خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

شهرک‌های صنعتی به‌عنوان محدوده‌های جغرافیایی برای تجمیع صنایع غالباً کوچک و متوسط با هدف تسهیل در ارائه خدمات دولتی و فراهم‌سازی دسترسی آنان به زیرساخت‌های تولید به‌نحوی مطلوب، مطرح می‌شوند. نتایج حاصل از مطالعات پیشین درخصوص نحوه اداره شهرک‌های صنعتی موفق در سراسر جهان نشان می‌دهد که اساساً سه مدل کلی برای مدیریت شهرک‌های مذکور وجود دارد: ارائه خدمات در شهرک می‌تواند توسط نهاد حاکم که آن هم می‌تواند یک نهاد قانونی، یک شرکت خصوصی و یا ترکیبی از این دو باشد که هرکدام از ویژگی‌های متفاوتی در حوزه عملکرد، اختیارات، تخصیص بودجه و درآمد و همچنین تشکیلات هیئت‌مدیره برخوردارند. آنچه در هر کشور یا منطقه مبنای انتخاب یکی از این الگوها مد‌نظر قرار می‌گیرد، سوابق تاریخی (رویه‌های پیشین) و اهداف سیاستگذاران (چشم‌انداز آنها از مدیریت و توسعه شهرک صنعتی) است. به‌عبارت دیگر، در انتخاب نحوه مدیریت و مالکیت شهرک‌ها، آنچه اهمیت دارد، انطباق این شیوه ارائه خدمات با اهداف سیاستگذاری است.

مدل مدیریت و اداره امور خدماتی شهرک‌های صنعتی در ایران تا قبل از سال ۱۳۸۷، اگرچه طبق بند «6» ماده (5) آیین‌نامه اجرایی «قانون تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی مصوب 1376/3/11» براساس قرارداد به مؤسسات غیرانتفاعی و عمران که سهام‌داران آنها واحدهای مستقر در شهرک‌ها بودند سپرده می‌شد؛ اما همواره ذیل دسته‌بندی مدیریت نهاد دولتی قرار می‌گرفت. پس از تصویب قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی در سال 1387، در راستای اداره امور داخلی شهرک‌ها و نواحی صنعتی و در فضای متأثر از سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، شرکت شهرک‌های صنعتی استانی موظف به تشکیل نهادی غیردولتی‌- که سهام آن در اختیار بنگاه‌های صنعتی است‌- با عنوان شرکت خدماتی خصوصی سپرده شد. این شرکت‌های خدماتی طبق اساسنامه و قانون مذکور توسط هیئت‌مدیره منتخب اداره می‌شوند. 

تغییر مدل مدیریتی و اداره امور خدماتی شهرک‌های صنعتی در بعضی موارد منجر به اختلال در ارائه برخی خدمات، ضعف در حل اختلافات شرکت‌های مستقر با شرکت خدماتی مدیریت‌کننده شهرک و همچنین چالش‌هایی در حفظ و نگهداری بلندمدت از تجهیزات و تأسیسات شهرک شده است که مجموع این مسائل، موجب شد در این گزارش به موضوع مدیریت شهرک‌ها به‌عنوان مسئله‌ای ویژه پرداخته شود.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

حرکت مجدد به‌سمت احیای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی در اواخر دهه ۷۰ و پس ‌از آن تعریف نقش برای واحدهای تولیدی مستقر، در چرخه مدیریتی شهرک‌های صنعتی تحت سازوکار شرکت خدماتی در سال ۱۳۸۷، تبعات گسترش شهرک‌ها و نواحی صنعتی در چند دهه قبل از آن و در راستای رفع مسائلی ازجمله افزایش هزینه و بوروکراسی اداره چنین تعدادی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط نهاد دولتی بوده است.

اما مهم‌تر از تغییر مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی، طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارایی حداکثری است؛ به‌نحوی‌که نوع رابطه سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی باید به‌نحوی تنظیم شود که منجر به تسهیل امکان دسترسی بنگاه‌های صنعتی به بازارها (بازارهای محلی، کشوری و منطقه‌ای) از یک‌سو و در مقابل تسهیل شرایط تأمین ورودی‌ها (نیروی انسانی، منابع مالی، علم و فناوری و مواد اولیه مورد نیاز تولید) شود.

بر همین اساس لازم است به این نکته اشاره شود که تأمین و توسعه زیرساخت‌های سخت‌افزاری و تأسیسات زیربنایی، فراهم‌سازی تسهیلات حقوقی و قانونی، ارائه خدمات مدیریتی، اداری و مشاوره‌ای و ایجاد خدمات و زیرساخت‌های بانکی، بازرگانی و حمل‌و‌نقل ابزارهایی هستند که ضمن تعریف وظایف و اختیارات در قوانین و مقررات، نقطه بهینه و تعادل سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی را شکل می‌دهند. در مسیر توسعه صنعتی کشور، نقطه تعادل مذکور باید به‌نحوی ایجاد شود که تحقق اهداف پیش‌گفته به‌وسیله ابزار مطرح‌ شده حداکثر شود.

در این گزارش، نارسایی‌های شناسایی‌ شده در ارزیابی فرایند اجرای «قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی» و ساختار طراحی‌ شده برای مدیریت شهرک‌های صنعتی براساس این قانون و آیین‌نامه مربوطه، تحت سه دسته؛ «دامنه و گستره تعاریف»، «مختصات مدل مدیریتی ترسیم ‌شده» و «سازوکار نظارتی»، احصا شده است که به‌شرح ذیل ارائه می‌شود:

• نارسایی‌های شناسایی‌ شده در دسته دامنه و گستره تعاریف

(۱. نحوه تعریف مشمولین، ۲. نوع تعریف شرکت خدماتی، ۳. تعریف قسمت‌های مشترک)

دسته اول، دسته دامنه و گستره تعاریف، شامل نارسایی‌های شناسایی‌ شده در نحوه تعریف مشمولین، نوع تعریف شرکت خدماتی و تعریف قسمت‌های مشترک است. به‌عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که، توجه قانونگذار به تفکیک در تعریف شهرک‌های صنعتی و نواحی صنعتی مشمول قانون، ضمن التفات به تفاوت‌های ساختاری جدی در نوع نظام مسائل شهرک‌ها و نواحی صنعتی اتفاق افتاده‌ است. نگاهی که در اجرای قانون، چه در معیار تعریف مشمولین فرایند واگذاری امور به شرکت خدماتی براساس بند «۵» آیین‌نامه اجرایی و چه در عدم تمایز در وظایف تعریف ‌شده برای شرکت خدماتی در مورد شهرک صنعتی و ناحیه صنعتی روستایی دیده نشده است.

• مختصات مدل مدیریتی ترسیم ‌شده

(۱. وظایف نهاد خصوصی، ۲. وظایف نهادهای دولتی، ۳. چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، ۴. شیوه تأمین مالی، ۵. تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه، ۶. تعارضات نهادی قانون)

دسته دوم، دسته مختصات مدل مدیریتی ترسیم ‌شده، شامل نارسایی‌های شناسایی ‌شده در وظایف نهاد خصوصی، وظایف نهادهای دولتی، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، شیوه تأمین مالی، تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه و تعارضات نهادی قانون است. به‌عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که یکی از مهم‌ترین نارسایی‌های ذکر شده، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی است؛ شیوه تعریف دامنه نقش هر‌یک از اجزای سیستم مدیریتی جدید شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت، در طول سال‌های اخیر محل مناقشه بوده است. نوع و سطح وظایف و اختیاراتی که در عمل طی آیین‌نامه و اساسنامه نمونه به شرکت خدماتی واگذار شده چیزی فراتر از مؤسسات غیرانتفاعی که در سابق طی قراردادی انجام امور مربوط به حفظ و نگهداری و سایر امور خدماتی شهرک‌های صنعتی را انجام می‌دادند، نیست و چرخه اقتصادی این شرکت‌های خدماتی شکل نگرفته ‌است، در شرایطی که اجازه کسب سود از طریق ایجاد خدمات یا توسعه زیرساخت‌ها از این شرکت گرفته شده و فعالیت آن در محدوده ذکر شده تعریف شده است. لذا طبیعی است که بخش زیادی از شهرک‌های صنعتی و واحدهای فعال در این مجموعه‌ها اصلاً تمایلی جهت تشکیل شرکت خدماتی در راستای اداره خودگردان امور شهرک‌ها نداشته‌ باشند. در شرایطی که مفاد بخش‌های مختلف قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و همچنین بخش ۱۶ ماده (4) اساسنامه شرکت مادرتخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، بر وظیفه سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی بر تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی تأکید کرده است، اما در واقعیت و در فرایند اجرای قانون، توسط این سازمان و شرکت‌های استانی تابعه، به‌نحوی طراحی صورت گرفته که چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی به‌درستی شکل نگرفته ‌است.

• سازوکار نظارتی

(۱. فرایند پایش صلاحیت، ۲. دوره گذار مدیریتی)

دسته سوم، دسته سازوکار نظارتی، شامل فرایند پایش صلاحیت و دوره گذار مدیریتی به شرکت خدماتی است. به‌عنوان نمونه می‌توان به این نکته اشاره کرد که ماده (۶) قانون مذکور، به موضوع چرخه فرایند نظارتی اداره شهرک‌های صنعتی مشمول قانون مورد بحث پرداخته ‌است؛ به‌نحوی‌که شرکت شهرک‌های صنعتی استانی، به‌عنوان نهاد متولی امر نظارت بر چگونگی اداره امور شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط شرکت‌های خدماتی، بر‌مبنای وظایف مقرر در این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین اساسنامه ذی‌ربط تعیین شده است. چرخه نظارتی به‌نحوی شکل گرفته که پس از تشخیص عدم صلاحیت هیئت‌مدیره شرکت خدماتی توسط شرکت استانی و عزل اعضای هیئت‌مدیره، طی دوره‌ای سه‌ماهه به‌عنوان دوره گذار انتقال مدیریت، اداره امور شهرک صنعتی بر‌عهده شرکت استانی قرار می‌گیرد. همچنین تعداد شهرک‌های صنعتی که در این فرایند و به‌صورت موقت، برای دوره‌های سه‌ماهه به شرکت‌های استانی واگذار می‌شوند، به‌حدی است که هزینه‌های مربوط به آن، بخش عمده‌ای از بودجه این شرکت‌ها را مشغول خود می‌کند و امکان سرمایه‌گذاری در راستای توسعه زیرساخت‌های اساسی شهرک‌ها و نواحی صنعتی کمتر برخوردار سلب می‌شود.

بر همین اساس، دو هدف اصلی قانونگذار مشتمل بر طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای (سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی) و نهاد خصوصی (شرکت خدماتی) در راستای تحقق کارایی حداکثری و تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی محقق نشده است. لذا ضرورت دارد مدل مدیریتی ترسیم ‌شده در قانون مذکور و آیین‌نامه آن، با رویکرد تحقق اهداف پیش‌گفته و با تأکید بر اصلاحاتی ازجمله نحوه تعریف مشمولین، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی و شیوه تأمین مالی و همچنین فرایند ناکارآمد پایش صلاحیت هیئت‌مدیره شرکت خدماتی مورد بازنگری قرار گیرد.

۱. مقدمه

صنایع همچون ستون فقرات رشد و توسعه اقتصادی در یک جامعه عمل می‌کنند، اما رشد صنایع نیازمند بسترسازی منظم و سامان‌مند زمینه‌های مورد نیاز اقتصادی و غیراقتصادی به‌همراه تسهیل دسترسی صنایع به نیازهای اساسی آنهاست.

مطالعه تجربیات موفق توسعه صنعتی در چندین کشور جهان نشان‌دهنده‌ این موضوع است که یکی از مهم‌ترین ابزارها در زمینه‌ زیرساخت‌های توسعه صنعتی برای مجموعه حکمرانی، شهرک‌های صنعتی هستند. شهرک‌های صنعتی به‌عنوان محملی برای تجمیع صنایع غالباً کوچک و متوسط و فراهم‌سازی دسترسی آنان به ضروریات و پیش‌نیاز‌های تولید به‌نحوی مطلوب توسط دولت، مطرح می‌شوند. این شهرک‌ها دسترسی به صنایع وابسته جهت تأمین مواد اولیه یا تکمیل زنجیره ‌ارزش و همچنین بازارهای مصرف را تسهیل می‌کنند. مطالعات کشورهای موفق، نقش این شهرک‌ها را در رشد و توسعه صنعتی و اقتصادی و همچنین اشتغال‌زایی، پررنگ نشان می‌دهند.

دستیابی به توسعه فناوری با احداث شهرک‌های صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی راهکاری متداول و اثبات ‌شده جهت دستیابی به رشد سریع اقتصادی برای کشورهای کم‌درآمد است. توسعه شهرک‌های صنعتی به‌ویژه برای کشورهایی که در مراحل اولیه توسعه هستند، بسیار مهم می‌باشد و به‌عنوان ابزاری برای رشد اقتصادی تجویز می‌شود.

برای این کشورها، احداث شهرک‌های صنعتی مزایای عمده‌ای مانند ایجاد چارچوب سازمانی یکپارچه، خدمات مدرن و توسعه زیرساخت‌های فیزیکی و ... دارند. ساختار و کارکرد شهرک‌های صنعتی در طول دوره شکل‌گیری متناسب با سطح پیشرفت اقتصادی و صنعتی در کشورها تغییر کرده و از استقرار صنایع کوچک و متوسط با فناوری پایین به تشکیل زیرساخت‌های صنعتی پیشرفته‌تر مانند مناطق پردازش صادرات و یا شهرک‌های علم و فناوری سوق یافته و موجب افزایش رقابت در سطح ملی و بین‌المللی شده است.

در دهه ۱۹۷۰، تغییرات ساختاری در سطح بین‌المللی، مشخصاً بحران نفت، ظهور فناوری اطلاعات و ارتباطات و جهانی ‌شدن، سبب شد تا کشورهای توسعه‌یافته برخی صنایع یا مراحل ساخت و تکمیل را به کشورهای در حال ‌توسعه و نوظهور منتقل کنند. در این زمان شهرک‌های صنعتی به یک استراتژی توسعه موفق برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و صنایع جدید در کشورهای در حال ‌توسعه تبدیل شد و توسعه پارک‌های صنعتی مختلف به یک استراتژی برای حمایت از توسعه اقتصادی منطقه‌ای، به‌ویژه در آسیا تبدیل گردید. هدف از شکل‌گیری اولین شهرک‌های صنعتی در کشور نیز ایجاد قطب‌های صنعتی و رشد اقتصادی صنعت‌محور بوده است. در طول پنجاه سال گذشته با وجود سرمایه‌گذاری‌های نسبتاً گسترده دولت‌، شهرک‌های صنعتی در تحقق اهداف خود ذیل هدف اصلی توسعه صنعتی کشور، چندان موفق نبوده‌اند. ‌[1]

سهم قابل‌توجهی از عدم موفقیت شهرک‌های صنعتی در مسیر توسعه، به نارسایی‌های موجود در مدل طراحی ‌شده برای مالکیت و مدیریت شهرک‌های صنعتی در ایران برمی‌گردد. یکی از مهم‌ترین قوانین در این حوزه، قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی است. این قانون در سال ١٣٨٧ توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و مورد تأیید شورای محترم نگهبان قرار گرفت و آیین‌نامه اجرایی آن نیز در سال ١٣٩٠ به تصویب هیئت محترم وزیران رسید. در گزارش حاضر، مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی در ایران براساس قوانین و مقررات مربوطه مورد بررسی قرار گرفته است.

2.بررسی وضعیت آماری شهرک‌ها و نواحی صنعتی

در این بخش به بررسی وضعیت آماری شهرک‌های صنعتی و واحدهای تولیدی مستقر در آنها می‌پردازیم. اطلاعات موجود در جدول ۱، تعداد واحدهای بهره‌برداری ‌شده در شهرک‌ها و نواحی صنعتی کشور، اشتغال و میانگین اشتغال آنها، مساحت زمین واحدهای بهره‌برداری‌ شده، میانگین مساحت هر زمین، میانگین سرمایه‌گذاری واحدها و میانگین آن به‌ازای هر واحد را نشان می‌دهد.

جدول ۱. وضعیت آماری واحدهای صنعتی فعال در شهرک‌ها و نواحی صنعتی کشور (تا پایان خردادماه ۱۴۰۲)

مأخذ: [2].

شرکت شهرک‌های صنعتی استانی با انعقاد قرارداد حق بهره‌برداری از زمین با متقاضیان سرمایه‌گذاری در شهرک‌ها و نواحی صنعتی، نسبت به واگذاری حق بهره‌برداری اراضی به آنان اقدام و پس از انجام تعهدات از‌سوی طرف‌های قرارداد، مشتمل بر اخذ گواهی پایان‌کار ساختمانی، اخذ پروانه بهره‌برداری، تسویه‌حساب مالی و پرداخت قیمت منطقه‌ای ملک، عرصه را به‌نام آنان انتقال قطعی می‌کند. یکی از مسائلی که به‌عنوان چالش‌های جدی توسعه شهرک‌های صنعتی مطرح است، استفاده از زمین در شهرک‌های صنعتی با هدف سوداگری می‌باشد. روندی که باعث اختلال در روند سرمایه‌گذاری تولیدی در شهرک‌های صنعتی شده است؛ طبق شکل‌های ۱ و ۲، از حدود ۶۷ هزار هکتار زمین قابل ‌واگذاری در شهرک‌ها و نواحی صنعتی، حدود ۷۰ درصد جهت انجام فعالیت تولیدی به متقاضیان واگذار شده است، اما از این میزان، تنها اندکی بیش از ۵۰ درصد یعنی ۲۴ هزار هکتار‌- حدود ۳۶ درصد کل مساحت قابل‌ واگذاری‌- در مسیر تولید به بهره‌برداری رسیده است.

شکل ۱. نمودار وضعیت آماری زمین‌های واگذار شده و باقی‌مانده زمین‌های شهرک‌ها و نواحی صنعتی (تا پایان خردادماه ۱۴۰۲)

مأخذ: همان.

شکل ۲. نمودار وضعیت آماری مساحت زمین واگذار شده و مساحت واحدهای بهره‌برداری‌ شده (تا پایان خردادماه ۱۴۰۲)

مأخذ: همان.

آمار بالای زمین‌های واگذارشده‌ بهره‌برداری نشده نسبت به‌کل زمین‌های واگذار شده، نشان از نارسایی‌های موجود در نظام واگذاری زمین در شهرک‌ها و نواحی صنعتی، سنجش صلاحیت و فرایند نظارتی آن دارد. نمود ضعف در فرایند نظارتی این موضوع، در جدول ۲ مشخص شده است؛ از مجموع ۲۳ هزار هکتار زمین واگذارشده‌ بهره‌برداری نشده، صرفاً ۵۸ هکتار‌- کمتر از 0/3 درصد‌- از اراضی طی فرایند بازپس‌گیری در هیئت خلع ید، از کنترل متقاضیان غیرواقعی خارج شده است.

جدول ۲. وضعیت قراردادهای انصرافی و خلع ید شده (در پایان خردادماه ۱۴۰۲)

مأخذ: همان.

جدول ۳ وضعیت آماری واحدهای بهره‌برداری‌ شده در شهرک‌ها و نواحی صنعتی برحسب نوع صنعت (به تفکیک استان تا پایان خردادماه ۱۴۰۲) را نشان می‌دهد که دسته‌های صنایع فلزی و شیمیایی با ۲۵ درصد و ۲۱ درصد از کل واحدها، فعال‌ترین صنایع در شهرک‌های صنعتی را تشکیل می‌دهند و صنایع غذایی و آشامیدنی در رده سوم فعال‌ترین صنایع در شهرک‌ها و نواحی روستایی قرار دارد.

جدول ۳. وضعیت آماری واحدهای بهره‌برداری‌ شده در شهرک‌ها و نواحی صنعتی برحسب نوع صنعت (به تفکیک استان تا پایان خردادماه ۱۴۰۲)

مأخذ: همان.

جدول ۴، وضعیت آماری شهرک‌ها و نواحی صنعتی در حال بهره‌برداری و مشمول قانون واگذاری، شرکت‌های خدماتی ثبت ‌شده و واگذاری اداره امور در شهرک‌ها و نواحی صنعتی کشور (به تفکیک استان تا پایان شهریورماه ۱۴۰۲) را ارائه کرده ‌است.

 جدول ۴. وضعیت آماری شهرک‌ها و نواحی صنعتی در حال بهره‌برداری و مشمول قانون واگذاری، شرکت‌های خدماتی ثبت ‌شده و واگذاری اداره امور در شهرک‌ها و نواحی صنعتی کشور (به تفکیک استان تا پایان شهریورماه ۱۴۰۲)

مأخذ: اطلاعات دریافتی از سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران.

همان‌گونه که آمار و اطلاعات موجود در جدول ۴ نشان می‌دهد، به‌عنوان نمونه در استان مازندران، از ۲۴ شهرک و ناحیه مشمول قانون واگذاری، اداره امور ۱۳ مورد به شرکت خدماتی واگذار شده است، گرچه پس از تغییر در تعریف شمولیت قانون واگذاری در اصلاحیه سال ۱۳۹۶ آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور‌- وضعیت سایر استان‌ها در واگذاری امور به شرکت خدماتی نسبت به‌کل شهرک‌ها و نواحی مشمول نسبتاً مناسب بوده، در کل کشور نیز میزان تحقق واگذاری نسبت به‌کل مشمولین، حدود ۸۷ درصد است.

جدول ۵، وضعیت آماری شهرک‌ها و نواحی صنعتی غیردولتی (تا پایان خردادماه ۱۴۰۲) را نشان می‌دهد؛ میزان زمین بهره‌برداری ‌شده نسبت به زمین صنعتی در اختیار، میزان اشتغال به‌ازای واحد صنعتی و تعداد واحد بهره‌برداری‌ شده نسبت به قراردادهای منعقده در وضعیت مطلوب‌تری نسبت به شهرک‌ها و نواحی صنعتی دولتی قرار دارد.

جدول ۵. وضعیت آماری شهرک‌ها و نواحی صنعتی غیردولتی (تا پایان خردادماه ۱۴۰۲)

مأخذ: [2].

جدای از موارد ذکر شده، عدم توجه به آمایش سرزمینی و مقوله خوشه‌های صنعتی در توسعه صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی در ایران، از مسائل دیگری است که در سال‌های اخیر مورد اذعان کارشناسان قرار گرفته است؛ شکل 3، وضعیت جغرافیایی شهرک‌ها و نواحی صنعتی کشور را نشان می‌دهد.

شکل 3. وضعیت جغرافیایی شهرک‌ها و نواحی صنعتی کشور

مأخذ: [3].

3.بررسی تاریخی مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت

در این بخش به بررسی و مرور سیر تطورات و تغییرات نوع رابطه دولت و شهرک‌های صنعتی در دوره‌های مختلف می‌پردازیم. درواقع نخستین باری که صحبت از ساخت و استقرار واحدهای صنعتی در یک محدوده‌ جغرافیایی به میان آمد؛ اواسط دهه‌ ۱۳۳۰ شمسی بود. در این زمان پس از عدم موفقیت اولین برنامه‌ هفت‌ساله‌ عمرانی در اجرایی کردن اهداف خود، با افزایش نسبتاً بالای درآمدهای حاصل از نفت در اقتصاد ایران در مقایسه با دهه‌های گذشته، توجه به صنایع و سرمایه‌گذاری در آن مورد توجه قرار گرفت. این توجه مشخصاً خود را در سرمایه‌گذاری برنامه‌ عمرانی هفت‌ساله‌ دوم در بخش صنایع و معادن نشان می‌دهد، به‌طوری‌که این رقم از 1/2 میلیارد ریال در برنامه اول به 10/6 میلیارد ریال در برنامه دوم [4] افزایش پیدا کرد. در سال ۱۳۳۳ با الهام از شهرک‌های صنعتی انگلستان، شهر کرج به‌عنوان اولین ناحیه‌ صنعتی ایران انتخاب و اعتباری معادل ۴۰ میلیون تومان برای ایجاد آن اختصاص یافت. [4] بر این اساس، مقرر گردید وزارت صنایع با در اختیار گذاشتن زمین و ارائه خدمات آب و برق زمینه را برای ورود صنایع به کرج مهیا کند؛ کرج در اواسط دهه‌ ۱۳۳۰، شهری کوچک با جمعیت صرفاً ۱۵ هزار نفر بوده است. در آن دوره، هدف از ساخت شهرک‌های صنعتی به‌طور عام و شهرک صنعتی کرج به‌طور خاص توزیع جمعیت در سطح ملی و منطقه‌ای، توسعه‌ مناطق محروم، تمرکززدایی از شهرها و افزایش بهره‌وری تولید عنوان شده است. [5] ساخت شهرک صنعتی در کرج عملاً دستاوردی در‌برنداشت تا جایی که جزء یک کارخانه‌ کبریت‌سازی، دیگر صاحبان صنایع رغبتی به سرمایه‌گذاری در آن شهرک نداشتند. گزارشی که از سرمایه‌گذاری برای تأسیس شهرک صنعتی در کرج موجود است نشان می‌دهد؛ قاطبه‌ افرادی که به بهانه‌ انتقال یا برپا کردن صنایع‌شان در این شهر از دولت وام و تسهیلات گرفته ‌بودند، بدون به‌کار انداختن فعالیتی صنعتی شروع به قطعه‌قطعه کردن زمین و فروش آن کردند. [6]

با‌این‌اوصاف، ایده‌ تأسیس نواحی صنعتی همچنان استمرار یافت و در قالب برنامه‌ سوم توسعه به‌طور جدی‌تری دنبال شد. در این برنامه طرح ایجاد سه ناحیه‌ صنعتی به تصویب رسید. به این جهت کارشناسان سازمان ملل در سال ۱۳۴۱ در راستای امکان‌سنجی تأسیس نواحی صنعتی وارد ایران شدند تا علاوه‌بر مشاوره‌ فنی، در ساخت این شهرک‌ها همکاری کنند. [5] بر همین اساس، در سال ۱۳۴۳، هیئت‌وزیران رأی به تأسیس سازمان نواحی صنعتی داد و علاوه‌بر تعیین وظایف وزارت اقتصاد، وزارت کار و سازمان برنامه در مسیر توسعه شهرک‌های صنعتی، بانک «اعتبارات صنعتی» نیز در راستای رفع مانع تأمین مالی توسعه شهرک‌های صنعتی مطرح شد. در اساسنامه این سازمان نواحی صنعتی این‌چنین تعریف ‌شده است: «ناحیه صنعتی عبارت از منطقه‌ای که دارای تسهیلاتی مانند آب، برق، تلفن و سایر تسهیلات شهری و همچنین سالن‌های سرپوشیده آماده برای ایجاد صنایع کوچک و متوسط است».

در تاریخ 1347/۵/5 در جلسه هیئت‌وزیران، نام «مرکز صنایع کوچک و دستی» به مرکز «صنایع‌ دستی» تغییر یافت و برنامه‌ریزی و سیاستگذاری جهت توسعه صنایع کوچک و نواحی صنعتی در سازمانی به‌نام «سازمان صنایع کوچک و نواحی صنعتی ایران» یکپارچه‌سازی و ادغام شد. این سازمان در طول دهه‌ ۱۳۴۰ شمسی، پس از مطالعات اولیه ساخت ۴ شهرک صنعتی در قزوین، رشت، ساوه و کرمانشاه را در دستور کار قرار داد.

راهبرد کلی تأسیس شهرک‌های صنعتی در راستای حمایت از صنایع کوچک، در دهه‌های بعدی نیز استمرار یافت. در سال ۱۳۶۲ پس از ایجاد وزارت معادن و فلزات و وزارت صنایع سنگین، وزارت صنایع پیشنهاد کرد که سازمان صنایع کوچک و نواحی صنعتی ایران در وزارت صنایع ادغام شود؛ این پیشنهاد در تبصره «۴۷» بند «ب» لایحه بودجه سال ۱۳۶۲ منظور شد. همچنین در سال ۱۳۶۲ شرکت شهرک‌های صنعتی ایران نیز تأسیس گردید. هدف از تشکیل این شرکت‌ها تسهیل در هماهنگی و پیگیری امور مربوط به مدیریت و اداره شهرک‌های صنعتی بود. شکل 4 شهرک‌های صنعتی تأسیس ‌شده، در حال ساخت و مصوب را در سال ۱۳۶۴ نشان می‌دهد. بنا‌بر گزارش وزارت صنایع و معادن تعداد ۷۴ واحد صنعتی (۵ واحد صنعتی تأسیس ‌شده، ۳۲ واحد در حال ساخت و ۳۷ واحد در حال مطالعه) در مسیر توسعه صنعتی کشور در نظر گرفته‌ شده بود؛ [5] طی حدود دو دهه شرکت شهرک‌های صنعتی نسبت به ایجاد بیش از ۴۰۰ شهرک صنعتی اقدام کرد. شکل 4، پراکندگی و گستره شهرک‌های صنعتی فعال و در حال احداث و در حال مطالعه در سال ۱۳۶۴ را نشان می‌دهد.

شکل 4. پراکندگی و گستره شهرک‌های صنعتی فعال و در حال احداث و در حال مطالعه در سال ۱۳۶۴

مأخذ: [5].

سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران در تیرماه ۱۳۸۴ براساس مصوبه شورای عالی اداری تشکیل شد. این سازمان از ادغام سازمان صنایع کوچک ایران و شرکت شهرک‌های صنعتی ایران به‌وجود آمده و به‌صورت شرکت دولتی اداره می‌شود و طبق مصوبه شورای عالی اداری وظایف مربوط به سیاستگذاری و تنظیم مقررات مربوط به سازمان مذکور به وزارت صنایع و معادن منتقل شد. به‌این‌ترتیب وظایف برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و تدوین برنامه‌های راهبردی شهرک‌های صنعتی و امور مرتبط با صنایع کوچک به این سازمان سپرده شد.  مأموریت سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی به‌عنوان یک سازمان توسعه‌ای، علاوه‌بر موارد ذکر شده، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و ایجاد هماهنگی در فرایند گسترش زیرساخت‌ها و بسترهای لازم برای توسعه صنایع در محدوده شهرک‌های صنعتی است که در استان‌ها توسط بازوی اجرایی این سازمان، شرکت شهرک‌های صنعتی استانی، انجام ‌می‌شود.

شکل 5. ساختار سازمانی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران

مأخذ: [7]

از‌سوی دیگر و پس از تصویب قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی، قانونگذار در راستای اداره امور داخلی شهرک‌ها و نواحی صنعتی، شرکت شهرک‌های صنعتی استانی را موظف به تشکیل نهادی غیردولتی‌- که سهام آن در اختیار بنگاه‌های صنعتی است‌- با عنوان شرکت خدماتی طبق اساسنامه نمونه و با رعایت قانون تجارت کرده ‌است؛ این شرکت‌های خدماتی نیز طبق اساسنامه و قانون مذکور توسط هیئت‌مدیره منتخب اداره می‌شوند.

آنچه مشخص است، مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی در ایران طی دهه‌های گذشته تا سال ۱۳۸۷، با وجود تغییراتی که در ساختار نهاد‌ی صورت گرفته همواره ذیل دسته‌بندی مدیریت نهاد دولتی قرار می‌گرفته ‌است؛ اما تصویب قانون مذکور، در شرایطی که فضای کشور متأثر از سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، به‌سمت خصوصی‌سازی در همه حوزه‌ها حرکت می‌کرد، چارچوب و نوع ساختار مدیریتی شهرک‌های صنعتی را تغییر داد.

شکل 6، سیر اهم تغییرات نهادی و قانونی شهرک‌های صنعتی با تمرکز بر موارد مؤثر بر نوع رابطه مجموعه حکمرانی و مدیریت شهرک‌های صنعتی در ایران را نشان می‌دهد.

شکل 6. سیر اهم تغییرات نهادی و قانونی شهرک‌های صنعتی در کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

4.الگوی مفهومی مدیریت شهرک‌های صنعتی

نتایج حاصل از مطالعات صورت گرفته [8] در‌خصوص نحوه اداره شهرک‌های صنعتی موفق در سراسر جهان نشان می‌دهد که اساساً سه مدل کلی برای مدیریت شهرک‌های مذکور وجود دارد: نهاد حاکم می‌تواند یک نهاد قانونی، یک شرکت خصوصی و یا ترکیبی از این دو باشد که هرکدام از ویژگی‌های متفاوتی در حوزه عملکرد، اختیارات، تخصیص بودجه و درآمد و همچنین تشکیلات هیئت‌مدیره برخوردارند. سؤال اولیه این است که از بین این سه مدل کدام‌یک را باید برگزید. تصمیم‌گیری در این مورد یک گام حیاتی است؛ چراکه بستر لازم را برای ترسیم چشم‌انداز آینده، مدیریت و توسعه شهرک صنعتی ایجاد می‌کند.

شهرک صنعتی می‌تواند توسط دولت در سطح ملی، محلی یا توسط شرکت خصوصی توسعه‌دهنده یا با مشارکت عمومی و خصوصی برای مثال از طریق سرمایه‌گذاری مشترک بین دولت و شرکت خصوصی، توسعه داده و اداره شود. وزارتخانه‌های مختلف دولتی، سازمان‌های دولتی و شرکت‌های توسعه و مدیریت تأسیسات دولتی نیز با توجه به منافع عمومی می‌توانند در شهرک‌های صنعتی سرمایه‌گذاری کنند.

مشخص است که در هر ساختار مالکیتی هزینه توسعه اولیه شهرک بر‌عهده توسعه‌دهنده یا مالک شهرک است و در مرحله بهره‌برداری، زیرساخت‌های تجهیز شده یا پوسته‌‌ کارخانه‌ها به‌منظور جبران هزینه‌ها، اجاره داده ‌شده یا به فروش می‌رسد. علاوه‌بر‌این، صرف‌نظر از مدل مالکیت شهرک‌های صنعتی، بخش خصوصی هم به‌عنوان ساکنان شهرک‌ها و هم اغلب به‌عنوان مشاور طراحی، پیمانکاران ساخت‌وساز و مدیر پروژه‌های عمومی همواره نقشی حیاتی ایفا می‌کند. این مشارکت شرکت‌های خصوصی، زمینه‌‌ ارائه تخصص‌های ضروری را فراهم ساخته و با انجام این کار، ریسک دولت کاهش می‌یابد.

در‌صورتی‌که مدیریت یک نهاد مجزا از مالک یا توسعه‌دهنده شهرک باشد، مالک یا توسعه‌دهنده شهرک صنعتی مسئول تعریف و تعیین مسئولیت‌های خاص مدیریت شهرک صنعتی است که این موارد به‌تفصیل در توافق‌نامه مدیریت لازم‌الذکر است. همان‌طور که پیش‌تر نیز اشاره شد، نکته حائز اهمیت در‌خصوص مدیریت شهرک صنعتی، برخورداری از قدرت اجرایی در اعمال قوانین و مقررات و حمایت از ردیف بودجه مستقل برای حل سریع مشکلات است. به‌طور خلاصه، مدیریت به تمام مسائل مورد نیاز برای توسعه پایدار منطقه صنعتی، جذب سرمایه‌گذاری و ایجاد شرایط کاری جذاب رسیدگی می‌کند.

هر‌یک از سه مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی، حائز ویژگی‌های خاص و نتایج و تبعات منحصربه‌فردی است که به‌تفصیل در گزارش «آسیب‌شناسی شهرک‌های صنعتی در ایران؛ ۱. بررسی تطبیقی نحوه مدیریت شهرک‌های صنعتی در کشورهای منتخب» بررسی شده است. تغییر مدل مدیریتی شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت، مستلزم طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای و شرکت خصوصی تعریف ‌شده است؛ شکل 7 به‌صورت شماتیک، الگوی مفهومی مدیریت شهرک‌های صنعتی در ارتباط با سایر بخش‌ها و سیاستگذاری‌های دولت و متغیرهای اثرگذار بر این تعادل را نمایش می‌دهد.

شکل 7. الگوی مفهومی مدیریت شهرک‌های صنعتی در ایران

مأخذ: [9].

همچنان که شکل بالا نشان می‌دهد، شهرک‌های صنعتی ارائه خدمات زیرساختی به واحدهای مستقر در شهرک را برعهده دارند. شهرک‌ها در مرحله احداث شهرک، جانمایی فعالیت‌های تولیدی و اعطای مجوز به آنها برای استقرار در این واحدها را پیگیری می‌کنند. این موضوع در دهه‌های گذشته در کشورهای مختلف جهان و ازجمله ایران، مورد توجه کشورها بوده است. تجمیع واحدهای صنعتی در یک نقطه، ارائه خدمات زیرساختی به آنها را تسهیل می‌کند و شرکت‌ها نیز با تجمع، می‌توانند از صرفه‌های تجمع شامل دسترسی آسان‌تر به نیروی کار ماهر، خدمات پشتیبانی و ... بهره ببرند.

علاوه‌بر‌این، رویکرد نوین توسعه صنعتی که نه‌تنها به تسهیل محیط کسب‌و‌کار از‌سوی دولت بلکه به سیاستگذاری و جهت‌دهی به دینامیسم کسب‌وکار می‌پردازند، نقش‌ها و خدمات گسترده‌تری را برای شهرک‌ها معرفی می‌کنند و از این نظر، شرکت شهرک‌های صنعتی می‌تواند در قالب یک نهاد توسعه‌ای، توسعه شهرک را تسهیل و تسریع کند.

موضوع مهم در ادبیات دینامیسم کسب‌وکار این است که رشته فعالیت‌ها و محصولات مختلف صنعتی با دوره‌های رشد متفاوتی روبه‌رو هستند. در رویکرد دینامیسم کسب‌وکار این موضوع مورد توجه قرار می‌گیرد که مزیت‌های تولیدی و صنعتی یک اقتصاد به‌تدریج و با طی مراحل توسعه تغییر می‌کنند. به‌عبارت‌دیگر، توسعه منجر به تغییر کانون‌های فعالیت اقتصادی از بخش‌ها و رسته‌های مرسوم به سایر بخش‌ها و رسته‌ها می‌گردد؛ بنابراین، شناخت از روندهای گذشته و آینده بخش‌ها و سیاستگذاری با توجه به آن برای توسعه صنعتی اهمیت پیدا می‌کند.

در چارچوب رویکرد دینامیسم کسب‌وکار به این نکته توجه می‌شود که کسب‌وکارها نیز مانند محصولات از دوره نوزادی، بلوغ و افول برخوردارند و بر این اساس، دولت می‌تواند خدمات را با توجه به دوره عمر کسب‌وکارها ارائه دهد. انواعی از خدمات که دولت و نهادهای حامی کسب‌وکار می‌توانند به شرکت‌ها ارائه دهند عبارت است از خدمات تسهیل دسترسی به زیرساخت‌های فیزیکی، خدمات تسهیل زیرساخت‌های حقوقی و قانونی، خدمات مشاوره‌ای و مدیریتی و خدمات تسهیل دسترسی به تأمین مالی.

در چارچوب شهرک‌ها، سازمان‌های مدیریت شهرک در درجه اول می‌توانند خدمات زیرساختی خود را با توجه به دینامیسم کسب‌وکارها ارائه کنند و برای شرکت‌هایی که اولویت بیشتری در توسعه دارند، خدمات و حمایت‌های بهتر و بیشتری را در نظر گیرند و به آنها برای استقرار در شهرک‌ها و بهره‌مندی از خدمات شهرک اولویت دهند. علاوه‌بر‌این خدمات حقوقی و قانونی، کمک بزرگ دیگری است که شهرک‌های صنعتی فراتر از ارائه خدمات زیرساختی به واحدهای مستقر می‌توانند برعهده بگیرند.

در درجه سوم، سازمان‌های مدیریت شهرک، با توجه به مزیت‌ها و عدم مزیت‌های متفاوت بنگاه‌های بزرگ و کوچک، به‌ویژه با توجه به اینکه صنایع نوپا معمولاً با واحدهای کوچک آغاز می‌شوند، می‌توانند توجه ویژه‌ای به ارائه خدمات به این بخش‌ها داشته ‌باشند. این اولویت‌ها می‌تواند با ارائه خدمات مشاوره‌ای و مدیریتی شهرک‌ها همراه باشد و سازمان شهرک در نقش یک عامل توسعه شهرک، نقش مشاوره‌ای خود را ایفا کند.

در درجه آخر، شهرک‌ها می‌توانند در تسهیل تأمین مالی برای واحدهای مستقر در شهرک اقدام کنند. با توجه به اینکه بانک صنعت و معدن، بانک تخصصی تأمین مالی صنعتی است، اداره شهرک‌ها در غربال‌گری طرح‌ها و حمایت این بانک از طرح‌ها و واحدهای پیشران می‌تواند نقش مؤثری داشته‌ باشد. همچنین با توجه به اینکه در سال‌های اخیر، در بودجه‌های سنواتی، تبصره‌ها و احکامی برای حمایت از کسب‌وکارهای خرد و واحدهای تولیدی اشتغال‌زا در نظر گرفته ‌می‌شود، سازمان شهرک می‌تواند به نهادهای تأمین مالی در غربال طرح‌ها و کسب اطلاعات مناسب برای اولویت‌بندی طرح‌ها و ارائه کارآمدتر تسهیلات ترجیحی کمک کند.

نکته مهمی که در این زمینه قابل ‌ذکر است، نحوه رابطه میان شرکت شهرک‌های صنعتی به‌عنوان نهاد توسعه‌ای شهرک‌ها و شرکت‌های خدماتی درون شهرک‌ها به‌عنوان شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات زیرساختی است. شرکت شهرک‌های صنعتی کشور و استان‌ها دید کلان‌تر و توسعه‌ای‌تر از ارائه صرف خدمات زیرساختی برعهده دارد.

با توجه به سه نحوه رابطه میان دولت و شرکت‌های مدیریت شهرک، نیاز به تنظیم الگویی است که هم توان ارائه خدمات زیرساختی و هم توان ارائه خدمات توسعه‌ای به واحدهای مستقر در شهرک را داشته ‌باشد. در این الگو، نکته مهم قراردادهای واگذاری خدمات است، به‌نوعی که طی آن، شرکت‌های مدیریت شهرک موظف شوند تا علاوه‌بر ارائه خدمات تسهیل محیط کسب‌وکار، وظایف توسعه‌ای را نیز برعهده گیرند.

در‌مجموع نوع رابطه سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی باید به‌نحوی تنظیم شود که منجر به تسهیل امکان دسترسی بنگاه‌های صنعتی به بازارها (بازارهای محلی، کشوری و منطقه‌ای) از یک‌سو و در مقابل تسهیل شرایط تأمین ورودی‌ها (نیروی انسانی، منابع مالی، علم و فناوری و مواد اولیه مورد نیاز تولید) شود. تأمین و توسعه زیرساخت‌های سخت‌افزاری و تأسیسات زیربنایی، فراهم‌سازی تسهیلات حقوقی و قانونی، ارائه خدمات مدیریتی، اداری و مشاوره‌ای و ایجاد خدمات و زیرساخت‌های بانکی، بازرگانی و حمل‌و‌نقل ابزارهایی هستند که ضمن تعریف وظایف و اختیارات در قوانین و مقررات، تعادل سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی را شکل می‌دهند. در مسیر توسعه صنعتی کشور، تعادل مذکور باید به‌نحوی ایجاد شود که تحقق اهداف مذکور به‌وسیله ابزار مطرح ‌شده حداکثر شود.

5.مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی در آیینه قوانین و مقررات این حوزه

در راستای ترسیم حدود و جزئیات ساختار فعلی حاکم بر مدیریت شهرک‌های صنعتی لازم است ضمن بررسی قوانین و مقررات این حوزه، به استخراج نقش مجموعه‌ها و نهادهای مختلف پرداخته شود. جدول ۶، قوانین و مقررات اثرگذار بر معماری مدیریت شهرک‌های صنعتی را به‌همراه موضوعات مورد اشاره نشان می‌دهد.

جدول ۶. اهم قوانین و مقررات در حوزه سیاستگذاری و مدیریت شهرک‌های صنعتی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

تصویب قانون تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی در اوایل دهه شصت، به‌عنوان نقطه‌عطفی در فرایند گسترش شهرک‌های صنعتی در کشور شناخته می‌شود. این قانون علاوه‌بر تکلیف دولت به ایجاد شرکت شهرک‌های صنعتی و شرکت‌های استانی تابع آن، وظایف و اختیارات آن را به‌نحوی تعریف می‌کند که در کنار مزایا و تسهیلاتی که به شهرک‌های صنعتی و واحدهای صنعتی مستقر در آنها، امکان توسعه صنایع کوچک از طریق گسترش شهرک‌های صنعتی محقق شود. ساختار ترسیم‌ شده در این قانون بر‌مبنای سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت شهرک‌های صنعتی توسط نهادی دولتی در دوره‌ای که تعداد شهرک‌های صنعتی فعال در کشور تنها ۵ شهرک و تعدادی هم در مراحل برنامه‌ریزی و ساخت بوده است، ساختار مطلوبی در آن مرحله از گسترش شهرک‌های صنعتی در کشور محسوب ‌می‌شود؛ ساختاری که در واقعیت هم به رشد شهرک‌های صنعتی‌- چه از منظر تعداد و چه از منظر میزان تولید صنعتی‌- در بازه زمانی حدود دو دهه پس از اجرای قانون مذکور، منجر شد. مطابق جدول ۶، در سال‌های ۸۰ و ۸۴، شهرک‌های صنعتی تأسیس ‌شده قبل از سال ۱۳۶۲، شهرک‌های صنعتی غیردولتی و نواحی صنعتی روستایی مشمول تسهیلات و مشوق‌های موجود در قانون تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی معرفی شدند؛ در‌نتیجه شهرک‌های صنعتی غیردولتی و نواحی صنعتی روستایی در مسیر گسترش قدم نهادند.

حرکت مجدد به‌سمت احیای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی و پس ‌از آن تعریف نقش برای واحدهای تولیدی مستقر، در چرخه مدیریتی شهرک‌های صنعتی تحت سازوکار شرکت خدماتی در سال ۱۳۸۷، تبعات گسترش شهرک‌ها و نواحی صنعتی در چند دهه قبل از آن و در راستای رفع مسائلی ازجمله افزایش هزینه و بوروکراسی اداره چنین تعدادی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط نهاد دولتی بود. شیوه تعریف دامنه نقش هر‌یک از اجزای سیستم مدیریتی جدید شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت، در سال‌های اخیر محل مناقشه بوده است.

حدود وظایف سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی و شرکت‌های استانی تابعه و دامنه قانونی آن در مدل فعلی مدیریت شهرک‌های صنعتی، براساس قانون راجع به تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی ایران، اساسنامه شرکت مادرتخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی و آیین‌نامه مربوطه، قانون و آیین‌نامه اجرایی تبصره «5» اصلاحی بند «الف» ماده (3) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی و قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و وظایف سایر بخش‌های دولت، براساس قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و مرزبندی حوزه وظایف شرکت‌های خدماتی شهرک‌های صنعتی، براساس قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی، آیین‌نامه مربوطه، دستورالعمل اجرایی ماده (11) آیین‌نامه و اساسنامه نمونه شرکت خدماتی تدوین ‌شده توسط سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی براساس ماده (۵) قانون مذکور قابل‌استخراج است؛ جدول ۷ حدود اختیارات بخش‌های مختلف دولت، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی‌- به‌عنوان سازمان توسعه‌ای‌- و شرکت شهرک‌های صنعتی استانی‌- به‌عنوان بازوهای اجرایی سازمان توسعه‌ای‌- و شرکت خدماتی شهرک‌های صنعتی را نشان می‌دهد.

جدول ۷. حدود اختیارات بخش‌های مختلف دولت، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی، شرکت شهرک‌های صنعتی استانی و شرکت خدماتی شهرک‌های صنعتی براساس قوانین و مقررات موضوعه

مأخذ: همان.

همان‌طور که در جدول ۷ اشاره شده، براساس قوانین و مقررات مرتبط با مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت، وظایف سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و هماهنگی در راستای گسترش شهرک‌های صنعتی، تأسیس شرکت‌های شهرک‌های صنعتی به‌عنوان بازوان اجرایی و نظارت بر عملکرد این شرکت‌ها و تسهیل در فرایند مدیریت خودگردان شهرک‌های صنعتی تعریف شده است. همچنین شرکت شهرک‌های صنعتی استانی در قوانین و مقررات موظف به سازماندهی احداث و توسعه زیرساخت شهرک‌های صنعتی و ارائه خدمات ضروری برای ایجاد واحدهای صنعتی، صدور و تمدید پروانه تأسیس و بهره‌برداری شهرک‌های صنعتی غیردولتی و نظارت بر آنها، واگذاری و انتقال اراضی واحدهای صنعتی در شهرک‌های صنعتی، انتقال مدیریت شهرک‌های صنعتی به شرکت خدماتی و نظارت بر آن و مدیریت شهرک‌های صنعتی واگذار نشده به شرکت خدماتی شده است. وزارتخانه‌های نیرو، نفت و ارتباطات و فناوری نیز مکلف هستند، در همراهی با شرکت‌های شهرک‌های صنعتی، به ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز شهرک‌های صنعتی بپردازند. اما در مقابل وظایفی که در پرتو قوانین و مقررات برعهده شرکت خدماتی قرار داده شده است در حفظ، نگهداری، بهره‌برداری و بازسازی قسمت‌های مشترک شهرک‌های صنعتی و تسهیل تعامل واحدهای مستقر در شهرک صنعتی با صنایع بالادستی و پایین‌دستی و برگزاری نمایشگاه‌ها، سمینارها، نشست‌های تخصصی و ... در جهت رفع نیازهای فنی، مدیریتی، بازاریابی، پژوهشی، خدماتی و ... واحدهای صنعتی خلاصه می‌شود.

6.ارزیابی معماری مدل فعلی مدیریت شهرک‌های صنعتی براساس قانون واگذاری

برای ارزیابی عملکرد براساس گزارش‌های موجود، روش کار به این صورت بوده است که پس از شناسایی احکام هر ماده و مشخص شدن دستگاه‌های متولی مرتبط برای هر ماده، با دستگاه‌های متولی به‌منظور اخذ عملکرد، نامه‌نگاری‌های لازم انجام شد. به‌موازات نامه‌نگاری برای اخذ عملکرد، جلسات کارشناسی برای بررسی مواد و آسیب‌شناسی قانون برگزار شده است.

شکل 8، نارسایی‌های شناسایی ‌شده در ارزیابی فرایند اجرای قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و ساختار طراحی ‌شده برای مدیریت شهرک‌های صنعتی را نشان می‌دهد.

شکل 8. نارسایی‌های شناسایی ‌شده در ارزیابی فرایند اجرای قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

مواد (1)، (۲)، (۳) و (۴)

این مواد، شامل تعاریف است و قابل ارزیابی و یا واجد تکلیفی برای دستگاهی نیست؛ اما اشاره به چند نکته خالی از لطف نیست. همان‌طور که در متن ماده (۱) قانون مشخص است، توجه قانونگذار به تفکیک در تعریف شهرک‌های صنعتی و نواحی صنعتی مشمول قانون، ضمن التفات به تفاوت‌های ساختاری جدی در نوع نظام مسائل شهرک‌ها و نواحی صنعتی اتفاق افتاده ‌است. نگاهی که در اجرای قانون، چه در معیار تعریف مشمولین فرایند واگذاری امور به شرکت خدماتی براساس بند «۵» آیین‌نامه اجرایی و چه در عدم تمایز در وظایف تعریف ‌شده برای شرکت خدماتی در مورد شهرک‌های صنعتی و نواحی صنعتی روستایی، پیگیری نشده است.

در بخش تعاریف قانون، به قسمت‌های مشترک در شهرک‌ها و نواحی صنعتی اشاره شده و آیین‌نامه اجرایی مواردی که به‌عنوان قسمت‌های مشترک محسوب می‌شوند ذکر کرده است، اما عدم اشاره به مراکز حمل‌ونقل، مراکز سوخت‌رسانی و سایر مراکز خدماتی که می‌تواند به تقویت امکان مدیریت خودگردان در شهرک‌های صنعتی کمک کند، از نقاط ضعف بخش تعاریف آیین‌نامه اجرایی مصوب دولت به‌حساب می‌آید.

مواردی که با اعمال تغییراتی در تعاریف قانون و آیین‌نامه مربوطه، منجر به رفع برخی از موانعی که در مسیر اجرای کارآمد مدل مدیریت مدنظر قانون ایجاد کرده است، خواهد شد.

ماده (5)

به‌موجب ماده (۵) قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی، شرکت شهرک‌های صنعتی استان‌های تابعه موظفند، ضمن ترغیب مالکان و دعوت از آنها مطابق اساسنامه نمونه تهیه‌ شده توسط سازمان با رعایت مفاد قانون تجارت و آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌ها و نواحی صنعتی و اصلاحیه بعدی آن، نسبت به تشکیل شرکت خدماتی شهرک صنعتی اقدام نمایند. همان‌طور که مشخص است، براساس ماده (۵) قانون واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی، بازوهای اجرایی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی، یعنی شرکت شهرک‌های صنعتی استانی مکلف به فراهم‌سازی شرایط مورد نیاز جهت واگذاری بخشی از فرایندهای اداره شهرک‌های صنعتی به بخش خصوصی و در واقع طراحی جزئیات و ایجاد مدل جدید مدیریتی در قالب سازوکار مدیریت تعاملی دولت و بخش خصوصی از طریق تهیه اساسنامه نمونه و به‌دست گرفتن فرایند اجرایی واگذاری شده است.

مواد (۵) و (۶) آیین‌نامه اجرایی قانون در راستای اجرای این ماده، به تعریف مشمولین این قانون پرداخته ‌است. مبنای تعریف براساس سهم واحدهای فعال از کل واحدهای تولیدی و سهم زمین‌های واگذار شده از کل زمین‌های قابل ‌واگذاری در شهرک‌ها و نواحی صنعتی صورت گرفته است؛ حد کمّی این مقیاس در سال ۱۳۹۶، در اصلاحیه آیین‌نامه تغییر یافت و در عمل بیش از نصف شهرک‌ها و نواحی صنعتی از دایره مشمولین این مدل مدیریتی خارج شدند و براساس تبصره «۲» ماده (۵) قانون، کماکان توسط شرکت‌های شهرک‌های صنعتی استانی اداره می‌شوند. بخش تحلیل ارزیابی اجرای ماده (۱۲)، به تفصیل به این موضوع پرداخته ‌است.

هدف قانونگذار از تکلیف سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی به تهیه اساسنامه نمونه، جهت‌دهی به فعالیت‌های شرکت‌های خدماتی و در‌حقیقت به‌نوعی، تهیه اساسنامه نمونه، در کنار آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (۱۲)، به‌عنوان یکی از ابزارهای سازمان در مسیر طراحی جزئیات مدل جدید مدیریتی شهرک‌های صنعتی براساس قانون محل بحث مطرح است. در همین راستا، بررسی اساسنامه نمونه و نتایج تبعی مفاد آن جهت ارزیابی شیوه اجرای قانون واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی سودمند است.

تعریف وظایف شرکت خصوصی مطرح‌ شده با عنوان شرکت خدماتی، در عمل از طریق اساسنامه نمونه تهیه ‌شده توسط سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی روی داده است. وظایف و اختیارات واگذار شده به شرکت‌های خدماتی در طراحی فعلی صورت ‌گرفته، صرفاً به تعمیر و نگه‌داری منابع و تأسیسات موجود در شهرک‌ها و نواحی صنعتی و پیگیری امور خدماتی جاری این مجموعه‌ها محدود می‌شود.

یکی از نکاتی که در بررسی اساسنامه نمونه شرکت خدماتی به چشم می‌خورد و در عمل هم به محل اختلاف تبدیل ‌شده، به تعریف نوع شرکت ثبتی براساس مفاد قانون تجارت برمی‌گردد. این مورد یکی از تعارضات است که در‌نتیجه شیوه اجرای قانون توسط دولت اتفاق افتاده‌ است. ماده (۳) اساسنامه نمونه شرکت خدماتی تهیه ‌شده توسط سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی، شرکت خدماتی مطرح ‌شده در قانون را به‌عنوان شرکت «سهامی خاص» تعریف نموده ‌است در شرایطی که نوع تشکیل، ترکیب اعضا، سهام‌داران و نوع حضور نماینده شرکت شهرک‌های صنعتی استانی در هیئت‌مدیره، انطباق کامل با شرایط یک شرکت سهامی خاص موجود در قانون تجارت را ندارد و در عمل خروجی تصمیمات، مصوبات هیئت‌مدیره و اقدامات شرکت خدماتی توسط اداره ثبت‌اسناد و املاک ایران به رسمیت شناخته نمی‌شود.

میزان وظایف و اختیاراتی که در عمل طی آیین‌نامه و اساسنامه نمونه به شرکت خدماتی واگذار شده، چیزی فراتر از مؤسسات غیرانتفاعی که در سابق طی قراردادی انجام امور مربوط به حفظ و نگهداری و سایر امور خدماتی شهرک‌های صنعتی را انجام می‌دادند نیست و چرخه اقتصاد این شرکت‌های خدماتی شکل نگرفته ‌است، در شرایطی که اجازه کسب سود از طریق ایجاد خدمات یا توسعه زیرساخت‌ها از این شرکت گرفته شده و فعالیت آن در محدوده ذکر شده تعریف شده است، لذا طبیعی است که بخش زیادی از شهرک‌های صنعتی و واحدهای فعال در این مجموعه‌ها اصلاً تمایلی جهت تشکیل شرکت خدماتی در راستای اداره خودگردان امور شهرک‌ها نداشته ‌باشند.

از طرفی مسئله چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی و تأمین مالی شرکت‌های خدماتی در طراحی صورت گرفته به‌خوبی دیده نشده و صرفاً به مبالغی که از‌سوی واحدهای تولیدی تأمین می‌شود اکتفا شده است. این موضوع در بخش تحلیل ارزیابی اجرای مواد (۷) و (۸) به‌تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است. اما نکته‌ای که در این بخش در ارتباط با این موضوع باید مورد توجه قرار گیرد به ماده (۴) اساسنامه نمونه شرکت خدماتی برمی‌گردد؛ جایی‌که به اداره امور شرکت خدماتی به‌صورت «غیرانتفاعی» اشاره شده و در عمل اجازه کسب سود از طریق ارائه خدمات یا ایجاد و توسعه زیرساخت را از شرکت خدماتی سلب کرده ‌است.

ماده (6)

ماده (۶)، به موضوع چرخه فرایند نظارتی اداره شهرک‌های صنعتی مشمول قانون مورد بحث پرداخته‌ است؛ به‌نحوی‌که شرکت شهرک‌های صنعتی استانی، به‌عنوان نهاد متولی امر نظارت بر چگونگی اداره امور شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط شرکت‌های خدماتی، بر‌مبنای وظایف مقرر در این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین اساسنامه ذی‌ربط تعیین شده است. چرخه نظارتی به‌نحوی شکل گرفته که پس از تشخیص عدم صلاحیت شرکت خدماتی توسط شرکت استانی و عزل اعضای هیئت‌مدیره، طی دوره‌ای سه‌ماهه به‌عنوان دوره گذار انتقال مدیریت، اداره امور شهرک صنعتی برعهده شرکت استانی قرار می‌گیرد.

برمبنای اظهارات نمایندگان سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی در قالب جلسات برگزار شده در این ارتباط، تعداد شهرک‌های صنعتی که در این فرایند و به‌صورت موقت، برای دوره‌های سه‌ماهه به شرکت‌های استانی واگذار می‌شوند، تا حدی است که هزینه‌های مربوط به آن، بخش عمده‌ای از بودجه این شرکت‌ها را مشغول خود می‌کند و امکان سرمایه‌گذاری در راستای توسعه زیرساخت‌های اساسی شهرک‌ها و نواحی صنعتی کمتر برخوردار سلب می‌شود.

بر همین مبنا، می‌توان اذعان کرد که چرخه نظارتی اداره شهرک‌های صنعتی و جزئیات آن، براساس قانون واگذاری، به‌درستی تعریف نشده و لازم است تغییراتی در آن در راستای کاهش هزینه‌های تحمیلی در این فرایند بر شرکت‌های استانی و اصلاح وضعیت مدیریتی شهرک‌های صنعتی در بازه‌های زمانی مربوط به دوره گذار مدیریتی صورت گیرد.

مواد (7)، (۸)، (۹)، (۱۰) و (۱۱)

براساس مواد (۷)، (۸)، (۹)، (۱۰) و (۱۱) قانون مورد بحث، تأمین مالی شرکت‌های خدماتی در راستای انجام وظایف موجود در قانون، آیین‌نامه اجرایی مربوطه و اساسنامه ذی‌ربط، بر حقوق هر‌یک از مالکان قسمت‌های اختصاصی از قسمت‌های مشترک و همچنین تعهدات و قدرالسهم هر‌یک از آنان از مخارج قسمت‌های مشترک اتکا دارد. در عمل تنها ورودی چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی مبتنی‌بر قدرالسهم واحدهای تولیدی شکل گرفته است.

در شرایطی که مفاد بخش‌های مختلف قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و همچنین بخش ۱۶ ماده (۴) اساسنامه شرکت مادرتخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، بر تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی تأکید کرده است، اما در واقعیت و در فرایند اجرای قانون، توسط سازمان شهرک‌های صنعت و شرکت‌های استانی تابعه، به‌نحوی طراحی صورت گرفته که چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی به‌درستی شکل نگرفته ‌است.

یکی از مواردی که به‌عنوان گواه این موضوع مطرح است، اتکای ورودی مالی شرکت‌های خدماتی بر قدرالسهم مالکین است؛ علاوه‌بر آن همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، حیطه وظایف شرکت‌های خدماتی در اداره شهرک‌های صنعتی به‌نحوی محدود شده که امکان کسب سود از طریق ارا‌ئه خدمات یا ایجاد و توسعه زیرساخت‌های خدماتی شهرک‌های صنعتی سلب شده است. به‌عنوان نمونه، می‌توان به عدم امکان تأسیس یک پمپ‌بنزین و کسب سود از طریق ارائه خدمات از این طریق، توسط یک شرکت خدماتی، در راستای تکمیل چرخه اقتصادی مدیریت شهرک صنعتی، اشاره کرد.

با توجه به نکات پیش‌گفته، طراحی مدل تأمین مالی شرکت‌های خدماتی در ارتباط با سایر بخش‌های تعریف ‌شده در مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی به‌خوبی انجام نشده و منجر به چرخه اقتصادی مناسب در مسیر مدیریت کارآمد شهرک‌های صنعتی نخواهد شد؛ موضوعی که لازم است ضمن مطالعه مدل‌های تأمین مالی مدیریت شهرک‌های صنعتی در کشورهای دیگر‌، با در نظر گرفتن ویژگی‌های مورد نظر مدل مطلوب برای شهرک‌های صنعتی ایران، بازطراحی شود.

ماده (1۲)

در راستای تحلیل فرایند اجرای قانون مورد بحث، لازم است آیین‌نامه اجرایی موضوعه، تغییرات و اصلاحات آن در دوره‌های مختلف مورد بررسی قرار گیرد. متن آیین‌نامه اجرایی و آخرین اصلاحات آن، در ادامه آمده است:

آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (۱۲) ابتدا در سال ۱۳۹۰ تدوین شده و به تصویب هیئت‌وزیران رسیده است. پس از آن در سال ۱۳۹۶ و با توجه به این مهم که پیاده‌سازی قانون در موقعیت‌هایی انجام پذیرد، که واقعاً شرایط تحویل و تحول و پذیرش مدیریت را دارا باشند، با پیشنهاد مشترک وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و دادگستری اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی انجام پذیرفت.

این تغییر در آیین‌نامه منجر به تغییرات گسترده‌ای در تعداد شهرک‌ها و نواحی صنعتی که مشمول تغییر مدل مدیریتی به مدل ترسیم ‌شده در این قانون شده است. به‌نحوی‌که در شرایط فعلی کمتر از نیمی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی مشمول این قانون می‌شوند، در‌حالی‌که تا پیش از اصلاحات صورت‌ گرفته، این میزان بیشتر از ۷۵ درصد آنها بوده است.

براساس متن اولیه آیین‌نامه، اگر ۵۰ درصد زمین‌های قابل ‌واگذاری، واگذار و حداقل تعداد واحدهای به بهره‌برداری رسیده شهرک‌های صنعتی ۱۵ و نواحی صنعتی ۷ می‌رسیدند، شهرک و ناحیه صنعتی مشمول واگذاری می‌شد؛ اما پس از اصلاح آیین‌نامه، تغییر در معیار مشمولیت شهرک‌ها و نواحی صنعتی بدین‌نحو صورت گرفته است که تعریف حداقل سطح زمین واگذار شده ۷۵ درصد و تعداد کمینه واحدهای بهره‌برداری‌ شده، در مورد شهرک‌ها و نواحی صنعتی به‌ترتیب ۲۵ و ۱۵ یا براساس ماده (۶) الحاقی، ۵۰ درصد از واحدها به هر تعدادی، تعریف شد.

این تغییرات در شرایطی با هدف امکان اجرایی بودن قانون، صورت گرفته است که بخش عمده‌ای از واگذاری‌های صورت‌ گرفته پیش از این تغییرات با شکست مواجه شده‌ بودند و از کارایی لازم برخوردار نبودند و در عمل طی فرایند نظارتی توسط خود شرکت‌های استانی اداره می‌شدند.

این موارد سازمان را به‌سمت اصلاح در تعریف مشمولین سوق داد؛ چرا‌که تصور می‌شد مدل مدیریتی تعریف‌ شده در مورد بخش زیادی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی کوچک کارایی ندارد، اما در‌واقع ریشه موارد ناموفق مشاهده شده به این موضوع برمی‌گردد که طراحی صحیحی در جهت اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی توسط شرکت خدماتی، تحت هدایت و نظارت شرکت‌های استانی و سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی، صورت نگرفته‌ است. مدل طراحی ‌شده توسط سازمان از طریق آیین‌نامه قانون واگذاری و دستورالعمل اجرایی آن، همان‌طور که پیش‌تر توضیح داده شد، دارای نارسایی‌هایی در نحوه تعریف وظایف نهاد خصوصی و نهادهای دولتی و حاکمیتی، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی و شیوه تأمین مالی آن، تعارضات و تداخلات نهادی، فرایند پایش صلاحیت، فرایند نظارتی و دوره گذار مدیریتی است.

با توجه به نکات پیش‌گفته، ریشه عدم اجرایی بودن مدل مدیریتی جدید را باید در مدل طراحی آن جست‌و‌جو کرد و تغییر در شیوه تعریف مشمولین، مسئله‌ای را رفع نمی‌کند؛ کما‌اینکه که مشاهده می‌شود حتی پس از این تغییرات، در عمل بخش زیادی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی دارای شرکت خدماتی هم با کمک‌های مستقیم و غیررسمی شرکت‌های استانی اداره می‌شوند.

7.جمع‌بندی

شهرک‌های صنعتی به‌عنوان محدوده‌های جغرافیایی برای تجمیع صنایع غالباً کوچک و متوسط با هدف تسهیل در ارائه خدمات دولتی و فراهم‌سازی دسترسی آنان به زیرساخت‌های تولید به‌نحوی مطلوب، مطرح می‌شوند. در طول پنجاه سال گذشته با وجود سرمایه‌گذاری‌های نسبتاً گسترده دولت‌، شهرک‌های صنعتی در تحقق اهداف خود ذیل هدف اصلی توسعه صنعتی کشور، چندان موفق نبوده‌اند. سهم قابل‌توجهی از عدم موفقیت شهرک‌های صنعتی در مسیر توسعه، به نارسایی‌های موجود در مدل طراحی ‌شده برای مالکیت و مدیریت شهرک‌های صنعتی در ایران برمی‌گردد. یکی از مهم‌ترین قوانین در این حوزه، قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی است.

نتایج حاصل از مطالعات پیشین [8] در‌خصوص نحوه اداره شهرک‌های صنعتی موفق در سراسر جهان نشان می‌دهد که اساساً سه مدل کلی برای مدیریت شهرک‌های مذکور وجود دارد: ارائه خدمات در شهرک می‌تواند توسط نهاد حاکم که آن هم می‌تواند یک نهاد قانونی، یک شرکت خصوصی و یا ترکیبی از این دو باشد که هرکدام از ویژگی‌های متفاوتی در حوزه عملکرد، اختیارات، تخصیص بودجه و درآمد و همچنین تشکیلات هیئت‌مدیره برخوردارند. آنچه در هر کشور یا منطقه مبنای انتخاب یکی از این الگوها می‌شود، سوابق تاریخی (رویه‌های پیشین) و اهداف سیاستگذاران (چشم‌انداز آنها از مدیریت و توسعه شهرک صنعتی) است. به‌عبارت دیگر، در انتخاب نحوه مدیریت و مالکیت شهرک‌ها، آنچه اهمیت دارد انطباق این شیوه ارائه خدمات با اهداف سیاستگذاری است.

در ایران تا قبل از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی و به‌تبع آن تصویب قانون در تاریخ 1387/۲/31، نحوه اداره شهرک‌های صنعتی به‌صورت دولتی بود؛ به‌نحوی‌که وفق ماده (5) آیین‌نامه اجرایی «قانون تأسیس شرکت شهرک‌های صنعتی مصوب 1376/3/11» طی قراردادی اداره امور خدماتی شهرک‌های صنعتی به مؤسسات غیرانتفاعی و عمران که سهام‌داران آنها واحدهای مستقر در شهرک‌ها بودند سپرده می‌شد. بعد از تصویب قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک‌های صنعتی در سال 1387 سعی شده با سپردن وظایف بخش غیرحاکمیتی به بخش خصوصی، زمینه تسهیل در اداره امور شهرک‌ها فراهم شود. بر همین اساس، به‌طور‌کلی مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی در ایران طی دهه‌های گذشته تا سال ۱۳۸۷، با وجود تغییراتی که در ساختار نهاد‌ی صورت گرفته، همواره ذیل دسته‌بندی مدیریت نهاد دولتی قرار می‌گرفته ‌است؛ اما تصویب قانون مذکور، در شرایطی که فضای کشور متأثر از سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، به‌سمت خصوصی‌سازی در همه حوزه‌ها حرکت می‌کرد، چارچوب و نوع ساختار مدیریتی شهرک‌های صنعتی را به مدل مدیریت ترکیبی از نهاد دولتی و نهاد خصوصی تغییر داد.

تغییر مدل مدیریتی شهرک‌های صنعتی، مستلزم طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای در ساختار حاکمیت و شرکت خصوصی تعریف ‌شده می‌باشد؛ لذا در این گزارش سعی شده است به نارسایی‌های طراحی صورت‌ گرفته در قالب قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی پرداخته شود.

حرکت مجدد به‌سمت احیای سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی در اواخر دهه ۷۰ و پس ‌از آن تعریف نقش برای واحدهای تولیدی مستقر، در چرخه مدیریتی شهرک‌های صنعتی تحت سازوکار شرکت خدماتی در سال ۱۳۸۷، تبعات گسترش شهرک‌ها و نواحی صنعتی در چند دهه قبل از آن و در راستای رفع مسائلی ازجمله افزایش هزینه و بوروکراسی اداره چنین تعدادی از شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط نهاد دولتی بوده است.

اما مهم‌تر از تغییر مدل مدیریت شهرک‌های صنعتی، طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای در ساختار حاکمیت و شرکت خصوصی تعریف ‌شده، در راستای تحقق کارایی حداکثری، می‌باشد؛ به‌نحوی‌که نوع رابطه سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی باید به‌نحوی تنظیم شود که منجر به تسهیل امکان دسترسی بنگاه‌های صنعتی به بازارها (بازارهای محلی، کشوری و منطقه‌ای) از یک‌سو و در مقابل تسهیل شرایط تأمین ورودی‌ها (نیروی انسانی، منابع مالی، علم و فناوری و مواد اولیه مورد نیاز تولید) شود.

بر همین اساس لازم است به این نکته اشاره شود که، تأمین و توسعه زیرساخت‌های سخت‌افزاری و تأسیسات زیربنایی، فراهم‌سازی تسهیلات حقوقی و قانونی، ارائه خدمات مدیریتی، اداری و مشاوره‌ای و ایجاد خدمات و زیرساخت‌های بانکی، بازرگانی و حمل‌و‌نقل ابزارهایی هستند که ضمن تعریف وظایف و اختیارات در قوانین و مقررات، نقطه بهینه و تعادل سیاستگذاری نهاد توسعه‌ای و مدیریت شهرک‌های صنعتی را شکل می‌دهند. در مسیر توسعه صنعتی کشور، نقطه تعادل مذکور باید به‌نحوی ایجاد شود که تحقق اهداف مذکور به‌وسیله ابزار مطرح‌ شده حداکثر شود.

در این گزارش، نارسایی‌های شناسایی ‌شده در ارزیابی فرایند اجرای قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و ساختار طراحی ‌شده برای مدیریت شهرک‌های صنعتی براساس این قانون و آیین‌نامه مربوطه، تحت سه دسته دامنه و گستره تعاریف، مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌ شده و سازوکار نظارتی، احصا شده است که عبارتند از:

• نارسایی‌های شناسایی ‌شده در دسته دامنه و گستره تعاریف

(۱. نحوه تعریف مشمولین، ۲. نوع تعریف شرکت خدماتی، ۳. تعریف قسمت‌های مشترک)

دسته اول، دسته دامنه و گستره تعاریف، شامل نارسایی‌های شناسایی ‌شده در نحوه تعریف مشمولین، نوع تعریف شرکت خدماتی و تعریف قسمت‌های مشترک است. به‌عنوان نمونه، توجه قانونگذار به تفکیک در تعریف شهرک‌های صنعتی و نواحی صنعتی مشمول قانون، ضمن التفات به تفاوت‌های ساختاری جدی در نوع نظام مسائل شهرک‌ها و نواحی صنعتی اتفاق افتاده ‌است. نگاهی که در اجرای قانون، چه در معیار تعریف مشمولین فرایند واگذاری امور به شرکت خدماتی براساس بند «۵» آیین‌نامه اجرایی و چه در عدم تمایز در وظایف تعریف ‌شده برای شرکت خدماتی در مورد شهرک صنعتی و ناحیه صنعتی روستایی دیده پیگیری نشده است.

• مختصات مدل مدیریتی ترسیم ‌شده

(۱. وظایف نهاد خصوصی، ۲. وظایف نهادهای دولتی، ۳. چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، ۴. شیوه تأمین مالی، ۵. تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه، ۶. تعارضات نهادی قانون)

دسته دوم، دسته مختصات مدل مدیریتی ترسیم‌ شده، شامل نارسایی‌های شناسایی‌ شده در وظایف نهاد خصوصی، وظایف نهادهای دولتی، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی، شیوه تأمین مالی، تفسیرپذیری مواد قانونی و مقررات موضوعه و تعارضات نهادی قانون است. به‌عنوان نمونه، می‌توان به این نکته اشاره کرد که یکی از مهم‌ترین نارسایی‌های ذکر شده، چرخه اقتصادی شرکت خدماتی است؛ شیوه تعریف دامنه نقش هر‌یک از اجزای سیستم مدیریتی جدید شهرک‌های صنعتی در ساختار حاکمیت، در طول سال‌های اخیر محل مناقشه بوده است. نوع و سطح وظایف و اختیاراتی که در عمل طی آیین‌نامه و اساسنامه نمونه به شرکت خدماتی واگذار شده چیزی فراتر از مؤسسات غیرانتفاعی که در سابق طی قراردادی انجام امور مربوط به حفظ و نگهداری و سایر امور خدماتی شهرک‌های صنعتی را انجام می‌دادند نیست و چرخه اقتصادی این شرکت‌های خدماتی شکل نگرفته، در شرایطی که اجازه کسب سود از طریق ایجاد خدمات یا توسعه زیرساخت‌ها از این شرکت گرفته شده و فعالیت آن در محدوده ذکر شده تعریف شده است، طبیعی است که بخش زیادی از شهرک‌های صنعتی و واحدهای فعال در این مجموعه‌ها اصلاً تمایلی جهت تشکیل شرکت خدماتی در راستای اداره خودگردان امور شهرک‌ها نداشته‌ باشند. در شرایطی که مفاد بخش‌های مختلف قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره شهرک‌های صنعتی و همچنین بخش ۱۶ ماده (۴) اساسنامه شرکت مادرتخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، بر تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی تأکید کرده است، اما در واقعیت و در فرایند اجرای قانون، توسط سازمان شهرک‌های صنعت و شرکت‌های استانی تابعه، به‌نحوی طراحی صورت گرفته که در پی آن، چرخه اقتصاد شرکت‌های خدماتی به‌درستی شکل نگرفته ‌است.

• سازوکار نظارتی

(۱. فرایند پایش صلاحیت، ۲. دوره گذار مدیریتی)

دسته سوم، دسته سازوکار نظارتی، شامل فرایند پایش صلاحیت و دوره گذار مدیریتی است. به‌عنوان نمونه، می‌توان به این نکته اشاره کرد که ماده (6) قانون موضوعه، به موضوع چرخه فرایند نظارتی اداره شهرک‌های صنعتی مشمول قانون مورد بحث پرداخته ‌است؛ به‌نحوی‌که شرکت شهرک‌های صنعتی استانی، به‌عنوان نهاد متولی امر نظارت بر چگونگی اداره امور شهرک‌ها و نواحی صنعتی توسط شرکت‌های خدماتی، بر‌مبنای وظایف مقرر در این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین اساسنامه ذی‌ربط تعیین شده است. چرخه نظارتی به‌نحوی شکل گرفته که پس از تشخیص عدم صلاحیت شرکت خدماتی توسط شرکت استانی و عزل اعضای هیئت‌مدیره، طی دوره‌ای سه‌ماهه به‌عنوان دوره گذار انتقال مدیریت، اداره امور شهرک صنعتی بر‌عهده شرکت استانی قرار می‌گیرد. همچنین تعداد شهرک‌های صنعتی که در این فرایند و به‌صورت موقت، برای دوره‌های سه‌ماهه به شرکت‌های استانی واگذار می‌شوند، به‌حدی است که هزینه‌های مربوط به آن، بخش عمده‌ای از بودجه این شرکت‌ها را مشغول خود می‌کند و امکان سرمایه‌گذاری در راستای توسعه زیرساخت‌های اساسی شهرک‌ها و نواحی صنعتی کمتر برخوردار سلب می‌شود.

بر همین اساس، دو هدف اصلی قانونگذار مبنی‌بر طراحی مناسب خطوط ارتباطی نهاد توسعه‌ای در ساختار حاکمیت و شرکت خدماتی در راستای تحقق کارایی حداکثری و تحقق اداره خودگردان شهرک‌های صنعتی از منظر مالی و اقتصادی، توسط شرکت خدماتی محقق نشده و لازم است مدل مدیریتی ترسیم ‌شده در قانون واگذاری و آیین‌نامه مرتبط با آن، مورد بازنگری قرار گیرد و اصلاحاتی در ابعاد مختلف ذکر شده، جهت بهبود کارایی چرخه مدیریتی شهرک‌ها و نواحی صنعتی صورت گیرد.

8.پیوست

متن اساسنامه نمونه شرکتهای خدماتی موضوع ماده (5) قانون واگذاری مالکیت و اداره شهرکهای صنعتی، تهیه شده توسط سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی در ادامه آمده است.

متن اساسنامه نمونه شرکت خدماتی: