و جذب مشارکت‌های محلی در قالب کانون‌ها، گروه‌ها، حلقه‌ها و....؛

1-3.تأمین زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری مورد نیاز؛

2.مرحله دوم: نهادسازی

2-1.آموزش به اعضا و توانمندسازی آن‌ها توسط شهرداری تهران، مدیرمحله و آموزش بین اعضا؛

2-2.جمع‌آوری و به‌روزرسانی اطلاعات و تکمیل بانک‌های اطلاعاتی؛

2-3.مطالعات، سنجش و رصد مستمر وضعیت محله در حوزه تخصصی هر خانه؛

2-4.تهیه برنامه و مستندات محله‌ای؛ جهت بهره‌برداری محله‌ای و تصمیم‌سازی و برنامه‌ریزی محله‌ای و شهری (مرتبط با ادارات‌کل و سازمان‌ها)؛

3.مرحله سوم: تثبیت و توسعه

3-1.اجرای برنامه‌ها؛

3-2.بررسی بازخوردها؛

3-3اصلاح و بهبود مستمر در برنامه‌ها و روش‌ها؛

3-4.توسعه و ساماندهی مشارکت‌های مردمی.

شکل 13. فرایند تشکیل و فعالیت خانه‌ها[15].

ج)برنامه اقدام و فرایند‌های عملیاتی

پیش از شناخت فرایندهای عملیاتی مدیریت محله باید با برنامه‌های اقدام در محلات تهران آشنا شد. این برنامه‌ها در منظومه‌های فکری متفاوتی تبیین می‌شوند. برخی از آن‌ها در راهبردهای شهردار، برخی‌ها در برنامه چهارم توسعه شهر تهران و برخی در مصوبات شورای شهر تهران گنجانده شده است. این برنامه‌ها در سه گروه اقدامات ماموریتی، عمومی و تخصصی دسته‌بندی می‌شوند.

شکل 14.برنامه اقدام در محلات شهر تهران

مأخذ: داده ها و اطلاعات دریافتی از کارشناس معاونت هماهنگی امور مناطق شهرداری تهران در سال ۱۴۰۲ .

• اقدامات ماموریتی با هدف ایجاد «هماهنگی، درون و برون‌‌سازی» توسعه محلی بدنبال ظرفیت‌سازی در محلات شهر تهران است. این اقدامات به صورت دستوری از جانب شهردار تهران انجام می‌شود.
• اقدامات عمومی با تشریک مساعی اساتید، اندیشمندان و پژوهش‌گران محله صورت‌بندی می‌شود. برنامه‌های ذیل این دسته از اقدامات بواسطه شبکه‌سازی محلی در پی افزایش نقش اهالی محله در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌های مرتبط با توسعه محلی هستند.
• اقدامات تخصصی نیز «توانمندسازی محلی» را در دستورکار خود قرار می‌دهند. مردم‌ و نهادهای مردمی با مشارکت اعضای هیئت‌امنا و مدیران محلات، مطالبه‌گری و نظارت مردمی و محلی را در سطح محلات شهر تهران نهادینه می‌کنند.

هر برنامه‌ای در هر گروه از اقدامات فوق‌الذکر، در قالب فرایندهای عملیاتی مدیریت محله به سرانجام می‌رسد. این فرایندها که با محوریت خانه‌ها انجام می‌شوند، عموماً دو شکل دارند. در الگوی اول، اهالی محل نقطه عزیمت مدیریت محله هستند و در الگوی دوم، مدیریت محله طراح و مجری یک ایده یا برنامه در محله است. در ادامه هر دو الگو ترسیم شده‌اند.

شکل 15.فرایند عملیاتی مدیریت محله با مبدأ مراجعه اهالی[15].

در این بخش برای تشریح الگوی اول، یک مصداق واقعی تشریح می‌شود. خانمی که مشکلات مالی فراوان دارد و همسر ایشان بدلیل بدهی مالی در زندان بسر می‌برد، به «خانه خدمات اجتماعی» سرای محله مراجعه می‌کند. موضوع را با مددکار و مسئول خانه به میان می‌گذارد. مساله مددجو در خانه بررسی و صحت‌سنجی می‌شود. فهرستی از امکانات محلی برای رفع مشکل مددجو تهیه و به مدیر محله ارائه می‌دهند. از آن‌جا که اجرای طرح منوط به تأمین منابع است پس به تایید هیئت‌امنای محله نیاز دارد. جلسه هیئت‌امنا تشکیل شده و مدیر محله اقدام به تشریح مساله و راهکارهای موجود می‌کند. هیئت‌امنا پیشنهاد تأمین مالی از طریق کانون خیرین محله و آزادسازی همسر مددجو را تصویب می‌کند. مدیرمحله از طریق خانه خدمات اجتماعی و کانون خیرین ذیل آن خانه، منابع مورد نیاز را تأمین می‌کند. مسئول و مددکار خانه اقدام لازم برای پرداخت بدهی و آزادسازی همسر مددجو را انجام می‌دهند. خانواده مددجو دوباره شکل می‌گیرد؛ بخشی از آسیب‌های موجود رفع و از بروز آسیب‌های آتی در محله پیشگیری می‌شود.

شکل 16.فرایند عملیاتی مدیریت محله با ابتکار مسئولین خانه‌ها [15].

در الگوی دوم، خانه‌ها حسب مأموریت خود اقدام به بررسی محل و شناسایی مسائل و ظرفیت‌های محلی می‌کنند. در بستر خانه با همکاری کانون‌های ذیل آن خانه و نهادهای مربوطه، برنامه‌ای را طراحی می‌کنند. در صورتی که اجرای آن برنامه نیاز به منابع سرای محله داشته باشد، طرح و بودجه آن باید در هیئت‌امنا تصویب شود. چنانچه منابع آن توسط ظرفیت‌های محلی تأمین شود، بدون ارجاع به هیئت‌امنا و با اختیارات مدیر محله به خانه مربوطه ارجاع می‌شود.

3-5. ساختار مالی

برای شناخت ساختار مالی مدیریت محلات در ابتدا باید ترکیب هزینه و درآمدی آن‌ها را بشناسیم. یک سرای محله، ۳ گروه هزینه‌ای دارد. گروه اول، هزینه‌های حفظ و نگهداری ساختمان و تجهیزات سرای محله است؛ هزینه‌های حقوق و دستمزد کارکنان سرای محله (مدیر محله، نگهبان، نیروی خدماتی) گروه دوم را شامل می‌شود. در نهایت گروه سوم هزینه‌های اجرای برنامه‌های محلی هستند که بخش اعظم هزینه‌های سرای محله را به خود اختصاص می‌دهند.

شکل 17. ساختار مالی مدیریت محله (بخش مصارف) [6].

مستند به تبصره‌های «۱»، «۲» و «۳» بند «ج» ماده (۷)، همچنین ماده (۸) و بندهای «۱» و «۲» ماده (۱۳) دستورالعمل «مشارکت‌ها اجتماعی در محلات شهر تهران» و همچنین مفاد دستورالعمل «ساماندهی»، امور مالی سرای محلات به شرح ذیل است[15].:

1. فضاها و اماکن فرهنگی و اجتماعی و ورزشی و هنری متعلق به شهرداری تهران در محلات تهران است و از طریق قرارداد میان شهردار ناحیه، رئیس هیئت‌امنا و مدیر محله، واگذار خواهد شد.
2. فعالیت‌ها و برنامه‌های اجتماعی فرهنگی، ورزشی و هنری، سلامت و تمامی حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی مرتبط به شهرداری در محله از طریق عقد قرارداد سه جانبه میان «معاونت فرهنگی و اجتماعی شهرداری منطقه»، «معاونت اداری و مالی شهرداری منطقه» و «مدیر محله» به سرای محله واگذار می‌شود.
3. برنامه و بودجه تفصیلی مدیریت محله برای هرسال شامل پیش‌بینی تمامی درآمدها و هزینه‌ها و شیوه‌های اجرای برنامه‌ها، زمان‌بندی آن و ارقام تخصیصی، همچنین تعرفه خدمات توسط مدیریت محله تهیه، تدوین و در زمان مناسب به تصویب هیئت‌امنا رسیده و جهت تایید نهایی و مطابقت با سیاست‌ها و برنامه‌های شهرداری به ستاد راهبری منطقه ارسال می‌شود.
4. دریافت‌ها و پرداخت‌های مرتبط با مدیریت محله و هیئت‌امنا از بانک‌ها و به‌نام مدیریت محله و امضای ثابت مدیر محله و رئیس هیئت‌امنا و یک نفر از اعضای هیئت‌امنا (به انتخاب هیئت‌امنا) خواهد بود و برداشت از حساب سرای محله با امضای افراد مذکور و مهر مدیریت محله بلامانع خواهد بود.
5. تمامی پرداخت‌ها با تایید مدیر محله انجام می‌شود. اهم شیوه‌های پرداخت مالی در سرای محله به شرح ذیل است:
   • تنخواه‌گردان؛
   • پیش‌پرداخت؛
   • علی‌الحسات به‌صورت محدود؛
   • هزینه‌های قطعی؛
   • خرید اموال، ماشین‌آلات، تجهیزات و تملک دارایی سرمایه‌ای (به نام مدیریت محله به‌عنوان شخصیت حقوقی).
6. سرای محله می‌تواند از هدایا، وقف، نذر، حبس، هبه و سایر کمک‌ها اشخاص حقیقی بهره‌مند شود. نحوه مصرف این گونه از کمک‌ها به این صورت خواهد بود که از تاریخ واگذاری هدایای غیرنقدی، ارزش ریالی آن شناسایی و در دارایی‌های حساب مربوطه ثبت می‌شود. هدایای نقدی نیز در حساب بانکی مدیریت محله واریز خواهد شد.
7. تمام عملیات‌های مالی مدیریت محله باید در دفاتر رسمی ثبت شود و نسخه الکترونیک آن نیز تهیه و بایگانی شود.
8. مدیر محله باید به‌صورت منظم هر ۳ ماه یکبار گزارش پیشرفت کار، آمار عملکردی، دریافت‌ها و پرداخت‌های انجام شده را به شهرداری منطقه و هیئت‌امنا ارائه دهد. در پایان هر سال مالی نیز باید گزارش تفصیلی از کارهای انجام شده و هزینه‌های تحقق‌یافته جهت درج در حساب‌های شهرداری ارائه دهد. این گزارش باید شامل میزان حقوق، دستمزد، مزایا و موارد مشابه و همچنین هزینه مصالح، لوازم، تجهیزات، کرایه ماشین‌آلات، ابزارآلات و سایر هزینه‌های پرداخت شده توسط مدیریت محله باشد.
9. فعالیت در خانه‌ها و کانون‌ها داوطلبانه است لکن مدیر محله می‌تواند متناسب با خدمات ارائه شده بر اساس قانون کار حقوق و دستمزد کارکنان تمام وقت سرای محله را پرداخت کند. علاوه بر این کارکنان و فعالان سرای محلات می‌توانند به‌موجب عقد قرارداد با مدیریت محله به ازای ارائه خدمات عمومی مانند آموزش و امثالهم، کسب درآمد کنند.
10. شهرداری تهران هیچ‌گونه تعهد پرداخت حقوق به هیئت‌امنا، مدیر محله و کارکنان آن، کارگروه‌های تخصصی-مردمی و بازرسی ندارد و در قبال نیروهای جذب شده یا داوطلب همکار با مدیریت محله نسبت اداری و استخدامی نیز ندارد.

با توجه به قواعد و الزامات حقوقی حوزه مالی و اداری سرای محلات، ساختار مالی این نهادها به شکل زیر ترسیم می‌شود:

شکل 18.ساختار مالی مدیریت محله (بخش منابع) [6].

به‌عبارت دیگر، مدیر محله برای پوشش هزینه‌های خود می‌تواند از منابع درآمدی متنوعی استفاده کند. تأمین از آنجا که ساختمان و تجهیزات موجود در سرای محله در تملک شهرداری است، هزینه‌های حفظ و نگهداری آن‌ها نیز برعهده شهرداری است. هزینه‌های حقوق و دستمزد کارکنان و هزینه برنامه‌های محلی نیز از طرق قراردادهای مشارکتی با فعالان اجتماعی، جلب مشارکت خیرین، برگزاری دوره‌های آموزشی، ارائه خدمات عمومی به اهالی و مشارکت در اجرای طرح‌های عمومی تأمین می‌شود.

جدول 6. محل تأمین مالی هر کدام از مصارف مدیریت محلات[15].

4. بررسی وضع موجود

در این بخش، نقاط ضعف و قوت سرای محلات بررسی و گزارش شده‌است. منظور از ظرفیت‌ها، فرصت‌هایی است که در صورت کارآمدی سرای محلات می‌توانست در جهت ایجاد یک محله و جامعه قوی برای شهر تهران به ارمغان بیاورد. آسیب‌ها نیز موانع تحقق چنین اهدافی هستند که اهم آن‌ها در ادامه تشریح شده‌است.

4-1. ظرفیت‌ها

از مهم‌ترین تعاریف سرمایه اجتماعی، اشاره بوردیو به منابع بالقوه یا واقعی است که حاصل شبکه‌ای ماندگار از روابط کم‌وبیش نهادینه‌شده آشنایی و شناخت متقابل هستند[16]. اعتماد اجتماعی، اطمینان، توانمندسازی و انتفاع عمومی از مهم‌ترین مؤلفه‌های تقویت سرمایه اجتماعی میان مردم است. سرای محلات به‌واسطه اینکه رویکردی اجتماعی و محله‌محور دارند، می‌توانند نقش ویژه‌ای در تقویت سرمایه اجتماعی کلان‌شهر تهران ایفا کنند. ایشان از طریق تقویت شبکه روابط اجتماعی و عام‌گرایی اجتماعی، سبب افزایش اعتماد عمومی و شعاع تعاملات دور و نزدیک مردمی می‌شوند. وجود این نهادها، احساس امنیت و رضایت از زندگی جمعی محله را ارتقا داده و بده‌بستان و مشارکت اجتماعی را جلب می‌کند.

سرای محلات در شرایطی در شهر تهران ایجاد شدند که وضعیت اقتصادی و اجتماعی شهر مناسب نبود و حاکمیت (شهرداری و استانداری) به تنهایی توان مواجهه با آن را نداشتند؛ لذا کارآفرینان بومی در قالب یک کسب‌وکار اجتماعی با مشارکت فعالان اجتماعی و داوطلبان محلی برای شناسایی و رفع امور عمومی شهر متحد و متعهد شدند. در این معنا، مددکاران و کارآفرینان بومی که تمام محله را می‌شناسند؛ به امکانات و کمبودهای محله واقف هستند؛ افراد موفق، کارآفرین‌، خیرین و ظرفیت‌های اقتصادی و اجتماعی محله را می‌شناسند، همچنین با افراد آسیب‌دیده، توانخواهان و مددجویان ساکن در محله آشنا هستند، می‌توانند سلامت اجتماعی را در سطح محله و در نهایت در سطح شهر تهران بهبود بخشند.

با توجه به مباحث پیش‌گفته، بستر اجتماعی و الگوی کسب‌وکار محله‌محور سرای محلات مهم‌ترین نقطه قوت آن‌ها به‌شمار می‌آید. و در صورتی که مشکلات آن‌ها برطرف شود و به کارآمدی برسند؛ می‌توانند مسائل اجتماعی محله و شهر را کاهش دهند.

4-2. آسیب‌ها

آسیب‌های مرتبط با مدیریت محله به سه گروه آسیب‌های ساختاری، زمینه‌ای و رفتاری تقسیم می‌شوند. آسیب‌های ساختاری متوجه آن بخش از مسائل سرای محلات است که از ساختارهای سیاسی، اداری، حقوقی و فرایندهای اجرایی مرتبط با تأسیس و فعالیت مدیریت محله ناشی می‌شود. آسیب‌های زمینه‌ای مرتبط با بستر فعالیت سرای محلات هستند. این عوامل بر عملکرد سرای محلات تأثیر گذار است اما اصلاح آن‌ها بعضاً از توان مدیر و متولیان مدیریت محله خارج است. درنهایت، گاهی ناکارآمدی و اثربخش نبودن یک نهاد حاصل ساختارها و فرایندها نیست بلکه متولیان، مدیران و ذی‌نفعان آن نهاد به‌گونه‌ای رفتار می‌کنند که منجر به انحراف آن نهاد از مأموریت‌ها و اهداف اولیه خود خواهد شد. به‌عبارت دیگر برخی رفتارهای نامناسب اشخاص حقیقی ذی‌مدخل در مدیریت محله منجر به ناکارآمدی شخصیت حقوقی مدیریت محله شده‌است.

4-2-1. آسیب‌های ساختاری

• هم‌پوشانی مأموریت‌ها و تزاحمات ساختاری

دولت و شهرداری در ارائه خدمات عمومی مأموریت‌های مشابهی دارند و در هر دو بخش دولتی و عمومی غیردولتی (شهرداری) ساختارهای مشابهی نیز ایجاد شده که معمولاً در بستر محلی با هم تزاحم دارند. به‌عنوان مثال وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی متولی سیاست‌گذاری و اجرای برنامه‌های فرهنگی در کشور است، اما شهرداری نیز به‌عنوان متولی مدیریت شهری مخیر به برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های فرهنگی در مناطق و محلات تحت پوشش خود است لذا این امکان وجود دارد که سیاست‌ها و برنامه‌های نهادهای متولی حوزه فرهنگ در یک محله یا منطقه شهری با هم تعارض‌هایی داشته باشد. این تعارض در بحث تشکل‌های مردم‌نهاد وجود دارد. به این صورت که، وزارت کشور مدعی تولی‌گری صدور مجوز تأسیس تشکل‌های مذکور است لکن شهرداری‌ها راسا مجوز تأسیس تشکل‌های محله‌محور را برای جلب مشارکت‌های مردمی صدور می‌کند. همچنین سرای محله با اقتباس از تشکل‌های مردم‌نهاد در بستر شهرداری تعریف و تعبیه شده‌است. علیهذا هر اقدام شهرداری در حوزه اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی با یکی از دستگاه‌های دولتی هم‌پوشانی دارد و بعضاً از جانب دولت تزاحم قلمداد می‌شود. در این شرایط موانع ساختاری و فرایندی در مسیر فعالیت سرای محله بیشتر خواهد شد.

علاوه بر این، در بخش غیردولتی نیز این مشکلات وجود دارد. هم‌پوشانی حوزه فعالیت سرای محلات با تشکل‌های محله‌محور، مراکز انتفاعی و مؤسسات غیرانتفاعی حوزه بهزیستی، مراکز نیکوکاری، خیریه‌ها و بیمارستان‌های خیریه‌ای، فرهنگسراها، خانه‌های فرهنگ، مؤسسات عمومی غیردولتی (مانند هلال‌احمر، بنیاد امور بیماری‌های خاص، کمیته‌امداد و...) مشخص نیست. در واقع همه یک کار را انجام می‌دهند گاهی با همکاری هم و گاهی نیز مستقل از یکدیگر.

• فقدان شخصیت حقوقی و جایگاه قانونی

سرای محله جایگاه قانونی مناسبی ندارد به‌عبارت دیگر سرای محلات به‌موجب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی ایجاد نشده است. به همین دلیل هم، تأسیس و فعالیت آن‌ها برای نهاد مجری امور عمومی شهر (شهرداری) و نهادهای همکار (نیروی انتظامی، وزارت آموزش و پرورش، اداره ثبت اسناد و املاک کشور و...) الزام‌آور نیست. به بیان دیگر از منظر حقوقی، هیچ مدیر دولتی بابت فعالیت یا عدم فعالیت سراهای محله بازخواست نمی‌شود.

افزون بر این، شخصیت حقوقی مدیریت محله مخدوش نیز هست. در واقع این نهاد، نه کسب‌وکار است نه تشکل مردم‌نهاد نه تشکل صنفی تخصصی و نه هیچ‌گونه از مؤسسات و تشکیلات تعریف شده در قوانین موضوعه کشور. همچنین غیرتجاری یا تجاری بودن این مدل مشخص نیست؟ غیرانتفاعی یا انتفاعی بودن آن در عمل نیز قابل تشخیص نیست. فارق از اینکه در نظام‌نامه یا دستورالعمل‌ها به چه صورت تعریف شده، سازمان ثبت اسناد و املاک کشورها برای آن‌ها وجاهت حقوقی و قانونی قائل نیست و در سامانه ثبت شرکت‌ها ثبت نمی‌کند. در واقع از نظر سازمان مذکور نهاد «مدیریت محله» شخصیت حقوقی ندارند. وقتی چنین حکمی جاری باشد، سرای محله کد اقتصادی، شماره ثبت، شماره حساب رسمی و... نخواهد داشت. در این شرایط سرای محلات باید با استفاده از شماره حساب و سایر ظرفیت‌های اشخاص حقیقی فعالیت کنند؛ که این مساله، امکان بروز فساد را در بستر سرای محلات افزایش می‌دهد. فقدان شخصیت حقوقی این نهادها ارتباط حقوقی آن‌ها با شهرداری را هم دچار ابهام می‌کند.

• زندگی انجمنی و کار تشکیلاتی ناموفق

ساختار و نهاد سرای محله باید از طریق زندگی انجمنی و ایجاد مسئولیت اجتماعی در اهالی محله‌ها بستری برای ایجاد جامعه قوی فراهم کند اما ساختار و فرایندهای موجود در سرای محله اساساً امکان قوی کردن جامعه شهری تهران را نداشته است. همچنین هدف از ایجاد سرا‌های محله ایجاد پیوند بین شهرداری و مردم و در نهایت جلب مشارکت اهالی محلات در مدیریت شهری بود لکن به سبب ساختار تعاملی و شبکه ارتباطی نامناسب سرای محله با اهالی محله، این هدف محقق نشد. ماهیت و مأموریت سرای محلات هنوز برای اهالی محل شناخته نشده است و بسیاری از مردم فرق سرای محله با شهرداری را نمی‌دانند. بسیاری هم از برنامه‌های سرای محلات مطلع نیستند. برخی از خدماتی که در بعضی از سرای محلات به مردم ارائه می‌شود کمترین ارتباط را با نیاز اهالی محل دارد. به‌عبارت دیگر طرح‌ها و برنامه‌های سرای محلات از دل جامعه محلی استخراج نشده یعنی مبتنی بر نیاز یا خواست اهالی نیست بلکه با اتکا به ظرفیت‌های سرای محله طراحی و اجرا می‌شود و که غالباً محدود و محصور به آموزش و مهارت‌آموزی است. بسیاری از برنامه‌ها تکراری هستند و از کیفیت مناسبی نیز برخوردار نیستند.

شاهد دیگر بر ناکارآمدی سرای محلات این است که گزارشات مالی و عملکردی مدیریت محلات شفافیت نبوده و برای اهالی محل نیز قابل مشاهده نیست. همچنین الگوی کسب‌وکار انتفاعی و غیرمشارکتی حاکم بر بعضی از سرای محلات بعضاً منتج به استحاله فعالیت‌های اجتماعی آن‌ها شده‌است. اینکه مدیریت محله توانسته جوانان و فعالان اجتماعی را جذب سرای محلات کند جای تردید و تشکیک است. در واقع مشخص نیست که آیا سرای محله توانسته اعتماد عمومی و سرمایه اجتماع را افزایش دهد؟ سرای محلات تا چه اندازه توانسته از میزان آسیب‌های اجتماعی شهر تهران بکاهد؟ تمامی این سؤالات بی‌پاسخ حکایت از کار تشکیلاتی ناموفق مدیریت محله در شهر تهران دارد.

پوشش نامتوازن سرای محلات در شهر تهران و پوشش ناقص شبکه خدماتی آنها برای شهروندان تهرانی نیز مؤید ناکارآمدی تشکیلات مزبور است. منطقه ۲ تهران که بر اساس میزان برخورداری و کیفیت زندگی شهری، در زمره مناطق «توسعه یافته و برخوردار» به‌شمار می‌آید، بیشترین تعداد سرای محله را دارد و منطقه ۱۰ که با همان شاخص‌ها به‌عنوان «منطقه محروم و نیازمند مداخله» شناخته شده، کمترین تعداد سرای محلات را (پس از منطقه ۹) به خود اختصاص داده است.

از دیگر مشکلات ساختاری مدیریت محله این است که بین سرای محلات ارتباط معناداری وجود ندارد. مدیران محلات کمتر برنامه‌های مشترک شهری طراحی می‌کنند. ایجاد چرخه دانش (ثبت و توزیع دانش صریح و ضمنی) در حوزه مدیریت محله‌ای نیز عملاً مغفول مانده است. ارتباط بین مدیریت محلات مختلف تهران ساختارمند نیست و بعضاً به‌موجب ارتباط‌های شخصی و غیررسمی مدیران محله برقرار می‌شود.

• ساختار حاکمیتی و ناکارآمد نهادهای متولی مدیریت محله

ساختار «قرارگاه» بسیار بزرگ و حاکمیتی است که عملاً نقش نهادها و تشکل‌های مردمی را در حوزه تسهیل‌گری بی‌اثر کرده است. ترکیب ستاد راهبری و هیئت‌امنای محله نیز متناسب با ظرفیت‌های تشکل‌های اجتماعی نیست. از سوی دیگر اندازه بزرگ (سطح و تعداد) و فراسازمانی بودن این نهادها عملاً امکان برگزاری جلسات با حضور تمامی اعضا را غیرممکن کرده است. همچنین، ساختار و ترکیب این نهادها به‌گونه‌ای است که نمی‌توان با صفت مردمی یا محلی آن‌ها را خطاب کرد.

• عدم استقلال سرای محلات

ساختمان و تجهیزات سرای محله در تملک شهرداری است؛ مدیر محله، به پیشنهاد شهردار انتخاب می‌شود، بخش قابل توجه‌ای از اعضای هیئت‌امنای محله نیز مستخدمین شهرداری و سازمان‌های تابعه آن هستند. امین اموال مدیریت محله نیز از کارکنان شهرداری است. بخشی از بودجه و تصمیمات حوزه محله نیز با تایید یا سرمایه‌گذاری شهرداری قابل اجراست. در این شرایط، استقلال سرای محله در هاله‌ای از ابهام است، مدیران محله نیز محتاط و ملاحظه‌کار می‌شوند، همچنین برنامه‌های محلی نیز به سبب گذر از سلسله‌مراتب شهرداری در مدت زمان بیشتری تصویب و اجرا می‌شود.

• ساختار و نظام اداری معیوب

ساختار و تشکیلات سرای محله مبهم و معیوب است. مشخص نیست ارتباط سلسله مراتبی آن‌ها به هیئت‌امنای محله ختم می‌شود یا به شهرداری منطقه. در واقع نسبت ساختاری شهرداری با سرای محله مشخص نیست. سؤال اصلی این است که شهردار رئیس مدیران محلات است یا شریک اجتماعی آن‌ها؟ شهرداری متولی مدیریت محله است یا کارفرمای سرای محلات؟ حذف شورایاری‌ها این وضعیت را مبهم‌تر و معیوب‌تر کرد. پایان کار شورایاری‌ها به منزله قطع رابطه ساختاری میان سرای محله (بازوی عملیاتی و خدماتی) و شهرداری (تصمیم‌گیرنده) شد. سرای محله بدون شورایاری عملاً کارویژه کسب‌وکار دارد و مشارکت مردمی و مدیریت محله‌ای را دنبال نخواهد کرد.

علاوه بر این، ساختار و تشکیلات داخلی سرای محلات نیز دچار عیب و ایراد است. مشخص نیست که تشکیلات سرای محلات باید شامل چه پست‌هایی باشد، شرایط احراز هر کدام از آن پست‌ها چه باید باشد و ارتباط شهرداری با مدیران محله، نیروی‌های خدماتی، مددکاران و داوطلبین چگونه باشد؟ این وضعیت در سنوات اخیر منجر به تشکیل پرونده‌های متعدد شکایت داوطلبین از شهرداری در خصوص وضعیت اداری و استخدامی ایشان شده‌است.

برخلاف قواعد مندرج در مقررات مربوطه، برخی از مدیران محله بومی نیستند و با فرهنگ و ساختار اجتماعی و همچنین مسائل اجتماعی محله آشنا نیستند این مسئله در برخی محلات به مسئولین خانه‌ها و خدمت‌گیرندگان نیز تسری پیدا کرده است. به‌عبارت دیگر اطلاق صفت «محله‌محور» به این دسته از سرای محلات بلاوجه و بی‌مورد است.

علاوه‌بر این، توسعه و توانمندسازی سرمایه انسانی فعال در سرای محلات یکی دیگر از مشکلات این نهاد است. بسیاری از اعضای هیئت‌امنای محلات، مدیران محله و مسئولین خانه توانمند نیستند به‌عبارت دیگر، دانش و مهارت مناسب برای مدیریت نهاد اجتماعی و انجام فعالیت‌های اجتماعی و محله‌محور را ندارند. بسیاری از این افراد ایده اجتماعی ندارند. عموماً طرح‌هایی که پیاده شده، خارج از ارکان سرای محله طراحی و توسط نهادهای بیرونی تنظیم و واگذار شده‌است.

سنخیت نداشتن بعضی از فعالیت‌های سرای محلات با اهداف تشکیل آن‌ها نیز نیاز به بازبینی و بررسی بیشتر دارد. هم‌راستایی کلاس‌هایی از جمله آموزش تزریق ژل، تهیه فینگرفود، بادی بالانس و ایروبیک با اهداف سرای محله قابل تأمل است.

نظامات مدیریتی در سرای محلات تقریباً مغفول مانده است. به‌عنوان نمونه، نه‌تنها نظام ارزیابی و مدیریت عملکرد در این مجموعه‌ها استقرار پیدا نکرده، بلکه بعضاً دوره‌های آموزشی ارزیابی و ارزشیابی نیز نمی‌شود. برنامه‌ریزی راهبردی نیم‌رخ شغلی، تطبیق شغل و شاغل و برنامه توسعه فردی در این نهادها وجود ندارد و نظام جبران خدمات آن‌ها نیز مبتنی بر عملکرد نیست.

• ساختار و نظام مالی معیوب

سرای محلات در قوانین بودجه شهرداری ردیف بودجه مستقل ندارند در صورتی که این نهادها مأمور به انجام وظایف تفویض‌شده شهرداری‌های مناطق هستند و در طول سال، مبالغی را جهت انجام همین امور و همچنین برای تعمیر یا نگهداری ساختمان سرای محلات به‌عنوان کمک، تخصیص می‌دهند.

در مقیاس داخلی نیز نظام پرداخت حقوق و دستمزد مدیر محله و سایر کارکنان حقوق‌بگیر سرای محله قاعده‌مند و استاندارد نیست. میزان پرداختی به آن‌ها نیز با شرایط اقتصادی و معیشتی شهر تهران تناسب ندارد. در این شرایط چند شغلی بودن مدیر و کارکنان یا ارتکاب به تخلفات مالی توسط ایشان دور از ذهن نخواهد بود. به هر روی، در شرایطی که منابع، ساختار و نیروی انسانی کفایت نداشته باشد، هر ایده‌ای همانند طرح مدیریت محله از ابتدا محکوم به شکست خواهد بود.

علاوه بر این موارد، درآمدها و هزینه‌های سرای محلات نیز از شفافیت مناسبی برخوردار نیست و امکان بروز انحرافات اقتصادی وجود دارد. قاعدتاً اهالی محل، خیرین و سایر ذی‌نفعان نیز همانند ارکان شهرداری حق دارند که از تعاملات و صورت‌های مالی مدیریت محله مطلع باشند.

• ساختار و نظام حقوقی معیوب

همانطور که گفته شد، سرای محلات هویت قانونی ندارند. هیچ قانونی موجودیت آن‌ها را تصریح نمی‌کند؛ نظام‌نامه نیز به‌عنوان آخرین مصوبه شورای اسلامی شهر در خصوص تأسیس و فعالیت مدیریت محله ایرادات و ابهامات فراوانی دارد که اهم این موارد به شرح ذیل است:

-ابهام در تعریف اصطلاحاتی مانند نخبه محله، معتمد ساکن محله، بازآفرینی پایدار، هیئت‌امنای محل و...؛

-تبیین راهبردها بدون درج مأموریت‌ها و اهداف مدیریت محله؛

-محول کردن قواعد و فرایندهای اساسی مدیریت محله مانند «وظایف هیئت‌امنای محله»، «وظایف، اختیارات و شرایط انتخاب مدیر محله» و «نحوه انتخاب و فعالیت ناظران محله» به دستورالعمل‌های اجرایی بدون ذکر شاخص‌ها، معیارها و ابزارهای مورد نظر خط‌مشی‌گذار؛

-زمان‌بندی نکردن فرایند‌های عملیاتی و پشتیبان مدیریت محله مانند فرایند‌های «انتخاب مدیر محله»، «تأسیس خانه‌ها» و «ارائه گزارش ستاد به شورا»؛

-موازی‌کاری و هم‌پوشانی در وظایف و تکالیف نهادها، مانند هم‌پوشانی تکلیف رصد و برنامه‌ریزی در مجموعه تکالیف شهرداری و ستاد هماهنگی؛

-تعداد بسیار زیاد اعضای نهادهای ستادی و اجرایی مانند قرارگاه (۳۲ عضو) و هیئت‌امنای محله (۲۲ عضو) که عملاً تشکیل جلسه با تمامی اعضا را غیرممکن می‌کند. در ضمن تعداد اعضا نیز باید فرد باشد تا در زمان رأی‌گیری آرای منفی و مثبت برابر نباشد.

-الزام‌آور نبودن حضور نهادهای خارج از ساختار و تشکیلات شهرداری برای حضور در نهادهای ستادی مندرج در نظام‌نامه.

4-2-2. آسیب‌های زمینه‌ای

• تمرکز گرایی و نداشتن تمایل واقعی به توزیع قدرت

حذف «اتحادیه شهرداری‌ها» و جایگزین‌شدن «سازمان شهرداری‌ها و دهیاری»، حضور حداکثری در ارکان ستادی مدیریت محله و حضور مستقیم در ارکان اجرایی آن نهاد، حکایت از آن دارد که نهادهای متولی مدیریت محله هنوز آماده توزیع قدرت و تفویض اختیارات خود به مردم و تشکل‌های مردمی نیستند. تسلط نگاه و تصمیمات بالا به پایین به‌تمامی موضوعات و امور عمومی نیز مؤید این ادعا در کشور است. در واقع دولت تمایل به توزیع قدرت ندارد. در این شرایط اختیارش را نه‌تنها به سرای محله حتی به شهرداری‌ها نیز واگذار نمی‌کند. وقتی متولی (شهرداری) اختیار کافی نداشته باشد مسلماً متصدی (مدیریت محله) نیز کم‌توان و کم‌اثر خواهد بود. تا زمانی که عدم تمرکز در دستور کار دولت قرار نگیرد هر گونه فعالیتی در حوزه مشارکت‌های اجتماعی به سطح تأمین مالی و انجام کارهای خیر محدود خواهد شد. مردم زمانی مشارکت در سطح عملیاتی خواهند داشت که اجازه نظارت و مطالبه‌گری نیز داشته باشند و در فرایندهای تصمیم‌گیری نقش مؤثر داشته باشند.

• غریبه‌بودن با مشارکت و تشکل اجتماعی

بسیاری از مقامات و مدیران دولتی با اصول «حکمرانی مشارکتی»، «مدیریت محله‌ای» و «فعالیت‌های تشکیلاتی» آشنا نیستند، بسیاری از آن‌ها نهادهای مردمی را «شریک اجتماعی» خود نمی‌دانند و جایگاه آن‌ها را تا سطح «پیمان‌کار» یا «سازمان تابعه» تنزل می‌دهند. برخی از مسئولین مربوطه، مشارکت واقعی را نمی‌دانند و برای تشکل‌های مردمی حق مشارکت در تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری قائل نیستند. از نظر برخی از مدیران دولتی، مشارکت مردمی صرفاً یعنی اینکه مردم از طریق تأمین منابع مالی یا انجام امور عمومی باری از دوش دولت بردارند.

از سوی دیگر، مردم نیز با واژگانی همچون «مشارکت نهادی» و «تشکل اجتماعی» غریبه هستند. بسیاری از مردم سواد اجتماعی کافی ندارند و از شیوه‌های «زندگی انجمنی» و «کار تشکیلاتی» بی‌اطلاع هستند. بسیاری از مردم نسبت مسئولیت‌های اجتماعی خود آگاهی ندارند. در این شرایط، شکل گیری مشارکت اجتماعی در هر بستری همانند مدیریت محله، دور از انتظار خواهد بود.

• وضعیت اجتماعی و اقتصادی نامناسب برای مشارکت مردمی

وضعیت اقتصادی نامناسب شهروندان، وجود نابرابری، رشد جمعیت افراد زیر خط‌فقر، کاهش درآمد سرانه، افزایش حاشیه نشینی و... در هر جامعه‌ای منتج به کاهش مشارکت خواهد شد. البته کاهش مشارکت نیز باعث بحرانی‌تر شدن این وضعیت نامناسب اقتصادی خواهد شد و این چرخه، جامعه را به دام اجتماعی خواهد انداخت.

کاهش سرمایه اجتماعی منجر به کاهش اعتماد به گروه‌ها و اعتماد بین فردی خواهد شد و این یعنی سقوط عام‌گرایی اجتماعی و پایان بده بستان‌های اجتماعی در جامعه. تمامی این موارد همزمان با از بین رفتن محله و زندگی اجتماعی در شهرها و کلان‌شهرها، شرایط فعالیت و مشارکت مردم در امور عمومی را سخت‌تر و پیچیده‌تر می‌کند.

سوداگری و منفعت‌گرایی در تفکرات و تعاملات شهروندان نیز مانع شکل گیری زندگی انجمنی و پیگیری منافع جمعی خواهد شد. در این رویکرد، «انحصار منابع»، «بنگاه‌داری» و «خویشاوندسالاری» جایگزین تمام ارزش‌های جمعی خواهد شد. در این شرایط، سودجویی مجالی به منفعت‌جویی اجتماعی نمی‌دهد و فرد گرایی بر عام‌گرایی غلبه پیدا خواهد کرد.

4-2-3. آسیب‌های رفتاری

• غلبه رفتارهای سیاسی بر اجتماعی

برخی از دولت‌ها و دولتمردان با شهرداری تهران همراهی نمی‌کنند. به بیان دیگر شهرداری تهران در برخی زمان‌ها نه‌تنها از جانب دولت‌ها حمایت نمی‌شوند، بلکه به‌دلایل متعدد (مانند رقابت‌های سیاسی) با برنامه‌ها و اقدامات آن مقابله نیز می‌شود. میزان و الگوی تامین مالی و بودجه شهرداری تهران همواره محل چالش با دولت بوده است. ظرفیت‌های رسانه‌ای و تبلیغاتی شهرداری نیز از جانب برخی از دولتمردان تهدید به‌شمار می‌آید. همه این موارد باعث اتلاف انرژی و کاهش توان شهرداری برای انجام ماموریت‌های آن نهاد می‌شود.

• تبیین و ادراک ناقص ماموریت‌های سرای محلات

سرای محله فرصتی برای مشارکت گرفتن از اهالی محله در رفع مشکلات و مسائل خودشان بود. به عبارت دیگر، بنا بر این بود که ظرفیت‌ها و مستحدثات شهرداری در بستر مدیریت محله‌ای در اختیار اهالی محل قرار گیرد. در این صورت، شناسایی مشکلات با دقت و صحت قابل توجهی صورت می‌گرفت. تصمیمات متناسب با ظرفیت‌های محلی و بومی‌ اخذ می‌شود و درنهایت مشارکت فعالان اجتماعی، خیرین و اهالی را برای اجرای آن تصمیمات جلب می‌کرد. اما این مدل توسط مجریان دولتی و غیردولتی به‌درستی فهم نشد تا اینکه در نهایت سرای محلات در اختیار فعالان اقتصادی غیرمحلی‌ قرار گرفت تا خدماتی ارائه دهند که کمترین ارتباط را با مسائل محلی دارد.

• کم توجهی متولیان به ظرفیت‌های مدیریت محله

به اذعان کارشناسان، در مرحله استقرار ایده مدیریت محله در شهر تهران، شورای‌شهر تهران با آن ایده همراهی نکرد. در واقع متولی سیاست‌گذاری در شهر تهران طرح مدیریت محله را حمایت نکرد. مسلماً در این شرایط، اجرای چنین طرح بزرگی منتج به نتیجه نخواهد شد. از سوی دیگر برخی از اعضای هیئت‌امنای محلات و مدیران محله نیز اعتقادی به مشارکت با مردم و اهالی محله ندارند و تمایل دارند خودشان تصمیم بگیرند و تصمیمات را به داوطلبان و فعالان اجتماعی ذیل خانه‌ها و کانون‌ها ابلاغ کنند. کارشناسان بر این باورند که برخی از مدیران محله نیز اهتمام لازم را برای رفع مشکلات موجود و بهبود وضعیت محله‌ها ندارند و مدیریت محله را صرفاً بستری برای اشتغال خود در یک بازه زمانی محدود می‌دانند در نتیجه برای فرصت‌ها و ظرفیت‌های فوق‌العاده مدیریت محله در توسعه اجتماعی ارزش قائل نیستند.

• استفاده نادرست از ظرفیت‌های سرای محله

اقتصاد فضا و گران بودن مکانهای تجاری اداری در شهر عملا سرای محلات را به سمت اجاره دهی به فعالیت‌های غیر مرتبط سوق داده است. نرخ پایین اجاره واحد‌های تجاری امکان سوداگری و همچنین ویژه‌خواری و خویشاوندسالاری مدیران شهرداری نواحی و مناطق را فراهم کرده است. بسیاری از فعالان محلی نیز به فعالیت داوطلبانه و کنش اجتماعی به چشم کار کارمندی برای شهرداری نگاه می‌کنند و پس از فعالیت در سرای محله اقدام به شکایت از آن کرده و پرداخت حقوق و بیمه از جانب مدیریت محله یا شهرداری را مطالبه می‌کنند. در نهایت، برخی از سراهای محله به بهانه خودکفایی و جذب درآمدهای پایدار، دچار انحراف شده و بعضاً دچار تغییر ماهیت به اجاره‌داری و کسب‌وکارهای اقتصادی شده‌اند[17].

5. جمع بندی و پیشنهادها

سرای محله ظرفیت بسیار خوبی برای اجتماع فعالان اجتماعی است و می‌تواند بستری برای مشارکت محلی و مدیریت محله‌ای باشد. مقتدرسازی جوامع محلی محصول درخشان این کالبد است، لکن برای نیل به این هدف در ابتدا باید عملکرد این نهاد ارزیابی، آسیب‌های آن شناسایی و سپس راهکارهایی جهت رفع آن‌ها ارائه شود. با وجود اینکه وضعیت فعلی مدیریت محله به صورت جامع و در تمامی ابعاد مالی و رفتاری و عملکردی تا کنون ارزیابی نشده (که از قضا بسیار ضروری هم است)، گزارش حاضر در گام اول وضع موجود سرای محلات در شهر تهران را در ابعاد حقوقی، ساختاری و فرایندی ترسیم کرده و سپس با مشارکت نخبگان اجرایی و خبرگان دانشگاهی وضعیت موجود را آسیب‌شناسی کرده است.

در پی بررسی‌های انجام شده، بیش از ۱۴ آسیب ساختاری، زمینه‌ای و رفتاری شناسایی شد. وضعیت موجود حکایت از آن دارد که نه بستر فعالیت برای سرای محلات مناسب است و نه حتی عوامل زمینه‌ای مانع از ناکارآمدی و شکست آن می‌شود. مسلما در چنین شرایطی، نمی‌توان انتظار داشت که رفتار مدیران، فعالان و سایر ذینفعان سرای محلات نیز عاری از هر انحرافی باشد. شکل زیر اهم آسیب‏های چهارده‏گانه را در قالب نظام مسائل سرای محلات شهر تهران به تصویر کشیده است:

شکل 19. نظام مسائل سرای محلات شهر تهران

ماخذ: محقق ساخته.

آسیب‌ها و چالش‌های عملکردی سرای محلات شهر تهران به‌قدری زیاد است که می‌توان ادعا کرد که این نهادهای مردمی آن‌گونه که باید در انجام وظایف و مأموریت‏های محوله موفق نبوده‏اند و ادامه فعالیت آنها با مأموریت، الگو، ساختار، فرایندها و برنامه‌های فعلی محل تردید است. ازاین‌رو، سه سناریو برای توسعه و بهبود دستاوردهای سرای محلات شهر تهران به ترتیب اولویت زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) احیای مدیریت محله از طریق بازآفرینی ساختار حقوقی و اجرایی سرای محلات با مأموریت و اهداف فعلی آن با رعایت اصل هفتم قانون اساسی در‌خصوص مشارکت شوراهای محلی در سطوح تصمیم‌گیری و اجرای امور اداری محلات،

ب) توقف فعالیت مدیریت محله‌ای با ابزار و الگوی فعلی سرای محلات و پرهیز از واگذاری واحدهای اداری و تجاری به بنگاه‌های تجاری. پیشنهاد می‌شود. واحدها و فضای کاری موجود در سرای محلات تحت مدیریت هیئت‌امنای محله و مدیر سرای محله به مجموعه تشکل‌های مردم‌نهاد و کسب‌وکارهای اجتماعی فعال در شهر تهران که به‌دلیل کمبود منابع مالی، انسانی و کالبدی و هزینه‌های گزاف اجاره ساختمان اداری و کارگاه در شرف تعطیلی هستند، واگذار شود. این فرایند باید براساس اصول زیر انجام شود:

۱. عدم انتقال مالکیت سرای محلات به تشکل‌ها و نهادها،

۲. شفافیت در شاخص‌های انتخاب نهادها و فرایند واگذاری به آنها،

۳. رعایت عدالت در واگذاری و ممانعت از بروز ویژه‌خواری،

۴. ممانعت از ایجاد و انتخاب نهادهای مردمی صوری و بهره‌مند شدن سودجویان از امکانات سرای محلات،

۵. ممانعت از بروز تعارض منافع بخش عمومی (مدیران و کارکنان شهرداری و سایر دستگاه‌های اجرایی) با نهادهای مردمی مستقر در سرای محلات.

ج) تجمیع ظرفیت‌های سرای محلات با مراکز توانمندسازی کوثر در شهر تهران به‌منظور نگهداری، مراقبت، توانمندسازی و اشتغال زنان و دختران بی‌سرپرست، خود‌سرپرست و بدسرپرست  ساکن در محلات شهر تهران با رعایت ملاحظات اجتماعی ناشی از تجمیع امکانات و ظرفیت‌های موجود.