نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
در سال های اخیر، سیاست های انتقال حقوق توسعه، به عنوان ابزاری برای دستیابی به اهداف برنامه ریزی شهری گسترش یافته است. انتقال حق توسعه، ابزاری بازارمحور است که در جهت حفاظت از ساخت مکان های مشخص و در عوض ایجاد توسعه در مکان هایی دیگر عمل می کند. درواقع این ابزار امکان انتقال دارایی ها را با ایجاد انگیزه در مالکان زمین یا ساختمان در مناطق معین فراهم می کند. حق توسعه در بافت های ناکارآمد شهری و تعریف محلات هدف بازآفرینی به عنوان مناطق گیرنده در تحریک توسعه این مناطق، تأثیر بسیار زیادی خواهد داشت و روند توسعه شهرها را در مسیر پایدار قرار خواهد داد. در پژوهش حاضر، ضمن بررسی مبانی نظری و ادبیات موضوعی مربوط به انتقال حق توسعه تجارب در نقاط مختلف دنیا جهت آشکار ساختن رویکردهای به کار گرفته شده مورد مطالعه و ارزیابی قرار گرفت و سپس مزایا و معایب این سیاست ها بررسی شد. نتایج نشان می دهد رویکرد انتقال حق توسعه در کشورهای مختلف اهداف متفاوتی در جهت بهبود اثربخشی آن داشته و عوامل متعددی می تواند فرایندهای انتقال حق توسعه و سیاست های توسعه شهری در آن را تقویت کند.
گزیده سیاستی
انتقال حق توسعه، ابزاری بازارمحور (تسهیلگر) است. درواقع این ابزار، امکان انتقال داراییها را با ایجاد انگیزه در مالکان زمین یا ساختمان در مناطق معین فراهم و زمینه تحقق طرحهای شهری و احیای بافتهای ناکارآمد را ایجاد میکند.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
توسعه و بهبود شرایط شهر و محیط زندگی ساکنان آن همواره دغدغه برنامهریزان و تصمیمگیران شهری بوده است. اعمال سیاستهای توسعهای بهدلیل تغییراتی که در مکان هدف ایجاد میکند در موارد بسیاری در عین فراهمآوری نکات مثبت ازجمله بهبود شرایط وضع موجود، منجر به بروز خساراتی به منافع ساکنان و صاحبان املاک مناطق هدف میشود. بروز موجهایی از مخالفت توسط جامعهشناسان، فعالان، دغدغهمندان شهری و... در حمایت از ساکنان متضرر منجر به همهگیری روحیه محافظهکارانه در بدنه مدیریت شهری شده است تا از ایجاد نارضایتیها و کاهش محبوبیتهای احتمالی جلوگیری شود. یکی از راهکارهایی که در جهت کاهش ضرر و ذهنیت تدافعی ساکنان به اقدامات توسعهای، توسط مدیریت شهری در دنیا استفاده میشود برنامه (انتقال حق توسعه) است. همچنین در بسیاری از موارد عدم امکان توسعه قسمتهایی از شهر بهدلیل واقع شدن در مناطق حائز ارزش و... سبب زایل شدن حقوق ساکنان بهدلیل عدم امکان بهرهمندی از مزایای توسعه میشود و انتقال حق توسعه تا حد بسیاری میتواند عدالت را برقرار سازد. رویکرد انتقال حق توسعه درواقع برنامهای برای کاهش توسعه فیزیکی در مناطقی است که جامعه یا برنامهریزان خواهان حفاظت و یا اعمال محدودیت در آن هستند. در نگاه اول گمان میرود که راهکار مذکور برطرف کننده بسیاری از چالشهای توسعه باشد. چنانچه در بسیاری از موارد نیز اینگونه بوده، اما این راهکار در اجرا دارای پیچیدگیهایی است که پژوهش حاضر با بررسی مبانی نظری، سوابق و تجارب و... سعی در تدقیق آن دارد.
هدف اصلی از برنامههای «انتقال حق توسعه» کاهش ضررهای وارد شده به ساکنان و مالکان بافتهای هدف توسعه و افزایش منفعت ناشی از اقدامات توسعهای برای ساکنان اصیل است. درواقع در این راهکار ایجاد تعادل میان منافع بخش عمومی و خصوصی در مدیریت رشد و توسعه شهر مدنظر بوده، اما نارساییهای ساختاری نظام هدایت توسعه، خود عاملی در جهت عدم دستیابی به هدف اصلی این راهکار است. در انتقال حق توسعه؛ افزایش توسعه در مناطقی که نیازمند آن هستند و شرایط لازم را دارند نباید منجر به از بین رفتن تعادل در وضعیت شهر شود. در برنامهریزی شهری، افزایش رفاه عدهای از شهروندان از طریق ایجاد ضرر و زیان برای عدهای دیگر صورت میگیرد. جبران ضرر از طریق بازگرداندن بخشی از اضافه ارزش حاصله به منتفعین امکانپذیر است. همچنین با رعایت ضوابط و آییننامههای موجود هر شهر، امکان ساخت ابنیه بالاتر از مقدار حقوق مجاز دریافتی برای توسعهدهندگان از طریق خریداری حقوق توسعه اضافی از مناطق فرستنده وجود دارد. همچنین یکی از نکات بسیار مهم آن است که برنامه انتقال حق توسعه باید مختص هر مکان باشد و برنامه انتقال حق توسعه طراحی شده برای یک محل را نمیتوان برای محل دیگری استفاده کرد (لزوم توجه دقیق به مسائل جاری هر منطقه و محدودیتها و ظرفیتهای آن).
با توجه به همین مسئله گزارش حاضر ضمن بررسی تجارب مختلف جهانی در بهرهبرداری از رویکرد انتقال حق توسعه، به دنبال شناخت بیشتر این موضوع و تعریف زمینههای قانونی آن جهت بهکارگیری و اجرایی کردن آن است. در همین راستا پیشنهادهای سیاستی نیز تبیین شده است:
برنامهریزی شهری نوعی از مداخله دولت در تخصیص مکان به فعالیتهای مختلف و تعیین حد و مرز شهرهاست. این موضوع برای برخی از اراضی شهری، رانت ایجاد کرده و در مقابل برخی از اراضی شهری را با ضرر و زیان همراه میکند. توسعهدهندگان زمین یا سرمایهگذاران به دنبال کسب حداکثر سود، زمینهایی را برای سرمایهگذاری انتخاب میکنند که از رانت بیشتری برخوردار باشند. زمینهایی که اجازه ساخت بالاتری را دریافت کردهاند. این موضوع، جهت سرمایهگذاری و ساختوساز در شهر را به نفع اراضی برنده از تهیه طرح در مقابل اراضی بازنده از تهیه طرح، تغییر میدهد. انتقال حق توسعه TDR رویکردی است بازاری (تسهیلکننده) که برای تعادل بخشی و توزیع متوازن منافع و ضررهای تهیه طرحهای شهری بهویژه در بخش حفاظت از ساختمانهای میراث تاریخی و نیز اراضی کشاورزی و باغی بهکار میرود [1]. کلیه املاک و اراضی شهری براساس قانون مدنی و قانون اساسی جمهوری اسلامی از حقوق و امتیازاتی برخوردار هستند. در کنار چارچوبهای قانونی حقوق مالکیت، طرحهای شهری نیز بر تکتک پلاکها تأثیر گذاشته و امتیازات و محدودیتهایی را برای آنها تحمیل میکند. در تدوین طرحهای شهری، در کنار محدودههایی که دارای پتانسیل توسعه شناسایی میشوند، برخی پلاکها و محدودهها نیز بهعنوان اراضی و ابنیه ارزشمند شهری شناسایی شده و براساس ارزشهای تاریخی و طبیعی و ... محدودیتهایی بر آنها اعمال میشود. طرحهای شهری امکان ایجاد مرغوبیت برابر برای تمام اراضی و محدودههای شهری را ندارند و به همین دلیل نیز برخی محدودههای شهری به دلایل مختلف ازجمله موانع و ارزشهای تاریخی، طبیعی و زیستمحیطی امکان بهرهمندی از بسیاری از امتیازات طرحهای توسعه شهری را نخواهند داشت. لکن در یک الگوی برنامهریزی موفق و عادلانه، مدیریت شهری موظف است با بهکارگیری ابزارها و تکنیکهای مختلف، نسبت به برقراری عدالت در زمینه برخورداری از مزایای طرحهای بالادست، دستیابی به الگوی توسعه شهری مناسب، توسعه، تأمین و تنظیم خدمات و زیرساختها بهصورت عادلانه در سطح شهری اقدام کند و این امر محقق نخواهد شد، مگر با ورود نهاد عمومی بهعنوان مدیریت باز توزیع ارزشهای توسعه و برنامهریزی تأمین خدمات متناسب در سطح شهر تا این موازنه به شکل تعادلی برقرار شود.
ایده اصلی انتقال حق توسعه عبارتند از: جدا کردن حق توسعه زمینی که دارای ویژگیهای خاص بوده و قابل فروش دانستن آن به مالکان یا سازندگانی که در مناطق قابل توسعه، تمایل به ساخت و سرمایهگذاری دارند.
مفهوم انتقال حقوق توسعه سابقهای طولانی دارد و چندین دهه است که در سراسر جهان مورد استفاده قرار گرفته است[2]. برنامههای «انتقال حقوق توسعه» ابزارهای برنامهریزی مبتنیبر بازار هستند که برای تسهیل تحولات شهری طراحی شدهاند، آنها از دیگر ابزارهای برنامهریزی متمایز هستند. زیرا حفاظت و تملک زمین را امکانپذیر میکنند و درعینحال خرید اجباری را موقوف کرده و هزینههای عمومی را به حداقل میرسانند [3]. انتقال حقوق توسعه، بهعنوان مکانیسمی با سابقه طولانی برای چندین دهه در کشورهای مختلف در سراسر جهان اعمال شده است[4]. اولین تجارب مربوط به قانون منطقهبندی نیویورک در سال 1916 است. بااینحال، در دهههای 1960 و 1970 بود که مفهوم انتقال حق توسعه بهطور جامع فرموله شد و بحث در مورد کاربردهای آن شتاب بیشتری گرفت. در همان سالها، برنامههای انتقال حق توسعه «نسل اول» در ایالات متحده اجرا شد. به دنبال اولین تجربیات ایالات متحده، برنامههای انتقال حق توسعه به سایر کشورهای غربی مانند فرانسه، هلند، آلمان، سوئیس، کانادا و ایتالیا و همچنین به کشورهای شرقی مانند چین، کره جنوبی و تایوان گسترش یافت [2]. همچنین، بحران اقتصادی سال2008 و معرفی سیاستهای صرفهجویی دولتهای ملی را به امتحان ابزارهای تأمین مالی مبتنیبر زمین و مبادلات بازار میان مدعیان خصوصی برای اجرای پروژههای شهری و دستیابی به اهداف برنامهریزی سوق داد [3]. بااینحال، امروزه انتقال حق توسعه هنوز«نوآورانه» در نظر گرفته میشود و بهطور گسترده مورد استفاده قرار نمیگیرد [5]. براساس منابع موجود، حق توسعه درواقع یک حق با مکلفی معلوم نیست. یعنی مرجع عمومی اجباری در اجازه توسعه ندارد و مالک خصوصی نیز الزامی در استفاده از مجوز توسعه و پذیرش شرایط آن در قطعه مشخص خود ندارد. درنهایت با توجه بهوجود مالکان متفاوت، در اغلب منابع بهعنوان مالکیت همگانی و مشترک شناخته میشود [6].
انتقال حق توسعه باعث گشایش بازار انتقال حقوق توسعه میان مالکان زمین در مناطق فرستندهای که هدف حفاظت هستند و توسعهدهندگانی که خواستار ساختوساز بیشتر در مناطق دریافتکننده که برای رشد در نظر گرفته شده است، میشود [7]. این برنامهها به مالکان این امکان را میدهد که حقوق توسعه اختصاص داده شده به قطعه زمین (منطقه فرستنده) خود را به شخص ذینفع دیگری که میتواند در جای دیگر (منطقه دریافتکننده) استفاده کند، بفروشد[3]. انتقال حق توسعه معمولاً شامل فرایند انتقال حقوق توسعه استفاده نشده از مناطق فرستنده است که در آن توسعه محدود شده یا برای مناطق دریافتکننده که برای توسعه طراحی شدهاند مطلوبیت کمتری دارد. این فرایند میتواند بهصورت اجباری یا اختیاری اعمال شود [4]. در برخی کشورها، دولتها انتقال حق توسعه را در قالب برنامههای اصولیتر اجرا میکنند، یعنی مناطق فرستنده و دریافتکننده در چارچوب یک مبنای قانونی در سطح ملی یا منطقهای تعریف میشوند[4]. این رویکرد دارای کاربردهای گوناگونی ازجمله حفاظت از محیط عمومی، حفاظت از محیطهای خاص، حفاظت از زمینهای کشاورزی، ترکیبی از حفظ محیط و زمینهای کشاورزی، حفاظت از چشماندازهای روستایی، حفاظت از مناطق تاریخی، طراحی شهری و بازآفرینی شهری است [8]. اخیراً کشورهای زیادی سیاستهای مربوط به کنترل و حفاظت زمین را برای جلوگیری از آسیبهای احتمالی ناشی از رشد شهرها از طرق مختلفی اتخاذ کردهاند.
در ایران نیز با وجود قوانین (قانون حفظ کاربری زمینهای کشاورزی و باغها و اصلاحیه آن، آییننامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری زمینهای کشاورزی و باغها و اصلاحیههای مرتبط)، برنامهها و طرحها، مراجع اداری- قضایی و کمیسیونهای متعدد درخصوص حفاظت از زمینهای طبیعی داخل و پیرامون شهرها، تاکنون اهداف حفاظت بهدرستی محقق نشدهاند؛ بهویژه در کلانشهرها یا شهرهای بزرگ، گرایش مالکان به تغییر کاربری زمینهای کشاورزی و باغی بهدلیل ارزشافزوده ناشی از آن بهشدت به چشم میخورد [9]. بنابراین در این پژوهش به بررسی ابعاد مختلف انتقال حق توسعه با توجه به تجارب شکل گرفته در سایر کشورها و رویکردهای مربوط به هریک با در نظر گرفتن جنبههای مثبت و منفی آن پرداخته میشود.
2-1. سوابق مطالعاتی پژوهش
ساماندهی و طراحی نظام انتقال حق توسعه در تهران (1394)
مرکز مطالعات و برنامهریزی شهر تهران گزارشی با عنوان «ساماندهی و طراحی نظام انتقال حق توسعه در تهران» منتشر کرده است. در این مبحث حلقههای تشکیلدهنده زنجیره یک نظام توسعه شهری مطلوب، مورد تفکیک، شناسایی و آسیبشناسی قرار گرفته و نقصانها و فقدانهای موجود در ارتباط با عملکردهای مورد انتظار از این حلقهها در کشور مورد بحث قرار گرفتهاند. برخی از این نقایص عبارتند از:
این کاستیها میتواند کل سامانه هدایت توسعه و کارآمدی آن را تحتتأثیر قرار داده و دستیابی به اهداف کلان و خرد مطلوب برنامهریزیها در ارتباط با مواردی چون صیانت از منافع و حقوق عمومی، برآورده شدن نیازهای اجتماعی، تصحیح نارساییهایی مکانیسم بازار، هدایت و مدیریت سرمایههای اقتصادی و اجتماعی، ارتقای زیستمحیطی شهرها و حرکت در مسیر توسعه پایدار را دشوار یا غیرممکن سازد. در این پژوهش مشخص شده است که نیمی از این حلقهها معیوب و نیمی دیگر تقریباً مفقود هستند. در این گزارش، چالشهای انتقال حق توسعه آورده شده است که برخی از آنها عبارتند از:
۱. فرایند انتقال حق توسعه باید نیازهای هر دو طرف خریدار و فروشنده را پاسخگو باشد. در غیاب این عملکرد، اولیه بازاری برای تراکنش بهوجود نخواهد آمد و درنتیجه برنامه TDR با ناکارآمدی روبهرو خواهد شد.
۲. مکانیسم مورد استفاده باید از نظر بار مالی و قابلیت اجرایی برای نهاد مسئول شدنی باشد. اگر مخارج اجرا از منافع عمومی حفاظتهای انجام شده بیشتر باشد برنامه با ناپایداری روبهرو خواهد شد. همچنین اگر برنامه بیش از حد پیچیده باشد موجب خلق موانعی برای مشارکت مالکین خواهد شد که این خود باعث حذف کارآمدی برنامه خواهد بود.
3.یک مسئله اساسی این است که انتخاب مکانیسم تراکنش منعکسکننده اولویتها و پیشزمینههای محلی باشد. برای مثال در یک برنامه TDR، اولویت اول ممکن است سادگی اجرا باشد، ولی در برنامه دیگری، اولویت با حفاظت از نوع خاصی از اراضی مثلاً اراضی تاریخی باشد [10].
تحلیل سیاستها و رهیافتهای حفاظت از اراضی کشاورزی با تأکید بر قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و اصلاحیه آن (1393)
دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهشهای مجلس، گزارشی با عنوان «تحلیل سیاستها و رهیافتهای حفاظت از اراضی کشاورزی (با تأکید بر قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و اصلاحیه آن)» با شماره مسلسل 14036در آذرماه سال 1393 منتشر کرده است. در این گزارش با اشاره به از بین رفتن اراضی کشاورزی در اثر اجرای پروژههای عمرانی و توسعهای ازجمله شهرکهای صنعتی، گسترش شهرها و تبدیل روستاها به شهرها، به لزوم حفظ این اراضی و برنامهریزی برای دستگاههای مختلف در تدوین و اجرای پروژههای عمرانی تأکید شده است. در این مطالعه با بررسی سوابق قوانین مرتبط با حفظ اراضی کشاورزی، تهدیدات شامل: (سیاستها و ضوابط توسعه صنعتی و غیرکشاورزی کشور، رشد جمعیت شهرنشین، تکیه بر عوارض صدور مجوز تغییر کاربری بهعنوان منبع درآمدی اجرای قانون، عدم تعریف نظام جامع درآمد پایدار برای نهادهای عمومی غیر دولتی، فراهم بودن برخورد سلیقهای در تشخیص و اعطای مجوز تغییر کاربری و...) و عوامل مؤثر بر تغییر کاربری اراضی تبیین و به ارائه پیشنهادهایی مانند (حذف اتکای اجرای قانون به منابع مالی ناشی از عوارض تغییر کاربری، اصلاح ساختار کمیسیونهای تبصره «1» ماده (1) و کمیسیون ماده (5) و افزودن اساتید دانشگاه، نماینده دادستان و نمایندگان سازمانهای مردمنهاد حفظ محیط زیست به ترکیب آنها، استقرار نظام ارزیابی اراضی کشاورزی و تهیه نقشههای مربوطه در مقیاس مدیریتپذیر و ممنوعیت هرگونه تغییر کاربری در اراضی ویژه کشاورزی (درجه 1 و2) پرداخته شده است.
در کنار مطالعات فوق، پژوهشهای موردی نیز در اینخصوص به انجام رسیده که در این میان میتوان به کتاب آقای دکتر ملکی با موضوع «مجموعه مقالات توسعه شهری» و مقاله دکتر عزیزی و دکتر شهاب با موضوع «کاربرد انتقال حقوق توسعه (TDR) بهعنوان سازوکار تحققپذیری طرحهای توسعه شهری (نمونه موردی: شهر کاشان )» و مقاله دکتر رفیعیان با موضوع «استفاده از مدل ارزیابی اقتصادی بازارمحور جهت حفاظت از باغات سنتی شهر قزوین با استفاده از رویکرد انتقال حق توسعه (TDR) » اشاره کرد [11].
2-2. سوابق تقنینی پژوهش
آییننامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرحهای توسعه و عمران (1400)
ماده (۱۲)، بندهای «1، 10 و 12» آییننامه چگونگی اجرا و نظارت بر اجرای طرحهای توسعه و عمران، بهمنظور حفاظت از بناها و ساختارهای ارزشمند تاریخی، طبیعی و اجتماعی در محدودههایی از شهر که امکان اعطای تراکم پیشبینی شده در طرح تفصیلی مناطق همجوار وجود ندارد و همچنین برای ایجاد انگیزه مشارکت و جبران عدم انتفاع ناشی از توسعه برای مالکین، شهرداریها میتوانند با تصویب شورای اسلامی شهر، از سازوکار انتقال حق توسعه استفاده نمایند.
ماده (17)، بندهای «۳،3 و17» آییننامه مذکور، استفاده از سازوکار «انتقال حق توسعه» بهمنظور جبران محدودیتهای اعمال شده برای مالکین املاک واقع در محدوده طرحهای ویژه حفاظت و احیای بافتهای تاریخی فرهنگی شهر الزامی شده است [13].
دستورالعمل حفاظت از بناها و ساختارهای ارزشمند تاریخی، اجتماعی و طبیعی شهر تهران بر مبنای انتقال حق توسعه (1400)
این دستورالعمل در راستای ایجاد سازوکار تحقق بند «8-17» پیوست 4، سند طرح جامع موضوع ساماندهی نظام حق انتقال توسعه و بند «8-6» ضوابط و مقررات طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران و تبصره ذیل آن و قانون حمایت از مرمت و احیای بافتهای تاریخی- فرهنگی، بهمنظور حفاظت از بناها و ساختارهای ارزشمند تاریخی، اجتماعی و طبیعی شهر تهران در محدودههایی از شهر که امکان اعطای تراکم پیشبینی شده در طرحهای فرادست وجود ندارد، برای جبران عدم انتفاع ناشی از توسعه، درخصوص املاکی که شهرداری تهران مجوز تخریب و نوسازی طبق تراکم مجاز را (طبق طرحهای مصوب فرادست) در آنها صادر نمیکند، تصویب شد.
ماده (۱)
الف) تعاریف.
ب) املاک فرستنده حق توسعه: املاکی که برای حفظ ارزشهای تاریخی، طبیعی و اجتماعی، نیازمند حفاظت یا اعمال محدودیت در حق توسعه هستند.
ج) املاک گیرنده حق توسعه: املاکی که براساس ظرفیتهای مکانی، از قابلیت دریافت حق توسعه املاک فرستنده برخوردار هستند.
ز) ارزش توسعه: ارزشافزوده ناشی از حق توسعه ایجاد یا سلب شده برای املاک گیرنده یا فرستنده حق توسعه است که براساس روش مشخص شده در این دستورالعمل محاسبه و تعیین میشود.
ح) مبادله حق توسعه: پرداخت ارزش توسعه املاک گیرنده حق توسعه به املاک فرستنده حق توسعه با هدف حفاظت از ارزشهای املاک فرستنده که بهصورت مستقیم و براساس سازوکار پیشبینی شده در این دستورالعمل صورت میگیرد.
ماده(۲) ـ املاک فرستنده حق توسعه
املاک فرستنده حق توسعه شامل بناها و عرصههای زیر هستند:
الف) بناهای ثبت شده وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و حرایم آنها،
ب) بناهای واجد ارزش (تاریخی یا معاصر) که توسط شهرداری تهران (معاونت معماری و شهرسازی) در سامانه طرح تفصیلی با عنوان لایه بناهای واجد ارزش مشخص میشوند،
ج) بافتهای تاریخی مصوب وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و حرایم آنها،
د) املاک واقع در پهنههای G27 و G17 طرح تفصیلی مصوب شهر تهران،
هـ) املاک واجد یا واقع در عرصههای واجد ارزشهای اجتماعی و فرهنگی با تشخیص معاونت معماری و شهرسازی شهرداری تهران.
ماده (۳) ـ املاک گیرنده حق توسعه
املاک واقع در محدودههای زیر، در صورت عدم وقوع در محدودههای تاریخی مصوب یا بافتهای فرسوده مصوب یا املاک با نوعیت باغ، قرارگیری در مجاورت معابر با عرض حداقل 72 متر و دارا بودن مساحت حداقل دو برابر حدنصاب پهنه یا 7511 مترمربع، میتوانند گیرنده تراکم مازاد انتقال حق توسعه باشند:
الف) پهنههای مسکونی با تراکم زیاد (R13 )،
ب) محورها و گسترههای ارزشمند و ویژه (R26 )،
ج) گسترهها و مراکز تجاری، اداری و خدمات (S27 )،
د) محورها و گسترههای تجاری، اداری و خدمات (S72 )،
هـ) مختلط تجاری، اداری و خدمات با مسکونی در زیر پهنههای (M112 وM111)،
و) کلیه اراضی ذخیره توسعه و نوسازی شهری، طبق تعاریف مصوب کمیسیون ماده (5) شورایعالی شهرسازی و معماری ایران،
ز) املاک واقع در شعاع 511 متری ایستگاههای مترو،
ح) عرصهها و محورهای بلندمرتبه (H)،
ط) سایر پلاکهای دارای ظرفیت دریافت حق توسعه با تشخیص کمیسیون ماده (5) [14].
قانون حمایت از مرمت و احیای بافتهای تاریخی ـ فرهنگی (1398)
طبق ماده (11)، دولت مکلف است از طریق نهادهای ذیربط در تعیین مقررات مربوط به طرحهای توسعه و عمران، تدابیر و اقدامات جبران محدودیتهای اعمال شده از قبیل تراکم درخصوص املاک واقع در محدوده بافتهای تاریخی فرهنگی موضوع این قانون را پیشبینی کند [15].
انجام امور قانونی اصلاح حدود در اسناد مالکیت در برنامه انتقال حق توسعه (1393)
با توجه به اینکه مطابق مواد باب دوم از قانون ثبت اسناد و املاک کشور، انجام امور قانونی اصلاح حدود در اسناد مالکیت از وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور است که برای انجام این امر با رعایت ماده (101) قانون شهرداریها باید وضعیت طرحهای توسعه شهری استعلام شود و ارائه خدمات اصلاح حدود املاک به هر نحو در اســناد مربوط، توسط ســازمان ثبت اسناد و املاک کشور انجام میشود و این امر از وظایف شهرداری نیست (مطابق رأی هیئت عمومی مورخ 1393/10/22) [16].
طرح اصلاح ماده (8) لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 و اصلاحات بعدی آن
در لایحه فوق، مصوب سال 1358، مقررات مربوط به نحوه خریداری و تملک اراضی مورد نیاز دستگاههای اجرایی که متعلق به اشخاص حقیقی یا حقوقی میباشند، بیان شده است. طبق گزارش دفاتر مطالعات زیربنایی و مطالعات حقوقی مرکز پژوهشهای مجلس که در تاریخ 1388/9/14 تهیه شده است، در طرح اصلاح ماده (8) این قانون طراحان کوشیدهاند اشکالات موجود ناشی از کاهش ارزش املاک تملک شده را بهنحوی حلوفصل کنند. لذا پیشنهاد کردهاند در مورد املاکی که به علـل مـذکور در مـاده (8) لایحه قانونی نحوه خرید و تملک بدون موافقت مالک تملک میشوند و ثمن آن به صـندوق محـل تودیـع میشود، تودیع مذکور در قالب حساب سپرده بلندمدت انجام گیرد تا صـاحب ملـک در صـورت رجـوع بـرای دریافت ثمن با کاهش جدی ارزش پول مواجه نشود. این طرح و طرحهایی مانند آن در جهت حمایت از حقوق مالکین در توسعههای شهری و لزوم توجه به گشایش ظرفیتهای قانونی برای حرکت به سمت انتقال حق توسعه را زمینهساز است [15].
3.تحلیلی بر اقدامات قانونی مرتبط با ارزشافزوده طرحهای شهری
ارزشافـزوده ناشـی از اجـرای طرحهـای توسـعه شـهری موضوعـی اسـت کـه در فرایند برنامهریـزی شـهری ایـران مغفـول مانـده اسـت. ارزش اراضـی و امـلاک شـهری بـهمعنـای وسـیع کلمـه عبـارتند از: ارزش زمیـن، بناهـا، خدمـات و حقـوق اسـتفاده از آنها و تمام اشـیایی کـه در اصل میتوانـد مورد معاملـه یا دادوسـتد قرار گیرد. اساساً حل بسـیاری از مسـائل شـهر که منجر به شـکلگیری عدالـت فضایـی میشـود بـهعهـده نظـام برنامهریزی شـهری اسـت. درکشـور ما بیـش از پنچ دهه اسـت که طرحهای توسـعه شـهری (طرحهای جامـع و تفصیلی) تهیـه میشـوند، امـا بعد از گذشـت مدت زمـان طولانی هنوز نتوانسـته اسـت نتایج مطلوب را بهدست آورد. بـا توجـه بـه اهمیت زمین شـهری لازم اسـت کنترل ارزش اراضی شـهری توسـط سیاسـتها و مقـررات کاربـری اراضی در طرحهای توسـعه شـهری از منظر عدالت فضایی صورت گیرد. یکـی از تأثیـرات مهـم طرحهای توسـعه شـهری، افزایش یـا کاهش سـرمایههای مالـکان اراضـی شـهری، بهواسـطه افزایـش یا کاهـش مرغوبیت امـلاک آنها در طرحهـای یاد شـده است. همچنیـن بـا توجـه بـه اینکـه دولتهـای محلـی ازجمله شـهرداریها بـرای تهیه طرحهـای جامـع و تفصیلـی و سـرمایهگذاری در زیرسـاختهای شـهری، هزینه هنگفتـی متحمـل میشـوند و بـرای تأمین مالی ایـن هزینههـا بـه منابع درآمـدی قابل اتـکا و پایـدار نیاز دارنـد، لذا دریافـت اضافه ارزش ایجادشـده بـرای برخـی مالـکان و جبـران خسـارتهای ناشـی از تصمیـم دولتهـای محلـی بـه اشـخاص حقیقـی و حقوقـی نیـز بـا اصـل عدالـت سـازگار است [16]. اجرای طرحهای شهری و عمرانی توسط شهرداریها نیز در مقابل ارزشافزوده حاصله، مالکین املاک یاد شده را موظف به پرداخت حق مشرفیت یا به عبارت بهتر پرداخت عوارض بر حق مذکور میدانند [17]. در ادامه به تحلیل اقدامات قانونی مرتبط با ارزشافزوده طرحهای شهری پرداخته میشود:
3-1. تطبیق مادهواحده عوارض حق تشرف با آییننامه حق مرغوبیت
حق تشرف یا مشرفیت به این معناست که ملکی در اثر احداث یا توسعه معابر و از بین رفتن ملک جلو، مشرف به معبر شود و ارزش بیشترى پیدا میکند و درنتیجه آن به شهردارى که سبب پیدایش این ارزشافزوده و مرغوبیت شده حق میدهد که بابت این تغییر وضعیت، مالى را بهعنوان حق تشرف دریافت کند. حق تشرف نوعی عوارض اضافه ارزشبهاست. تغییر بهای اراضی و املاک درنتیجه تعریض معابر و انجام عملیات بهسازی و حق بر شهرداری جهت دریافت بخشی از اضافه ارزشافزوده آن را حق مرغوبیت میگویند [18]. در کنار حق مرغوبیت همواره اصطلاح دیگری تحت عنوان مشرفیت یا حق تشرف مدنظر قانونگذار بوده، بهطوریکه در برخی از متون قانونی دو اصطلاح مذکور در یک ردیف و مترادف یکدیگر بهکار رفتهاند، اما بدیهی است که حق مرغوبیت و حق مشرفیت همانطور که دارای معانی لغوی مستقل از هم هستند میتوانند در اصطلاح نیز دارای مفاهیم متفاوت باشند [17]. مشرفیت و مرغوبیت از جهت لغوی متفاوتند و در عالم منطق بین آنها در برخی مفاهیم همپوشانی وجود دارد؛ به این معنا که لزوماً مشرفیت املاک به گذرگاهها و غیره موجب مرغوبیت و ارزشافزوده آنها نمیشود و مرغوبیت ملک نیز همواره ناشی از تشرف آن به خیابان و غیره نیست، لکن عملاً از نظر قانونگذار مقررات حاکم بر آنها یکسان است و عموماً این دو مترادف در نظر گرفته میشوند [18].
با این توضیح که حتماً و همیشه مشرفیت املاک به خیابان گذر و امثالهم موجب مرغوبیت و ارزشافزوده در املاک نمیشود و در مقابل مرغوبیت حاصل در یک ملک همواره ناشی از تشرف آن ملک به خیابان و گذر نیست. بااینحال صرفنظر از تفاوت مذکور و با توجه به رویکرد قانونگذار بهنظر میرسد که اصطلاحات مذکور دستکم در حیطه قوانین و مقررات شهرداری و شهرسازی واجد مفهوم واحد تلقی شده و نمیتوان تفاوت معنایی خاصی بین آن دو متصور بود، هرچند که برخی برابر با آنچه در ادامه خواهد آمد با تمسک به تفاوت معنایی مذکور بین حق مرغوبیت و حق مشرفیت قائل به تفکیک شده و بر همین اساس یکی را ملغی و دیگری را باقی میدانند. درنهایت بهنظر میرسد که اصل موضوع و ارکان دو حق مذکور یکی بوده و در عمل حقی را که شهرداری نسبت به ارزشافزوده حاصل از طرحهای احداث اصلاح و توسعه معابر از صاحبان املاک واقع در بر گذرهای احداثی و اصلاحی دریافت میکند حق مرغوبیت یا مشرفیت مینامند [17].
به مرور زمان با تعریض خیابانها و توسعه معابر و ارزشافزوده ایجاد شده برای این املاک حق مرغوبیت و حق مشرفیت مورد توجه قرار گرفت. سیر قانونگذاری تاریخی آن عبارتند از:
قانون توسعه معابر، قانون مربوط به تملک زمینها برای اجرای برنامههای شهرسازی، مصوب 1339/03/17، لایحه قانونی نیازمندیهای شهر، مصوب سال 1342، قانون نوسازی و عمران شهری، مصوب 1347/09/07 و آییننامه اجرایی آن، مصوب 1348 [18].
بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران مقررات راجع به حق مرغوبیت به مانند بسیاری از قوانین دیگر دچار تحولات گستردهای شد، بهطوریکه در اسفندماه سال ۱۳۵۸ شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران با تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت و بهموجب تبصره «۴» از ماده (10) قانون مذکور اخذ هرگونه وجه بابت حق مرغوبیت، حق تشرف و مشابه آن را از مالکین اراضی مشمول طرحهای این قانون ممنوع اعلام کرد. برابر با تبصره مذکور که اشعار میدارد: طرحهای موضوع این قانون از تاریخ شروع به اجرا از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداریها مثل عوارض متعلق به زمین و ساختمان و سایر اموال منقول و غیر منقول و حق تشرف و حق مرغوبیت و مشابه آن معاف هستند [17]. قوانین راجع به لغو حق مرغوبیت ناشی از اجرای طرحهای عمرانی عبارتند از: قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک واقع در طرحهای عمومی و عمرانی، قانون راجع به لغو حق مرغوبیت، مصوب سال 1360 مجلس شورای اسلامی.
بنابراین دریافت هرگونه وجهی بهعنوان حق مرغوبیت، بهموجب قوانین پیشگفته ممنوع شد. با وجود این، وزارت کشور با تغییر عنوان، ماهیت را حفظ کرد و با تصویب عوارض حق تشرف شهرداریها را در ارزشافزوده ناشی از اجرای طرحهای شهری سهیم کرد. فقیهان شورای نگهبان قانون اساسی درباره ادعای مغایرت مصوبات شورای شهر با موازین شرع اظهارنظر میکنند. آنان به شیوههای متفاوتی در رابطه مغایرت عوارض حق مرغوبیت استدلال کردهاند. ازجمله: اعلام خلاف شرع بودن دریافت مبالغی تحت عنوان حق مرغوبیت ناشی از تفکیک زمین، سال1367، اعلام مغایر شرع بودن دریافت وجه بهعنوان حق تشرف یا مرغوبیت ناشی از اجرای طرحهای تعریض معابر، سال 1374 [18]. پس از لغو حق مرغوبیت در سال 1360، درآمدهای شهرداری محدود شد. وزارت کشور برای پر کردن خلأ قانونی حق مرغوبیت، با تغییر عنوان از حق مرغوبیت تعرفه عوارض حق تشرف را در سال 1369 به تصویب رساند و به حق یا عوارض تشرف به شهرداریهای سراسر کشور ارسال کرد تا از سال 1370 به بعد اجرایی شود. گاهی این نوع عوارض تغییر نام به اسامی دیگری داده است، مانند«عوارض ارزشافزوده ناشی از اجرای طرحهای عمرانی و تجمیع املاک» که در برخی از آرای هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری بهعنوان عوارض حق مشرفیت تلقی و منطبق با قانون دانسته شده است [18]. ازاینرو ضروری است که این موضوع بهصورت جامع و دقیق مورد بررسی کارشناسی قرار گیرد.
3-2. نقد و بررسی
عوامل مرغوبیت املاک شهری گوناگون است و عبارتند از:
الف) اضافه ارزش ملک ناشی از تفکیک اراضی،
ب) ایجاد مرغوبیت ناشی از تغییر کاربری،
ج) اضافه ارزش املاک ناشی از اجرای طرحهای عمومی و عمرانی [18].
تصویب تبصره «۴» از ماده (10) لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت از یکسو و تصویب قانون راجع به لغو حق مرغوبیت ازسویدیگر پذیرش تعرفه عوارضی حق تشرف را با مشکلاتی مواجه میسازد. در همین راستا، قائلین به قانونی بودن مصوبه مذکور بهمنظور دفاع از آن با استناد به تفاسیر عدیده، تعرفه عوارض حق تشرف را منطبق با شرع و قانون قلمداد کرده و اجرای مفاد آن را ضروری میدانند [17]. در ادوار گوناگون نظریههای متفاوتی درباره حق مرغوبیت و مشروعیت آن مطرح شده است. بهنظر درحالحاضر موجبی برای «قانون لغو حق مرغوبیت» باقی نمانده است، مگر آنکه قائل به تفاوت مفهومی دو حق مرغوبیت و حق تشرف باشیم و هر حق مرغوبیتی را حق تشرف ندانیم، مانند ارزشافزوده ناشی از اجرای طرحهای عمومی و عمرانی که مشرفیتی با گذرهای عمومی پیدا نمیکند که در این حالت قانون «لغو حق مرغوبیت» قابل اجرا خواهد بود. براساس ماده (174) قانون برنامه پنجم توسعه، مصوب سال 1389 این نوع عوارض ارزشافزوده نیز مورد تأکید مقنن قرار گرفت و قانونی قلمداد شد. برخی از آرای هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری نیز بر جواز دریافت عوارض ارزشافزوده اراضی و املاک ناشی از طرحهای توسعهای تأکید دارد [18]. همانطور که اشاره شد در سالهای اخیر بسیاری از شهرداریهای سراسر کشور به تعرفه عوارضی حق مشرفیت اکتفا نکرده و رأساً تعرفههای تنظیمی خود را جهت تصویب به شوراهای اسلامی مربوطه پیشنهاد دادهاند، بهطوریکه پیشنهادهای مذکور نیز در اکثر موارد مصوب و جهت اجرا به شهرداریها ابلاغ شده است و بدین ترتیب با نادیده گرفته شدن سابقه قانونگذاری درخصوص موضوع و از نظر دور داشتن محدودیتها و ممنوعیتهای موجود، شهرداریها با احیای مجدد حق مشرفیت یا مرغوبیت نسبت به وصول آن اقدام میکنند، بهطوریکه اقدامات و تصمیمات مذکور در اکثر موارد موجبات نارضایتی شهروندان و مراجعین به شهرداریها را فراهم ساخته و درنتیجه طرح شکایات متعدد از اقدامات اینگونه را منجر شده است. درنهایت اینکه طرح شکایات مذکور درخصوص این موضوع موجب شد تا رسیدگی به پروندههای متشکله در ارتباط با فقره یاد شده در دستور کار هیئت عمومی دیوان عدات اداری قرار گیرد [17]. بااینحال صرفنظر از مطالب پیشگفته و در شرح رویه اداری حاکم بر قضیه، شایان ذکر است که اکثر شهرداریهای سراسر کشور بهنحو مقتضی نسبت به تعیین و اخذ حق مشرفیت ناشی از اجرای طرحهای شهری برابر با مصوبات شورای اسلامی مربوطه اقدام کرده و گاهی نیز ملاحظه میشود که در مصوبات یاد شده عبارت عوارض بر حق مشرفیت جایگزین عنوان حق مشرفیت شده تا تبعیت از نظر فقهای محترم شورای نگهبان به ذهن متبادر شود، اما در مقابل بهنظر میرسد که محاکم در برخورد با موضوع رویه دیگری را حاکم ساخته و در ارتباط با مراجعینی که تمام یا قسمتی از ملک ایشان بدون طی تشریفات قانونی و در راستای اجرای طرحهای مصوب شهری توسط شهرداریها تصرف شده و اینک ایشان با استناد به تصرفات به عمل آمده، بهای اراضی واقع در طرح را مطالبه میکند. چیزی بهعنوان حق مشرفیت یا عوارض بر حق مشرفیت را در محاسبات خود دخیل نساخته و اکثراً بدون در نظر داشتن حق مذکور، شهرداریها را به پرداخت بهای روز اراضی واقع در محدوده اجرای طرح، برابر با قیمت کارشناسی محکوم میکنند [17].
4. بهکارگیری انتقال حق توسعه در طرحهای شهری
4-1. تعریف حق توسعه
توسعه بهمعنای بسط، پیشرفت، عمران، گسترش، وسعت، بسط دادن، گسترش دادن، پیشرفت کردن است. فرهنگ لغات تخصصی اکسفورد در باب سیاست، توسعه را فرایندی چندبُعدی تعریف میکند که بهطور هنجاری تغییر از حالتی کمتر مطلوب به حالتی بیشتر مطلوب را میرساند. توسعه در روند تغییرات اجتماعی اساسی و ساختاری در همه ابعاد و با گذر از وضع موجود به سمت وضع مطلوب یعنی رسیدن به کمال مطلوب، بهدست میآید، اما این فرهنگ و اندیشه سیاسی مورد پذیرش و توافق عام هر جامعه است که کمال مطلوبها را ترسیم و تعیین کرده و جهت تغییرات و ویژگیهای جامعه را تبیین میکند. درنتیجه، توسعه دارای بار ارزشی است و تغییر جهتدار بهسوی کمال و ترقی و تعالی و تکامل را میرساند که در آن هدف و فرایند باید در پیوند با یکدیگر و سازگار با هم باشند. به همین دلیل، هر تغییر و تحولی لزوماً تکاملی نیست. بنابراین توسعه مفهومی برای بیان مضامینی عمیق است که در طول تاریخ تحت عناوین دیگری دنبال میشده و فطرت کمالجوی انسان همواره در هر سطح و مرحله و مقطعی از تکامل فکری و اجتماعی و تاریخی خود و براساس سطح ادراک و شناخت و مبانی معرفتشناختی، هستیشناختی و انسانشناختی خویش بهنوعی آن را تعریف و تنظیم و دنبال کرده است [19].
حق توسعه: امتیازی است که براساس طرحهای مصوب شهری برای املاک ایجاد میشود و طبق ضوابط پیشبینی شده قابلیت جابهجایی از ملکی به ملکی دیگر را دارد.
مطالعات نشان میدهد که بسیاری از کشورهای دارای مناطق شهری با چالشهای متعدد کاربری زمین (مانند حفظ زمین کشاورزی، تکهتکه شدن زیستگاه، حفظ بناهای تاریخی، مسکن مقرونبهصرفه و برنامهریزی زیرساخت) درگیر بوده و به دنبال راهحلهای سیاستی مبتنیبر بازار هستند. یکی از راهحلهای بالقوه بازارمحور تهیه برنامه برای حقوق توسعه قابل انتقال است که به قطع حق توسعه زمین در یک سیستم بازار آزاد که از خریداران و فروشندگان مشتاق تشکیل شده منتهی میشود [20]. انتقال حق توسعه (TDR) یکی از رویکردها و سیاستهای کاربری اراضی است که برای جلوگیری از تخریب زمینهای کشاورزی، زمینهای با ارزش طبیعی مانند جنگل و کاربریهای با ارزش تاریخی در کشورهای اروپای غربی و آمریکا بهوجود آمد و در طی دهههای اخیر در کشورهای مختلف دنیا در جهت حل مسائل و چالشهای شهری مطرح شد. این رویکرد بهدنبال این است که در نقاطی که باید حفاظت شوند، توسعه را کاهش داده یا حذف کند و در عوض امکان افزایش توسعه را برای مناطقی که خواستار رشد هستند، تقویت کند [21].
4-1-1. رویکردهای نظری مرتبط با TDR
انتقـال حـق توسـعه، یکـی از شـیوههای نو در امـر نظارت بر توسـعه اراضی محسـوب میشـود. ایـن روش از کشـورهای توسـعهیافتـه و در دهـه اخیـر در برخـی از کشـورهای در حـال توسـعه در کنـار دیگـر شـیوههای کنتـرل و نظـارت بـر توسـعه شـهری مـورد اسـتفاده قـرار گرفته است. TDR بـهلحـاظ جایـگاه آن در کاهـش نابرابـری و تأمین عادلانه حقـوق فـردی مالـکان، حائـز اهمیـت اسـت [22]. مفهوم انتقال حق توسعه بر تئوری «مجموعهای حقوق» مالکیت اموال استوار است. مطابق این تئوری، مالکان زمین دارای مجموعهای از حقوق، شامل حق استفاده، حق واگذاری و حق توسعه ملک خود هستند. به هرکدام از این حقوق بهعنوان یک عنصر جداگانه نگریسته میشود که میتواند از ملک جدا شده بهعنوان یک کالا فروخته شود. ایده اصلی برنامه انتقال حق توسعه عبارت است از: جدا کردن «حق توسعه» زمینی که به دلایل مختلف، قصد محدود کردن اجازه توسعه آن وجود دارد و قابل فروش دانستن این حق به مالکان یا سازندگانی که در مناطق قابل توسعه، تمایل به ساخت و سرمایهگذاری دارند. رویکرد انتقال حق توسعه درواقع برنامهای برای کاهش توسعه فیزیکی در مناطقی است که جامعه یا برنامهریزان خواهان حفاظت آن هستند. همچنین این الگو، افزایش توسعه و ساختوساز در مناطقی را که در چارچوب یک برنامه طراحی شده برای رشد فیزیکی مناسب تشخیص داده شدهاند، پیشنهاد میکند [1]. رویکرد «انتقال حق توسعه» یکی از ابزارهای سیاست استفاده از زمین بهصورت بازارمحور است که بهعنوان جایگزینی برای ابزارهای نظارتی سنتی مانند منطقهبندی معرفی شده است[23]. در مبانی نظری جبران ضرر و زیان ناشی از برنامه برای متضررین و نیز دریافت اضافه ارزش ایجاد شده حاصل از برنامه از افرادی که منتفع شدهاند به مکانیسم بازار سپرده میشود. درواقع، برنامهریزی شهری، شرایط بهینه پارتو را برهم میزند و افزایش رفاه عدهای از شهروندان از طریق ایجاد ضرر و زیان برای عدهای دیگر صورت میگیرد. برای اینکه مجدد به شرایط بهینگی پارتو برگردیم باید ضرر متضررین جبران شوند. این جبران از طریق بازگرداندن بخشی از اضافه ارزش حاصله به منتفعین صورت میگیرد. این موضوع بهجای اینکه از طریق ابزارهای مالیاتستانی و یارانه صورت گیرد از طریق مکانیسم بازار انجام میشود. نظریات مربوط به اضافه ارزش و نیز (تغییر معادل، تعدیل درآمد است که شرایط مصرفکننده را با تغییر شرایط سازگار میکند) EV و (یا تغییر جبرانی، تعدیل درآمدی است که پس از وقوع یک تغییر اقتصادی، مصرفکننده را به مطلوبیت اصلی باز میگرداند) CV ، در محاسبه جبران ضرر آسیبدیدگان از اجرای طرحها، میتواند مورد استفاده قرار گیرد. رویکرد انتقال حق توسعه، راهی برای جبران خسارت ضررکنندگان از طریق انتقال بخشی از افزایش رفاه نفعکنندگان از برنامه به آنهاست [1].
4-1-2. ویژگیهای حق توسعه
انتقال حقوق توسعه یک ابزار برنامهریزی کاربری زمین است که به مالکان زمین در مناطق تعیین شده فرستنده اجازه میدهد تا حقوق خود را برای توسعه زمین به مناطق دریافتکننده منتقل کنند[12].
انتقال حق توسعه درواقع بهمعنای حفاظت از زمین بهوسیله انتقال حقوق توسعه از یک منطقه به منطقهای دیگر است. درواقع این رویکرد به مالکین اجازه میدهد که حق توسعه را از قطعه مشخصی از ملکشان جدا کرده و به فروش برسانند و خریداران دیگر مالکان هستند که میخواهند تراکم زمینهایشان را افزایش دهند. صاحبان املاک شرکتکننده در مناطق فرستنده برای فروش حقوق توسعه املاک خود مبلغی را دریافت میکنند و توسعهدهندگان درصورتیکه قصد ساخت ابنیه بالاتر از مقدار حقوق مجاز دریافتی را دارند، میتوانند حقوق توسعه اضافی را از مناطق فرستنده خریداری کنند. هنگامیکه حقوق توسعه ایجاد شده و به توسعهدهندگان منتقل میشوند، میتوانند آن را مشروط به کسب تأیید برنامهریزان بهعنوان کمکهزینه برای تراکم اضافی در پروژههای توسعه که در مناطق گیرنده قرار دارد استفاده کنند [23]. انتقال حق توسعه بهعنوان یک ابزار موفق برای به حداقل رساندن تکهتکه شدن زمینهای کشاورزی شناخته شده است [20].
برنامههای انتقال حق توسعه توسط مقررات محلی هدایت میشوند، اگرچه قیمتهای پرداخت شده برای حقوق توسعه اغلب بهصورت خصوصی بین مالکان منطقه فرستنده و توسعهدهندگان منطقه دریافتکننده مذاکره میشود. در بسیاری از برنامههای انتقال حق توسعه، علاوهبر انتقال به یک سایت گیرنده، حقوق توسعهای که از یک سایت فرستنده کم میشود نیز میتوانند به یک واسطه که توسط مالک اصلی دارایی نگهداری میشود یا در برخی موارد مانند برنامه PDR بلااستفاده باقی میماند، فروخته شود. برای مثال، شهر نیویورک بیش از 30 سال است که خرید، فروش و استفاده از حقوق توسعه عمودی، به اصطلاح «حقوق هوایی» را در میان و بین مالکان همسایه مجاز کرده [20]. هنگامیکه توسعه منطقه فرستنده از طریق سیاستهایی مانند منطقهبندی با تراکم کم محدود میشود، گزینه فروش اعتبارات انتقال حق توسعه میتواند بهتر با گزینه توسعه املاک رقابت کند. باید به تعداد کل اعتبارات انتقال حق توسعه اختصاص داده شده، توجه شود. اگر حقوق قابل انتقال بیش از حد از مناطق فرستنده در دسترس باشد، ارزش آنها کم میشود و مالکان زمین، اعتبار نمیفروشند. هنگامیکه اعتبارات انتقال حق توسعه قطع و فروخته میشود، اکثر برنامههای انتقال حق توسعه نیاز یک حق حفاظت دارند که بر روی دارایی منطقه فرستنده قرار داده شود [7]. در برنامههای انتقال حق توسعه، حقوق توسعهای که از یک سایت فرستنده جدا میشود، عموماً به یک سایت گیرنده منتقل میشود و برای ایجاد توسعه بیشتر در سایت گیرنده نسبت به آنچه که ممکن بود رخ دهد، استفاده میشود. درنتیجه، کسب حقوق توسعه در یک برنامه انتقال حق توسعه نه از طریق کمکهای مالی یا مالیاتی، بلکه توسط توسعهدهندگان سایتهای دریافتکننده که از طریق استفاده داوطلبانه از گزینه انتقال حق توسعه پتانسیل توسعه بیشتر و سود بالقوه را بهدست میآورند اتفاق میافتد [20]. هنگامیکه حق توسعه یک بخش قطع میشود، صرفنظر از اینکه بعداً مورد استفاده قرار میگیرد یا نه، یک حق حفاظت بر روی ملک تفکیک شده از حقوق توسعه، اعمال میشود که استفاده آینده این بخش را محدود میکند [20]. ویژگی دیگری که در رابطه با انتقال حق توسعه وجود دارد نرخ تخصیص است. نرخ تخصیص حق توسعه تعداد اعتبارات آن است که صاحبان زمینهای منطقه فرستنده مجاز به فروش هستند. نرخ تخصیص حق توسعه «معمولاً در هر هکتار بیان میشود». زیرا معمولاً حقوق زیربنایی منطقهبندی را منعکس میکند. برای مثال، اگر منطقهبندی اجازه میدهد که یک واحد مسکونی در هر پنج هکتار توسعه یابد، یک برنامه انتقال حق توسعه ممکن است به صاحبان زمینهای روستایی بهازای هر پنج هکتار که از طریق انتقال حق توسعه محافظت میشود، اجازه یک اعتبار حق توسعه را بدهد. بنابراین یک مالک زمین روستایی که از 100 هکتار در یک منطقه فرستنده محافظت میکند، میتواند 20 اعتبار انتقال حق توسعه را منفصل کرده و بفروشد. این رویکرد یک رابطه مستقیم بین حقوق توسعه ارائه شده توسط منطقهبندی اساسی و حقوق توسعه که امکان انتقال دارد را فراهم میکند. بهطورکلی، نرخ تخصیص حق توسعه باید ارزش توسعه را منعکس کند [7].
4-1-3. موارد کاربرد رویکرد انتقال حق توسعه
انتقال حقوق توسعه، وسیله تکمیلی برای تشویق توسعه داوطلبانه و دلخواه در مکانهایی است که ساکنان آن تمایل به حفظ و نگهداری آنجا دارند و یا مکانهایی که مالکان آن خواهان رشد و توسعه بیشتر و مالکیت حوزه وسیعتری هستند. درواقع با استفاده از این روش مالکان سرزمینهای طبیعی حساس و مزارع و همچنین مناطق تاریخی و مهم و حتی عموم بافتهای فرسوده و مناطق و پهنههای خدماتی مورد نیاز میتوانند از طریق فروش حقوق توسعه قابل انتقالشان هزینه زیان خود را دریافت کرده و در مقابل، داوطلبانه به توسعه دارایی خود در آینده بپردازند. همچنین برای توسعه خانهسازی، احیای مجدد هسته مرکزی شهر و نیز مراکز شهری، بهبود شکل مطلوب شهری و ایجاد مرز مشخص و حفظ حدود رشد بهکار میرود. در کشورهای مختلف دنیا بهویژه کشورهای توسعهیافته طرحهای انتقال حق توسعه بهعنوان یکی از مهمترین ابزارهای کنترل لجام گسیخته توسعه فضایی شهرها مطرح است [21]. رویکـرد انتقـال حـق توسـعه درواقع برنامـهای بـرای کاهـش توسـعه فیزیکـی در مناطقی اسـت کـه جامعه یـا برنامهریـزان خواهان حفاظـت آن هسـتند. ازسـویدیگـر، ایـن الگـو افزایـش توسـعه و ساختوساز در مناطقـی کـه در چارچـوب یـک برنامـه طراحـی شـده بـرای رشـد فیزیکی، مناسـب تشـخیص داده شـدهاند را پیشـنهاد میکند. به بیـان دیگر، برنامـه انتقال حق توسـعه بر آن اسـت که در نقاطی که باید حفظ شـوند، توسـعه را کاهش داده و یا حـذف کند و در عـوض میـل بـه افزایـش توسـعه بـرای مناطقی که خواسـتار رشـد هسـتند را تقویت کنـد. انتقال حق توسـعه، یـک تکنیـک بازارمحور اسـت کـه بـه تشـویق داوطلـب شـدن بـرای انتقال رشـد نواحی کمتوسـعه (مناطق ارسـال) بـه نواحی با پتانسـیل بیشـتر بـرای توسـعه (مناطـق دریافـت) میپردازد [22]. بهطورکلی، انتقال حقوق توسعه سازوکاری قانونی است که در قبال محدودیت توسعه در مناطق حفاظتی، به خریداران حقوق توسعه اجازه توسعه بالاتر از تراکم مجاز در نواحی رشد )تعیین شده) را میدهد. به بیان دیگر انتقال حقوق توسعه، قانونی در استفاده از زمین است که با توجه به آن میتوان حقوق مربوط به پیشرفت و توسعه زمین را در معامله بازار به فروش رسانید [9]. برنامه انتقال حق توسعه، راهی است برای کاهش یا حذف توسعه فیزیکی در مناطقی که جامعه یا برنامهریزان خواهان حفاظت آن هستند و افزایش ساخت در مناطقی که در چارچوب یک برنامه طراحی شده برای رشد فیزیکی مناسب تشخیص داده شدهاند [24]. عوامـل مختلفـی از قبیـل: نارسـایی اجرایـی طرحهـا، نارسـایی ناشـی از فرایند بررسـی و تصویـب طرحهـا، عـدم تأمین مالـی، عـدم انعطـاف طرحهـا و عـدم دخالـت نظـرات مـردم و گروههـا در عـدم تحقـق طرحهـای توسـعه شـهری و بالاخـص کاربریهـای عمومـی دخیـل اسـت و ازجمله دلایـل اصلـی عـدم موفقیـت ایـن طرحهـا را میتـوان مقابلـه آنها بـا حقـوق مالکیـت دانسـت. در جامعـهای کـه ایـن حـق بـهصـورت قانونـی رسـمیت دارد، طراحـی نظام انتقـال حقوق توسـعه، بسترسـازی و سـازماندهی آن در چارچـوب طرح شـهری، از طریـق برقراری پیونـد درونـی وسـایل و اهداف توسـعه، بهعنوان مبـادی و مقاصـد انتقال حقـوق توسـعه، راهی نو بـرای تحقـق طرحهـای شـهری در ایـران اسـت [22].
4-1-4. معیارهای ارزیابی گزینههای مکانیسم اجرایی انتقال حق توسعه
ازآنجاکـه نهادهـای عمومـی و دولتـی تـوان و الزامـی بـرای تحقق طرحهای شـهری را نداشـته و در عمـل بـه مدیریت شـهری هزینههـای هنگفتی تحمیـل شـده، بـدون آنکـه درآمـد پایـداری برای آن در نظـر گرفتـه شـود، بهنظر میرسـد ایـن امـر وظیفـه برنامهریـز شـهری را بـرای یافتـن راهکارهـای تحقـق پذیـری و تأمین درآمـد مالی مدیریـت شـهری دو چنـدان میکنـد. بنابـراین برنامهریـزی و طرح توسـعه بر سـر چنـان دوراهی قـرار میگیـرد کـه چنانچـه بخواهـد اثربخـش و کارآمـد باشـد، چـارهای جـزء تعامـل بـا حقـوق مالکیـت نخواهـد داشـت. لازم بـه توضیـح اسـت کـه ازجمله دلایـل اصلـی عـدم موفقیـت طرحهـای توسـعه شـهری را میتـوان مقابلـه آنها بـا حقـوق مالکیت دانسـت؛ در جامعـهای که این حـق بهصـورت قانونـی رسـمیت دارد [22]. بهترین شرایط اجرای برنامههای انتقال حق توسعه زمانی است که بتوان ظرفیت توسعه را بهدرستی محاسبه کرد. تنها زمانی ظرفیت توسعه بهدرستی محاسبه میشود که فشار برای توسعه در منطقه ارسال وجود داشته باشد؛ در غیر اینصورت ارزش حق توسعه پایین تر از ارزش واقعی خواهد شد و انگیزه لازم برای استفاده از این روش در مالک از بین خواهد رفت. در منطقه دریافت هم تقاضای بالای توسعه باعث رونق بازار TDR خواهد شد و سرمایهگذاران را به استفاده از مزایای آن جلب خواهد کرد. وجود زیرساختهای مناسب در منطقه دریافت نیز یکی از شرایط برای رسیدن به TDR مطلوب و موفق است. اگر در منطقه دریافت زیرساختهای مناسب نظیر سیستم حمل ونقل، تأسیسات آب و فاضلاب وجود داشته باشد، شانس بیشتری برای موفقیت خواهد بود [25]. فرض پایه در برنامه انتقال حقوق توسعه این است که ارزش زمین از دگرگونی در ضوابط منطقهبندی قابل تغییر و بهتبع آن امکان تأمین منافع مالکین و بخش عمومی فراهم میشود. این دگرگونیها در مسیر دوگانه افزایش یا کاهش ارزش املاک میتواند بهکار گرفته شود. افزون بر این برنامه انتقال حق توسعه امکان پیشگیری از نابرابری در بهرهمندی از ارزشافزوده زمین را فراهم میکند [26]. بهنظر میرسـد رویکـرد انتقال حق توسـعه بتوانـد ضمـن احترام به حقـوق مالکیت خصوصـی و ارج نهـادن بـه حقـوق توسـعه برای افـراد و اشـخاص جهت اسـتفاده بهینـه از اراضی و املاک خـود و منتفـع شـدن از ارزشافزوده ناشـی از طرحهـای توسـعه شـهری، بسـترهای مناسـب را جهـت تأمین منافع عمومـی فراهـم سـازد. لـذا اصلاح ضوابـط و مقـررات کاربـری زمین و منطقهبندی طرحهای توسـعه و عمـران براسـاس رویکرد فـوق میتواند در اجرایـی شـدن آن طرحهـا بسـیار کارگشـا باشـد [22]. موفقیت طرحهای انتقالحقتوسعه در وهله اول درگرو شناسایی صحیح نواحی ارسال و دریافت و ایجاد ارتباط مناسب بین این مناطق است. یافتن نواحی ارسال، پیچیدگی به مراتب کمتری نسبت به شناسایی نواحی دریافت دارد [27]. شناسایی نواحی دریافت در پروژههای انتقالحقتوسعه به هشت عامل اصلی بستگی دارد. این عوامل عبارتند از: متوسط اندازه قطعات و دانهبندی، تعداد طبقات، نزدیکی به شبکه شریانی درجه 1 و درجه 2 شهری، نزدیکی به نواحی خدمات شهری و مراکز تجاری، روند گرایش سکونت ساکنان در پهنههای مختلف شهری، روند گرایش ساخت وسازها بهوسیله توسعهدهندگان، شناسایی نواحی باارزش و پهنههای همراه با محدودیت توسعه و بررسی طرحهای بالادست و سیاستهای کلان توسعه است[27]. نظامـی از انتقال حقـوق توسـعه کـه قـادر باشـد منفعـت توسـعه را بیـن دو بخـش عمومـی و خصوصـی بـهصـورت عادلانـه تقسـیم کنـد، بـهنحـویکـه شـهر بتواند هزینه توسـعه را از درآمـد آن تأمین کند و تعادلی بیـن ایـن دو برقرار سـازد، بهنظر ضـروری و مفید میآیـد. بدیهـی اسـت حـق توسـعه، بخشـی از حقـوق مالکیـت اسـت کـه میتوانـد بـهصـورت مجـزا یـا همـراه بـا سـایر اجـزای حقـوق مالکیت بهعنوان یـک کل بـه شـخص یـا مـکان دیگـر انتقـال یابـد. ازسویدیگر اگـر بنـای توسـعه، بـهدرسـتی سـازماندهی و برنامهریـزی شـود و از مدیریـت توانمنـد نیـز برخـوردار باشـد، میتوانـد خـود هزینـهاش را بپـردازد [22].
در قالب یک برنامه انتقال حق توسعه یک مفهوم ساده نهفته است. زمینها و ساختمانهای آسیبپذیر (در منطقه فرستنده) را میتوان با متقاعد کردن مالکان آنها برای پذیرش محدودیتهایشان در انجام توسعههای مجاز قانونی و در ازای آن دریافت اعتباراتی که میتواند به توسعهدهندگان (در منطقه دریافتکننده) فروخته شود، از تخریب در اثر توسعه محافظت کرد. درآمد دریافتی از فروش (حقهای توسعه) به مالکان در مناطق فرستنده بابت محدودیتهایی که بهصورت داوطلبانه بر روی توسعه املاک خود و درنتیجه کاهش ارزش آن اعمال کردهاند، پاداش داده میشود. توسعهدهندگان میتوانند از اعتباراتی که (حقهای توسعه) را جبران میکند، برای ساختوساز با تراکم بالاتر در مناطق دریافتکننده استفاده کنند. مناطق دریافتکننده باید زیرساختها و ظرفیت برای پذیرش تراکم توسعه بیشتر را داشته و سکنه آنها تمایل انجام این کار را داشته باشند [28].
4-2. حق توسعه و طرحهای شهری
تجربیات دهههای گذشته نشانگر آن است که طرحهای توسعه شهری و ضوابط و مقررات موجود در آنها برای حفاظت از داراییهای ارزشمند طبیعی، چندان مؤثر نبودهاند. در جستجوی راهکارهایی عملیاتی و اجرایی برای حفاظت، دیدگاههای نوینی در برنامهریزی توسعه شهر و منطقه ارائه شده است. رویکردهای بازارمحور ازجمله این دیدگاهها در دهه 1990 در جهان بهشمار میروند که ابزارهای کارآمدی برای استفاده از ظرفیتهای بازار در سیاستگذاری و برنامهریزی توسعه شهری ارائه کردهاند. بهعنوان یکی از موفقترین رویکردهای مطرح در این زمینه، میتوان به «انتقال حقوق توسعه» اشاره کرد [9]. بـا گذشـت بیـش از 6 دهـه از آغـاز تهیـه طرحهـای توسـعه و عمـران شـهری در کشـور، آنچـه کـه در ایـن دوره مدنظـر بـوده، مسـئله موفقیـت طرحهـا و تحقـقپذیـری آنهاسـت. طرحهـای توسـعه شـهری در ایـران، دارای کارایی و کارکـرد مناسـب و مـورد انتظار مدیران شـهری، کارشناسـان و مـردم نیسـتند [22]. طرحهای شهرسازی بدون داشتن یک برنامه بلندمدت و میانمدت زیرساختی، شامل فهرست پروژههای مشخص و محاسبههای مربوط به تأمین مالی تملک زمین و اجرای زیرساختهای آن، قابل تصویب نیستند. در محاسبه منابع مالی، برآورد اعتبارات پروژههای دولتی و درآمدهای عمرانی شهرداری باید مستند به مصوبات یا پیشبینیهای مراجع ذیربط باشد. شهرداریها و سایر مراجع صدور پروانه، مجاز به صدور پروانه تفکیک و ساختمان در اراضی فاقد آمادهسازی (زیرساختهای اصلی) نیستند [21].
رویکرد انتقال حقوق توسعه میکوشد از طریق برقراری تعادل میان منافع بخش عمومی و خصوصی به مدیریت رشد و توسعه شهر بپردازد [9]. بـه عبارتـی هـر قطعـه زمیـن بهطورمعمـول دارای حقوقـی مانند آب، حق هوا، حـق واگذاری و حـق اسـتفاده از ملـک، حـق اجـاره آن و حـق فـروش و ... است. بـه همیـن صـورت دارای حقـی اسـت کـه میتوانـد ملک خـود را گسـترش دهـد کـه با عنوان «حق توسـعه» خوانده میشـود. برخـی از ایـن حقـوق میتواننـد تفکیک شـده و به شـخص دیگری فروخته شـوند. برنامههـای انتقال حـق توسـعه بـر ایـن مفهـوم اسـتوارند کـه مالـک زمیـن ممکـن اسـت از حقـوق توسـعه خـود اسـتفاده کـرده و یـا آن را بفروشـند و یـا بـه دیگری انتقـال دهنـد. در اینجـا بـازار و مکانیسمی بـرای حقوق توسـعه زمینهایـی که باارزش هسـتند و یـا در مناطـق خاص و ویژه واقع شـدهاند، تشـکیل میشـود و از طریـق تقویت بازار، هزینه توسـعه نیـز نـه از طریـق اخـذ مالیـات و عـوارض، بلکـه بهوسـیله توسـعهدهندگانی کـه تمایـل بـه سـود بیشـتر دارنـد، تأمین میشود [22]. دو دسته از برنامههای انتقال حق توسعه در رابطه با یک طرح منطقهبندی جامع وجود دارد که شامل برنامههای انتقال حق توسعه یکپارچه منطقهبندی و برنامههای انتقال حق توسعه جایگزین منطقهبندی میشود. اولی، اجرای طرحهای سنتی مبتنیبر منطقهبندی است، درحالیکه دومی جایگزینی برای منطقهبندی است [29]. انتقـال حقـوق توسـعه یکـی از شـیوههای نـو در امـر نظـارت بـر توسـعه اراضـی محسـوب میشـود. ایـن روش در کشـورهای توسـعهیافته و (در دهـه اخیـر) در برخـی کشـورهای درحال توسـعه در کنـار دیگـر شـیوههای کنتـرل و نظـارت بـر توسـعه شـهری مورد اسـتفاده قرار گرفتـه اسـت. صرفنظـر از نقـش آن در توسـعه شـهری، TDR بـهلحـاظ جایـگاه آن در کاهـش نابرابـری و تأمین عادلانـه حقـوق فـردی مالـکان حائـز اهمیـت اسـت [22].
4-3. مراحل و جزئیات اجرایی انتقال حق توسعه
حقوق توسعه میتوانند در کشورهایی با سیستمهای قانون زمین وجود داشته باشد. ممکن است نیاز داشته باشند قانون اجازه دهد در قالب یک تعهدنامه یا واگذاری حق ارتفاق در اموالی که برای آنها این حق در نظر گرفته شده، در قالب یک گواهی که این امکان را میتواند به یک توسعهدهنده میدهد که فروخته شود، پرداخت شود. همچنین ممکن است نیاز به تغییر در نگرش ازسوی مالکان داشته باشند تا آنها تشخیص دهند که حق مالکیت مطلق وجود ندارد و خرید ملک با یک حق ارتفاق ناشی از یک برنامه انتقال حق توسعه، حقوق مالکان بعدی را مشخص میکند [28].
در مورد انتقال حق توسعه، دو نوع طبقهبندی زمین را میتوان شناسایی کرد: اول، در هر منطقه اداری معین، یک برنامه انتقال حق توسعه میتواند برای تمام قطعات زمین یا فقط برای برخی از قطعات خاص اعمال شود. در این مورد اخیر، بین قطعات درگیر در برنامه و قطعاتی که درگیر نیستند، تفاوت ایجاد میشود. دوم، با ارجاع به قطعات درگیر، یک برنامه انتقال حق توسعه میتواند تمایز بیشتری بین مناطق فرستنده و مناطق دریافتکننده ایجاد کند. «مناطق فرستنده» مناطقی هستند که حقوق توسعه اختصاصیافته در آنها قابل اعمال (یعنی فعال) نیست، اما میتوانند به «مناطق گیرنده» منتقل شوند که از قبل واجد شرایط توسعه شدهاند. مناطق فرستنده مناطقی هستند که دولت بنا به دلایلی قصد دارد در آنها از توسعه جلوگیری یا آن را محدود کند. این مناطق اساساً پتانسیل توسعه خود را به یک منطقه واجد شرایط در همان قلمرو قدرت (صادر) میکنند. پس از فروش حقوق توسعه، مالک زمین یک منطقه فرستنده میتواند به استفاده از این قطعه برای سایر فعالیتهای غیر توسعهای مجاز توسط قانون (کشاورزی، کمپینگ و غیره) ادامه دهد. در برخی موارد، قوانین استفاده از زمین امکان توسعه در مناطق گیرنده را حتی بدون انتقال حق توسعه فراهم میکند. بنابراین، انتقال حق توسعه پتانسیل توسعه بیشتری را ارائه میدهد [30]. یک عنصر اساسی برنامههای انتقال حق توسعه، تعیین مناطق فرستنده و گیرنده است. مناطق فرستنده زمینهایی هستند که برای حفاظت از آنها استفاده میشود و حقوق توسعه از آنها قابل انتقال است. مناطق گیرنده زمینهایی هستند که توسعه شدید در آن امکانپذیر است و حقوق توسعه ممکن است به آن منتقل شود [7]. مناطق فرستنده مناطقی هستند که یک جامعه، آنها را شایسته حفظ دائمی تشخیص داده است و «مناطق دریافتکننده» مناطقی هستند که جامعه تشخیص داده است که میتوانند توسعه بیشتری را در خود جای دهند و با وجود هر دو منطقه برای حفاظت و توسعه انتقال حق توسعه یک سیاست برنامهریزی ارائه میدهد که اساساً مسیر توسعه را تغییر میدهد تا اینکه صرفاً از توسعه جلوگیری کند و بنابراین تشخیص میدهد که مناطقی وجود دارند که در آن، توسعه باید مجاز و حتی تشویق شود [7].
برنامههای انتقال حق توسعه میتوانند دو منطقهای یا تک منطقهای باشند. برنامههای دو منطقهای رایجترین هستند و مناطق فرستنده و دریافت جداگانه را معمولاً براساس منطقهبندی مشخص میکنند. برای مثال، یک برنامه ممکن است زمین پهنهبندی شده برای کشاورزی را بهعنوان منطقه فرستنده تعیین و دارایی منطقهبندی شده را برای کاربری مسکونی چند خانواری بهعنوان منطقه دریافتکننده شناسایی کند. برنامههای دو منطقهای انتقال حق توسعه از نتایج مدیریت رشد واضح پشتیبانی میکنند. زیرا مناطق جداگانهای را برای رشد و حفاظت تقویت میکنند. برنامههای انتقال حق توسعه تکمنطقهای امکان انتقال حقوق توسعه بین قطعهها در یک منطقه برنامهریزی واحد را طبق یک خطمشی تعیین شده فراهم میکند. معمولاً برنامههای تکمنطقهای از مشوقهایی برای هدایت توسعه به دور از زمینهای نفوذپذیر از لحاظ محیط زیستی و همچنین توسعه خوشهای در مناطق مناسبتر برای رشد استفاده میکنند. برنامههای تکمنطقهای انتقال حق توسعه بسیار شبیه به خوشهبندی هستند با این تفاوت که بازاری را برای مبادله حقوق توسعه ایجاد میکنند[7]. یک سیستم تشویقی، هنگامی حقوق توسعه بیشتری را فراهم میکند که زمینهای نفوذپذیر از لحاظ محیط زیستی بهعنوان قطعه فرستنده استفاده میشوند و همچنین زمانی که قطعه دریافتکننده در مناطق مناسب برای رشد قرار دارد. درحالیکه برنامههای تکمنطقه ممکن است در برخی زمینهها مناسب باشند، میتوانند تنش بین حفاظت و توسعه ایجاد کرده، توسعه را در روستاها تقویت و به پراکندگی کمک کنند و افزایش وابستگی به خودرو را زیاد کرده و باعث ایجاد تعارض در عملکرد زمین مزروعی شوند [7].
4-3-1. سیاستگذاریهای اولیه
طرحهـای توسـعه شـهری در رابطـه بـا زمیـن شـهری، مالکیت اراضی و سیاسـتهای مدیریت شـهری در چگونگـی انتخاب زمینهای مناسـب بـرای انـواع کاربریهـا و ضوابـط مربوطـه دارای اهمیـت بسـیار است. در ایـن راسـتا مدیـران و سیاسـتگذاران شـهری، بهدنبـال انتخـاب مجموعـهای از سیاسـتهای مناسـب هستـند تـا بتواننـد ضمـن پاسـخگویی بـه نیازهـای روزافـزون شـهرها، عدالـت اجتماعـی را تقویـت کننـد [22]. برنامههای انتقال حق توسعه، منجر به اعمال حق ارتفاق بر اموالی میشود که تغییری در مالکیت زمین آنها ایجاد نمیکند و فقط مربوط به مقدار حقوق مرتبط با قطعه است. اینها مانع از زندگی مالکان در زمین یا انجام تجارت از آن نمیشود، بلکه مالک بهطور داوطلبانه بخشی از بسته حقوقی را در ازای حقوق توسعه قابل انتقال آن رها میکند [28]. در چارچـوب مفهومی برنامه انتقال حق توسـعه، حق توسـعه بـر پایه مجموعـهای از حـق مالکیت بنا شـده اسـت. مطابـق با ایـن الگـو، مالکان هـر قطعه زمیـن دارای حقوقـی همچـون حـق اجـاره، حـق فـروش، حـق رهـن، حـق واگـذاری و ... هستند کـه بهعنوان حـق توسـعه خوانـده میشـود. از دیگر مفاهیـم الگـوی انتقـال حـق توسـعه، ارزش توسـعه اسـت. به سـخن دیگـر ملـک میتواند واجـد ارزش توسـعه به مفهوم ساختوساز مسـکونی یا تجاری و یا دارای هدف غیر توسـعه مانند کشـاورزی، جنگلداری و تفریحی باشـد [22].
اساس موفقیت یک برنامه انتقال حق توسعه این است که باید تقاضا برای آن وجود داشته باشد، مناطق پذیرنده باید مناطقی باشند که در آن تقاضای شناور برای توسعه وجود داشته باشد. چراکه مستأجران به دنبال سکونت در آن مکانها هستند. دولتها تقاضا را دستکاری میکنند تا اطمینان حاصل کنند که بازار آمادگی لازم را برای اعتبارات ایجاد شده دارد و معمولاً با تنظیم نسبت کف به مساحت در ناحیه پذیرنده انجام میشود. اگر توسعهدهندگان بتوانند راههایی برای دور زدن محدودیتها، مانند معافیتها یا دریافت جایزه، پیدا کنند، دیگر این رویکرد موفقیتآمیز نخواهد بود. بااینحال، تراکم بیشتر لزوماً منجر به سود بیشتر نمیشود. زیرا هیچ رابطه سادهای بین تراکم ساختوساز و سودآوری وجود ندارد [28]. پاداشهای تراکم برنامهها را با شرایط بازار هماهنگ میکند و چشماندازی را در مورد میزان و نوع رشد در مناطق دریافتکننده تعیین میکند [7]. پاداش تراکم، تراکم اضافی بالاتر از خط پایه مجاز را از طریق انتقال اعتبارات حق توسعه فراهم میکند. مانند نرخ تخصیص، پاداش تراکم اغلب بهعنوان واحد مسکونی در هر هکتار بیان میشود [7]. یک سیستم انتقال حق توسعه تنها درصورتی میتواند شکوفا شود که کنترلهای منطقهبندی و پیمانها و حق ارتفاقها بتوانند اجرا شود. تصور اینکه چگونه این سیستم میتواند کار کند، درصورتیکه توسعهدهندگان بتوانند نادیده گرفته شوند، اگر مقررات تراکم با مصونیت از مجازات قابل اجرا نباشد، دشوار خواهد بود. برای اجرای کامل «انتقال حق توسعه» لازم است سیستمهای اطلاعات زمین یک کشور آنقدر توسعهیافته باشند تا آگاهی از نقض ضوابط و مقررات، ممکن باشد. کشوری که دارای مشکل ساختمانهای غیرقانونی است یا امکان تشدید غیرقانونی توسعه در آن وجود دارد، در موقعیتی نیست که طرح انتقال حق توسعه را معرفی کند [28]، بهنظر میرسـد تحقـق و عملیاتی کردن قواعـد عدالت اجتماعی اسلامی در حوزه شهرسـازی نیازمند بهکارگیـری روشهای جدید همچـون انتقـال حـق توسـعه جهت تأمین حقوق شـرعی و قانونـی مالکیـن بـوده و بـه همین سـبب طراحـی نظـام انتقـال حقوق توسـعه، بسترسـازی و سـازماندهی آن در چارچـوب طـرح شـهری، از طریـق برقـراری پیونـد درونـی وسـایل و اهـداف توسـعه، بهعنـوان مبـادی و مقاصـد انتقـال حقوق توسـعه، راهـی نـو بـرای تحقـق طرحهای شـهری در ایـران اسـت. اسـتفاده از رویکـرد TDR باعـث بهبـود توزیع سـرمایهگذاری در شـهر میشـود. در قوانیـن ایـران، ماننـد بسـیاری از کشـورها اجـزای حـق بـه شـیوههای متفـاوت قابـل تفکیـک از یکدیگـر و انتقـال بـه غیر هسـتند. بنابـراین حقی بـه نـام حـق توسـعه کـه دارای بالاتریـن ارزش در مقایسـه بـا دیگـر اجـزای حقـوق مالکیت اسـت، بـهصـورت جداگانـه و نیز بههمـراه سـایر اجزای حقـوق مالکیـت قابـل مبادلـه و انتقـال اسـت [22].
نکته قابلتوجه این است که با توجه به تفاوت ارزش مکانی در محدودههای گیرنده و فرستنده، نسبت جابهجایی تراکم یکبهیک نیست، بلکه به ارزش زمین در محدوده بستگی دارد. با توجه به ضعفهای موجود در اراضی فرستنده حق مرغوبیت، عمدتاً نسبت کمتری از تراکم در اراضی گیرنده با نسبت بیشتری از تراکم در اراضی فرستنده جابهجا میشود [31]. در املاک فرستنده حق توسعه، امکان دریافت تراکم مازاد بر تراکم تعیین شده در توافق انتقال حق توسعه وجود نخواهد داشت. پس از توافق انتقال حق توسعه، تراکم مجاز باقیمانده در املاک فرستنده حق توسعه در نقشههای طرح تفصیلی ملاک عمل، در لایه جداگانه تعیین و تثبیت میشود و امکان صدور مجوز، صرفاً در حد تراکم باقیمانده وجود خواهد داشت [14]. در محدودههای فرستنده حق مرغوبیت مالکانه، تراکم قابلانتقال، معادل تفاضل تراکم مجاز ذکر شده در اسناد بالادست با تراکم قابل واگذاری است. در محدودههای گیرنده حق مرغوبیت مالکانه، پلاکهای مشارکتکننده در انتقال مرغوبیت مالکانه، مشمول حداکثر دو طبقه تراکم تشویقی نسبت به ضوابط پهنه میشوند [31]. برنامههای انتقال حق توسعه که بانکهای انتقال حق توسعه را در خود جای دادهاند، موفقتر از برنامههای بدون چنین بانکهایی هستند. بهنظر میرسد که دلیل این امر بر این مفهوم استوار بوده که بانکهای انتقال حق توسعه ممکن است کارکردهای زیادی را انجام دهند که بهطور مثبت بر توسعه و اثربخشی بازار حقوق توسعه تأثیر میگذارند. این کارکردها شامل: شروع بازار از طریق خرید انتقال حقوق توسعه، عمل بهعنوان یک مرکز پاکسازی برای شناسایی فروشندگان و خریداران بالقوه آن و ارائه اعتبار به مؤسسات وامدهی محلی است[7]. با توجه به میزان اعتبار و اعتماد، بانکهای انتقال حق توسعه به صاحبان املاک منطقهای اطمینان میدهند که میتوانند برای حقوق توسعه خود خریدار پیدا کنند. بهطور مشابه، یک بانک انتقال حق توسعه مجموعهای از حقوق توسعه موجود را ایجاد میکند و از این طریق به توسعهدهندگان منطقه دریافتکننده اطمینان میدهد که در صورت نیاز میتوانند حقوق توسعه را با قیمت از پیش تعیین شده خریداری کنند که میتواند در تحلیل امکانسنجی اقتصادی توسعه گنجانده شود. علاوهبر این، بانکهای حقوق توسعه به ایجاد ارزش آن کمک میکنند، عملکردی که میتواند در راهاندازی برنامه هنگامیکه مالکان مطمئن نیستند که قیمت مناسب برای آن ممکن است چه باشد نقش مهمی بازی کند و درنهایت، بانکهای حقوق توسعه میتوانند بهعنوان اهرم برای حفظ منابع مالی استفاده شوند. این سازمانها میتوانند از کمکهای بلاعوض و سایر منابع مالی برای خرید انتقال حق توسعه استفاده کرده، این حقوق را بفروشند و از درآمد حاصله برای خرید حقوق اضافی استفاده کرده و یک صندوق گردان دائمی برای حفظ وجوهی ایجاد کنند که معمولاً فقط خریدهای فردی را انجام میدهد [7].
4-3-2. نحوه تأیید حقوق توسعه قابل انتخاب و صدور گواهینامه/تأییدنامه
یکی از دلایل اصلی ناکارآمدی طرحهای توسعه شهری، مقابله آنها با حقوق مالکیت خصوصی است. نسبت حقوق عامه به حقوق خصوصی در کشور ما چندان روشن و واضح نیست و در ظاهر قوانین موجود به سمت حقوق عمومی میل دارد، اما در عمل رویههای دیگری را شاهد هستیم. ماده (39) قانون مدنی، براساس قاعده تسلیط، بر احترام به حقوق مالکیت در چارچوب قانون تأکید دارد و مالک را دارای حق همهگونه تصرف و انتفاع، بهجز در مواردی که قانون استثنا کرده باشد، میداند. از طرفی در اصول (44) تا (47) قانون اساسی و ماده (132) قانون مدنی، براساس قانون «لاضرر و لاضرار»، محدودیتهای قابلتوجهی به سود منافع اجتماعی و اجرای عدالت بر این حق در نظر گرفته شده است، بهطوریکه دیگر نمیتوان از مالکیت مطلق، انحصاری و دائمی سخن گفت. ازطرفدیگر، مادهواحده تعیین تکلیف در طرحهای شهری، با توجه به زمانبندی و ضوابطی که برای تملک در نظر گرفته، بیشتر در راستای حمایت از منافع خصوصی افراد تدوین شده است تا منفعت عموم. ازاینرو نمیتوان انتظار داشت تا زمانی که خلأها و ابهامهایی از این دست در نظام حقوقی کشور وجود داشته باشد، بتوان حقوق جدیدی تحت عنوان حق توسعه در نظام مالکیت اضافه کرد و بر ابهام و پیچیدگی موضوع افزود [21]. نظام برنامهریزی در موارد بسیاری حتی حق انتقال و فروش را از مالک زمین سلب میکند. بنابراین برنامهریزی فضایی با تعیین مکان، نوع، میزان و شدت توسعه در شهر، در اصل مهمترین منبعی را که توزیع و تخصیص میدهد، حقوق مالکیت زمین و فضای بالای آن (ارتفاع) است و میزان و نحوه توزیع، تخصیص و تعیین مالکان این حقوق، برونداد و نتیجه فرایند توسعه زمین یعنی تولید فضای کالبدی- فعالیتی در شهر را تعیین میکند [32]. نحوه انتقال حق توسعه بدین صورت است که صاحب زمین یا ساختمان با ارزشی که نمیتواند از حق ساختی که مطابق مقررات (طرحهای تفصیلی و منطقهبندی شهر) برای ملک او تعیین شده، استفاده کند، در مقابل میتواند معادل آن را با نظارت مسئولان امور، یا در یکی از املاک خود در منطقهای مجاز، بهصورت افزایش تراکم استفاده کند و یا از طریق سازوکار بازار آزاد به مالک دیگری در منطقهای مجاز بفروشد [24]. کاربری هر قطعه از زمین شهری بر فعالیت و ارزش قطعات اطراف آن تأثیر میگذارد. این ویژگی به افزایش مداخله دولت منجر میشود. ویژگیهای خاص، احوالات ظاهری و مداخله فعالیتی تجزیهوتحلیل بازار زمین را بیشتر پیچیده کردهاند. چندین روش ارزیابی کردن ارزش زمین وجود دارد. یک روش این است که ارزش بازار زمین خالی همچنین محلهای خریداری شده با نیت تخریب را مشاهده کنیم. روشها و سازوکارهای معرفی شده بهمنظور اخذ عوارض متناسب با ارزشافزودهای که به مالکان رسیده است، فارغ از سهمی که در تأمین منابع شهرداری داشتهاند از ظرفیت قابلتوجهی برخوردار هستند. بسیاری از این روشها، نیاز به آزمون و خطا دارند تا مزایای آنها شناسایی و معایبشان برطرف شود. در تجارب مشاهده میشود که استقرار آنها معمولاً زمانبر است و درصورتیکه مورد پذیرش قرار بگیرند و اجرایی شوند میتوانند به منابع مالی قابل اتکایی برای مدیریت شهری تبدیل شوند. درک بهتر از ارزش اقتصادی زمین و اتخاذ روشهای متناسب، به کاهش عدم تعادل که میتواند بین ارزش مالی زمین و ارزش اقتصادی آن بهوجود آید، کمک میکند [16].
4-4. بررسی و مقایسه تطبیقی تجارب سایر کشورها در زمینه انتقال حق توسعه
4-4-1. ایالات متحده آمریکا
سازوکار انتقال حق توسعه، برای نخستینبار در سال 1916 در شهر نیویورک بهکار گرفته شد. در قانون منطقهبندی سال 1916 نیویورک به مالکین اجازه داده میشد که حق توسعه ارتفاعی خود را به قطعات مجاور بفروشند و قطعات دریافتکننده، با این حق ارتفاعی از امکان تخطی از حد مجاز ارتفاعی برخوردار شوند[33].
برنامههای انتقال حق توسعه ایالات متحده بهطورکلی بهعنوان یکی از بهترین راهحلها برای حفظ فضاهای باز، بناهای تاریخی، مناطق طبیعی و کشاورزی از طریق انتقال حقوق توسعه نسبی به مناطق مناسب برای توسعه شناخته میشود. هدف اصلی انتقال حق توسعه در ایالات متحده، حفظ محیط زیست و مهار و هدایت رشد شهری است. چارچوب عملیاتی این برنامه شامل انتقال حقوق توسعه به مناطق خاصی است که قبلاً مجهز به خدمات و زیرساختها هستند، جاییکه میتوان ظرفیت توسعه را به میزان قابلتوجهی افزایش داد. برنامه انتقال حق توسعه معمولاً توسط قوانین محلی هدایت میشوند، اما هزینههای حقوق توسعه اغلب بهصورت خصوصی مورد مذاکره قرار میگیرد[29]. معرفی انتقال حقوق ساختمان در نیمه دوم قرن بیستم با هدف جبران خسارات ناشی از رویههای منطقهبندی کاملاً تنظیمشده بدون تضعیف منابع مالی عمومی به مالکان زمین انجام شد. برای مثال، در سال 1916، در اولین قانون جامع منطقهبندی، نیویورک مقررات منطقهبندی را تصویب کرد که شامل فرصتی برای مالکان زمین برای فروش حقوق توسعه خود به دیگران در همان بلوک بود، مشروط بر اینکه خریداران به شاخص ساختمانی که توسط منطقهبندی تعریف شده احترام بگذارند[29]. برخی از مطالعات سه نسل از برنامههای انتقال حق توسعه را شناسایی کردهاند: نسل اول، که به دهههای 1960 و 1970 برمیگردد که عمدتاً ماهیت تجربی را نشان میدهد. نسل دوم، که در دهه 1980 شروع شد و بیشتر بر اهمیت نقش ذینفعان تمرکز داشت و در طراحی و اجرای برنامه گنجانده شد. درنهایت نسل سومی که عمدتاً بر نقش شرکتکنندگان در برنامه و انگیزههای اقتصادی تأکید داشت[29]. همچنین یکی از اهداف برنامههای انتقال حق توسعه، جبران غرامت به مالکان زمینی که به حفاظت از داراییها مشترک (فضاهای باز، زمینهای کشاورزی، جنگلها و مکانهای تاریخی) کمک کردند بود. این برنامه بهویژه به صاحبان مناطق فرستنده (معمولاً زمینهای روستایی و طبیعی) اجازه داد تا زمانی که آنها را توسعه نیافته باز میدارند، مالکیت خود را حفظ کنند. مالکان همچنین مجاز به فروش حقوق توسعه مرتبط با یک زمین بودند، که میتوانست در مناطقی که در آن حق و حقوق ساختمانی به شکل گسترده توسط طرح جامع مجاز شده بود، استفاده شود. همچنین این برنامه بهنحوی گسترش یافته بود که امکان استفاده از آن در املاک با اندازههای متفاوت وجود داشت. در برخی موارد برنامههای انتقال حق توسعه در مناطق بسیار بزرگ، اغلب کل شهرستانها، بهکار میرفت، اما اهداف محدودی داشتند، درحالیکه دیگر برنامهها در بخشهای بسیار محدودی از شهر اعمال میشد، اما شامل چندین هدف بود [29].
با توجه به تجربه شهر نیویورک، تکامل ساختار انتقال حق توسعه، پیوندی قوی با قانون منطقهبندی داشته و بنابراین باعث تضعیف انعطافپذیری برنامهها و سازگاری آنها با نیازهای بازار آزاد میشود. بهطور خاص، مناطق ویژه مدرن که بهدلیل ادغام قطعات و انتقال شاخص و با هدف حفظ میراث تاریخی شکل گرفتهاند، باعث اجرای انتقال حق توسعه در داخل منطقه شده و معیارهای مجاورت قطعات را نادیده میگیرد. علاوهبر این، برنامههای انتقال حق توسعه امکان تعیین محدودههای دریافتی خاص و شاخصها و ویژگیهای دقیق آنها را فراهم میکنند. انتقال حق توسعه نشاندهنده استراتژی اصلی مورد استفاده در ایالات متحده برای کنترل رشد شهری است و با اصلاحاتی که داشته و با ابزارهای سختگیرانهتر و الزامآورتر مانند منطقهبندی یا مرزهای رشد شهری، درحالحاضر تا حد زیادی در سراسر جهان پذیرفته شده است. مرزهای رشد شهری بهطور گسترده در ایالات متحده آمریکا برای جدا کردن مناطق روستایی از مناطق شهری مورد استفاده برای ساختوساز استفاده میشود. نمونههایی مانند پورتلند، اورگان نشان داد که محدودیت رشد شهری، باعث ایجاد جدایی قوی بین مناطق شهری و روستایی و درنتیجه عدم تعادل بین ارزشهای واقعی و ادراکی شد. قلمرو شهری واقع در نزدیکی مرز به لطف شرایط ممتاز خود - نمای پانوراما یا حریم خصوصی بیشتر - ارزش مثبتی کسب کرد، اما برعکس، مناطق کشاورزی بهدلیل نزدیکی به مرز ارزش خود را از دست دادند، برای بازگرداندن برابری بین املاک خصوصی، مصوب شد که برخی از برنامههای ایالات متحده به مالکان زمینی که ارزش خود را بهدلیل محدودیت شهری از دست دادهاند غرامت بپردازند یا متناوباً یک باریکه زمینی بهعنوان یک جداکننده بین کاربریهای کشاورزی و شهری، در خارج از آن محدوده برای ایجاد یک فضای باز و خالی دائمی معرفی شود [29].
اروپا
در اولین «استراتژی موضوعی برای حفاظت از زمین» که در سال 2006 توضیح داده شد، راهحلهای اصلی توصیه شده توسط اتحادیه اروپا برای کاهش آثار منفی توسعه شهری، بازسازی شهری، بازسازی یا جایگزینی ساختمانها و تراکم شهری است .مفهوم مهم دیگر در سیاستهای اروپا، «نقشه راه به سوی اروپای کارآمد است» که اعلام میکند که استراتژیهای انرژی کشورهای عضو اتحادیه اروپا باید پیامدهای مستقیم و غیرمستقیم کاربری زمین را در نظر بگیرند و هدفشان تعیین هدف صفر مصرف خالص زمین طبیعی تا سال 2050 باشد [29].
روشهای متنوعی که در اروپا برای کنترل رشد شهری و مهار مصرف زمین اجرا میشود، منعکسکننده تفاوتهای چشمگیر بین کشورهای اروپایی از نظر حقوق مالکیت و مفهوم برنامهریزی شهری است. در اروپای غربی، قانون روم، حق مالکیت زمین را بهعنوان مطلق و غیرقابل تقسیم تعیین کرد، درحالیکه در ایالات متحده، قانون موروثی، در بریتانیا مشروط به معرفی مجموعهای از حقوق بود که حقوق ساختمان را از حقوق مالکیت جدا میکند. کشورهایی مانند فرانسه و ایتالیا که حق دریافت غرامت برای تغییر کاربری شهری و مقررات اجرا شده، بهاستثنای پروانههای ساختمانی صادر شده قبلی یا مداخلات برنامهریزی شده که باعث آسیب به مالکان میشود را رد و مقرراتی را حفظ میکنند که هدف آن تضمین رفتار عادلانه با مالکان است، اما لزوماً امکان دریافت مزایای ناشی از رشد شهری و سرمایهگذاریهای دولت در زیرساختهای محلی را برای مالک تصدیق نمیکنند. با وجود این محدودیتهای ناشی از منطقهبندی بهعنوان یک بار اقتصادی تلقی نمیشود. برای رفع این اختلافات، بسیاری از کشورهای اروپایی مفهوم مالکیت را بازتعریف کرده و سعی کردهاند حقوق ساختمان را از سایر حقوق جدا کنند [29].
آلمان
کشور آلمان از اوایل دهه 1990 علاقه فزایندهای به حفاظت از زمین از طریق مجموعهای از ابزارهای قانونی، مالی و اقتصادی نشان داده است که هدف آن کاهش استفاده از زمین طبیعی به کمتر از 30 هکتار در روز تا سال 2020 است. اگرچه آلمان یک سیستم برنامهریزی سنتی و محافظهکارانه دارد، اما اخیراً به رویکردهای منعطف و بازارگرا علاقه نشان داده است که امکان تخصیص کارآمد داراییها و کنترل مؤثرتر کاربری زمین را فراهم میکند. سیستم آلمانیها بهطور خاص شامل مجوزهای برنامهریزی قابل تجارت است که از سیاستهای حفظ محیط زیست حمایت میکند و به هر شهرداری اجازه میدهد تا مقدار مشخصی از مجوزهای برنامهریزی برای اجرای طرحهای توسعه شهری داشته باشد. اگر مجوزهای برنامهریزی کافی نباشد، شهرداری میتواند تصمیم بگیرد که آنها را از دیگری، که بیشتر از نیازش، مجوز دارد خریداری کند. تعیین قیمت مجوز برنامهریزی از قوانین بازار آزاد پیروی میکند. بااینحال، این سیستم در مراحل اولیه خود است و هنوز مشخص نیست که چه تعداد مجوز برنامهریزی میتواند به هر شهرداری واگذار شود و چه قوانینی میتواند بازار مربوطه را تنظیم کند؟ سیستم انتقال حق توسعه آلمان و ایالات متحده در استقلال از منطقهبندی و کنترل عمومی مجوزهای برنامهریزی متفاوت بوده، که در آلمان فقط بین شهرداریها قابل مذاکره است. درحالحاضر، برخی از شهرداریهای آلمان در حال اجرای یک پروژه آزمایشی برای ارزیابی اثربخشی سیستم مجوزها هستند. این سیستم با اعطای مجوزهای برنامهریزی کار میکند [29].
ترکیه
در کشور ترکیه، بناهای تاریخی ثبت شده و توسط دولت حفظ میشود. روند حفاظت از میراث فرهنگی در ترکیه را میتوان با قانونگذاری مقتدر و هیئتهای حفاظت سازشناپذیر آن موفق دانست، اما اگر از منظر صاحبان این ساختمانها به وضعیت نگاه کنیم، موضوعی مشکلساز در ترکیه و همچنین در سطح جهان است. زیرا در رویه فعلی، پس از تصمیم حفاظت، حقوق مالکیت مالکان توسط مقامات دولتی بدون هیچگونه جبرانی محدود شده است[34].
روشهای متداولی برای جبران زیان اقتصادی مالکان وجود دارد، یعنی سلب مالکیت و مبادله اموال. سلب مالکیت، یک رویکرد شناخته شده و رایج است. اساساً املاک و مستغلات توسط یک مقام دولتی با پرداخت ارزش بازار آن خریداری میشود. بااینحال، ازآنجاکه قیمت املاک و مستغلات بسیار گران است، روش سلب مالکیت اغلب مطرح نیست. علاوهبر این، میتوان در نظر گرفت که بهجای خرید کل ملک، میتوان از روش سلب مالکیت فقط برای بخشهای محدود استفاده کرد. به این ترتیب، بسته و ساختمان نزد مالک اصلی میماند و مرجع صرفاً زیان اقتصادی ناشی از محدودیت پرداخت میکند. بااینحال، پرداخت تنها برای حقوق توسعه محدود آن ساختمانها نیز بسیار گران است و ازآنجاکه صدها بنای تاریخی و فرهنگی محدود در این کشور وجود دارد، پولی که باید پرداخت شود، بهقدری زیاد است که مالیه عمومی هر مرجعی در رسیدگی به چنین هزینهای با مشکل مواجه خواهد شد [34].
حقوق توسعه طبیعتاً مقدار زیادی سود اقتصادی را برای صاحبان خود فراهم میکند. بنابراین، آنها باید بهطور مساوی بین مالکان تقسیم شوند. برای مثال، دادن پروانه ساختمانی سه طبقه برای یک قطعه و ممنوعیت کامل ساختوساز در زمین مجاور بدون دلیل، باعث عدم تعادل اقتصادی و درنتیجه بیعدالتی اجتماعی میشود. بهطور معمول، پتانسیل توسعه برابر باید توسط شهرداریها به همه افراد در یک منطقه اختصاص داده شود، بنابراین میتوان سود توسعه را یکسان کرد. بااینحال، برخی از صاحبان املاک و مستغلات توسط مقامات دولتی از استفاده از حقوق توسعه خود بهدلیل تصمیمات حفظ، منع میشوند و مشکلات از همان جا شروع میشود. اگر هیچ جبرانی برای ضرر (از لحاظ مالی یا سطح زمین) وجود نداشته باشد، منجر به بیعدالتی میشود. برای حل این مشکل میتوان از روش انتقال حقوق توسعه استفاده کرد. با این روش، مالکان قطعات محدود شده (انتقال قطعات) اجازه دارند حقوق توسعه استفاده نشده و مسدود ثابت خود را برای استفاده در سایر قطعات زمین (دریافت قطعات)، انتقال دهند. قطعههای ارسالی و دریافتی هر دو میتوانند متعلق به یک شخص باشند یا میتوانند متعلق به افراد مختلفی باشند. این بدان معناست که مالکان زمینهای محدود شده نیز میتوانند حقوق توسعه استفاده نشده خود را به شخص دیگری بفروشند. هنگامیکه یک حق توسعه به قطعه دیگری منتقل میشود، مبلغ منتقل شده بهعنوان تراکم پاداش به حق توسعه اصلی قطعه دریافتکننده اضافه میشود. برای مثال، اگر قطعه دریافتی بهطور معمول دارای مجوز ساختمانی سه طبقه باشد، یک ورودی انتقال حقوق توسعه یک طبقه به آن اضافه میشود و آن را به یک مجوز ساختمانی چهار طبقه تبدیل میکند [34].
برای صحبت در مورد انتقال حق توسعه، اول از همه، باید توسط یک مرجع به رسمیت شناخته شود که درواقع یک حق توسعه وجود دارد که با تصمیم عمومی بدون هیچگونه جبرانی مسدود شده است. بدون آن، این موضوع تنها میتواند یک بحث فلسفی انتزاعی باشد. مرجع این تشخیص میتواند شهرداریها (یا مقامات محلی) باشند. زیرا شهرداری مرجعی است که به تمام مسائل عمرانی رسیدگی میکند. شهرداری برنامههای توسعه را تهیه میکند، درخواستهای توسعه را میپذیرد یا رد میکند یا تصمیمات توسعهای که قبلاً تصویب شده را تغییر میدهد. اگر شهرداری از نظر قانونی بر موضوع توسعه تسلط کامل دارد، باید مرجعی باشد که برای انتقال حق توسعه نیز اقدام کند. برای کسب این شناخت، مالک بنای تاریخی از شهرداری درخواست میکند که بهدلیل تصمیم حفاظت، حق توسعه محدودی وجود دارد و بهدلیل آن زیان توسعهای جبران نشده وجود دارد. مالک با دادخواستی به شهرداری مراجعه میکند و خواستار تحقیقات فنی میشود که چقدر مساحت طبقات بهدلیل حفظ غیرقابل استفاده است. سپس شهرداری درخواست را تجزیه و تحلیل میکند و زیان توسعه متقاضی را محاسبه میکند. بااینحال، فرایند مذکور کافی نیست. این اطلاعات باید در جایی ثبت شود و محل صحیح ثبت این اطلاعات عنوان ملک در اداره ثبت اسناد و املاک است. لذا در همین دادخواست، متقاضی از شهرداری نیز میخواهد که میزان زیان عمرانی محاسبه شده (مثلاً 200 مترمربع) را به اداره ثبت اسناد و املاک محل ارسال کند تا در عنوان قطعه حاشیهنویسی شود. به این ترتیب، حق توسعه استفاده نشده بهطور خودکار توسط دولت ثبت و به رسمیت شناخته میشود. برای کسب این شناخت، مالک بنای تاریخی از شهرداری درخواست میکند که بهدلیل تصمیم حفظ، حق توسعه محدودی وجود دارد و بهدلیل آن زیان توسعهای جبران نشده وجود دارد. مالک با دادخواستی به شهرداری مراجعه میکند و خواستار تحقیقات فنی میشود که چقدر مساحت طبقات بهدلیل حفظ، غیرقابل استفاده است [34].
در دهه 2000، زمانی که همکاری دولت محلی با بخش خصوصی شتاب گرفت، یک سیاست شهری استراتژیک بهعنوان «تحول شهری» تعریف شد که از ترتیبات قانونی جدید ازجمله تحول نهادی، بازسازی، احیا و آشتی فعالیتهای نوسازی شهری مبتنیبر مکانهای تاریخی حمایت میکرد. بهطور مشابه، قانون شماره 5366 (قانون حفاظت از طریق تجدید و استفاده از طریق احیای اموال غیرمنقول تاریخی و فرهنگی فرسوده)، که در ژوئیه سال 2005 تصویب شد، میتواند بهخوبی گسترش نوسازی شهری را از طریق سایتهای میراثی در نظر بگیرد. براساس این قانون، محوطههای میراثی اعلامشده با عنوان «منطقه نوسازی» از صلاحیت شوراهای حفاظت منطقهای خارج و به اختیار هیئتویژه (هیئت نوسازی) تازه تأسیس مرتبط و اختیارات جدیدی به شهرداریهای محلی داده شد. بااینحال، این قانون باعث دگرگونی شدید در برخی از مناطق استانبول شد که منجر به اعیانسازی و جابهجایی گروههای کمدرآمد از محیط خود شد. مشوقهای مبتنیبر بازار بهطورکلی و انتقال حقوق توسعه بهطور خاص، باید با هماهنگی و همکاری استراتژیهای دگرگونی بازآفرینی شهری با حفاظت از میراث، بدون ایجاد مانع از اهداف عمومی و مشروعیت، در سیستم برنامهریزی ترکیه گنجانده شود. بهویژه در ازمیر، پروژههای تحول شهری 18 منطقه فرعی شامل 200000 سازه ساختمانی در 4700 هکتار از اراضی نیازمند بهسازی و نوسازی شهری را تحت پوشش قرار داده است. این مناطق، که نیاز به بازسازی و نوسازی شهری دارند، حدود 40 درصد از مناطق مسکونی شهر را تشکیل میدهند. اثربخشی برنامه انتقال حق توسعه مستلزم ارزیابی مؤثر پروژههای بازآفرینی و تحول شهری بهمنظور متعادل کردن تقاضا و عرضه است که باید با در نظر گرفتن پتانسیل توسعه کل در یکپارچگی طرح و در دسترس بودن پاداش اضافی برای عملیات خاص برای ارتقا باشد [35]. ادغام انتقال حق توسعه در سیستم برنامهریزی استفاده از زمین متعارف بهدلیل سیاستهای نئولیبرالی قوی که بهویژه در حوزه شهری گنجانده شده، بهشدت به آرمان اجتماعی برای تغییر و ظرفیت قوی برای مدیریت عمومی وابسته است که در برنامهریزی و مدیریت کاربری اراضی بسیار تأثیرگذار هستند. در غیر اینصورت ابزارهای بازارمحور منجر به فساد، نقض حقوق شهروندی یا انباشت رانتهای نابرابر میشود. بهعنوان یک دستگاه مبتنیبر بازار، انتقال حق توسعه هنوز جایی در کشور ترکیه پیدا نکرده و برخلاف سایر ابزارهای بازارگرا، همچنان فاقد مبنای قانونی و نهادی ثابت است. تعادل مناسب بین انتقال حق توسعه بهعنوان اقدامات مدیریت زمین مبتنیبر بازار و عملکرد برنامهریزی مرسوم فرماندهی-کنترل باید فوراً بازسازی شود [35].
تفاوت بین ارزشهای بازار حفاظتشده و بدون حفاظت بهعنوان معادل حق توسعه ناشی از حد تراکم یا رشد بهکار نرفته استفاده میشود. تا بهوسیله یکسانسازی میزان«انتقال حق توسعه» که از مناطق فرستنده برداشته شده و سپس به منطقه دریافتکننده میرسد، منتقل شود. این فرایند توسط برنامهریزی قانونی با نسبت انتقال خاص مشخص شده صورت میگیرد. نتایج مدل فرضی انتقال حق توسعه نشان میدهد که ارزشهای بازار بین منطقه حفاظت شده و منطقه دریافتکننده مجاور بهشدت متفاوت است. این اختلاف نمیتواند بهطور خودکار بهعنوان نسبت انتقال گنجانده شود. در غیر اینصورت انتقال حق توسعهها 10 تا 15 برابر ارزش ویژگیهای منطقه ارسالکننده قیمت خواهند داشت. برای این منظور، اقدامات انجام شده توسط دولت محلی، نسبت انتقال یا حتی درصدی را که برای استفاده عمومی در معامله انتقال حق توسعه برای افزایش ارزش زمین پیشبینی شده برای منطقه میراث ساخته شده تخصیص داده میشود، با توجه به پروژههای در حال انجام و تمام تلاشها برای حفاظت از مناطق، ازجمله فهرست میراث جهانی تغییر خواهد داد [35].
هند (نشیک)
نشیک، یک شهر مذهبی با جمعیت بالاست. این جمعیت برای استفادههای مختلف در زندگی امروزی به زیرساخت نیاز دارد. شهر بهدلیل کمبود آب در فصل تابستان فضای بسیار محدودی برای توسعه دارد. این موضوع در نشیک قدیمی، بار اضافی را به زمین تحمیل میکند. برای یافتن راهحل برای این مشکل و فراهم کردن زیرساخت، انتقال حق توسعه میتواند ابزار مؤثری باشد. نکته اساسی در پشت هر کشور در حال رشد، توسعه زیرساختها در آن کشور است. هند، کشوری است که به سرعت در حال رشد است و رشد اقتصادی بالایی دارد و در آینده فوقالعاده خواهد بود. برآورد میشود هند به سومین رتبه مالی مهم جهان تبدیل شود. امروز بخشهای زیرساختی فرصتهای عالی برای سرمایهگذاری برنامهریزی شده دارند. مشارکتهای دولتی خصوصی در توسعه این بخش و همچنین بهرهمندی از دولت بسیار مهم است. هند، کشوری با سریعترین رشد در 25 سال گذشته بوده، این رشد، بار مضاعفی بر زیرساختهای کشور یعنی راهآهن، بزرگراهها، تولید برق، توزیع، فرودگاهها، سیستم آبیاری، سیستم آبرسانی و فاضلاب ایجاد میکند. تمامی امکانات زیربنایی فوق بهدلیل عدم مدیریت و کمبود زیرساختها درحالحاضر با مشکل مواجه هستند. دستورالعمل UDPFI وزارت توسعه شهری دولت هند، انتقال حقوق توسعه را بهعنوان حق توسعه قابل انتقال تعریف میکند. بهمعنای حق توسعه برای انتقال پتانسیل یک قطعه تعیین شده برای یک هدف عمومی در یک طرح، که برحسب کل فضای مجاز ساخته شده محاسبه میشود. براساس شاخص فضای طبقه یا نسبت مساحت طبقات مجاز برای آن قطعه، برای استفاده توسط خود مالک یا از طریق انتقال توسط او به شخص دیگری از محل فعلی به منطقه مشخص شده در نقشه، بهعنوان فضای ساخته شده اضافی و بالاتر از حد مجاز بهجای غرامت برای تسلیم قطعه مربوطه، بدون پرداخت هرگونه غرامت به مقام برنامهریزی و توسعه شهری. توسعهدهنده میتواند مساحت ساختهشده اضافی را برای توسعه در منطقه توسعه دریافت کند. انتقال حق توسعه همچنین به اصلاح منطقه و توسعه مجدد منطقه در بخش داخلی شهر کمک کرده و توسعه ناخواسته در منطقه را کنترل میکند. این بهترین ابزاری است که میتوان برای حفظ زمین استفاده کرد. برنامه انتقال حق توسعه نهتنها مستقیماً بر فروشنده و خریداران تأثیر میگذارد، بلکه بهطور غیرمستقیم هم بر آن تأثیر میگذارد. بنابراین هنگامیکه انتقال حق توسعه در هر سیستم اقتصادی معرفی میشود، سیستم را بهطور مستقیم و همچنین غیرمستقیم تقویت میکند. جمعیت هند تأثیر بسیار زیادی بر زمینهای کشاورزی، زمینهای جنگلی، حیات وحش، محیط زیست و همچنین سلامت جامعه دارد. این رشد جمعیت بر زیرساختهای اولیه و تأسیسات عمومی مانند شبکه راهها، آب آشامیدنی، سیستم فاضلاب، تأسیسات بهداشتی دولت تأثیر میگذارد. در اوایل دهه 1990 مقامات متوجه میشوند که برای حفاظت از زمینهای باز و زمینهای ذخیره شده برای جلوگیری از تخریب محیط زیست نیاز به تکنیکهایی وجود دارد.
معایب انتقال حق توسعه در نشیک
بهطورکلی در شهر نشیک برای اجرای برنامه انتقال حق توسعه، موارد زیر نیاز است:
گواهی حق توسعه
لیست اسنادی است که باید مالک زمینی که مایل به دریافت گواهینامه حق توسعه است ارائه کند:
هند (بنگالوور)
بنگالوور، مرکز ایالت کارناتاکا، یکی از شهرهای با سرعت در حال توسعه هند با میانگین نرخ رشد سالیانه 4.8 درصد و جمعیت 8.5 میلیون نفر (سرشماری هند، 2011) است. قانون 1961 (KTCP) و همچنین دو قانون دیگر، یعنی قانون شهرداری کارناتاکا 1964 و قانون سازمان توسعه بنگلور 1976، ساختار شهری، شرایط اجتماعی- اقتصادی شهر، پویایی شهر، همراه با آرزوی تبدیل شدن به یک مرکز جهانی ضمن ایفای نقش کلیدی در تعریف رسوم شهری در سطح ملی، پتانسیل استفاده از ابزارهای مختلف برای توسعه را ارائه میدهد. این شهر از بازار پر جنبوجوش املاک و مستغلات برخوردار بوده و با دومین مساحت بالای فضای دفترکار شامل بخشهای با فناوری پیشرفته در این کشور است که پایینترین سطح فضای خالی را (زیر 5%) دارد.
در راستای اجرای مفاد و پیشنهادهای طرح جامع بهویژه تعریض جاده و تشکیل راهها از مفاد قانون تملک اراضی همراه با غرامت نقدی به مالباختگان و افراد آسیبدیده استفاده شده است. با توجه به کمبود منابع مالی BBMP، مقامات و دولت به استفاده از ابزار انتقال حق توسعه متوسل شدند. بخش 14 (B) قانون برنامهریزی شهر و کشور کارناتاکا در سال1961 در ژوئن سال 2004 معرفی شد و بعداً در سال 2015 اصلاح شد. مزایای حقوق توسعه این بخش به انتقال حق توسعه برای تملک زمین برای مقاصد عمومی، ازجمله تعریض جاده موجود یا تشکیل جادههای جدید میپردازد.
طبق اصلاحیه سال 2004، براساس شدت توسعه، شهر به سه حلقه برای اهداف «حق توسعه» تقسیم شده بود. «گواهی حقوق توسعه» صادر شده برای یک سایت تولیدکننده در یک منطقه مجاز به استفاده در هریک از مناطق مشروط به نسبت تعیین شده برای اعطای «حق توسعه» بود. برای مثال، اگر سایت تولیدکننده در منطقه یک واقع شده باشد، میتوان از آن در یک سایت دریافتکننده در منطقه سه با دو برابر ارزش آن استفاده کرد. اگر یک سایت تولید در منطقه سه واقع شده باشد، میتوان آن را در ناحیه یک به نصف یا در ضریب 0.5 ضرب کرد. همچنین با در نظر گرفتن «حق توسعه» در محل دریافت، میزان عقبنشینیها نسبت به ارتفاع مجاز بود. «گواهی حقوق توسعه» کلی که میتواند در محل دریافت استفاده شود حداکثر تا 0.6 برابر نسبت مساحت کف موجود محدود شده است. برای واگذاری زمین به دولت، مالک زمین 1.5 برابر مساحت زمین را بهعنوان «گواهی حق توسعه» دریافت میکند. این مقدار تاحدی مجاز است که با مضرب مجاز ذکر شده منطبق باشد. به جای شدت توسعه بهصورت پهنه یک، دو و سه، نسبت ارزش زمین محل مبدأ به سایت دریافتکننده در نظر گرفته میشود. نرخهای بازار ارائه شده توسط بخش تمبر و ثبت و نسبت آنها بین قطعه مبدأ و دریافتکننده، چند برابر برای استفاده یا بارگیری «حق توسعه» فراهم میشود. اگرچه این فرمول دلگرمکننده است، ارزش واقعی گواهی حق توسعه تا زمانی که شخص واقعی از میزان «گواهی حق توسعه» در یک سایت خاص استفاده نکند، مشخص نیست. همچنین سایت دریافتکننده ممکن است زیرساخت لازم برای پشتیبانی از توسعه اضافی از نظر فضای کف را نداشته باشد [37].
جدول ۱. جمعبندی تجارب سایر کشورها
ردیف |
موقعیت |
اقدامات اصلی |
نتیجهگیری |
درسآموخته |
1 |
ایالات متحده آمریکا
|
- حفظ فضاهای باز، بناهای تاریخی، مناطق طبیعی و کشاورزی از طریق انتقال حقوق توسعه نسبی به مناطق مناسب برای توسعه. |
- حفظ محیط زیست و مهار رشد شهری توسط انتقال حقوق توسعه به مناطق خاصی که قبلاً مجهز به خدمات و زیرساختها هستند. |
- تکامل ساختار انتقال حق توسعه، پیوندی قوی با قانون منطقهبندی داشته و بنابراین باعث تضعیف انعطافپذیری برنامهها و سازگاری آنها با نیازهای بازار آزاد میشود. - میتواند باعث حفظ فضاهای باز، زمینهای کشاورزی و مناطق حساس به محیط زیست شود و درعینحال امکان افزایش توسعه در مناطق تعیین شده را فراهم میکند. - امکان استفاده از TDRها برای ایجاد یک رویکرد متوازن بین توسعه اقتصادی و حفاظت، استفاده از اهداف مدیریت رشد با حفظ محیط زیست. - اهمیت رویکردهای مبتنیبر بازار، چارچوبهای منطقهبندی، مشارکت عمومی و ایجاد انگیزه برای توسعهدهندگان. |
2 |
آلمان |
- کاهش استفاده از زمین طبیعی به کمتر از 30 هکتار در روز تا سال 2020. - شامل مجوزهای برنامهریزی قابل تجارت که از سیاستهای حفظ محیط زیست حمایت میکند. |
- سیستم انتقال حق توسعه آلمان با اعطای مجوزهای برنامهریزی کار میکند. |
- چنین برنامههایی معمولاً برای مدیریت رشد شهری و حفاظت از زمینهای با ارزش کشاورزی یا حساس به محیط زیست اعمال میشود. - این برنامهها میتوانند ابزاری مؤثر برای توسعه پایدار، حفاظت از زمین و برنامهریزی شهری باشند، مشروط بر اینکه از یک چارچوب نظارتی روشن، مشارکت عمومی و اثربخشی حمایت شوند. |
3 |
هلند |
- تمرکز بر آب و حفاظت از محیط زیست. - برنامهریزی یکپارچه فضایی و ترکیب سیاستهای کاربری زمین، مدیریت آب و پایداری محیط زیست در یک استراتژی منسجم. - حفظ اراضی روستایی و کشاورزی. - تأکید بر حکمرانی مشارکتی که شهرداریها، دولتهای منطقهای و مالکان خصوصی را شامل میشود. |
- هلند با جمعیت متراکم، بهرهوری کشاورزی و سیاستهای زیستمحیطی تکنیکهای نوآورانه مدیریت کاربری زمین، ازجمله سیستمهای TDR را برای حفاظت از زمینهای با ارزش و کنترل پراکندگی شهری اجرا کرده است. - حفظ زمینهای طبیعی در این رویکردها با هدف تأمین مالی تجدید کیفیت مناطق روستایی و طبیعی از طریق تخریب ساختمانها و واگذاری حقوق توسعه مسکونی. |
- سیاستهای کاربری زمین هلند تضمین میکند که مناطقی که با اولویتبندی مناطقی که بیشترین نیاز به حفاظت را دارند، مناطق شهری میتوانند توسعه جدید را بهطور پایدار در خود جای دهند. - هلند توانسته است رشد شهری را با حفظ روستایی و محیط زیست متعادل کند. - انتقال حق توسعه به شیوههای متفاوتی قابل اجرا بوده و حفظ محیط زیست از مهمترین رویکردهای آن است. |
4 |
ایتالیا |
- برابری شهری، جبران خسارت و انگیزه در تجارب برنامهریزی براساس مدلهای ارائه شده توسط قوانین منطقهای. - نوآوری در ساختار ابزارهای برنامهریزی و ایجاد رویکردهای جدیدتر و انعطافپذیرتر. - استفاده از حقوق توسعه برای دستیابی به اهداف مختلف و تساوی حقوق و کارایی بیشتر. |
- در غیاب یک چشمانداز برنامهریزی مشخص و بدون یک قانون ملی بهروز شده، این تجربیات نوآورانه ممکن است واقعاً مؤثر واقع نشوند یا بدتر، منجر به بهرهبرداری بیشتر از املاک و مستغلات و غارت قلمرو شوند. |
- برنامههای TDR میتواند ابزار مؤثری برای مهار رشد شهری، تمرکز توسعه در مناطق با زیرساختهای موجود و محدود کردن گسترش به مناطق روستایی یا حساس به محیط زیست باشد. - توانایی ترویج توسعه مجدد مناطق شهری کماستفاده یا آسیبدیده و انگیزه برای توسعهدهندگان برای ساختوساز در فضاهای شهری موجود بهجای گسترش در سایتهای سبز با استفاده از TDR. -مشارکت عمومی برای موفقیت برنامههای TDR بسیار مهم است. |
5 |
ترکیه |
- ایجاد تعادل در رشد سریع شهری با نیاز به حفاظت از محیط زیست. - حفظ میراث فرهنگی و تاریخی با انتقال حقوق توسعه از مکانهای تاریخی و باستانشناسی. - استفاده از برنامههای TDR برای حمایت از نوسازی و توسعه مجدد شهری - مدیریت سکونتگاههای غیررسمی. |
-اهمیت ایجاد تعادل در شهرنشینی با حفاظت از محیط زیست. - حقوق مالکیت مالکان توسط دولت بدون هیچگونه جبرانی محدود شده است. - قطعه و ساختمان نزد مالک اصلی میماند و مرجع صرفاً زیان اقتصادی ناشی از محدودیت را پرداخت میکند. - پرداخت هزینه بالا بهدلیل وجود تعداد بالای بنای تاریخی و فرهنگی. |
- برنامههای TDR میتوانند بهطور مؤثر توسعه را به سمت مراکز شهری هدایت و درعینحال از مناطق حساس به محیط زیست محافظت کنند. - این برنامهها میتواند با ایجاد انگیزه در توسعه رسمی شهری و جابهجایی از مناطق غیررسمی یا غیرمجاز، به مدیریت سکونتگاههای غیررسمی کمک کند. - ایجاد مشوقهای اقتصادی برای مالکان و توسعهدهندگان برای اجرای این برنامهها مؤثر است. |
|
هند (نشیک) |
- حق توسعه برای انتقال پتانسیل یک قطعه تعیین شده برای یک هدف عمومی در یک طرح برحسب کل فضای مجاز ساخته شده محاسبه میشود. - توسعهدهنده میتواند مساحت ساختهشده اضافی را برای توسعه در منطقه توسعه دریافت کند. |
- کنترل توسعه ناخواسته در منطقه. - کمک به تغییر منطقه و توسعه مجدد منطقه در بخش داخلی شهر. |
- اکثر برنامههای انتقال حق توسعه به پاسخ و حمایت فعال جامعهای که برنامه باید در آن اجرا شود بستگی دارد. - استفاده دقیق باعث موفقیت بهتر در برنامه میشود. - برای اجرای موفق برنامه «انتقال حق توسعه» دانش بازار مورد نیاز است. |
|
هند (بنگالوور) |
- رفع نیازهای زیرساختی از طریق تملک زمین. - تشویق مالکان زمین برای مشارکت. - تراکمزدایی مناطق مرکزی شهری. - مدیریت رشد سریع شهری. - تقسیم شهر به سه حلقه برای اهداف «حق توسعه» براساس شدت توسعه. |
- برنامه TDR بنگلور بهعنوان ابزاری برای تسهیل در دستیابی به زمین برای زیرساختهای عمومی. - رشد سریع بنگلور به افزایش فشار بر زمین شهری آن منجر شده است. - برنامه TDR در بنگلور با انتقال امکان توسعه به حومهها به تراکم زدایی مرکز شهرکمک کرده است. |
- برنامههای TDR میتواند راهی مؤثر برای بهدست آوردن زمین برای پروژههای زیربنایی بدون بار مالی باشد. - برنامههای TDR میتوانند به افزایش مناطق دارای زیرساختهای لازم، جلوگیری از گسترش شهر و ایجاد شهری پایدارتر کمک کنند. - TDR بهعنوان ابزاری برای رفع تراکم هستههای شهری. |
ماخذ: جمع بندی نویسندگان.
مصادیق داخلی و درسآموختهها
در ایران، رویکرد حق انتقال توسعه را در دو بخش اجرایی و آکادمیک میتوان بررسی کرد. در بخش اجرایی میتوان به تأکید طرحهای جامع شهرهای تهران، مشهد و شیراز به این رویکرد، برای حفاظت از باغها و میراث تاریخی این شهرها اشاره داشت که البته در عمل بهدلیل مشکلات زیاد ساختاری و آماده نبودن بسترهای نهادی به مرحله اجرا نرسیدهاند [21].
از مجموع ۶۳۲۸ هکتاری شهر اردبیل ۱۳۴۳ هکتار سکونتگاه غیررسمی و ۹۶۲ هکتار بافت فرسوده را شامل میشود. معاونت شهرسازی و معماری شهرداری اردبیل با استناد به مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در درخصوص سیاستها و ضوابط تشویقی کالبدی شامل نوسازی محلهای در بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری مورخ 1401/07/16 ضوابط ویژه تدوین و در مورخ 1402/03/20 با تصویب کمیسیون ماده (5) به مرحله اجرا گذاشته شده است. حاصل این امر افزایش 53% صدور پروانه در محلات هدف است، اما صرفاً افزایش تراکم در معابر کمعرض و محلات کوچک ضمن اینکه تصویری نامناسب را ایجاد کرده و نتوانسته از اصول شهرسازی دفاع و بافت سنتی محلهها را دچار مشکلاتی کرده است [38].
درخصوص شهر تهران تهیه «دستورالعمل سازوکار انتقال حق مرغوبیت مالکانه» با هدف حفاظت از بناها و ساختارهای ارزشمند تاریخی و طبیعی شهر تهران از سال ۱۳۹۹ در دستور کار سازمان نوسازی شهر تهران قرار گرفته است و موضوع در کارگروه فنی و کمیسیون ماده (5) مطرح شد و پس از برگزاری جلسات متعدد، نظریه کارگروه فنی اخذ شد[38].
چالشهای داخلی موجود در اجرای انتقال حق توسعه عبارتند از: نظام حقوقی ساختارنیافته متناسب با اقدامات توسعه شهرسازی، عدم وجود ساختار مشخص برای تدقیق مباحث مالی برنامههای انتقال حق توسعه، وجود معارضات ثبتی، نبود تمایل و انگیزه کافی برای مشارکت توسط ساکنان محلات هدف و... .
اعطای تسهیلات
شرایط معاوضه خانه فرسوده با واحد نوساز (کلید به کلید)
طبق ماده (121) لایحه برنامه هفتم توسعه، جهت تشویق مالکان به مشارکت در نوسازی بافتهای فرسوده، وزارت راه و شهرسازی مجاز است در فرایند معاوضه کلید به کلید واحدهای بافت فرسوده با واحدهای نوساز یا اراضی تحت مالکیت خود، در قیمت کارشناسی واحدهای نوساز یا اراضی معوض مزبور تا سقف ۴۰ درصد تخفیف اعمال نماید و یا اراضی یا واحدهای مسکونی واقع در بافت فرسوده را تا سقف ۴۰ درصد بیش از قیمت کارشناسی قیمتگذاری نماید [40].
طی طرح کلید به کلید ساکنان بافت فرسوده با اجرای این طرح در محلات فرسوده در صورت واگذاری ملک خود به دولت میتوانند زمین با واحد نوسازی شده با ٤٠ درصد تخفیف دریافت کنند. دولت تقریباً ۱۵ درصد از ظرفیت طرح نهضت ملی مسکن را به بافت فرسوده اختصاص داده است به این معنا که سالیانه باید ۱۵۰ هزار واحد مسکونی در بافت فرسوده نوسازی شوند که بخشی از اقدامات دولت برای بهسازی بافت ناکارآمد شهری است. یکی از شروط معاوضه خانه فرسوده با واحد نوساز (کلید به کلید)، آن است که ملک در محدوده محلات هدف بازآفرینی شهری قرار داشته و دارای سند مالکیت باشند، شرط دیگر آن است که مالک خانه فرسوده واقع در بافت فرسوده و سند خانه و ملک به نام وی تنظیم شده باشد (پایگاه خبری وزارت راه و شهرسازی) [40].
با اینکه اجرای طرح کلید به کلید یا همان بند «ث» تبصره «۱۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۲ از اولویت ویژه شرکت بازآفرینی شهری ایران هستند و این اقدام و شیوه را وزارت محترم راه و شهرسازی فرصت طلایی برای گرهگشایی از بافتهای فرسوده میداند. علاوهبر این طرح مذکور، یک قانون لازمالاجراست و در برنامه هفتم توسعه نیز پیشبینی شده است، ولی متأسفانه عدم تعامل و همکاری اداره کل راه و شهرسازی در این رابطه مانع بزرگ اجرایی شدن طرح بوده و عدم بهرهمندی از مزایای این طرح شده است. این موضوع و موارد ممنوعه از چالشهای پیشرو در فرایند انتقال حق توسعه است [38].
تسهیلات ارائه شده در طرح معاوضه خانه فرسوده با واحد نوساز در سکونتگاههای غیررسمی
طبق بند «م» تبصره «۱۱» قانون بودجه سال 1402 کشور؛ به وزارت راه و شهرسازی اجازه داده میشود، اراضی در مالکیت خود را در سکونتگاههای غیررسمی که قبل از سال ۱۳۹۴ به تصرف اشخاص درآمده و براساس طرحهای مصوب شهری ساختوساز صورت گرفته و درحال بهرهبرداری است، به مالکان اعیانی واگذار کند. وزارت راه و شهرسازی مکلف است هر سهماه یکبار گزارش عملکرد این بند را به کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی ارائه کند [15].
یک رویکرد بازارمحور، مبتنیبر انتقال حقوق توسعه، زمانی که توسط یک استراتژی روشن حمایت شود، میتواند تضمینکننده قطعیت قوانین و نتایج خوب در کنترل رشد شهری باشد [29]. در این زمینه برنامههای انتقال حقوق توسعه که از ابتدا برای تسهیل روند توسعه شهری طراحی شدهاند با تمایزی که نسبت به سایر روشها دارند، میتوانند باعث حفاظت زمین شده و جنبههای مثبت زیادی را در این روند وارد کنند.
در دهههای اخیر سیاستهای انتقال حق توسعه با توجه به توانایی در حل مشکلات مربوط به برنامهریزی شهری در کشورهای متعددی اجرا شده است. در این پژوهش، ادبیات مربوط و تجارب مختلف برای مشخص کردن شیوههای انتقال حق توسعه و نحوه استفاده از آن برای روشن شدن تأثیر روشها و برنامههای انتقال حق توسعه و تأثیر آن در بهبود برنامههای توسعه شهری مطالعه شد. بررسیها نشان میدهد که با وجود آثار مثبت انتقال حق توسعه در بسیاری از جنبهها و انگیزههای بالای برنامهریزی شهری در اجرای این برنامهها، بسیاری از موارد اجرا شده آثار بسیار کمی در روند توسعه شهری داشته و با وجود اینکه موفق تلقی میشوند، لزوماً سبب رشد توسعه و جبران محدودیتها نیستند. اکثر این برنامهها بر توسعه بیشتر ساختمانها در مناطق دریافتکننده متمرکز هستند. با وجود شکاف بین انتقال حق توسعه در تئوری و عمل میتوان گفت اصلاح رویکردهای اتخاذ شده در این موارد و ایجاد برنامهای هدفمند با بسترسازی مناسب و همچنین پیشنهاد زمینههایی برای تحقیقات بیشتر میتواند کمک شایانی به اخد نتایج بهتر در این روند داشته باشد. یکی از مهمترین مباحث درخصوص انتقال حق توسعه، زمینه و بستر تحقق این ایده است. برای مثال در آمریکا، نظام بازار آزاد حکمفرماست، بهطوریکه مالک میتواند در خارج از محدوده شهر نیز به احداث ساختمان اقدام کند. البته با آگاهی از آنکه مسئولیت تأمین آب و انرژی با مالک است و بسیار متفاوت با وضعیت ایران بوده که ساختوساز در خارج محدوده، قانوناً ممنوع است. ازسویدیگر، در کشورهای دیگری مانند هلند که قوانین بسیار جدی اجرا میشوند، زمانی که ممنوعیتی در نظر گرفته شود، هیچ فردی نمیتواند از آن عدول کند. این بستر نیز بسیار متفاوت با وضعیت ایران است که بهرغم ممنوعیت ساختوساز در خارج محدوده، مالکان با به اصطلاح دور زدن قانون به ساختوساز در پیرامون شهرها اقدام میکنند. به عبارتی، نه بازار آزادی وجود دارد که با ایجاد محدودیت از طریق حق انتقال توسعه، از اراضی مدنظر خود محافظت میکند و نه نظام برنامهریزی قانونمندی همچون هلند وجود دارد که در آن از طریق حق انتقال توسعه، عدالت را بسط داده و حق و منفعت فردی را در نظام برنامهریزی محترم شمارد.
بهنظر میرسد رویکرد انتقال حق توسعه (TDR) بتواند ضمن احترام به حقوق مالکیت خصوصی و ارج نهادن به حقوق توسعه برای افراد و اشخاص جهت استفاده بهینه از اراضی و املاک خود و منتفع شدن از ارزشافزوده ناشی از طرحهای توسعه شهری، بسترهای مناسب را جهت تأمین منافع عمومی میتواند کارگشا باشد. در جدول 2، مقایسه تطبیقی بین اصول و راهبردهای عدالت اجتماعی با مبانی روش انتقال حق توسعه مورد بررسی قرار گرفته است.
جدول ۲. مقایسه تطبیقی اصول و راهبردهای عدالت اجتماعی با مبانی روش انتقال حق توسعه
اصول عدالت اجتماعی |
راهبردهای عدالت اجتماعی |
میزان تطابق اصول و راهبردها با مبانی روش انتقال حق توسعه |
|
1 |
- تساوی در حقوق عمومی. - عدم موضوعیت جایگاه و مقام افراد در اجرای عدالت. - عدم تساوی در حقوق اکتسابی فردی- اجتماعی. - رعایت اقتضای زمان در دریافت تعرفهها. - دسترسی برابر به خدمات عمومی. - عدم اختصاصیسازی اموال و منافع عمومی. - انتفاع همگانی در امور عمومی. - عدم مصونیت حاکمان و مسئولان در برابر عدالت. |
ایجاد بستر قانونی مناسب برای جلوگیری از ظلم |
کاملاً منطبق است |
2 |
رعایت حقوق متقابل توسط حکومت و مردم |
کاملاً منطبق است |
|
3 |
توزیع فضایی برابر خدمات |
تا حدودی منطبق است |
|
4 |
اولویتدادن به فعالان عرصههای مختلف اجتماع |
تا حدودی منطبق است |
|
5 |
حمایت از طبقات و اقشار مختلف به اقتضای شرایط |
تا حدودی منطبق است |
|
6 |
اولویت رسیدگی به طبقات پایین اجتماع |
تا حدودی منطبق است |
|
7 |
توزیع منابع براساس کارایی و استحقاق |
تا حدودی منطبق است |
ماخذ: [21].
نظر به ضرورت تحقق طرحهای توسعه شهری و لزوم استفاده از پتانسیلها و ظرفیتهای بافت میانی و اصیل شهرها، ازاینرو رویکرد انتقال حق توسعه بهعنوان یکی از روشهای مؤثر بر تأمین حقوق بر قراری عدالت بین مالکین و صاحبان حق در فضا و محیط شهری بوده و بهرهبرداری مناسب از آن میتواند منجر به تسریع تحقق بیشازپیش طرحهای توسعه شهری و احیای بافتهای ناکارآمد شهری، همراه با رضایت شهروندان شود.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی/ سیاستی
با توجه به همین مسئله گزارش حاضر ضمن بررسی تجارب مختلف جهانی در بهرهبرداری از رویکرد انتقال حق توسعه، به دنبال شناخت بیشتر این موضوع و تعریف زمینههای قانونی آن جهت بهکارگیری و اجرایی کردن آن است. در همین راستا پیشنهادهای سیاستی نیز تبیین شده است: