خلاصه مدیریتی

•  بیان / شرح مسئله

در ایران هم‌اکنون بیش از 19 میلیون نفر معادل حدود 6 میلیون خانواده در مساحت بیش از 170هزار هکتار در بافت‏های ناکارآمد شهری زندگی می‏کنند و برای شتاب‌بخشی به نوسازی واحدهای فرسوده، مردمی‌‌‌سازی و تشویق مردم و سرمایه‌گذاران در دستور کار قرار گرفته و با توجه به محدودیت‏های موجود، تدوین بسته ‏های تشویقی شامل موضوعات اداری (مجوزها)، مالی (تسهیلات بانکی)، شهرسازی و زمین اتخاذ شده است. هریک از این بسته ‏ها به‌نوبه‌خود،‌ مؤثر است، اما بسته تشویقی شهرسازی 19بندی با تسهیل در ضوابط معماری، پارکینگ، تراکم، کاربری طبقه همکف و ... نقطه عطفی در مشوق‏های نوسازی بافت فرسوده محسوب می‏شود. بخشی از نتیجه این رویکرد در دولت سیزدهم، صدور بیش از 285 هزار پروانه نوسازی مسکن بوده که این جهش در نوسازی مسکن قابل تمجید است و تقریبا عملکرد کمی در این حوزه مطلوب و رضایت بخش ارزیابی می شود، اما نکته حائز اهمیت ارزیابی بعد از اجراست که پایداری اجتماعی محلات مورد بررسی قرار گیرد و نگاه صرف کالبدی نباشد. به‌صورت‌کلی نیز نوسازی بافت‌های فرسوده از رایج‏ترین اقدامات ذیل بازآفرینی شهری است که بعضاً بدون توجه کافی به ابعاد پیچیده شهرها به‌خصوص ویژگی‏های اجتماعی- اقتصادی منتج به اعیان‏ سازی می‏شوند.

• نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

بازنگری قوانین و سیاست‌ها برای جلب مشارکت بیشتر همه دخیلان فرایند نوسازی مانند مردم (مالکان و مستأجران ساکن)، نهادهای مردمی، توسعه‌گران و ... و توجه به ابعاد اجتماعی- اقتصادی فضا در فرایند نوسازی بافت فرسوده من‏جمله بسته تشویقی شهرسازانه ضرورت دارد. ازآنجاکه نمی‌توان ساکنان این بافت‌ها را به‌دلیل شرایط مالی مجبور به شرکت در فرایند نوسازی کرد، بهتر است این امر با حمایت دولت و یا تسهیل حضور بخش خصوصی صورت گیرد. جهت جلوگیری از جابه‌جایی ساکنان بومی و اصیل، ایجاد مسکن با توجه به تراکم جمعیت، ایجاد مسکن مقرون‌به‌صرفه برای مستأجرینی که در اثر فرایند نوسازی به بیرون از محله رانده می‏شوند و راهکارهایی همچون حمایت مالی از ساکنان قدیمی با برنامه‌های اقتصادی (ارائه کمک‌های بلاعوض و یا وام‌های مسکن با نرخ پایین) قابل بحث است. همچنین برای حفظ هویت فرهنگی و اجتماعی محله، ساخت بناهایی مطابق با هویت محله و توجه به ریخت‌شناسی ساختمان و پیکربندی محله مهم است. برای ارتقای کیفیت محله مواردی همچون ایجاد ساختمان‌های مستحکم باکیفیت و مطابق با ضوابط شهرسازی که از سیمای بصری قابل‌قبولی برخوردار باشند، افزایش کاربری‌های خدماتی و افزایش فضای سبز در جهت اهداف پایداری شهری قابل‌توجه است. برای رونق و پویایی بیشتر محله، تسهیل منطقی ضوابط شهرسازی برای افزایش مشارکت خرده مالکان و قطعات ریزدانه، بازنگری سیاست پارکینگ به‌خصوص در صورت دسترسی به حمل‌ونقل عمومی مناسب، بازنگری محدودیت‌های ترافیکی مرکز شهر در قالب طرح ترافیک و .... ضروری است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به آنچه که تاکنون درخصوص تبعات نوسازی، سوابق تقنینی، سیر اقدامات انجام گرفته و رویکردها در حوزه بازآفرینی شهری در ایران، تجارب جهانی و... گفته شد راهکارهای تقنینی و سیاستی به‌شرح ذیل پیشنهاد می‌شوند:

• ارائه یارانه ‏هایی به سازندگان و مالکین در بافت فرسوده شهری جهت جبران کاستی‏های سودآوری اقتصادی آنان (تغییرات در میزان وام مطابق با شرایط واقعی هزینه‌های ساخت، نرخ سود و شرایط بازپرداخت وام، معافیت‌های مالیاتی، توسعه تخفیف‌های انشعابات، مجوزات و ...) با تعهد مالکین و سازندگان به‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری،
• لزوم تهیه پیوست‏های اجتماعی و ترافیکی، خدمات زیرساخت و امداد و نجات در طرح‏ها و تغییرات بافت پیرامونی بافت‌های فرسوده شهری (اثرسنجی طرح‏ها و تغییرات بر بافت فرسوده)،
• ارتقای امنیت بافت‌های فرسوده شهری از طریق طراحی محیطی، نظارت رسمی و غیررسمی و ...،
• ضرورت تخصیص بخشی از ظرفیت‌های جدید ناشی از نوسازی بافت فرسوده به ساکنان بومی و مستأجران قدیمی،
• کاهش نقش کالایی مسکن و کنترل عمومی سرمایه‌گذاری مسکن به موازات نوسازی مسکن،
• پیگیری سیاست‌های مسکن متعادل به عبارتی اجرای سیاست‌هایی که به تنوع مسکن و جلوگیری از افزایش یکنواختی قیمت‌ها کمک می‌کند. این مسئله شامل، ایجاد واحدهای مسکونی با درآمد مختلف، ایجاد مسکن اجتماعی و اقداماتی برای کنترل افزایش قیمت‌ها با‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری می‌شود،
• فراهم کردن مسکن ارزان قیمت استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری برای افراد با کیفیت مناسب، تصرف مطمئن و واقع در یک محله (محله به‌معنای حقیقی و نه‌ صرفاً تقسیمات شهرداری)،
• بازنگری در ضوابط شهرسازی و معماری در بافت‌ها‌ ازجمله در ضوابط حد تفکیک و سطح اشغال، تراکم (با توجه به نیازهای خانوارهای ساکن در بافت)، پارکینگ (توجه به‌ تأمین پارکینگ‌های محله‏ای) و... با هدف‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری،
• اولویت‌دهی به جان شهروندان و ماندگاری ساکنان اصیل با پرهیز از گزاره‌هایی همچون الزام به تجمیع و مشکل ریزدانگی بافت در طرح‏های نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده شهری،
• هدایت هرچه بیشتر طرح‌های شهری به سمت مشارکت ساکنان،
• بازنگری در اعمال محدودیت‌های طرح ترافیک با هدف جلوگیری از کاهش سرمایه‌گذاری و توسعه محدوده میانی بافت کلان‌شهرها در کنار توسعه‌ حمل‌ونقل عمومی شبکه‌ای و مکمل و ارزیابی آثار آن در تخلخل مراکز شهری و جابه‌جایی هسته تراکم و کاربری به رینگ‌های میانی شهری،
• ارائه مشوق‏های کالبدی متناسب هر بافت به‌جز طرح‏های تغییر‌دهنده جمعیت و ترکیب آن با هدف‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری،
• نظارت به‌منظور جلوگیری از تغییر کاربری‏های غیرمجاز از مسکونی به کاربری‌ها و فعالیت‌های نامطلوب و کاهنده مطلوبیت فضای شهری و محلی نظیر کارگاهی، انبار و... در بافت‌های فرسوده شهری،
• توسعه خدمات زیربنایی و روبنایی در مقیاس محله (و نه فرامحلی) در بافت‌های فرسوده شهری (به‌خصوص در موارد مهمی همچون‌ تأمین فضای سبز و باز شهری و پارکینگ‌های محله‌ای که از مهم‌ترین نیازها و کمبودهای جدی بافت‌های فرسوده بوده و کمتر قابلیت اقدام توسط بخش خصوصی دارد)،
• استفاده از ظرفیت فناوری و استارتاپ‌ها جهت جلب مشارکت مردم بافت‌های فرسوده شهری در توسعه محله خود و ارتقای کیفیت و مطلوبیت محیط شهری در بافت‌های فرسوده شهری،
• افزایش فعالیت‏های ترویجی و رسانه ‏ای از ارزش‏های فرهنگی بافت‌های فرسوده شهری به‌منظور تقویت حس تعلق ساکنان.

۱. مقدمه

بیش از 19 میلیون نفر معادل حدود 6 میلیون خانواده در مساحت بیش از 170هزار هکتار در بافت‏های ناکارآمد شهری زندگی می‏کنند و قریب به نیمی از این جمعیت در بناهای ناپایدار، فرسوده و لرزان سکونت دارند. همچنین 2.600.000 واحد فرسوده ناپایدار در 5500 محله وجود دارد. تمام این موارد‌ علاوه‌بر افت کیفیت زندگی ناشی از محرومیت کالبدی و کارکردی حاکی از در خطر بودن جان انسان‌های زیادی است. در این راستا، شرکت بازآفرینی در دولت سیزدهم با توجه به حجم بالای بناهای ناپایدار، ارزان و فرسوده در اجرای فرمایش مقام معظم رهبری^{(مدظله‏العالی)}، برای شتاب‌بخشی به نوسازی واحدهای فرسوده، مردمی‌‌‌سازی و تشویق مردم و سرمایه‌گذاران را در اولویت قرار داد. با توجه به محدودیت‏های دولت، سیستم بانکی و شهرداری‏ها در‌ تأمین منابع مورد نیاز تکمیل و تدوین بسته‏های تشویقی شامل موضوعات اداری (مجوزها)، مالی (تسهیلات بانکی)، شهرسازی و زمین اتخاذ شد.

نتیجه این رویکرد در دولت سیزدهم، بهسازی 2050 کیلومتر معابر خاکی واقع در بافت‌های ناکارآمد، نوسازی بیش از 100 هزار بنای ناپایدار، بهره‌برداری از 102 هزار واحد مسکن تولید شده و صدور بیش از 285 هزار پروانه نوسازی مسکن بوده که‌ هریک‌ به‌نوبه‌خود (رکوردی)کمیتی بیشینه در سیاست نوسازی کشور به شمار می رود.

روند رو به رشد نوسازی مسکن در بافت‏های ناکارآمد شهری بسیار ارزشمند و حائز اهمیت است، اما پرداختن به کیفیت محیط با تأکید بر ابعاد اجتماعی و اقتصادی فضا در دستاوردها و گزارش‏های ارائه شده کمتر دیده می‏شود. تردیدی نیست ناپایداری بناها و کمبود مسکن، معضلی بنیادی در شهرهاست و‌ شتاب‌بخشی به روند نوسازی مسکن و‌ تأمین مسکن بیشتر، وضعیت گروه‏هایی از جامعه را بهبود می‏دهد، اما آیا شامل همه گروه‏های اجتماعی است و تبعات بلندمدتی ندارد؟ آیا هویت محله حفظ شده و ساکنان قدیمی را دربر دارد؟

اعمال بسیاری از اقدامات انجام شده نوسازی در شهرها با مهاجرت ساکنان اصیل بافت همراه بوده،‌ ازجمله این اقدامات می‌توان به نوسازی بافت‌های فرسوده، توسعه تجاری، انبارداری و کارگاهی در مجاورت بازار یا راسته های تجاری و در بسیاری از موارد حتی اعمال طرح‌های کنترل ترافیک و محدودیت های تردد موضعی اشاره کرد. زیرا که انجام هر تغییری به‌علت ایجاد اخلال در نظم سابق به مذاق بسیاری خوش نیامده و واکنش آنها به سیاست هایی که در عمل کیفیت و انگیزه سکونت را کاهش می داده است؛ ترک مکان سکونت‌شان است، به‌طور خاص اعمال طرح کنترل ترافیک، به‌دلیل ایزوله کردن قسمتی از شهر که عمدتاً بافت میانی و مرکزی شهرهاست در ساعاتی از شبانه‌روز، این بخش‌ها را از اولویت سرمایه‌گذاران شهری خارج کرده و جلوی توسعه آنها را می‌گیرد. بافتی که از بهترین و شاید کامل‏ترین زیرساخت‏ها به‌واسطه سال‌ها سرمایه‏گذاری برخوردار شده، حالا با یک تصمیم‌گیری‌ صرفاً برای ساعاتی در روز قابلیت استفاده آزاد دارد، درحالی‌که‌ مبتنی‌بر اجماع رویکردهای شهرسازی، هسته و مرکز شهر باید احیا و تقویت شود. امروزه نوسازی بافت‌های فرسوده شهری از طریق اصالت‌بخشی در برخی موارد باززنده‌سازی، بازآفرینی شهری و... سعی دارد شهر را به محیط بهتری برای شهروندان تبدیل کند، اما تسامح تصمیم‌گیران و برنامه‌ریزان‌شهری در اتخاذ سیاست‌های پویا در امر نوسازی بافت‌های شهری خسارات‌ جبران‌ناپذیری را بر پیکر شهرها وارد کرده است. همچنین رشد فعالیت‌های پشتیبان بازار در قسمت‌هایی از شهر که راسته‌های تجاری متمرکز وجود دارد نیز به‌نوعی در کنار فرصت‌های مثبتی که ممکن است به‌عنوان محرک توسعه ایجاد کند، خود عاملی در جهت تغییر ساکنان بافت خواهد شد. برای مثال تبدیل واحدهای مسکونی در محلات اطراف بازار سنتی تهران به واحدهای تولیدی، انبار، دفاتر بازرگانی و... منجر به خالی شدن این محلات مسکونی قدیمی از سکنه و جایگزینی آنها با نیروی کار شاغل در محدوده می‌شود. لذا لازم است با اتخاذ رویکردهای مناسب در این بافت‌ها، گسترش خدمات پشتیبان بازار را در جهت توانمندسازی اقتصادی ساکنان قدیمی پیش ‌برد تا ضمن ایجاد تحرک برای توسعه‌های آتی این‌گونه بافت‌ها، حفظ ساکنان اصیل نیز صورت گیرد.

همچنین این بافت‌ها به دلیل هزینه پایین‌تر سکونت، دسترسی به خدمات و اشتغال در سال‌های اخیر به طور چشمگیری توسط اتباع خارجی برای سکونت انتخاب می شوند و روندی که در این حوزه به طور مستمر وجود داشته شتاب گرفته که این موضوع نیز در کاهش انگیزه های سکونت عموم شهروندان در این مناطق اثرگذار است که با توجه به ابعاد چندبعدی آن نیازمند مداخله و سیاست گذاری است.

 با توجه به آنکه مراکز شهرهای با سابقه قدیمی، به‌رغم ویژگی‌های مرکزیت ثقل اقتصادی، جغرافیایی، ارتباطی و رونق بازار از رکود و عقب‌ماندگی محلات مسکونی به‌لحاظ فرسودگی، مشکلات زیست‌محیطی و ضعف زیرساخت‌ها رنج می‌برند و همچنین مناطق بافت فرسوده شهری موجب نارسایی‌ها و معضلات مختلفی مانند آسیب‌های اجتماعی، خطرپذیری بالا در برابر سوانح طبیعی به‌ویژه زلزله، رها شدن زمین‌های بایر و ساختمان‌های مخروبه و در نهایت ابهام‌های قانونی ناشی از‌ به‌هم‌ریختگی ساختار مالکیتی و ثبتی در شهرهای امروز می‌شوند، ازاین‌رو‌ این‌گونه بافت‏ها به‌عنوان فضاهای شهری مسئله‌دار و نیازمند نوسازی شناخته می‌شوند. به‌طورکلی، این بافت‌ها به همان اندازه که ارزشمند و گرانبها هستند در مقابل برخی عوامل نیز ناپایدار و آسیب‌پذیرند. همچنین «جزئی از سرمایه‌های فرهنگی هستند و حکم اندوخته‌هایی متراکم را دارند که گنجینه‌هایی از خاطرات اجتماعی و شیوه‌های برنامه‌ریزی و زندگی گذشتگان را دربر گرفته‌اند» [1]. بنابراین ضروری است در نوسازی‌ علاوه‌بر بُعد کالبدی به سایر ابعاد اجتماعی، اقتصادی، محیط زیستی و ... توجه شود. شاید به همین دلیل است در نوسازی‏های جاری با وجود عملکرد خوب در‌ تأمین مسکن و خدمات، شاهد پایداری اجتماعی نیستیم. مسئله‏ای که رقم می‏خورد در ادبیات تخصصی به «اعیان‌سازی» تعبیر می‏شود. همان‌طور که از نام آن بر می‏آید یعنی محله را اعیان کردیم. با ارتقای خدمات و کالبد، معمولاً قیمت املاک و خدمات ارائه شده افزایش می‏یابد، در اولین گام به‌دلیل افزایش اجاره‏ها مستأجران از محله رانده می‏شوند، کم‌کم به‌دلیل افزایش هزینه‏های جاری زندگی و تغییرات جامعه محلی، ساکنان بومی حتی به‌رغم میل باطنی از محله مهاجرت می‏کنند. گاهی بنا بر ظرفیت‏های محله‏ای ممکن است هدف مداخلات اعیان‌‌‌سازی باشد، اما این مهم است که با هدف نوسازی، اعیان‌‌‌سازی به روندی سراسری تبدیل نشود.

2.پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی پژوهش

مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارش هایی با عنوان "ارزیابی عملکرد دستگاه های اجرایی درخصوص ماده (59) قانون برنامه ششم توسعه (بازآفرینی بافت های ناکارامد شهری و روستایی)"، "گزارش نظارت بر اجرای قانون حمایت از مرمت و احیای بافت های تاریخی ـ فرهنگی مصوب 1398/04/12"، "اظهارنظر کارشناسی درباره: لایحه اصلاح ماده (4) قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب 1389/10/12 "، "اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح حمایت از بازسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری» (اعاده شده از شورای نگهبان)"، "اظهارنظر کارشناسی درباره طرح و پیشنهاد نمایندگان محترم درخصوص: طرح اصلاح قانون حمایت از بهسازی و نوسازی بافت های فرسوده پیرامون «حرم مطهر حضرت امام رضا(ع) و حرم مطهرحضرت معصومه(س) و حضرت عبدالعظیم حسنی(ع) و حضرت احمدبن موسی(ع)» مصوب 1384/10/20و اصلاحات بعدی آن1388/01/23" به بررسی لوایح و پیشنهادات این حوزه پرداخته که در ادامه به شکل تفصیلی تر به مواردی از آن اشاره می گردد.

بررسی جایگاه بافت‌های تاریخی در طرح بازآفرینی شهری (1400)

معاونت مطالعات فرهنگی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، گزارشی با عنوان «بررسی جایگاه بافت‌های تاریخی در طرح بازآفرینی شهری» به شماره مسلسل 27017639 در تاریخ 1400/5/18 تدوین و به چاپ رسانده که بر لزوم بهره‌گیری هرچه بیشتر از ظرفیت‌های مرتبط با بافت‌های تاریخی در طرح بازآفرینی شهری به‌وسیله مشخص ساختن وضعیت فعلی بافت‌های تاریخی در طرح‌های بازآفرینی شهری و استفاده از ظرفیت‌های قانونی پیش‌روی با تأکید بر بافت‌های تاریخی، پیشنهاد شده است [2].

• لایحه اصلاح ماده (4) قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (1389)

 دفتر مطالعات بخش عمومی و مطالعات حقوقی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در گزارشی با عنوان «نظر کارشناسی درباره لایحه اصلاح ماده (4) قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری» مصوب 1389/10/12 با بررسی لایحه مذکور، موضوع جداسازی وظایف سیاستگذاری از شرکت‌های دولتی را دلیل ارائه پیشنهاد تغییر عنوان وزارت مسکن و شهرسازی به راه و شهرسازی و نیز سازمان عمران و بهسازی شهری ایران به شرکت بازآفرینی ایران خوانده، که باعث تناسب بیشتر با صدر ماده شده و هماهنگی و تقسیم کار بهتر درون سازمانی می‌شود. همچنین درخصوص موارد مذکور با توجه به متن و تبصره‌های لایحه اصلاح ماده (4) قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری به ارائه متن پیشنهادی برای استفاده در موارد اصلاح این قانون و اظهارنظر کارشناسی در آن می‌پردازد[3].

• بافت‌های فرسوده شهری چالش‌ها و الزامات قانونی (1397)

دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، گزارشی تحت عنوان «بافت‌های فرسوده شهری، چالش‌ها و الزامات قانونی» در تاریخ مهرماه سال 1393، به شماره مسلسل 13914 با کد موضوعی 250 تدوین و به چاپ رسانده است. در این گزارش مشخص شده است که اساسی‌ترین مشکل طرح‌های نوسازی بافت فرسوده مربوط به مرحله اجراست و قوانین حمایتی و پشتیبانی برای نوسازی این بافت‌ها محدود و مبهم بوده و مرجع پیگیری مناسبی هم برای آن وجود ندارد[4].

• اصلاح قانون حمایت از بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت امام رضا (ع) و حرم مطهرحضرت معصومه (س) و حضرت عبدالعظیم حسنی (ع) و حضرت احمدبن موسی (ع)، (1384)

گزارشی تحت عنوان‌ اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح قانون حمایت از بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده پیرامون حرم مطهر حضرت امام رضا (ع) و حرم مطهرحضرت معصومه (س) و حضرت عبدالعظیم حسنی (ع) و حضرت احمدبن موسی (ع) مصوب 1384/10/20 و اصلاحات بعدی آن 1388/01/23» توسط دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در تاریخ 1401/9/1 به شماره مسلسل 25018521 منتشر شده است. در گزارش فوق با هدف کمک به ارتقای محتوای طرح پیشنهادی در جهت بازنگری و اصلاح، اجرا و نظارت بر اجرای این قانون به بررسی و تحلیل مفاد این طرح با توجه به بافت پیرامونی منطقه پرداخته شده و پیشنهادهای تکمیلی ارائه شده است. طبق این گزارش ،علت اصلی موانع ایجاد شده در موفقیت طرح‌های نوسازی و بهسازی بافت‌های اطراف حرم‌های مطهر با توجه به شأن و جایگاه منحصر آن، مقدم شمردن توسعه کالبدی و زیربنایی بر توسعه اجتماعی - فرهنگی و‌ تأمین حقوق ساکنان است. همچنین مواردی همچون، بی‌توجهی به جایگاه، نقش و سازوکار مشارکت ساکنان و مردم محلی، فقدان توجه به ادبیات تجربی و سیاستگذاری بافت‌های فرسوده، عدم توجه به ارزش‌های فرهنگی و تاریخی و احیای بافت با ارزش، غلبه نگاه اقتصادی و کالبدی و غفلت از وجوه اجتماعی- فرهنگی به‌عنوان نکات حاصل از ارزیابی مفاد این طرح ذکر شده است[5].

2-2. سوابق تقنینی پژوهش

• قانون جهش تولید مسکن (1400)

مطابق‌ ماده (۱۲) قانون جهش تولید مسکن، وزارت راه و شهرسازی موظف است به‌منظور‌ تأمین زمین مورد نیاز این قانون، استفاده از اراضی درون‌شهری در بافت فرسوده و‌‌ سکونتگاه‌های غیررسمی، اراضی متصل به بافت شهری و اراضی دستگاه‌ها را در اولویت قرار دهد. اولویت استفاده از اراضی‌‌ درون‌شهری در بافت فرسوده و‌‌ سکونتگاه‌های غیررسمی، اراضی متصل به بافت شهری و اراضی دستگاه‌ها، تخفیف (30درصد) هزینه صدور استفاده از اراضی‌‌ درون‌شهری در بافت فرسوده و‌‌ سکونتگاه‌های غیررسمی، اراضی متصل به بافت شهری و اراضی‌‌ دستگاه‌ها؛ تخفیف (30درصد) هزینه صدور و تمدید پروانه ساختمانی گواهی پایان کار ساختمان کلیه برنامه‌های حمایتی وزارت راه و شهرسازی؛ معافیت پرداخت هزینه خدمات مهندسی (برای یک‌بار) مددجویان معلولان، ایثارگران و رزمندگان معسر یا معرفی کمیته امداد امام خمینی ^(ره) سازمان بهزیستی کشور، بنیاد شهید و امور ایثارگران و وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح سازمان امور رزمندگان، تخفیف سازمان امور مالیاتی کشور برای آماده‌‌سازی، محوطه‌‌سازی، زیربنایی و روبنایی و ساخت مسکن کلیه برنامه‏های حمایتی مسکن از مصوبات این قانون هستند[6].

• آیین‌نامه اجرایی برنامه ملی بازآفرینی شهری پایدار (1397)

در این آیین‌نامه که در جلسه هیئت‌وزیران در تاریخ 1397/02/30 به پیشنهاد وزارت راه‌ و شهرسازی و به استناد اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای مواد (59، 61 و 62) قانون پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسید، بافت فرسوده و طرح‌ها و برنامه‌های بازآفرینی شهری به‌شرح ذیل تعریف شده ‌است:

• بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری

 مناطقی از شهر که در سالیان گذشته عناصر متشکله آن اعم از تأسیسات روبنایی و زیربنایی ابنیه، مستحدثات خیابان‌ها و دسترسی‌ها دچار فرسودگی و ناکارآمدی شده و ساکنان آن از مشکلات متعدد اقتصادی اجتماعی، فرهنگی و کالبدی رنج می‌برند. نقشه محدوده بافت فرسوده و ناکارآمد شهری براساس شاخص‌های مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران توسط وزارت راه و شهرسازی شرکت بازآفرینی شهری (ایران و یا شهرداری‌ها تهیه و به تصویب کمیسیون‌های موضوع ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران - مصوب ۱۳۵۱ و یا ستادهای بازآفرینی شهری پایدار استان و در مورد کلان‌شهرها به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسیده و یا می‌رسد.

• طرح‌ها و برنامه‌های بازآفرینی شهری پایدار طرح‌ها و برنامه‌های احیا بهسازی و نوسازی

طرح‌ها و برنامه‌هایی که در چارچوب طرح‌های توسعه شهری (اعم از جامع و تفصیلی) در محدوده محلات هدف برنامه‌های بهسازی و نوسازی شهری و در محلات دارای بافت‌های فرسوده میانی،‌ سکونتگاه‌های غیررسمی محدوده‌های تاریخی نیازمند احیای بهسازی و نوسازی پهنه‌های شهری با پیشینه روستایی و پهنه‌های دارای کاربری ناسازگار با کاربری‌های شهری به‌منظور بهبود پایداری کالبدی، اقتصادی و اجتماعی این بافت‌ها با رعایت اصول شهرسازی، فنی و معماری و دربر دارنده ارزیابی مالی و اقتصادی تهیه می‌شوند و به‌‌ تأیید ستادهای بازآفرینی شهری و استانی می‌رسد [7].

• قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400-1396)

احیا، بهسازی، نوسازی و مقاوم‌سازی و بازآفرینی سالیانه حداقل 270 محله در قالب مطالعات مصوب ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار برحسب گونه‌های مختلف، کاهش آسیب‌پذیری‌‌ سکونتگاه‌های روستایی (با هدف بهسازی و نوسازی مسکن روستایی) و همچنین‌ تأمین مسکن برای اقشار کم‌درآمد شهری (در شهرهای کوچک)، استقرار سامانه (سیستم) یکپارچه اطلاعات مکانی، پیش‌بینی قوانین بودجه سنواتی جهت اعمال سیاست‌های حمایتی، حقوقی، تشویقی و اعطای تسهیلات یارانه‌ای نسبت به احیا و بهسازی حداقل 10 درصد از بافت‌های فرسوده شهری و تمهیدات لازم جهت پیش‌نگری و پیشگیری از ایجاد‌ سکونتگاه‌های غیرمجاز از موارد مندرج در قانون فوق‌الاشاره است[8].

• سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (1393)

این سند مطابق‌ ماده (۱۶) قانون حمایت از‌ احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و با هدف جلب همکاری و مشارکت کلیه دستگاه‌های‌ ذی‌ربط در فرایند بازآفرینی پایدار محدوده‌ها و محله‌های هدف برنامه‌های‌ احیا، بهسازی و نوسازی شهری به‌منظور حفظ حقوق شهروندی، ارتقای کیفیت زندگی، بازیابی هویت شهری و اعمال حکم­روایی محلی و در جهت راهبردی، مدیریت یکپارچه و ایجاد وحدت رویه بین کلیه عوامل مرتبط در سطح ملی و محلی با رویکرد ضوابط شهرسازی معماری ایرانی - اسلامی توسط وزارت راه و شهرسازی (شرکت عمران و بهسازی شهری ایران) و با هماهنگی وزارت کشور، سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و شورای عالی استان‌ها تهیه و به استناد اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی به تصویب‌‌ هیئت محترم دولت رسیده است.

در این سند مفهوم نوسازی به‌شرح ذیل تعریف شده ‌است:

«فرایندی جامع‌نگر از منظر اقتصادی - اجتماعی، فرهنگی و کالبدی برای باز گرداندن شرایط مناسب زندگی برمبنای ارتباطاتی نو و به تعادلی پویا رساندن محدوده‌ها و محله‌های هدف است (شرکت عمران و بهسازی شهری ایران، 1393، 15) [9]».

• قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (1389)

یکی از مسائل مهم در زمینه نوسازی بافت‌های فرسوده شهری مشارکت ساکنان محدوده در دست احیا در روند بهسازی و نوسازی است. در این راستا در ماده (۶) این قانون بر اطلاع‌رسانی طرح احیا، بهسازی و نوسازی به مالکان و ساکنان محدوده و حصول توافق با آنها نسبت به ارزیابی و تعیین قیمت روز اراضی، ابنیه و دیگر حقوق قانونی افراد تأکید شده است. درعین‌حال در ماده (۷) این قانون ذکر شده، درصورتی‌که تعدادی از مالکان املاک واقع در پروژه‌های اجرایی مصوب تمایلی به مشارکت نداشته باشند و ملک آنها مانع اجرای طرح باشد، سهم آنها براساس ارزش تقویم‌شده به‌عنوان قیمت پایه در صورت وجود وجه ملزم شرعی از طریق مزایده به فروش رسیده و به آنان پرداخت می‌شود، اما در صورت استنکاف مالکان املاک مذکور از مشارکت و یا عدم واگذاری سهام به هر دلیل از طریق مزایده، مجری طرح باید رأساً یا از طریق جلب سرمایه‌های سرمایه‌گذاران متقاضی مشارکت، نسبت به خرید یا تملک املاک مزبور اقدام کند.

برای تسریع در فرایند احیا، بهسازی و نوسازی طرح‌های مصوب موضوع این قانون طبق ماده (۸) آن، جهت تشویق مالکان کلیه املاک و اراضی واقع در پروژه‌های اجرایی طرح‌های یاد شده و همچنین سایر ابنیه و اراضی واقع در دیگر نقاط محدوده بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری با کاربری مسکونی از حیث عوارض صدور پروانه ساختمانی و تراکم، مشمول ماده (۱۶) قانون سامان‌دهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ می‌شود.

• قانون سامان‌دهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (1387)

تأمین و پرداخت تسهیلات بلندمدت در قالب سهمیه مشخصی از کل تسهیلات بانکی‌ صرفاً جهت احداث واحدهای مسکونی و بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی و پرداخت وام قرض‌الحسنه اجاره مسکن (جهت اسکان موقت)، تخفیف حداقل پنجاه درصد(۵۰٪) هزینه‌های عوارض ساخت و تراکم ساخت و تقسیط بدون کارمزد باقیمانده کلیه طرح‌های تولید مسکن، ویژه گروه‌های کم‌درآمد و طرح‌های تولید مسکن در بافت‌های فرسوده شهرها بوده که در راستای‌ تأمین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به‌ویژه گروه‌های کم‌درآمد به خانه مناسب، ارتقای کیفی و کمّی مسکن تولیدی کشور در قانون مزبور عنوان شده است.

3.تبیین مبانی نظری مرتبط با اعیان‏سازی بافت‌های فرسوده

مبتنی بر روند شهرنشینی فزاینده و چالش های پیچیده این روند، شهرها به‌طور مداوم در حال تغییر و تحول هستند. نوسازی بافت‌های فرسوده این امکان را فراهم می‌کند تا مناطق مستعد در حال افول احیا شده و به مکان‌هایی که ساکنان بیشتری با کیفیت بهتری می‌توانند در آن زندگی کنند تبدیل شود. در این قسمت به بررسی رویکردهای موجود و واژگان کلیدی در نوسازی بافت فرسوده شهری پرداخته می‌شود.

 3-1. انواع بافت‌های هدف بازآفرینی شهری

پیرو سند ملی راهبردی‌ احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب 1393) در اسناد و مدارک شرکت بازآفرینی شهری ایران به‌عنوان متولی سیاستگذاری بافت‌های هدف بازآفرینی شهری، انواع این بافت‏ها تحت عنوان بافت ناکارآمد شهری به‌ترتیب زیر معرفی شده است:

- بافت‌های تاریخی: محدوده‌هایی از شهر هستند که منعکس‌‌کننده ارزش‌های فرهنگی ـ تاریخی شهر، دربردارنده ثروت‌های فرهنگی و میراث تاریخی ـ معنوی و طبیعی شهر، از تعامل انسان و محیط پیرامون در طول تاریخ شکل گرفته‌‌اند و قابل تمایز از سایر پهنه‌های شهری‌ به‌لحاظ ویژگی‌های شکلی و ساختار متشکله هستند. مسائلی که در پی نوگرایی‌های دهه‌های نخستین قرن حاضر و گسترش ناموزون و شتابان دهه‌های اخیر با آن درگیر هستند عبارتند از: دگرگونی‌های فضایی ـ کارکردی، از دست دادن نقش و کارکرد اصلی خود، افت منزلت اجتماعی ـ مکانی و اقتصادی، فقر شهری، بحران هویت و‌ تاب‌آوری پایین در مواجهه با حوادث طبیعی.

- بافت‌های نابسامان و ناکارآمد میانی: محدوده‌ها و محله‌هایی از شهر که در پیرامون هسته تاریخی شهر شکل‌ گرفته و در رده بافت‌های معاصر شهری محسوب می‌شوند. مسائل عمده آن عبارتند از: ناپایداری کالبدی، ناکارآمدی زیرساخت‌های شهری، ناهنجاری اجتماعی- فرهنگی و‌ نابسامانی کارکردی.

- سکونتگاه‌های غیررسمی: محدوده‌ها و محله‌هایی که ناشی از گسترش شتابان شهر‌ها، توسعه ناموزون دهه‌های اخیر درون یا خارج از محدوده شهرها‌ شکل‌ گرفته و گسترش یافته‌اند. بدون مجوز و خارج از برنامه‌ریزی رسمی و قانونی توسعه شهری، درون یا خارج از محدوده قانونی شهر‌ها به‌وجود‌ آمده‌اند و ساکنان آنها به‌طور عمده شامل مهاجرین روستایی و محرومان شهر می‏شوند. مسائل عمده آن عبارتند از: فقر شهری (فقر درآمدی ـ آموزشی ساکنان، فقر زیرساخت، خدمات و امکانات)، بحران هویت ناشی از ساخت‌وساز‌های غیرمجاز، خارج از استاندارد و‌ نابسامان و تاب‌آوری بسیار پایین در مواجهه با بحران‌های طبیعی اعم از زلزله، سیل و طوفان.

- محدوده‌ها و محله‌های شهری با پیشینه روستایی: بخش‌هایی از شهر با هسته روستایی که بر اثر گسترش بی‌رویه و شتابان شهر در عرصه کنونی شهر‌ها ادغام شده‌اند و دوگانگی ساختار شکلی ـ سازمان فضایی اجتماعی و کارکردی دارند. مسائل عمده آن عبارتند از: ناپایداری کالبدی و نابسامانی‌های فضایی، ناکارآمدی زیرساخت‌ها و کمبود خدمات شهری ـ محله‌ای و مسائل فرهنگی ـ اجتماعی.

شایان ذکر است در برخی اسناد و ارائه‏ها، دسته پنجمی تحت‌عنوان اراضی قهوه‏ای یا اراضی شهری دارای کاربری ناهمگون با پیرامون نیز اشاره شده است.

اما در حال حاضر (سال 1403) و پیرو بازنگری شیوه‏ نامه شناسایی محدوده ‏ها و محلات هدف بهسازی و نوسازی شهری مصوب‌ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (1398)،‌ علاوه‌بر انواع گونه‏ های فوق، دسته‏ ای تحت عنوان پهنه با مخاطرات انسان ساخت اضافه شده است و اراضی قهوه ‏ای نیز به‌صورت رسمی تحت‌عنوان پهنه ناسازگار شهری در طبقه بندی ها دیده می‏شوند.

3-2. بافت فرسوده

بافت‌های فرسوده اغلب بخش‌هایی از شهر هستند که در گذشته دارای رونق بسیار بوده و به مرور زمان در اثر کم‌توجهی مدیریت شهری و عدم به‌روزرسانی زیرساخت‌هایشان و دسترسی نامناسب برای سواره با مهاجرت ساکنان اصیل خود مواجه شده و رفته‌رفته به‌دلیل فرسودگی ظاهری و عدم تطابق با رشد شتاب‌زده توسعه شهر از رونق افتاده و شرایط نامناسبی را برای ساکنان ایجاد کرده‌اند. اغلب بسیاری از این بافت‏ها، به‌دلیل نزدیکی با بخش مرکزی شهرها و یا بازارهای اصلی، با آسیب تغییر کاربری مسکونی و گسترش کاربری‏های تجاری و انبار و همچنین مهاجرت ساکنان اصیل و جایگزینی با طبقه ضعیف‏تر و یا اتباع‌‌ روبه‌رو هستند. لازم است به‌منظور ارتقای کیفی و زیست‌پذیری شهرها این بافت‏ها‌‌ به‌صورت ویژه مورد توجه برنامه‌ریزان قرارگیرند.

شایان ذکر است در گذر زمان و با تغییر رویکردها، بافت‌های فرسوده گاهی تحت عناوین بافت‌های نابسامان شهری، بافت‌های میانی و بافت‏های ناکارآمد شهری اطلاق شده‏ و می‏شوند.

در جدول ذیل شرح خلاصه‌ای از پژوهش‌های انجام شده درخصوص بافت فرسوده آمده است.

جدول 1. پژوهش‌های انجام شده درخصوص بافت فرسوده

مأخذ: نویسندگان.

فرسودگی ابعاد مختلف کالبدی، خدماتی، زیرساختی، اجتماعی و ... دارد، اما آنچه طی سال‏های گذشته‌ به‌صورت همه ‏شمول‏تر به‌عنوان عوامل تشدیدکننده فرسودگی در بافت‌های فرسوده مشاهده می‏شود، در شکل زیر آورده شده است:

شکل 1. عوامل تشدیدکننده فرسودگی در بافت‌های فرسوده

مأخذ: نویسندگان.

 3-3. بازآفرینی شهری

طبق سند ملی راهبردی احیا، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب 1393)، بازآفرینی شهری عبارتند از: فرایند توسعه همه‌جانبه در عرصه ‏های اقتصادی، اجتماعی، محیطی و کالبدی به‌منظور ارتقای کیفیت زندگی در محدوده‎ها و محله های هدف در پیوند با باقی شهر[20].

بازآفرینی شهری، رویکردی در راستای توسعه درون‌زای شهری است و درحقیقت به‌کارگیری توان بالقوه و بالفعل موجود در برنامه‌ریزی‌های شهری، تلاش در جهت ایجاد تعادل در نحوه توزیع کیفی و کمّی جمعیت، هماهنگی میان بنیان‌های زندگی اجتماعی و گریز از فقر شهری و درنهایت استفاده از مشارکت و پویش اجتماعی مردم است [21] و [22]. مفهوم بازآفرینی شهری به صورت‌های مختلف در نسبت با سطح توسعه کشور قابل تفسیر است. در بسیاری از اقتصادهای توسعه‌‌یافته، هدف از بازگشت به شهر، باززنده‌سازی مرکز شهر، ترمیم فعالیت‌های مورد رقابت شدید در بستر بین‌المللی هستند و انجام اقدامات مقدماتی برای ارتقای کیفیت محیطی است که در جهات گسترده‌ای به‌سوی توسعه هوشمند عمل می‌کند [23].

بازآفرینی شهری سیاستی جامع و یکپارچه برای حل مشکلات شهرهاست، به‌طوری‌که منجر به ارتقای قابلیت زیست‌پذیری شهرها و کیفیت زندگی شهروندان می‌شود. بازآفرینی شهری دربرگیرنده شبکه‌ای از اقدامات و برنامه‌های منعطف در مقیاس فضایی مختلف و در مسیر اهداف توسعه پایدار و زیست‌پذیری شهری است و در تمامی سطوح مشارکت حداکثری تمامی کنشگران و ذی‌نفعان به‌ویژه مردم را به‌همراه دارد (مشارکت واقعی) بازآفرینی شهری و ارتقای کیفیت زندگی شهروندان به‌عنوان مؤلفه‌هایی در جهت رسیدن به زیست‌پذیری شهری در گرو تعریف و اجرای مجموعه‌ای مستقل از برنامه‌ها و اقدامات هماهنگ و هم‌افزا در مقیاس شهری و محله‌ای است [24]. مطالعات نظری، بازآفرینی شهری را به‌عنوان یک رویکرد مناسب به‌منظور ارتقای ارزش‌های زمین و بهبود کیفیت محیط زیست، اصلاح مشکل بافت شهری و تحقق اهداف مختلف اجتماعی و اقتصادی، دست‌یابی شبکه‌های اجتماعی موجود، بهبود وضعیت گروه‌های آسیب‌پذیر و بهبود آثار نامطلوب در محیط زندگی، در نظر گرفته است [22].

بازآفرینی محیط‌های شهری از رکود اقتصادی، محیطی، اجتماعی و فرهنگی که در اثر زوال و تخریب کالبد به‌وجود می‌آید، جلوگیری می‌کند. همچنین می‌توان اذعان داشت که بازآفرینی شهری به مفهوم بهبود و تقویت مناطق خاص شهری از طریق چرخه احیای مجدد اقتصادی، افزایش تعداد مسکن، بهبود کیفیت زندگی جمعیت ملی و جذب ساکنان جدید بعد از یک دوره زوال و نابودی بیان میشود [12]. بازآفرینی شهری را می‌توان تکاملی از رویکرد نوسازی شهری در دهه‌های اخیر (به ویژه از ۱۹۹۰ به بعد) دانست که پس از اصلاحات بسیاری که بر روی فرایند نوسازی شهری صورت گرفته، به‌عنوان رویکردی یکپارچه و دربرگیرنده ابعاد مختلف اجتماعی، اقتصادی، کالبدی و.... مطرح شده است. بازآفرینی شهری، طیف وسیعی از فعالیت‌ها را دربر می‌گیرد که هدف آنها احیای بافت‌های شهری، تجدید حیات اقتصادی و اجتماعی این بافت‌ها، احیای ساختمان‌ها، زیرساخت‌ها و تأسیسات شهری و در حالت کلی، تزریق زندگی به این بافت‌هاست [24].

یکی از ابزارهای با اهمیت بازآفرینی شهری بافت‌های فرسوده شهری زمانی که محدودیت‏های بودجه و نیرو وجود دارد و همین‌طور رویکرد پایین به بالاست، تحریک توسعه یا اجرای پروژه‏های پرچم و محرک توسعه است. به این معنا که با وارد کردن عنصری جدید اعم از اقدام طراحانه، سیاستگذاری یا بسترسازی یک حوزه شهری اثرگذاری مثبت و زودهنگام بر سایر عناصر موجود ایجاد شده و به بازآفرینی مداوم و تدریجی در پروسه‌ای بلندمدت می‌انجامد. ضرورت اقدامات محرک توسعه در بافت‌های فرسوده عبارتند از: ارتقای کیفیت زندگی کلیه ساکنین و ذی‌نفعان، عدم امکان رانت‏خواری و ارزش مبادله‌ای عرصه‌های همگانی و بالا بردن سطح اطمینان، تحریک توسعه در حوزه احیای مسکن با خواست و مشارکت خود شهروندان و امکان بارگذاری و توانمندسازی تدریجی بافت. مهم‌ترین معیارهای رویه‏ای اقدامات محرک توسعه، لزوم مشارکت و همکاری جامعه محلی در اجرای این نوع از اقدامات، مدیریت یکپارچه و بین‌سازمانی، بهینه بودن اقدام از لحاظ اقتصادی و تدوین چارچوب‌های زمانی کوتاه‌مدت و بلندمدت برای رسیدن به شبکه‌ای از اقدامات محرک است.

ویژگی‌های محرک توسعه که باید مدنظر قرار گیرند شامل موارد زیر می‏شود:

ـ به کالبد محدود نبوده و در طیفی از کالبد تا معنا قابل تعریف است،

ـ محرک‌های توسعه می‌تواند اجتماعی، قانونی، سیاسی، یا‌ صرفاً عنصری معمارانه باشند،

ـ هرچه ماهیت یک محرک شهری مادی‌تر باشد، از پایداری نسبی‌تر در کالبد شهر برخوردار خواهد بود،

ـ یک محرک برحسب ماهیتش می‌تواند در حوزه‌ مداخله باقی بماند یا پس از تحریک توسعه از حوزه خارج شود، اما هیچ‌گاه بدون تغییر باقی نمی‌ماند. چراکه در غیر این‌صورت به ضد خود بدل می‌شود،

ـ مفهوم‌سازیِ فرایند بر محصول تقدم دارد،

ـ یک محرک شهری در زمینه‌ قرارگیری‌اش مفهوم می‌یابد،

ـ محرک توسعه هدف نبوده و درواقع وسیله‌ای برای بسط چشم‌اندازهای بلندمدت در حوزه‌های شهری است،

ـ محرک توسعه در پی بازسازی مداوم بافت شهر به‌صورتی تدریجی است،

ـ محرک توسعه در پی بازگرداندن مجدد عناصر شهری به عرصه‌ حیات شهری است،

ـ واکنش تحریک توسعه محاط بر حوزه است، بدین معنا که به متن آسیب نمی‌رساند. بنابراین، آزادسازی یک نیرو در محیط به تنهایی کارساز نیست، بلکه‌ تأثیر آن نیز باید کنترل و هدایت شود،

ـ طراحی در قالب تحریک توسعه، استراتژیک است؛ هیچ‌کس دستور کار تحریک توسعه‌ موفق را ندارد،

ـ یک دستاورد واحد بهتر از جمعی پراکنده از محصولات شهری است،

ـ الزامی مبنی‌بر آنکه محرک در طول فرایند مصرف شود وجود ندارد، بلکه محرک می‌تواند‌ صرفاً شناسایی شود [55].

3-4. نوسازی

طبق سند ملی راهبردی، احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب 1393)، نوسازی عبارتند از: فرایندی جامع‌نگر از منظر اقتصادی- اجتماعی، فرهنگی و کالبدی برای بازگرداندن شرایط مناسب زندگی برمبنای ارتباطاتی نو و به تعادلی پویا رساندن در محدوده‏ ها و محله‏ های هدف[20].

در رویکرد جامع‌گرایانه، نوسازی بافت‌های فرسوده محدود به ابعاد فیزیکی و کالبدی نبوده و ضرورتاً نوسازی در ابعاد اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی را نیز شامل می‌شود. از چنین زاویه‌ای، نوسازی با ماهیتی همه‌جانبه، فراگیر،‌ مبتنی‌بر جنبشی دائمی و متکی بر مدیریتی منسجم و هوشمند است تا بتواند از طریق بهنگام کردن الگوهای اجرایی، دستیابی به اهداف کلان نوسازی را ممکن سازد [25]. نوسازی بافت‌های فرسوده شهری از جنبه‌های متفاوت، موضوعی بسیار پیچیده است. ساکنان آن عمدتاً از اقشار پایین جامعه بوده و از فرصت‌های شغلی اندکی برخوردارند و به ناچار تن به مشاغل دون‌پایه می‌سپارند، از طرفی خدمات شهری ناچیزی به آنان ارائه می‌شود. به‌دلیل فرسودگی بالا، تنوع کاربری‌ها (تجاری، تفریحی، فضای سبز، درمانی، آموزشی و ...) به‌ندرت دیده می‌شود [21]. اهداف اساسی نوسازی بافت‌های قدیمی و فرسوده شهرها، توسعه محیط زندگی برای انسان‌هاست. این اهداف در قالب اهداف اجتماعی - فرهنگی و اقتصادی جای می‌گیرند. ازاین‌رو در مورد بافت‌های ارزشمند شهری، ضرورت فرهنگی احیای آنها باید مدنظر باشد. بازسازی این بافت‌ها باید به‌گونه‌ای صورت پذیرد که ضمن انعطاف‌پذیری لازم، فاصله طبقاتی را افزایش ندهد [26].

 در حال حاضر نوسازی حیات شهری به سطح نوسازی کالبد و تن شهر تقلیل یافته و موجب بروز نارسایی‌ها در فرایند نوسازی متوازن و معاصرسازی پهنه‌های شهری فرسوده شده است. چنین رویکردی سبب شده که دغدغه اصلی مجریان طرح‌های نوسازی ایران، چگونگی خرید و آزادسازی املاک، تجمیع پلاک‌ها، افزایش تراکم و میزان ساخت‌وساز در آنها باشد [27]. در جدول ۲، روند نوسازی شهری از سال 1342 – 1388 آورده شده است.

جدول2.روند نوسازی شهری در ایران

مأخذ: [28].

رویکردهای نوسازی از سال 1392-1388 شامل اقدامات‌ احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری بوده ‌است که به‌تدریج با بروز آسیب‌های اجتماعی ناشی از مداخلات گسترده رویکرد بازآفرینی شهری به‌عنوان اصل اساسی در اقدامات نوسازانه مدنظر قرارگرفت. پیرو سند ملی راهبردی‌‌ احیا، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری از سال 1393 ستادهای بازآفرینی شهری در ایران تشکیل شد و با صدور آیین‌نامه اجرایی برنامه ملی بازآفرینی شهری پایدار در سال 1397 این روند‌ به‌صورت جدی دنبال شد.

در ادامه در جدول زیر سیاست های اتخاذ شده در سالهای اخیر مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است:

جدول3.روند نوسازی شهری اخیر در ایران

مأخذ: نویسندگان.

3-5. اعیان‌سازی

اصطلاح اعیان‌سازی، نخستین‌بار در دهه 1960 توسط جغرافی‌دان «روث گلاس» ابداع و درخصوص زندگی جدید در مسکن‌هایی که بالاتر از سطح متوسط قرار داشتند و به‌طور رایج در مناطق فقیرنشین غرب لندن بودند به‌کار گرفته شد. در تعریفی این‌گونه آمده: «‌اعیان‌سازی تغییر و تحول در محدوده‌ای از شهر است که با نقل مکان ساکنان آن به محلات پایین‌تر شهر همراه است. این تغییرات اغلب منتج به دگرگونی فرهنگ و هویت محله‌ای می‌شود» [29].

اعیان‌سازی نوعی از فرایند توسعه شهری است که در آن بخشی از بافت فرسوده شهری به‌وسیله سرمایه‌گذاری اقتصادی، توسعه می‌یابد. این پدیده درنتیجه نوسازی بافت‌های فرسوده و قدیمی شهری در کشورهای مختلف روی داده و تجارب تقریباً یکسانی بروز کرده است. اعیان‌سازی، فرایند تغییر و تحول در محله شهری بوده که شامل تغییرات اقتصادی در منطقه‌ای است که در طی سالیان متمادی در آن توسعه‌ای صورت نپذیرفته است. این فرایند بسیار پیچیده است و درنهایت باعث تجدید حیات و رشد محلات شهری فرسوده و رشد قیمت املاک و مستغلات و جابه‌جایی افراد محلی می‌شود. اعیان‌سازی‌ علاوه‌بر پیامدهای منفی دارای مزایایی‌ ازجمله فرصت خرید املاک برای خانواده‌ها با درآمد متوسط در محله‌ای با زیرساخت مناسب، مالیات بالاتر و افزایش ارزش املاک، فعالیت‌های اقتصادی بیشتر در محله، زیباسازی و توسعه فضای سبز شهری نیز استت. به‌زعم برخی محققان نیروهای محرک پشت اعیان‌سازی از زوال درونی شهرها جلوگیری می‌کنند، ارزش دارایی‌ها را افزایش می‌دهند و محله‌ها را تثبیت می‌کنند، همچنین اعیان‌سازی سبب کاهش خانه‌های خالی و نرخ جرم و جنایت می‌شود و این درحالی است که ترکیب اجتماعی را بهبود می‌بخشد و افزایش درآمدهای مالی محلی را به دنبال دارد. بااین‌حال فرایند نوسازی بافت فرسوده شهری در این زمینه اغلب بدون توجه به پیچیدگی‌های محله شهری شامل ساختار کالبدی - تاریخی و ویژگی‌های فرهنگی- هویتی محلات صورت گرفته و عواقبی همچون تغییر و تحولات عمده هویتی و اجتماعی - فرهنگی را در پی دارد.

 از طرفی عوامل مختلفی سبب ایجاد پدیده اعیان‌سازی و پیامدهای گسترده‌ آن می‌شود. طرح‌های شهری ارائه شده توسط نهادها می‌تواند نقش مؤثری در بروز این پدیده شود. ازجمله این طرح‌ها می‌توان به طرح‌های سامان‌دهی، نوسازی و بازآفرینی فضای شهری، طرح‌های جامع و تفصیلی، طرح‌های معابر و شبکه حمل‌ونقل اشاره کرد. عامل دیگر تغییر کاربری محله دارای بافت فرسوده در جهت تحقق اهدافی همچون افزایش قیمت زمین و افزایش رونق کسب‌وکار است. درواقع این امر بازگشت سرمایه به محله را به‌همراه دارد، اما موجب تغییری در موقعیت طبقاتی ساکنان نمی‌شود. اعیان‌سازی در اکثر موارد با تغییر شاخصه‌های اجتماعی محله و تحت‌‌‌تأثیر قرار دادن کاربری‌ها به افزایش قیمت املاک محله مورد نوسازی منجر می‌شود و ازآنجاکه گروه‌های کم‌درآمد ساکن محدوده بافت فرسوده توانایی‌ تأمین هزینه‌های مسکن ارتقا یافته و سایر هزینه‌های مرتبط با محیط مسکونی نوسازی شده را نخواهند داشت، ازاین‌رو با گروه‌های درآمدی بالاتر جایگزین شده و مجبور به نقل مکان به سایر محلات می‌شوند. این فرایند درنهایت به تغییر فرهنگ و هویت محله می‌انجامد.

برخی عوامل نقش پررنگ‌تری در شکل‌گیری اعیان‌‌‌سازی دارند. شاید بتوان کمبود مسکن مناسب زیست و در استطاعت در محله‌های میانی و جدید شهری همراه با تقاضای فزاینده ساکنان شهری را، به‌عنوان یکی از علل اساسی شکل‌گیری این پدیده عنوان کرد. این عامل می‌تواند ناشی از ترجیح شهرنشینی به‌دلیل امکانات بالای شهرها و جاذبه‌هایی مانند مکان‌های فرهنگی، تفریحی و همچنین رشد سریع مشاغل در آن باشد. می‌توان از سرمایه‌گذاری اقتصادی به‌عنوان دیگر عامل شکل‌دهنده اعیان‌‌‌سازی نام برد. سرمایه‌گذاری اقتصادی برای ساخت مسکن و زیرساخت‌ها در محله مورد نوسازی صورت می‌گیرد و باعث جذب کسب‌وکارهای پررونق‌تر و ساکنان داراتر می‌شود که درنهایت از ساکنان و کسب‌وکارهای قدیمی پیشی می‌گیرند. آن دسته از سیاست‌های دولت که در جهت رشد اقتصادی و احیای فضای شهری شکل می‌گیرد نیز می‌تواند در روند اعیان‌سازی نقش زیادی داشته باشد. تجربیات در این زمینه نشان داده است که دولت‌ها با مشوق‌های مالیاتی و یارانه‌های نوسازی برای جذب سرمایه‌گذاران و همچنین ایجاد مشاغل در بافت فرسوده شهری باعث افزایش ارزش این بافت‌ها شده‌اند. حمل‌ونقل نیز به‌دلیل افزایش دسترسی می‌تواند به‌طور قابل‌توجهی در فرایند اعیان‌سازی‌ تأثیر داشته باشد.

از پیامدهای دیگر اعیان‌سازی می‌توان به شکاف طبقاتی و افزایش نابرابری در محله اشاره کرد. با گسترش فرایند اعیان‎سازی، نابرابری‌ها در میان ساکنان بیشتر شده و باعث شکل‌گیری چالش‌های اجتماعی و اقتصادی می‌شود. علاوه‌بر این معایب که‌ به‌صورت اساسی و گسترده نمود پیدا می‌کنند، اعیان‌سازی می‌تواند عواقب دیگری همچون کمبود فضای سبز و افزایش ترافیک را ایجاد سازد. کمبود فضای سبز ناشی از نیاز به فضای بیشتر برای توسعه تجاری یا مسکونی است. به همین سبب افزایش جمعیت محله و ورود ساکنان جدید رخ داده (که بعضاً از اتباع و یا دور از هویت قبلی محله هستند) و با افزایش تعداد وسایل نقلیه منجر به چالش‌های مرتبط با ترافیک می‌شود. افزایش ترافیک‌ علاوه‌بر مسدود کردن مسیرها باعث افزایش خطرات ناشی از آلودگی هوا نیز می‌شود. در جدول ذیل پیامدهای ناشی از اعیان‌سازی به‌زعم پژوهش‌های مختلف آمده است.

به‌طورکلی دو رویکرد نسبت به اعیان‌‌‌سازی وجود دارد، رویکرد اول، اعیان‌سازی است که خود هدف بوده و برای دستیابی به آن برنامه‌ریزی می‌شود که ممکن است از طریق نوسازی کالبدی یا بهسازی فعالیت‌های موجود و... اتفاق بیفتد، که نتیجه‌ آن‌‌ به‌صورت تعمدی خروج برخی ساکنان کم بضاعت یا گروه های نژادی و قومی از محدوده‌ هدف طرح(تجربه نیویورک در برون راندن رنگین پوستان ناشی از طرح های توسعه شهری مبتنی بر اعیان سازی ) است، در نوع دوم، اعیان‌سازی به‌عنوان نتیجه ناخواسته‌ یک طرح نوسازی، بهسازی و... اتفاق می‌افتد که نتیجه آن کوچ ساکنان اصیل یک محدوده شهری به محلات دیگر است. شایان ذکر است که نوع دوم نباید منجر‌ به‌دست کشیدن از اقدامات توسعه‌ای شود. زیرا هر اقدام شهرسازانه‌ای دارای عواقب جانبی گریزناپذیر است که با اتخاذ فرایند‌های صحیح می‌توان این عواقب را به حداقل رساند.

جدول 4. پیامدهای اعیان‌سازی

مأخذ: همان.

با توجه به آنچه که مورد اشاره قرار گرفت، روند اعیان‌‌‌سازی را به شکل زیر می‌توان جمع‌بندی کرد:

شکل 2. روند اعیان‌سازی

مأخذ: همان.

اعیان‌‌‌سازی گاهی بنابر شرایط و ویژگی‏های یک محله و یا بافتی به‌عنوان هدف مداخلات تعریف می‏شود (و نه تبعات ناخواسته نوسازی بافت فرسوده). با این هدف، در صورت توجه به پیچیدگی‌های محله و نوسازی متناسب آن، اعیان‌‌‌سازی تبعات مثبت و مزایای زیر را در پی دارد:

شکل 3. مزایای اعیان‌سازی

مأخذ: همان.

لازم به تأکید و توجه است که چه اعیان‏سازی هدف اقدام باشد و یا تبعات ناخواسته نوسازی بافت فرسوده، زمانی‌که بدون توجه به ساختار کالبدی- تاریخی و ویژگی‌های فرهنگی- هویتی محلات صورت گیرد تبعات منفی و معایب زیر را در پی خواهد داشت:

شکل 4. معایب اعیان‌سازی

مأخذ: همان.

با توجه به اینکه عمده تبعات منفی روند اعیان‏ سازی درخصوص آثار اجتماعی آن است لازم است به این بُعد بیشتر پرداخته شود.

در دهه ‏های گذشته، ما شاهد گسترش چشمگیر فرایند اعیان‌‌‌سازی در سراسر جهان بودیم، به‌طوری‌که بسیاری از فعالان - و درنتیجه مبارزات ضد نوسازی - از مرکز شهر جابه‌جا شده‌اند. این سال‏ها، سال‏های سختی برای کسانی بوده که برای مسکن ارزان می‏جنگند، در برابر جابه‌جایی از خود دفاع می‏کنند و بر این عقیده اصرار می‏ورزند که مسکن یک کالا نیست، بلکه منبعی برای‌ تأمین نیاز اساسی است که مردم مطلقاً به آن متکی هستند.

مطالعات کیفی در سراسر دنیا از مارک فرید تا چستر هارتمن تا جان بتانکور تا و نیفرد کوران دریافته‌‌اند که احساس محرومیتی که با جابه‌جا شدن به انسان دست می‌دهد به‌خصوص در میان سالخوردگان شدید است. یک جمله است: «غصه برای خانه از دست رفته». فرایند نوسازی به‌عنوان فرایندی ارائه شده که موجب اضطراب جدی تا شورش جدی اجتماعات کم‌درآمد و طبقه کارگر می‌شود.

خارج کردن غیر داوطلبانه مردم از خانه‌ها و محله‌هایشان غلط است. جابه‌جایی اجباری، قطع‌نظر از اینکه آیا این عمل از اقدام حکومت یا بازار خصوصی ناشی شده باشد، مشخصاً قضیه مردمی بدون قدرت اقتصادی و سیاسی برای مقاومت کردن در برابر بیرون رانده شدن توسط کسانی است با منابع و قدرت بیشتر که فکر می‌کنند برای ساختمانی، قطعه زمینی، یا محله‌ای استفاده «بهتری» دارند. بیرون‌کنندگان سود می‌برند. بیرون‌شوندگان نه. به‌علاوه خارج کردن واحدهای مسکن از موجودی مسکن برای افراد کم‌درآمد و با درآمد معمولی به هر نیتی، بدون ملزم کردن جابه‌جایی یکی - به‌جای - یکی اساساً اشتباه است. باید با تخریب، تبدیل، یا «ارتقای» واحدهای مسکونی خالی عمومی یا خصوصی با اجاره کم همان اندازه به‌شدت مخالفت کرد که وقتی آنها پر هستند. نوسازی، خانواده‌های پردرآمد را از سایر مناطق شهر جلب می‏کند، تقاضا را برای جاهای دیگر کاهش می‏دهد و گرایش به ترک را افزایش می‌دهد. به‌علاوه، نوسازی مردم کم‌درآمد را- با افزایش فشار روی مسکن و اجاره‌ها - جابه‌جا می‌کند. ترک و نوسازی هر دو مستقیماً به تغییراتی در دودستگی اقتصادی مردم ربط دارند. یک دایره باطل ایجاد می‌شود که در آن فقرا دائماً تحت فشار جابه‌جایی هستند و ثروتمندان دائماً می‌کوشند خودشان را در محله‌های نوسازی شده محصور کنند. نوسازی منجر به اعیان‌‌‌سازی نه‌تنها درمانی برای ترک نیست، بلکه این فرایند را بدتر می‏کند [52].

اما در مورد مسئله حاد جابه‌جایی، مارکوزه براساس کتاب‏های گریر و لگیتز و هارتمن  چهار نوع جابه‌جایی را مفهوم‌پردازی می‏کند:

1. جابه‏ جایی مستقیم آخرین ساکن (جابه جایی اقتصادی): این نوع جابه‌جایی می‌تواند مادی (مثلاً وقتی که صاحبخانه‌ها سیستم گرمایشی ساختمان را قطع و مستأجران را مجبور به ترک می‌کنند) یا اقتصادی (مثلاً افزایش اجاره) باشد.
2. جابه‌جایی زنجیره‌ای مستقیم (جابه جایی کالبدی): این نوع جابه‌جایی به فراتر از احتساب استاندارد «آخرین ساکن» توجه می‏کند تا خانواده‌های قبلی را که «مجبور شده‌‌اند در مراحل اولیه خرابی کالبدی ساختمان یا افزایش اجاره اولیه نقل مکان کنند» دربر گیرد.
3. جابه‌جایی محروم‌‌کننده (جابه ‏جایی محله‏ای): این نوع جابه‌جایی شامل آن ساکنانی می‌شود که نمی‌توانند به مسکن دست یابند. زیرا نوسازی / ترک شده است:

وقتی که یک خانواده یک واحد ساختمانی را ترک می‏کند و سپس آن واحد نوسازی شده و امکان سکونت آن خانواده فراهم نمی شود و از ورود خانواده مشابه دیگری به آن واحد جلوگیری شود، تعداد واحدهای موجود برای خانواده دوم در آن بازار مسکن کاهش می‏یابد. بنابراین در غیر این‌صورت خانواده دوم در جایی که می‏توانست زندگی کرده باشد محروم می‏شود.

فشار جابه‌جایی (جابه‏جایی تغییرات واحد فردی): این نوع جابه‌جایی به سلب مالکیت خانواده‌های فقیر و طبقه کارگر در طول دگرگونی محله‏ هایی که این افراد در آنها زندگی می‏کنند مربوط می‏شود:

وقتی که خانواده‌ای مشاهده می‏کند که محله اطراف آن به‌طور چشمگیری در حال تغییر است. وقتی که دوستان آنها در حال ترک کردن این محله هستند و فروشگاه‌هایی که خرید می‏کردند در حال بسته شدن هستند. وقتی که تغییرات در امکانات رفاهی، الگوهای حمل‌ونقل و خدمات حمایتی همگی به‌وضوح این محله را کمتر و کمتر قابل زندگی کردن می‏سازند، آن‌گاه فشار جابه‌جایی شدید می‏شود. واقعیت آن فقط مسئله گذشت زمان است. خانواده‌هایی که تحت این شرایط زندگی می‌کنند شاید به مجرد اینکه بتوانند نقل مکان می‏کنند تا اینکه منتظر امر گریزناپذیر بمانند، به‌هرحال آنها جابه‌جا شده‏اند [52].

بیرون راندن فرد از محله‌ای که در آن خانه داشته می‌تواند تقریباً به اندازه از دست دادن رابطه‌ای مهم، اخلالگر معنای زندگی نیز باشد. سلب مالکیت کل ساختار وابستگی‌ها را که از طریق رضایت خاطر ابراز می‌شود تهدید می‌کند. زیرا این وابستگی‌ها را نمی‌توان به‌آسانی در محیطی بیگانه از نو ایجاد کرد.

 خانه جایی است که احساس و فضا ادغام می‌شوند تا تعلق، ثبات و احساس مطمئن از کنترل شخصی فراهم کنند. خانه مکانی ابدی و شبکه‌ای از پیوندهای مطمئن، بنیاد هویت و زندگی اجتماعی، مکان صمیمیت و اعتماد است که به‌واسطه آن نیازهای عاطفی و مادی‌مان را دنبال می‌کنیم. بنابراین، سلب مالکیت یا محروم کردن شخصی از خانه‌اش یک عمل فجیع از بی عدالتی است.

اهمیت نوسازی... این است که به‌وضوح نشان می‌دهد که مردم کم‌درآمد و محله‌هایی که در آنها زندگی می‌کنند نه از نبودن سرمایه، بلکه از نبود قدرت و کنترل بر روی اساسی‌ترین مؤلفه زندگی - یعنی مکان‏هایی که خانه نامیده می‌شوند- رنج می‌برند[52].

اعیان‌سازی می تواند منجر به آثار اجتماعی منفی زیر به عنوان تبعات اولیه شود:

- بی‌خانمانی و اخراج مستأجران از مسکن: صرف‌نظر از ترس دائمی از جابه‌جایی، اعیان‌سازی با افزایش قیمت مسکن، مستأجران را مجبور به جابه‌جایی می‏کند و حتی تا بی‌خانمانی می‏رساند.

- اخراج افراد کم‌درآمد از محله: اعیان‌سازی ممکن است باعث افزایش شدید قیمت مسکن شود و افراد با درآمد پایین را از منازل خود و حتی محله اخراج کند.

- اخراج سالخوردگان از محله: اعیان‌سازی با افزایش قیمت مسکن و تغییر ساختار محلی باعث عدم تطابق روانی و اخراج سالخوردگان از محله می‏شود که بعضاً منجر به تحمل غمی مادام تا پایان عمر برای آنان می‏شود.

- از بین رفتن هویت فرهنگی محلی: با تغییر جمعیت و ورود افراد با فرهنگ و زندگی متفاوت، هویت فرهنگی و اجتماعی محلی ممکن است به خطر بیفتد یا تضعیف شود.

- افزایش تنش‌های اجتماعی: افراد محلی ممکن است احساس تهدید شغلی یا فرهنگی کنند و این می‌تواند به تنش‌های اجتماعی منجر شود.

- کاهش تنوع فرهنگی و اجتماعی: با تغییر جمعیت به سمت یکنواختی فرهنگی و اجتماعی، تنوع و ثروت فرهنگی ممکن است کاهش یابد.

- مسائل بهداشت و سلامت: اعیان‌سازی ممکن است باعث تغییرات در زیرساخت‌های شهری و افزایش مسائل بهداشتی و سلامتی شود که بر روند زندگی افراد تأثیرگذار است.

- تغییر در دسترسی به خدمات: با تغییر در ترکیب جمعیت، دسترسی به خدمات عمومی ممکن است به طرزی تغییر کند که برخی افراد با مشکلات دسترسی مواجه شوند. برای مثال رستوران‏ها و کافه‏ های جدید جایگزین بعضی از فروشگاه‌ها و کافه‌های ارزان محلی برای ساکنان محلی، اتفاقی رایج در اعیان‌‌‌سازی است که این کاربری‏های جدید برای ساکنان محلی گران هستند. از طرفی مسکن ارزان به‌عنوان یکی از اصلی‏ ترین خدمات مورد نیاز از بین می‏رود و مردم فقیر در محله‏ های در حال نوسازی (و نه نوسازی شده) گیر می‏افتند.

تبعات ثانویه و اتفاقاً اثرگذار اجتماعی اعیان‌‌‌سازی در حوزه اجتماعی عبارتند از:

الف) تهدید ساختار وابستگی‏ های روانی افراد اخراج شده (مستأجر، کم‌درآمد، سالخوردگان و...) ناشی از سلب مالکیت و نبود قدرت و کنترل بر روی اساسی‌ترین مؤلفه زندگی یعنی خانه،

ب) تغییر طبقه اجتماعی و مسکن حاکی از بی‌عدالتی عمیق،

ج) تغییر اختلاط اجتماعی و هویت محله،

د) اضطراب جدی تا شورش جدی اجتماعات کم‌درآمد و طبقه کارگر.

این آثار نشان‌دهنده اهمیت برنامه‌ریزی و طرح‏ ریزی شهری متناسب به‌منظور مدیریت بهتر فرایندهای اعیان‌سازی و کاهش تأثیرات منفی آنهاست.

3-6. دخیلان بازآفرینی شهری (نوسازی و اعیان‌سازی)

به‌منظور بازآفرینی شهری و یا هر اقدامی در شهر، گروه‏های مختلفی دخیل هستند. مردم، نهادهای مردمی، توسعه‌گران، تسهیلگران و بخش دولتی، عمومی و خصوصی از کنشگران اصلی هستند. هدف اصلی دولت در اتخاذ اقدامات شهری پایدار در محدوده‌های هدف، تقویت حضور و مشارکت گسترده ساکنان و مالکان و سایر دست‌اندرکاران امر بهسازی و نوسازی شهری است. نخستین گام برای دستیابی به چنین هدفی، تنظیم مجدد روابط و ایفای نقش صحیح کنشگران دخیل در این فرایند است. در این فرایند نیز دولت، شهرداری‌ها و بخش خصوصی هستند که ضمن هماهنگی و همراهی هریک نقش ویژه برعهده دارند.

      - دولت: نهاد حاکمیت، سیاستگذار، تسهیلگر، حمایت‌کننده، ناظر و کنترل‌کننده در مقیاس ملی،

      - شهرداری‌ها: نهاد مدیریت اجرای برنامه‌ها- هدایت‌گر و هماهنگ‌کننده،

      - بخش خصوصی: نهاد مجری برنامه‌ها، سیاستگذاران، سازندگان، حرفه‌مندان،

در این میان دو نهاد تسهیلگر (دفاتر خدمات نوسازی محدوده‌ها و محلات) و نیز توسعه‌گران، حلقه‌های ارتباط بین این سه رکن هستند. شکل زیر به معرفی این ساختار می‌پردازد [53].

شکل 5. کنشگران بازآفرینی شهری پایدار

مأخذ: همان.

تحقق مشارکت پایدار مردم در گرو ایفای نقش صحیح هریک از ارکان این فرایند است. در این مدل، مردم نقش محوری و کلیدی را برعهده داشته و متولی اصلی به‌شمار می‌روند. برای حضور و مشارکت آنها ضروری است دولت و شهرداری‌ها نقش صحیح خود را ایفا کنند و همچنین پرداختن به انواع نهادهای مردمی به‌نوعی توجه به مردم را تقویت می‏کند. در سال‏های اخیر با گسترش فعالیت سازمان‏های مردمی، اصطلاح سازمان‏های مردم‌نهاد بسیار رواج یافته است. باید توجه کرد که نهادها و سازمان‏های مردمی‌ صرفاً محدود به سمن‏ها و خیریه‏ها نمی‎شوند و تنها در برخی از موارد، خیریه‏ها نوعی سمن تلقی می‏شوند. چند نوع سازمان دیگر نیز تحت عنوان نهادهای مردمی وجود دارند که با بخش خصوصی متفاوت بوده و از بخش دولتی نیز کاملاً جدا هستند. وجه مشترک این‌گونه سازمان‌ها، استقلال آنان از دولت و اتکا بر مردم به‌عنوان سرمایه اصلی یک اجتماع است. ازاین‌رو امروزه وجود این‌گونه سازمان‏ها را نشانه‏ای از حرکت به‌سوی دمکراسی می‏دانند. این سازمان‏ها به‌ترتیب زیر شناخته می‏شوند: خیریه ‏ها، سازمان‏های غیردولتی یا مردم‌نهاد/ سمن‏ها، سازمان‏های اجتماع‌محور/ جامعه‌مدار، سازمان‏های عقیده/ مذهب‌محور، سازمان‏های غیردولتی حکومت‌ساخته و انجمن‏ها. در فرایند بازآفرینی شهری، نهادهای مردمی به‌عنوان حلقه واسط مردم با سایر بخش‌ها همچون دولت، بخش عمومی و خصوصی، توسعه‌گر و تسهیلگر محسوب می‌شوند. زیرا دارای اعتماد و اعتبار میان مردم هستند و همچنین دارای سرمایه اجتماعی لازم برای ایجاد تغییرات. ازاین‌رو به‌عنوان دخیلان اصلی جریان بازآفرینی شهری محسوب می‏شوند [53].

شکل 6. نهادهای مردمی حلقه واسط مردم و دخیلان فرایند بازآفرینی شهری پایدار

مأخذ: همان.

تسهیلگران افرادی هستند که نقش آنان ایجاد فضایی مناسب برای ساده‌سازی فرایندها، جریان‌ها و اقدامات است. مانند ساده‌سازی فرایند بازآفرینی محله‌ای یا ساده و روان کردن کارهایی برای ارتقای کیفیت زندگی محله در ابعاد مختلف. به‌بیان‌دیگر، تسهیلگران با توسعه‌ انواع روش‌های مشارکت و بسیج منابع و نیروها و گروه‌های محلی، دولتی و بخش خصوصی در راستای تحقق بازآفرینی محلات هدف گام برمی‌دارند. تسهیل'ران نقش مهمی در ایجاد ارتباط بین ساکنان- مالکان و دولت و شهرداری‏ها برعهده دارند.

توسعه‌گران به‌عنوان حلقه ارتباط میان سه رکن: دولت، شهرداری‌ها و بخش خصوصی هستند. توسعه‌گران‌ علاوه‌بر ایجاد فضایی برای تمرکز نظام تأمین مالی برنامه‌ریزی، طراحی و اجرای اقدامات، هماهنگی‌های لازم با دولت و شهرداری‌ها را به انجام می‌رسانند. در نگاه اقتصادی و سرمایه‌ای به توسعه، ساختمان یک کالاست، زیرا قابل انتقال و معامله است و برمبنای قوانین تجارت کالا، مهم‌ترین مشخصه هر کالا، قبول مسئولیت کیفی آن ازسوی تولیدکننده کالاست [53]. توسعه‌گری به دنبال این نگاه به صنعت ساختمان، ظهور یافت؛ پیامد این نگاه کالایی به ساختمان، تخصصی شدن امر تولید مسکن و مستغلات و پذیرش مسئولیت کیفی و حقوقی آن به‌عنوان محصول بوده، اما همین نگاه خود یکی از سائق‏های اعیان‌‌‌سازی است. با وجود این ریسک، با توجه به اینکه توسعه‌گری یکی از قدرتمندترین روش‌های ممکن برای سرمایه‌گذاری است باید با شناخت دقیق، به‌درستی از این ظرفیت استفاده کرد.

در گذشته که سه کنشگر اصلی توسعه؛ سرمایه‌گذار، پیمانکار و مشاور، هرکدام مجزا عمل کرده و تنها مدیریت ریسک بخشی از فرایند توسعه را برعهده داشتند. بیشترین ریسک متوجه سرمایه‌گذار بود. زیرا پیمانکار و مشاور، ذی‌نفع در سود سرمایه‌گذاری نبودند و تنها در قبال دریافت حق‌الزحمه، مدیریت ریسک در حیطه مسئولیت اجرایی خود را داشته‌اند. این مناسبات میان این سه جزء از فعالان بخش ساختمان، در شرایط بازار ناپایدار، موجب رکود صنعت ساختمان می‌شد، زیرا رونق این صنعت، وابسته به سرمایه‌گذار و تصمیم او برای پذیرش ریسک سرمایه‌گذاری بود و در زمانی که گزینه‌های سرمایه‌گذاری متعدد و با ریسک کمتر، وجود داشت، سرمایه‌گذاران، تمایل خود به سرمایه‌گذاری در این بخش که متغیرهای تصمیم‌گیری در آن بیشتر و فرایند آن طولانی‌تر بود، از دست می‌دادند. در این میان، برخی از فعالان بخش ساختمان به این نتیجه رسیدند که برای اطمینان‌بخشی به سرمایه‌گذاران و ضمانت سود سرمایه‌گذاری آنها، خود باید در ریسک سرمایه‌گذاری شریک شوند. با آغاز این شراکت، به‌تدریج این اندیشه که خود با اتکا به تحلیل ریسک، مطالعات بازار و طراحی مکانیسم‌های تأمین منابع می‌توانند، همه سهم سرمایه‌گذاری را به‌عهده بگیرند، قوت گرفت و توسعه‌گران به شکل مدرن امروزی ظهور یافتند [53].

سیاست بازآفرینی شهری دربرگیرنده شبکه‌ای از اقدامات متنوع در ابعاد مختلف است که تنها با همیاری و تشریک‌مساعی بین تمامی تأثیرپذیران و تأثیرگذاران می‌تواند منجر به ارتقای کیفیت زندگی شهروندان و بهبود شاخص‌های زیست‌پذیری شود. ایجاد این شبکه‌های همکاری میان مجموعه دخیلان در برنامه‌ها، می‌تواند زمینه‌ساز تسهیل و ترغیب حضور و مشارکت‌ مؤثر مردم که کانون اصلی این برنامه‌ها هستند، در فرایندهای بازآفرینی شهری باشد.

4.بررسی و مقایسه تطبیقی تجارب سایر کشورها در زمینه نوسازی و اعیان‌سازی بافت‌شهری

نوسازی بافت‌های فرسوده شهری اقدامی است که از دیرباز توسط تصمیم‌گیران شهری با هدف بهبود کیفیت محیط‌های شهری صورت می‌گرفته، در مثال‌های ذیل به بررسی تجارب کشورهای مختلف آسیایی، اروپایی و... پرداخته شده است.

4-1. سولوکوله، استانبول

محله سولوکوله در استانبول در کنار شبه‌جزیره تاریخی متعلق به شهرداری فاتح و شامل دو محله حتیجه سلطان و نسلیشاه سلطان است [18]. ساکنان این محله از مهاجران کولی (رومی که اصطلاح مورد علاقه آنهاست) که از هند و مصر در کشورهای بالکان به استانبول آمده بودند، تشکیل می‌شد [33]. پس از تأسیس کشور ترکیه در سال 1923، آنها به زندگی خود در همان منطقه ادامه دادند و از خانه‌های تفریحی و نواختن موسیقی و امرار معاش می‌کردند. تا سال 1990، این خانه‌های تفریحی تنها فرصت کار آنها بود و برای حدود 3500 نفر شغل ایجاد می‌کرد، اما در دهه 1990 شهرداری این خانه‌ها را به‌دلیل دست داشتن در فعالیت‌های غیرقانونی تعطیل کرد. پس از تعطیلی، مردم روما در یافتن شغل در سایر بخش‌ها با مشکل مواجه بودند. ازاین‌رو در بخش‌های حاشیه‌ای مانند مجموعه‌های پلاستیکی یا دست‌فروش‌های خیابانی شروع به‌کار کردند که درآمدی را که از خانه‌های تفریحی‌ به‌دست می‌آورد،‌ تأمین نمی‌کرد. درنتیجه مشکلات اجتماعی و مالی پدید آمد و این منطقه به‌تدریج به یک مکان شهری محروم و یک محله فقیرنشین تبدیل شد. این محله سرانجام مورد توجه شهرداری قرار گرفت و طرح بازآفرینی شهری سولوکوله در سال 2005 ارائه شد. شهرداری فاتح با استفاده از توانی که این قانون داده است، طرح بازآفرینی شهری را با هدف جلوگیری از پوسیدگی کالبدی و اجتماعی برای‌ تأمین پایداری شهر پدید آورد [20].

در سال 2005، شهرداری منطقه فاتح، تعیین محله‌های نسلیشاه سلطان و حتیجه سلطان را به‌عنوان محدوده هدف نوسازی، براساس قوانین جدید حفاظت شهری، پیشنهاد کرد. این اولین پروژه بازسازی محله توسط دولت محلی در مرکز استانبول بود. محدوده هدف نوسازی در بخش غربی دیوارهای تاریخی، که بخشی از سایت میراث جهانی استانبول است، در مجاورت آن قرار دارد و در حال حاضر به‌دلیل اقدامات حفاظتی ناکافی در معرض خطر انتقال به فهرست میراث جهانی در خطر است. طرح این محدوده اساس توسعه مجدد همه‌جانبه محله است که خانه جامعه تاریخی سولوکوله رومانی بوده است. قبل از تصویب طرح محدوده هدف نوسازی توسط شهرداری بزرگ استانبول و شورای وزیران دولت مرکزی، هیچ مشورت رسمی با ساکنان وجود نداشت. ساکنان از قصد شهردار برای تخریب محله آنها از طریق مطبوعات مطلع شدند[34]. سایت شهرداری این پروژه را یک ضرورت توصیف کرده و می‌گوید محله‌های نسلیشاه‌ و حتیجه سلطان در مرکز استانبول شاهد پوسیدگی شهری و تبدیل شدن به مناطق فقیرنشین شده‌اند. این محله‌ها نه‌تنها از نظر کالبدی ویران شده‌اند، بلکه به محلی برای مشکلات اجتماعی- اقتصادی تبدیل شده‌اند. این لفاظی، سولوکوله پوسیده شده را به‌عنوان یک تهدید اجتماعی معرفی می‌کند و ادامه می‌دهد سولوکوله توسط گروه‌های کم‌درآمد و فرهنگی کم، اشغال شده است که به‌عنوان مهاجر بدون داشتن احساس تعلق به شهر آمده‌اند. اثری از فرهنگ همگن در محله نیست [35].

در جولای سال 2006، شهرداری فاتح موافقت‌نامه‌ای را برای تخریب و توسعه مجدد جامع محله سولوکوله امضا کرد. این شروع یک فرایند نوآورانه بازسازی محله است که منجر به تخریب تقریباً کل محله و تخریب جامعه محلی، عمدتاً رومیان، شده است [34]. در همین راستا [36]، عنوان می‌کند در شروع فرایند نوسازی این محله در جلسه‌ای که با اهالی سولوکوله برای اعمال تصمیم تخریب شهرداری فاتح به نام نوسازی شهری صورت گرفت، به ساکنان اعلام شده که به‌ازای هر مترمربع خانه 500 لیر ارزش نقدی می‌دهند و می‌توانند با اخذ هزینه خانه‌ها را به صاحبان اصلح تحویل دهند. به‌رغم اینکه مردم گفته‌اند به‌دلیل کمبود درآمد نمی‌توانند این اقساط را پرداخت کنند و می‌توانند خانه‌ها را با وسایل شخصی خود با نظارت شهرداری نوسازی کنند، اما مسئولان تحت فشار این جمله که یا بفروشید یا آنها را مصادره کنیم، آنها را به رضایت واداشته‌اند. در سال 2007، یک فرایند موازی و برنامه‌ریزی اجتماعی توسط انجمن ساکنان و سازمان‌های غیردولتی آغاز شد، اما این فرایند از مرحله مقدماتی فراتر نرفت و نتوانست اجرای طرح جایگزین‌ مبتنی‌بر توان‌بخشی را توسعه و تضمین کند. بازسازی در تابستان سال 2010 آغاز شد، اما این احتمال وجود داشت که تعداد کمی از ساکنان اصلی به محله خود بازگردند [34]. راه‌حل‌ها با تعیین اصول حفاظت با در نظر گرفتن جمعیت و شدت مسکن ساکن در سولوکوله توسعه می‌یابند. درواقع، تغییرات پهنه‌بندی براساس بلوک اعمال می‌شود و از گونه‌شناسی جاده‌ها، خیابان‌ها، خانه‌ها و الگوی تاریخی تبعیت نمی‌کند. ساختار اقتصادی- اجتماعی مردم سولوکوله و ساختار تاریخی منطقه در پس‌زمینه قرار می‌گیرد و نشانه‌های فرهنگ هزارساله رومی در منطقه به روشی ناعادلانه پاک می‌شود. به‌رغم طرح‌های مناسب ارائه شده توسط سازمان‏های مردم‌نهاد برای رفع مشکلات ناشی از فقر به‌عنوان بخشی از حق حیات و ماندن در محل و نادیده گرفتن نیاز به سرپناه مردم سولوکوله، از بین رفتن اجاره‌بها باعث شده است این مطالعات کنار گذاشته شوند [36]. با شروع تخریب، تداخل سقوط کرد و منطقه زیر گردوغبار و خاک غیرقابل زندگی شد. شهروندان رومی نتوانستند در برابر این شرایط مقاومت کنند و در سال 2009 به‌طور کامل منطقه را ترک کردند [36].

شکل7. محله سولوکوله [42]

نوسازی محله سولوکول، سبب ویرانی محله به‌طور کامل و بناهای ارزشمند شده است و به‌عنوان نمونه‌ای ناموفق در این زمینه شناخته می‌شود [20]. در پژوهش دیگری درخصوص پروژه سولوکوله این طور آمده: پروژه تحول شهری سولوکوله از 357 قطعه و 12 بلوک شهری تشکیل شده است. مساحت کل حدود 80000 متر مربع است. ساکنان سابق تنها می‌توانند در سایر نقاط شهر ملکی داشته باشند. زیرا بسیاری از آنها قادر به پرداخت قیمت ساختمان‌های جدید نبوده‌اند. علاوه‌بر آن بسیاری از آنها مستأجر بوده‌اند. برخی از آنها با شهرداری توافق کردند و برخی خانه‌های خود را به سرمایه‌گذار فروختند. درنتیجه این امر ساکنان سولوکوله مکان خود را ترک کرده و بر این اساس هویت سولوکوله نیز از بین رفته است. علاوه‌بر این، زندگی اجتماعی و ظاهر فیزیکی سولوکوله ناپدید شده، زیرا پروژه جدید همه چیز را تغییر داده است [18].

شکل 8. محله سولوکوله [44]

4-2.‌ هارلم، نیویورک

هارلم، برجسته‌ترین محله آفریقایی- آمریکایی شهر نیویورک در سال 1658 تأسیس شد و روند تبدیل آن به یک جامعه شهری تا اواخر قرن 19 میلادی طول کشید. با افزایش جمعیت شهر نیویورک، توسعه به سمت شمال شهر پیش رفت و هارلم، که در شمال پارک مرکزی نیویورک قرار داشت و با چندین خط راه‌آهن به‌هم متصل بود، به‌طور متوالی به یک منطقه مسکونی تبدیل شد. این توسعه تقریباً به‌طور کامل از طریق سازندگان سوداگر انجام شد و پس از چند سال هنگامی که امکانات حمل‌ونقل انبوه منهتن در اوایل قرن بیستم بهبود یافت به طرز چشمگیری شکست خورد. بسیاری از ساکنان طبقه متوسط هارلم به خانه‌های جدید، اغلب بهتر و ارزان‌تر در بخش‌های بیرونی نقل مکان کردند. این وضعیت به عرضه بیش از حد منجر شد، که در آن صاحبان خانه‌ها نمی‌توانستند مستأجر کافی در میان گروه‌های قومی سفید پیدا کنند و مسکن خود را به روی آمریکایی‌های آفریقایی‌تبار که در بیشتر شهرها هنوز به قدیمی‌ترین، کم دسترس‌ترین و فرسوده‌ترین مناطق منتقل می‌شدند باز کردند [17].

روند اعیانی‌‌‌سازی هارلم در دهه 1980 از طریق یک برنامه ساخت‌وساز و بازسازی مسکن آغاز شد. خروج طبقات متوسط و بالای آن از دهه‌های 1950 و 1960 شروع یک افول طولانی برای این منطقه بود [37]. هارلم در حال حاضر یک محله با درآمد مختلط در منهتن است که محله‌ای اصیل در شهر نیویورک حساب می‌شود و محل زندگی جمعیت بزرگ و درعین‌حال رو به کاهشی است که از ساکنان مسن آفریقایی - آمریکایی است که بسیاری از آنها در هارلم پیر شدند، جایی که بیشتر عمر بزرگ‌سالی خود را سپری کرده‌اند [38]. با این تحولات، هارلم به یک نمونه برای پایداری عدم سرمایه‌گذاری همراه تبدیل شد. با تمرکز مشکلات اجتماعی بین سال‌های 1950 و 1980، این محله تقریباً یک‌سوم جمعیت خود را از دست داد و نرخ فقر تا 40 درصد افزایش یافت. کل بلوک‌ها توسط صاحبان‌شان واگذار شدند. در این رابطه، یکی از موضوعات، کاهش چشمگیر جمعیت ساکنان قدیمی این محله در 15 سال اخیر است که از تبعات اعیان‌سازی محله است [35]. زیرا به‌سبب این موضوع هزینه‌های مسکن بیش از 50 درصد افزایش یافت، درحالی‌که میانگین درآمد خانوارها تنها تا هفت درصد بالاتر رفت. این تغییرات در زمینه اعیان‌‌‌سازی نامتناسب بوده و بر ساکنان مسن‌تر و فقیرتر‌ تأثیر می‌گذارد [32].

در پژوهشی دیگر سرمایه‌گذاری‌های دولت و شهرداری برای توسعه اقتصادی در زمینه نوسازی شهری مطرح می‌شود که این سرمایه‌گذاری‌ها به‌جای سود دادن به تجار محلی و کسب‌وکارهای سنتی، در درجه اول از ایجاد زنجیره‌های بزرگ ملی با قیمت‌هایی حمایت می‌کردند که مغازه‌های کوچک نمی‌توانستند با آن رقابت کنند [39]. در این رابطه پژوهشی دیگر نشان می‌دهد که در این زمان سرمایه‌گذاری خصوصی قوی‌تر شد و قیمت مسکن حتی برای بخش‌های بزرگی از طبقات متوسط غیر قابل‌قبول بود و کنترل عمومی بر مسکن کاهش یافت. در مجموع، شهر نیویورک بین سال‌های 1990 و 2006، 27 درصد از یارانه‌ مسکن خود را از دست داد که عمدتاً به‌دلیل عدم نظارت بر اجاره‌بهای بالا، خانه‌های خالی و مالکیت مشترک و انقضای مزایای مالیاتی بود. در ادامه این کاهش، نظارت عمومی بر اجاره‌ها با تغییر جهت آهسته، اما پیوسته برنامه‌های نوسازی همراه شد و برنامه‌های شهرداری عمدتاً ساختمان‌های مسکونی و خریداران مسکن با نرخ متوسط یا بازار را هدف قرار می‌دهند. این برنامه بر حمایت از اجاره‌نشینان طبقه متوسط و مالک- ساکنان تمرکز می‌کند و‌ تأمین مسکن برای خانوارهای کم‌درآمد را کنار می‌گذارد. در هارلم، جایی که میانگین درآمد خانوار کمتر از نصف منهتن شهر نیویورک است، این امر عملاً اکثر ساکنان را از دسترسی به برنامه‌های جدید کمک‌های عمومی محروم می‌کند [17].

4-3. پرنزلاور برگ، برلین

محله پرنزلاور، یک منطقه قدیمی‌ درون‌شهری در شرق برلین است که در مجاورت مرکز شهر قرار دارد [17]. در آغاز قرن بیستم، برلین دارای بالاترین تراکم جمعیت در میان شهرهای اروپا بود، با «1000 نفر در هکتار»؛ در مناطق فقیرنشین و طبقه کارگر مانند پرنزلاور برگ، در هر آپارتمان «پنج نفر یا بیشتر در هر اتاق» زندگی می‌کردند [40]. در پرنزلاور برگ، ساختمان‌های مسکونی پنج طبقه که در مقابل خیابان‌ها قرار داشتند، ردیف‌هایی از ساختمان‌های پشتی و ساختمان‌های جانبی را پنهان می‌کردند که عملاً کل بلوک‌های شهر را پر کرده بودند. خانواده‌ها آپارتمان‌های کوچک، تنگ و گرمای ناکافی داشتند که همراه با کارگاه‌های صنعتی، حیاط‌های داخلی تاریک را احاطه کرده بودند. آپارتمان‌ها فاقد سرویس بهداشتی بودند. در برخی از ساختمان‌های پرنزلاور برگ، 10 آپارتمان یک سرویس بهداشتی مشترک داشتند [39].

دلایل اصلی اعیان‌سازی در این محله، سازوکار قرار گرفتن مسکن در بازار، موقعیت آن در داخل شهر و تصمیم سیاسی برای توسعه مجدد منطقه بوده است. در اوایل سال 1990، دستور کار نوسازی شامل نوسازی فیزیکی و ایمن‌‌‌سازی ساختار اجتماعی بود. همچنین این ترس وجود داشت که نوسازی فیزیکی منجر به افزایش اجاره‌بها شود که باعث جابه‌جایی خانوارهای بزرگتر شود. نوسازی شهری در این محله به‌منظور ارتقای ساختار فیزیکی سهام مسکن، ایمن‌سازی ساختار اجتماعی در محله‌ها و بهبود شرایط زندگی در آنجا بود. در اینجا محله‌های سابقاً فرسوده مانند پرنزلاور برگ محبوبیت بیشتری پیدا کردند و شاهد اعیان‌سازی بودند [41].

ازآنجاکه برلین تحت سلطه مسکن اجاره‌ای است، در درجه اول اعیان‌سازی در بخش اجاره خصوصی صورت می‌گیرد. فروش مسکن‌های اجاره‌ای اجتماعی به سرمایه‌گذاران خصوصی و متعاقباً نوسازی سهام مسکن با سرمایه‌گذاری خصوصی، اعیان‌سازی را در محله‌های خاص ترویج داده است [16]. علاوه‌بر این اکثر فعالیت‌های بازسازی خصوصی در این مدت نیز به‌سختی به منابع خود متکی بودند و به‌جای استفاده از یارانه‌های مستقیم شهری مرتبط با تعهدات اجاره‌ای و شغلی، از اواسط دهه 1990 به بعد، اکثر پروژه‌های نوسازی بر یارانه‌های غیرمستقیم و زیاد تکیه کردند. این یارانه‌ها، نوسازی مسکن قدیمی را برای سرمایه‌گذارانی که درآمد مشمول مالیات بالایی داشتند، بسیار سودآور می‌کرد، به‌ویژه اگر هزینه‌ها بالا و اجاره پایین بود، زیرا «هزینه‌های» سرمایه‌گذاری می‌توانست به پس‌انداز مالیاتی برای شرکای سرمایه‌گذاری درگیر تبدیل شود. بنابراین، سرمایه‌گذاری‌ها تا حد زیادی بدون توجه به اجاره‌ها و مکان واقعی پس از نوسازی انجام شد و افزایش بودجه مالیاتی در بازسازی‌های خصوصی، جابه‌جایی مستأجران کم‌درآمد را به یک مشکل جدید تبدیل کرد [17]. همچنین ساکنان سابق پرنزلاور برگ عموماً به‌دلیل افزایش اجاره‌بها یا اقدامات ناجوانمردانه مالکان مجبور به ترک خانه شدند. بسیاری از ساکنان به‌طور داوطلبانه محله را در جستجوی اقامتگاه‌های رضایت بخش‌تر در خارج از منطقه قدیمی طبقه کارگر با خیابان‌های کم‌عرض آن ترک کردند [42].

مراحل اعیان‌سازی در محله پرنزلاور را شامل 3 فاز می‌داند. فاز اول از سال 1990 تا 1995 که رونق املاک و نوسازی با بودجه عمومی شکل گرفته است. در این فاز، یارانه‌ها افزایش اجاره‌بها را محدود کرد، اما گسترش مدرنیزاسیون را محدود نکرد. در این مرحله بیش از 60 درصد مستأجرینی که پس از مدرنیزاسیون در خانه‌ای زندگی می‌کردند که قبل از شروع مدرن‌‌‌سازی در آن خانه زندگی می‌کردند، که نشان می‌دهد هدف اجتماعی سیاست نوسازی - جلوگیری از جابه‌جایی با موفقیت انجام شد.

فاز دوم از سال1996 تا 1999 با نوسازی، کاهش مالیات و مقررات اجاره‌بها توسط بخش خصوصی‌ تأمین مالی شد. فقط 30 تا 40 درصد از کل بازسازی‌ها از طریق یارانه‌های عمومی‌ تأمین می‌شد. فعالیت‌های سرمایه‌گذاری و نوسازی عمدتاً از طریق مالیات ویژه ترویج می‌شدند. تخفیف‌هایی که مالکان را تشویق می‌کرد تا حد امکان سرمایه‌گذاری کنند تا کاهش مالیات را به حداکثر برسانند. البته محدودیت‌هایی برای اجاره‌بها در این منطقه نوسازی شده ایجاد شد. درواقع نظارت بر اجاره به ابزار اصلی در‌ تأمین امنیت ساختار اجتماعی در این محله تبدیل شد، اما قوانین آن کمتر از 50 درصد از مستأجرین را تحت پوشش قرار می‌داد و شامل مستأجرین قدیمی نمی‌شد، درنتیجه بسیاری از مستأجران قدیمی نقل مکان کردند.

فاز سوم نوسازی محله پرنزلاور، از سال 2000، با‌ تأمین مالی خصوصی، تبدیل واحدهای اجاره‌ای به خانه‌های تک مالکی و جابه‌جایی همراه بوده است. در این فاز کاهش مالیات پایان یافت. بنابراین مالکان برای بازگشت سرمایه خود طرح‌های ساخت‌وساز را برای واحدهای تک‌مالکی تهیه کرده و این واحدها را به فروش گذاشتند. در این مرحله نوسازی با سرمایه ساکنان آینده‌ تأمین شد و دامنه مشارکت مستأجران در این فرایند کاهش یافت. نوسازی موفق در این استراتژی مستلزم تغییر ساکنان است. مستأجران سابق مجبور به نقل مکان می‌شدند. به همین سبب، در طول این دوره تجدید، کمتر از 25 درصد ساکنان مستأجران سابق بودند، که نشان می‌دهد قصد اصلی جلوگیری از جابه‌جایی در پرنزلاور برگ نبوده است [41].

4-4. پاریس

پاریس، از نظر تاریخی با یک تقسیم اجتماعی- فضایی بین شرق و غرب شهر مشخص شده است، که کل منطقه شهری را دربر می‌گیرد. این تقسیم‌بندی در قرن هجدهم شکل گرفت، زمانی که خانه‌های اشرافی و بورژوازی به دنبال انتقال خانه‌های سلطنتی به حومه‌ی ورسای، از منطقه «لُمَقِ» به مناطق غربی منتقل شدند. با شروع گسترش شهر، نخبگان سیاسی و طبقات حاکم در غرب شهر مستقر شدند و به‌تدریج مرکز و شرق را به طبقه کارگر واگذار کردند. در مرکز و شرق پاریس، فضاهای طبقه کارگر، مناطق اشرافی سابق مانند «لمق» را تصاحب کرده یا توسط توسعه‌دهندگان خصوصی در نزدیکی کارگاه‌ها و کارخانه‌‌ها برای کارگران ساخته شدند. تمرکز کارخانه‌ها و انبارها در شرق پاریس در اوایل قرن نوزدهم با حفر سه کانال (سن مارتین، سن دنیس و اوک) افزایش یافت [20]. روند انتقال طبقات مرفه به این‌صورت بود که بورژوازی تجاری در کرانه راست و خرده بورژوازی روشنفکر در کرانه چپ ساکن شدند. اصالت بخشیدن به مارایس (منطقه 4) در دهه 1970 با یک برنامه عمومی برای نوسازی این منطقه قدیمی اشرافی بی‌ارزش آغاز شد و در دهه 1980 با مقررات‌زدایی اجاره‌ها سرعت گرفت [19]. در قسمتی از محلات کارگرنشین نوع فقیرتری از طبقه کارگر ساکن شدند که در دو دسته طبقه‌بندی می‌شد: محله‌هایی با مسکن‌های قدیمی و بی‌کیفیت با حضور بیش از حد خارجی‌های کشورهای فقیر (تا یک‌سوم کل جمعیت) و توسعه‌های مسکن اجتماعی، که عمدتاً در کمربند جانبی باریک سابق شهر ساخته شده‌اند. اینها تنها مناطق کارگرنشین بودند که بیشتر ساختمان‌ها در آنها نوساز بود. این توسعه‌های مسکن اجتماعی به‌عنوان گسترش (یا جایگزینی برای) مناطق قدیمی کارگرنشین ساخته شدند، بنابراین به تداوم تقسیم اجتماعی فضا در پاریس کمک کردند. افزایش اجاره‌بها باعث شد خانوارهایی که توانایی پرداخت آن را داشتند صاحب خانه خود شوند. زیرا کاهش نرخ بهره در دهه 1990 تا حدی باعث افزایش قیمت ملک شد. کسانی که توانایی خرید نداشتند، ناچار به تحمل شرایط سخت مسکن یا توسل به مسکن اجتماعی بودند. به‌طورکلی در شهرهای اروپایی، خصوصی‌سازی واحدهای مسکونی عمومی، مشوق‌های مدرن‌سازی و شکاف فزاینده اجاره‌ای منجر به فشارهای جابه‌جایی عظیم شده است، اعیان‌سازی به هنجار جدید شهری برای بخش‌های وسیعی از هسته شهری تبدیل شد، که گاهی منجر به جنبش‌های ضد اعیان‌سازی و تحت فشار قرار دادن آنها می‌شد [43]. رویکرد ایجاد «محلات زیبا» در محلات کرانه چپ فروشگاه‌های لوکس جایگزین کتاب‌فروشی‌ها شدند، اما فراتر از این گسترش فضایی، بارزترین واقعیت، ارتقای اجتماعی محله‌های زیبا بود. یعنی تحکیم انحصار اجتماعی آنها، به‌دلیل طرد تدریجی خانوارهای کارگر و طبقه متوسط پایین، با نسبتی از مدیران و متخصصان برتر از هر مکان دیگری در فرانسه، اعیان‌گرایی از یک‌سو، با گسترش به حومه‌ها به تکه‌تکه شدن فضای اجتماعی و تغییر مقیاس تفکیک در سطح زیرشهری کمک کرد. ازسوی‌دیگر، توزیع گروه‌های مختلف اجتماعی-اقتصادی در انواع فضاها، ارزیابی فاصله اجتماعی را که طبقه حرفه‌ای- مدیریتی و طبقه کارگر را از هم جدا می‌کند، ممکن ساخت. بنابراین، اعیان‌گرایی به‌عنوان عنصری از رابطه سلطه بین طبقه حرفه‌ای- مدیریتی و طبقه کارگر ظاهر می‌شود و اساساً نمایانگر فرایند تصاحب و سلب مالکیت است [20].

4-5. مراکش

تحلیل تطبیقی سیاست‌های نوسازی شهری، به‌ویژه اگر‌ مبتنی‌بر تجارب افراد آسیب‌دیده باشد، نشان می‌دهد که دگرگونی سبک‌های زندگی، جنبه‌های ذاتی (اگر نگوییم عمدی) از تغییرات شهری هستند. ازآنجاکه طرفداران سیاست‌های اصالت‌‌بخشی نفوذ خود را به اکثر کشورها گسترش می‌دهند، تعداد بی‌سابقه‌ای از مردم آواره شده یا در معرض خطر آوارگی قرار خواهند گرفت. این سیاست‌ها به‌طور سیستماتیک بافت اجتماعی را تکه‌تکه می‌کنند و باعث ایجاد اختلال در عملکردهای فرهنگی می‌شود که برای جامعه‌پذیری و بقای جوامع محلی مهم هستند [44]. در دهه 1990، روند اعیان‌سازی شهری در شرایطی توسعه یافت که مشخصه‌اش آن بود که فضای شهر دیگر پاسخ‌گوی نیازهای در حال تغییر جمعیت محلی نیست، به‌ویژه از نظر دسترسی (استفاده از ماشین)، تجهیزات و سازمان فضایی شهری و معماری. اعیانی‌سازی شهری در شهر مراکش باعث نوسازی شهری شد که فراتر از بُعد «طبقه‌ای» و برآمده از فرهنگ خارجی‌ها بود، در بستر پسااستعمار - یا استعمار نو – با دوگانگی هویت معماری و شهر به‌وجود آمد [44]. بررسی‌های کیفی نشان می‌دهد که واکنش‌های متفاوتی در میان ساکنان محلی در مواجهه با اعیان‌سازی شهری در شهر مراکش پدیدار شده است. برخی به‌دلیل پرسود بودن معامله تصمیم به فروش اموال خود گرفتند و از آنجا نقل مکان کردند، برخی از گروه‌های اجتماعی پایین‌تر به‌علت فشار ساکنان طبقه‌ بالاتر مبنی‌بر طرد آنها و یا بهبود شرایط سایر محله‌ها که متناسب با سطح اقتصادی آنهاست، مجبور به ترک محل شدند [44]. در جدول 5، خلاصه‌ای از تجارب سایر کشورها به تفکیک اقدامات اصلی، درس‌آموخته‌ها و... آورده شده است.

4-6. کاناری وارف، لندن

شرکت توسعه داکلندز لندن در سال 1981 راه‌اندازی شد تا بازسازی سیستماتیک منطقه فرسوده شرق لندن را انجام دهد. این مجموعه تحت سلطه مجموعه اسکله‌های سابق بود که به موازات رودخانه تیمز در شرق شهر لندن تا وولویچ و شامل زمین‌های اشغال شده توسط تعدادی از صنایع مرتبط بود. این منطقه در طول دهه‌های1950 و 1960 شروع به افول کرد، زیرا ادامه عملیات اسکله‌ها غیرعملی شد و آنها به‌ترتیب بسته شدند [45]. فرایند بازسازی شهری منطقه اسکله صنعتی سابق شرق لندن توسط شرکت توسعه داکلندز لندن، اهمیت اطلاعات ژئوتکنیکی و ژئومحیط ‌زیستی را بازشناسی کرد [45] نقطه حاصل «که اکنون معمولاً به‌عنوان داکلندز لندن شناخته می‌شود» به‌عنوان مظهر ماهیت تقسیم اجتماعی بازآفرینی شهری دیده می‌شود. آنچه به‌عنوان تمرینی در بازآفرینی شهری در نظر گرفته شده بود، متعاقباً به‌طور گسترده به‌عنوان فرایندی از اعیان‌سازی توسعه‌دهندگان شناخته شد[46].

توسعه داکلندز در ابتدا یک مورد بسیار واضح از جنبش‌سازی نوسازی به‌نظر می‌رسید که در آن مسائل روشنی از جابه‌جایی و مهاجرت به داخل جمعیت جایگزین وجود داشت[46]. به این ترتیب، قسمت زیادی از داکلندز به‌طور چشمگیری با الزامات طراحی شده در پشت جنبش شهرسازی جدید و دغدغه‌های آن برای استفاده از قوانین طراحی خوب که بر گرفته از مفاهیم سنتی فرم شهری و برای ایجاد حس «جامعه» در میان ساکنان است، تضاد دارند. نه‌تنها موضوع مشترکی در طراحی محیط ساخته شده داکلندز وجود ندارد، بلکه شواهدی از تمایل تقریباً آگاهانه برای فاصله گرفتن از نگرانی‌های برنامه‌ریزی وجود دارد [46].

میزان انحطاط اسکله‌های منطقه داکلند در شرق لندن در زمان تشکیل شرکت توسعه داکلندز لندن به خوبی در ارزش زمین منعکس شد. دیدگاه کلی این بود که شرایط زمین گواهی هزینه‌ای نامتناسب با ارزش فروش مجدد نهایی را می‌دهد. بنابراین، بازار هزینه‌های توسعه بالایی را پیش‌بینی می‌کرد که وقتی در برابر بازده بالقوه متعادل می‌شد، اقتصادی نبود. برای غلبه بر بی میلی و کمک به فرایند بازسازی، شرکت توسعه داکلندز لندن تصمیم گرفت منطقه را با اطلاعات کافی در مورد شرایط زمین و کیفیت خاک به بازار عرضه کند، به‌‌طوری‌که بحث با توسعه‌دهندگان بالقوه با ملاحظات واقع‌بینانه در مورد هزینه‌های زمین پیش رفت [45].

شکل۹. طرح و موقعیت منطقه داکلندز شرق لندن [45]

۱. چگونه و چرا اسکله قناری با اعیان‌سازی مطابقت دارد:

- فرایندی که طی آن طبقه متوسط،  منطقه کارگری یک شهر را اشغال کرده و شاخصه‌های آن را تغییر داده است.

- تبدیل از اسکله به یکی از شلوغ‌ترین اسکله‌های جهانی و سپس رو به زوال رفتن و در حال حاضر جذب همکاری‌های بزرگ، مانند بانک‌ها و شرکت‌های خدمات مالی و همچنین فروشگاه‌های خرده‌فروشی برای اوقات فراغت و رستوران‌ها، بهبود حمل‌ونقل و بیش از 300 مغازه و مکان،

 - ساختمان وان کانادا اسکوئر، بلندترین ساختمان بریتانیا در آن زمان به‌عنوان نمادی از اعیان‌سازی بوده است،

 - این منطقه اکنون 105000 نفر را استخدام می‌کند که شامل دفاتر و کارگران خرده‌فروشی بوده و به یکی از مراکز اصلی مالی لندن تبدیل شده است،

- فعالیت‌های اقتصادی کنترل‌‌کننده متمرکز،

- بهسازی‌هایی که هنوز در حال انجام است، حمل‌ونقل(امکان رفت و آمد آسان) راه‌آهن متقاطع (کاهش زمان سفر به نصف) باعث افزایش قیمت ملک شده است (قیمت ملک دو برابر شده است) [47].

نظر به آنچه که در بررسی تجارب جهانی مورد بررسی قرار گرفت جمع بندی دستاوردهای آن به شرح جدول 5 می باشد.

جدول 5. جمع‌بندی تجارب سایر کشورها

مأخذ: همان.

5.واکاوی تجارب داخلی در زمینه نوسازی و اعیان‌سازی بافت‌شهری

بافت‌های فرسوده شهری در چند دهه اخیر‌ به‌صورت مشکلی حاد در کشور بروز کرده است. از یک‌سو، رشد سریع فرسودگی بافت‌های شهری و ازسوی‌دیگر، روند کُند نوسازی این بافت‌ها‌‌ به‌صورت نامتوازن و همچنین تمایل سیاستگذار برای راه‌حل‌های جایگزین نظیر گسترش توسعه شهری و الحاقات اراضی و ایجاد شهرها و شهرک‌های جدید، موجب پیدایش مشکلات جدیدی شده و در برخی موارد نوسازی را به ضدنوسازی تبدیل کرده است. فاصله‌ نوسازی نامتوازن از اهداف بنیادین توسعه‌ای، موجب افت کیفی نتایج و کاهش کیفیت زندگی و رضایت ساکنان در بافت‌های فرسوده شهری شده است [45]. نوسازی بافت فرسوده در اثر اقدامات سرمایه‌گذاری توسط دولت با گروه‌های محلی به‌عنوان رویکرد توسعه درون‌زا روی می‌دهد. یکی از مهم‌ترین اقدامات نوسازی، اقدامات اعیان‌سازی با مشارکت گروه‌ها و کنشگران متعددی به‌صورت بخش عمومی، خصوصی و حتی تعاونی است [1]. در کشور ایران، اعیان‌سازی توسط طبقه متوسط و غیربومی بافت قدیمی، در قالب تخریب بافت و معماری سنتی و ساخت بناهای بلند مرتبه با سبک معماری نوین انجام می‌شود [46]. مطالعات، تحقیقات و همچنین شواهد و قرائن موجود نشان می‌دهد، آنچه تاکنون به‌عنوان اقدام در قالب طرح‌ها و برنامه‌های نوسازی صورت گرفته است، در مجموع نتوانسته روند نوسازی را با روند فرسودگی، متوازن ساخته و با استفاده از دستاوردهای تشدید‌‌کننده این توازن بر آن پیشی گیرد، درنتیجه به موفقیتی قابل‌توجه نائل نیامده است. این امر تا جایی ادامه دارد که شرایط موجود شاهدی بر عدم توازن و پیشی گرفتن روند فرسودگی از روند نوسازی و نظاره‌گر بودن بر معکوس شمار فرسودگی کامل و درنهایت اضمحلال شهر شده است [27].

در این بخش به بررسی تجارب داخلی در زمینه نوسازی و اعیان‌سازی بافت‌شهری پرداخته خواهد شد.

5-1. منطقه 15 شهر تهران

منطقه ،15 یکی از مناطق 22 کلان‌شهر تهران است که از نظر مهاجرپذیری یکی از مهاجرپذیرترین مناطق تهران محسوب می‌شود. این منطقه در جنوب شرقی کلان‌شهر تهران قرار دارد و مهم‌ترین بخش آن شهرک افسریه، مسعودیه و کیان‌شهر است [47]. بررسی توسعه‌ی فضایی-اجتماعی مناطق شهری به‌ویژه منطقه 15 شهر تهران نشان می‌دهد که گسترش بافت کالبدی این منطقه از حوالی سال‌های 1340 شروع و به‌تدریج بر سرعت آن افزوده شده که خود آثار و تبعات متنوع کالبدی، اقتصادی و اجتماعی در منطقه داشته است. طرح تجمیع طی دو دهه‌ اخیر در این منطقه به اجرا گذاشته شده و به دنبال آن تغییرات وسیعی در ساختار فضایی و نیز کیفیت زندگی اجتماعی و اقتصادی ساکنان ایجاد شده است [48].

بررسی پیامدهای مثبت و منفی نوسازی در محله اتابک در منطقه 15 تهران نشان می‌دهد که اجرای این طرح در بناهای نوسازی شده از حیث کالبدی مثبت بوده است، اما به‌دلیل غیرمتمرکز بودن نوسازی و ناتمام ماندن آن در این محله، فضای بی‌دفاع شهری افزایش پیدا کرده و معابر و دسترسی‌ها با مشکل‌ روبه‌رو شده است. همچنین در بُعد اقتصادی، نوسازی در این محله سبب افزایش بهای املاک شده و عدم توانایی در‌ تأمین هزینه مسکن و خرید متراژ اضافه موجب بدهکار شدن ساکنان مشارکت‌‌کننده در این طرح شده است. در این رابطه، درآمد افرادی که از طریق مغازه‎های فاقد مجوز‌ تأمین می‌شده و یا مالکینی که قسمتی از خانه خود را اجاره می‌دادند کاهش یافته و به‌دلیل افزایش اجاره بهای واحدهای نوساز و کاهش تعداد واحدهای استیجاری، تناسب میزان عرضه و تقاضا به‌هم خورده است، اما درعین‌حال نوسازی این محله باعث ایجاد اشتغال در پی نیاز به نیروی کار محلی برای تخریب بناهای فرسوده شده است. در زمینه اجتماعی به‌دلیل عدم بازگشت مستأجران، ترکیب محله دستخوش تغییر شده است.

این موضوع عاملی برای کاهش انسجام اجتماعی، تغییر هویت محله‌ای، ازهم‌گسیختن نظم همسایگی، افزایش نا‌امنی به‌دلیل ایجاد فضاهای بی‌دفاع تردد افراد خلاف‌کار و بزهکار شده است. تحلیل‌های زیست‌محیطی در این مطالعه نشان می‌دهد که آلودگی‌ هوا و آلودگی صوتی افزایش یافته و سلامتی افراد را تحت‌‌ تأثیر قرار داده است. با اینکه این طرح از لحاظ فرهنگی سبب آشنایی ساکنان محله با اصول نوسازی شهری شده، اما درعین‌حال باعث تغییر سبک زندگی این افراد به‌علت تغییر رابطه بین فضا و زیست‌فرهنگی در محله، عدم‌ تأمین کارکردهای عناصر سنتی فضای خانه در آپارتمان‌های نوساز و عدم تناسب سبک زندگی قبلی ساکنان با آپارتمان‌نشینی بوده است [49]. همچنین بررسی ابعاد اجتماعی و اقتصادی بافت فرسوده منطقه 15 شهر تهران نشان می‌دهد؛ نوسازی بافت‌ فرسوده و تجمیع آنها عاملی تأثیرگذار بر سطح مشارکت جمعی افراد، میزان امنیت فردی و جمعی ساکنان، افزایش حس تعلق مکانی و نیز رضایت از خدمات اجتماعی ساکنان در بُعد اجتماعی و عاملی برای حفظ درآمد و کاهش هزینه، افزایش ارزش زمین و مسکن، افزایش میزان سرمایه‌گذاری یا سپرده‌گذاری در بُعد اقتصادی است [48].

5-2. محله نواب شهر تهران

اهمیت طرح و استقرار بزرگراه نواب به دهه ۴۰ برمی‏گردد. در طرح جامع تهران که مطالعات آن از سال ۱۳۴۵ آغاز شد. شبکه‌ای از بزرگراه‏ها و معابر اصلی پیش‌بینی شد و بر این اساس احداث یک بزرگراه شمالی جنوبی در غرب تهران، اوین تا خیابان آزادی به موازات مسیل اوین برای تسهیل ترافیک بین فرودگاه مهرآباد و کاخ سعدآباد مطرح شد. اهداف طرح در سال ۱۳۶۹ عبارت بود از:

• اجرای بزرگراه نواب به‌عنوان اتصال‌دهنده نواحی شمالی به جنوبی و کاهش بار ترافیکی مرکز شهر،
• تبدیل بزرگراه به هدایت‌‌کننده عمران و نوسازی شهری،
• ایجاد ارزش‌افزوده به‌عنوان محرک احیای بافت فرسوده مناطق پیرامون،
• تبدیل عملکرد بزرگراه به‌عنوان یک لبه قوی جدا‌‌کننده به عامل تقویت استقلال و تعامل درونی در مناطق پیرامون.

همان‌طور که از اهداف طرح مشخص است هدف اصلی طرح، تنها نوسازی بافت فرسوده نواب نبوده و احداث بزرگراه، عامل اصلی نوسازی بافت شده که تبعات گسترده این تجربه در سطح محلی، آن را به یکی از مثال‏های شاخص نوسازی بافت فرسوده تبدیل کرده است.

اقدامات صورت گرفته در ارتباط با بسترسازی محدوده این طرح، تملک اراضی با مساحتی در حدود ۵۰ هکتار و تملک حدود ۲۰۰۰ ملک مسکونی دارای حدود ۶ هزار خانوار ساکن بود. زمانی که پروژه نواب شروع شد، کاربری‏های خدماتی بسیاری‌ ازجمله ۱۳ مدرسه، ۱۳ مسجد، ۲ حسینیه، ۱ حمام عمومی، ۱ درمانگاه، ۱ سینما و تعداد زیادی مغازه و کارگاه تخریب و از بین رفتند، اما هرگز مابه‌ازایی برای آن پیش‌بینی نشد. ازآنجاکه در این طرح هیچ کاربری خدماتی منظور نبود، برنامه‏ای هم برای مدیریت آن پیش‌بینی نشده بود و تنها مدیریت و نظارت بر کاربری‏های تجاری همانند پروژه‌های مسکونی در کارگاه‏های ساختمانی انجام می‏شد. درواقع مدیریت محدود به نحوه ساخت‌وساز بود و نه خدمات.

برای تملک ساختمان‏های واقع در طرح با استناد به مواد (۸ و ۹) قانون نحوه تملک اراضی از روش‌های توافقی تشویقی کارشناسی، تنبیهی و از بین بردن خدماتی نظیر آب و برق و گاز و دسترسی به کوچه و خیابان و غیره و شکایت و مراجعه به دادگاه استفاده می‏شد تا صاحب ملک ناچار به واگذاری ملک خود شود. کلیه تملک‌ها در فازهای اجرا شده‌‌ به‌صورت یکپارچه و توسط شهرداری منطقه ۱۰ و قبل از اجرای طرح صورت گرفت. سرعت تملک‌ها آن‌چنان بالا بود که در مدت ۶ ماه حدود ۲۰۰۰ پلاک تملک شد.

اما پروژه نواب در زمان‌بندی که قرار بود به اتمام برسد، اجرا نشد. در فاصله سال‏های ۱۳۷۰ تا ۱۳۸۳ فاز اول، دوم و بخشی از فاز سوم اجرا شده است. از عوامل طولانی شدن طرح، افزایش هزینه‌های اجرای طرح از ۷۹ میلیارد به ۵۰۰ میلیارد ریال برای اجرای ۵ کیلومتر بزرگراه اجرای ۴ تقاطع غیر هم‌سطح و یک میلیون متر مربع ساخت‌وساز بوده است.

خرید ناگهانی ۳۰۰۰ تن آهن مورد نیاز طرح تحول عظیمی در قیمت‏ها‌ به‌وجود آورد، به‌نحوی‌که تفاوت قیمت آهن در ابتدای شروع پروژه تا سال ۱۳۷۵ بسیاری از توجیهات اقتصادی طرح را به یقین تبدیل کرد. از ابتدای سال ۱۳۷۶ مقدمات پیش‌فروش واحدهای مسکونی با قیمت پایه ۱۱۲ هزار تومان برای هر متر مربع ساختمان در طبقه اول از خیابان آذربایجان شروع شد. به‌نظر می‌رسید با فروش اوراق مشارکت و پیش‌فروش واحدهای مسکونی احداث بالغ بر یک میلیون و یکصد هزار متر مربع زیربنا و احداث بزرگراه ۴۵ متری با هفت دهانه پل در موعد مقرر انجام پذیرد. تحولات ناگهانی سیاسی، زیر سؤال رفتن اقدامات شهرداری و شهردار، کار پروژه را نظیر بسیاری از پروژه‌های عمرانی به رکود کشانید به‌نحوی‌که شهردار وقت تهران مجبور شد بابت اصل و فرع ۲۵۰ میلیارد ریال وام و اوراق مشارکتی دریافتی به‌جای ۵۴۰ میلیارد ریال پیش‌بینی شده را تا ۸۰۰ میلیارد ریال پرداخت و واگذاری واحدهای پیش‌فروش شده را با تأخیر انجام دهد. محاکمه و زندانی شدن شهردار ضربه مهلکی بر طرح بود، به‌طوری‌که همه پیش‌خریداران قبلی آپارتمان‌ها تبدیل به فروشندگانی شده بودند که هیچ خریداری برای آنها وجود نداشت [54].

پس از گذشت سال‏ها از تکمیل این طرح، نه‌تنها اهداف اولیه طرح محقق نشد، بلکه روح و پویایی محله با نارضایتی ساکنان از کمبود خدمات و ناامنی و درنتیجه مهاجرت گسترده ساکنان بومی از بین رفت، بزرگراه به‌عنوان یک لبه قوی جداکننده، استقلال و تعامل درونی در مناطق پیرامون را تقویت نکرد، بلکه باعث شکاف و جدایی آنها شد و هیچ تحریک توسعه‌ای اتفاق نیفتاد. تنها بزرگراه، به‌عنوان اتصال‌دهنده نواحی شمالی به جنوبی نقش بازی کرد.

شکل 10. نوسازی محله نواب (قبل، حین و بعد از اجرا)

5-3. بافت فرسوده شهر زنجان

براساس مطالعات انجام یافته، نزدیک 550 هکتار از اراضی زنجان در محدوده بافت فرسوده قرار گرفته است. قسمت‌هایی از بافت مرکزی شهر پیرامون هسته اولیه و توسعه‌های ابتدایی در این محدوده در جریان ورود مقطعی ارزش‌های جدید به زندگی شهر و ساکنان آن، ارزش پیشین خود را از دست داده و به‌تدریج فرسوده شدند. اقدامات نسنجیده و مداخلات گسترده کالبدی نیز به ابعاد این فرسودگی دامن زده است [50]. از دهه 1370 با تهیه و اجرای طرح تفصیلی شهر زنجان، مداخله و نوسازی بافت فرسوده با همکاری بخش دولتی و خصوصی به‌صورت ساخت‌ وسازهایی در قالب اقدامات و پروژه‌های اعیان‌سازی آغاز شده و به‌ دنبال ساخت واحدهای مسکونی جدید در قالب آپارتمان و ساختمان‌های چند طبقه و بدون عرصه و فضاهای باز و حیاط، سیمای کالبدی و بافت خانه‌های این منطقه نیز دستخوش تغییرات شده است [51].

 با توجه به روند شکل گرفته در نوسازی بافت فرسوده شهر زنجان، شاخص‌هایی که تضعیف یا تقویت آنها در بافت فرسوده شهر زنجان می‌تواند آینده نوسازی آن را تضمین کند، عبارتند از: مساحت و استحکام مسکن، تناسب مسکن با نیاز ساکنان، وضعیت کاربری معابر، سیمای ساختمان‌ها، سرزندگی، تناسب هزینه و درآمد، سرانه کاربری خدماتی، کاربری‌های ناسازگار و مزاحم [1]. همچنین روند نوسازی در بافت فرسوده شهر زنجان، جابه‌جایی ساکنان و درنتیجه عاملی برای از بین رفتن هویت فرهنگی شهر می‌توان به‌شمار آورد و اعیان‌سازی را از عوامل اصلی تخریب هویتی این منطقه دانست. بااین‌حال اعیان‌سازی در این محدوده به‌واسطه تحولات کالبدی باعث دگرگونی در زمینه‌های مختلفی‌ ازجمله زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و فرهنگی شده و به‌سبب آن ساخت‌وساز براساس ضوابط و قوانین شهری افزایش یافته است. همچنین بهداشت عمومی بالا رفته و با افزایش سرانه کاربری‌ها خدمات حمل‌ونقل تسریع شده است [51]. در جدول 6، خلاصه‌ای از تجارب داخلی به تفکیک اقدامات اصلی، درس‌آموخته‌ها و... آورده شده است.

جدول 6. تجارب داخلی

مأخذ: همان.

6.جمع‌بندی و پیشنهادهای سیاستی

بازآفرینی شهری به‌عنوان رویکردی جامع، امکان اقدامات مختلفی را به مدیران شهری و متخصصان می‏دهد. اقدام مواجهه با بافت‌های فرسوده در ایران غالباً «نوسازی» اتخاذ شده است. نوسازی نیز شیوه‏های متفاوتی دارد که در سال‏های گذشته در بافت‌های فرسوده ایران، نوسازی همراه با تجمیع و افزایش تراکم ساختمانی بوده است. به عبارتی افزایش تراکم، یکی از مشوق‏های اصلی و این بافت‏ها، برای کمبود مسکن شهرها مطرح بوده است. ازاین‌رو نوسازی بافت‌های فرسوده به‌دلیل تغییراتی که در کالبد و شرایط اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و... محدوده نوسازی شده می‌گذارد، منجر به تغییرات جمعیتی آن نیز می‌شود. به بیان ساده‌تر تخریب و نوسازی بافت‌های شهری افزایش یافته و طبقه ساکن دیگر توانایی تقبل شرایط جدید را ندارند، اتفاقی که رخ می‌دهد اعیان‌سازی است. به‌زعم بسیاری از تصمیم‌گیران شهری، اعیان‌سازی خود هم عاملی مثبت و در جهت حفظ حیات شهری، محلات قدیمی، جلوگیری از زوال شهرها، جلوگیری از گسترش بیهوده شهرها و توسعه‌ی درون‌زاست، اما در عین حال آنچه که در عمل رخ می‌دهد جابه‌جایی‌های مستقیم و غیرمستقیم را نیز در پی دارد. حس تعلق محلی نیز خود عاملی است که با وجود شرایط نامناسب منجر به حفظ ساکنان اصیل در بسیاری از محلات فرسوده می‌شود، اما انجام برخی اقدامات نوسازانه به‌دلیل از بین بردن بعضی از عناصر هویتی تا حد زیادی حس تعلق محلی را نیز کاهش داده و منجر به مهاجرت ساکنان می‌شود.

هرگونه تغییرات در کالبد محیط شهری چه با برنامه‌ریزی قبلی و چه بدون برنامه‌ریزی اگر بی‌توجه به شرایط اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی محدوده مطالعه صورت گیرد و از مشارکت ساکنان در اقدامات مذکور بهره برده نشود، ممکن است با هدف ارتقای عدالت شهری و‌ تأمین خدمات، اما در جهت عکس آن حرکت کند و منجر به جایگزینی ساکنان کم‌درآمد با گروه‌هایی با درآمد متوسط شود. لذا توجه به ماهیت و تقاضای ساکنان بافت‌های شهری برای حفظ ساکنان اصیل و هویت آن باید همواره مورد توجه متخصصان و مدیران شهری قرارگیرد.

شکل 11. ارتباط بازآفرینی شهری، نوسازی و اعیان‏سازی

مأخذ: نویسندگان.

شایان ذکر است که با توجه به خطرات فراوان شرایط فعلی بافت‌های فرسوده برای جان شهروندان، ضروری است تا نوسازی مقاوم سازی و بهسازی بافت فرسوده مبتنی بر حساسیت حفظ جان شهروندان در اولویت قرار گیرد، اما این مهم نباید منجر به نادیده و کم اهمیت شماردن سایر ابعاد و تبعات اجتماعی- اقتصادی فرایند نوسازی شود. با بازنگری و تسهیل ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری کنونی در بافت فرسوده که انگیزه نوسازی ساکنان بافت‏ها را به حداقل رسانده است، می‏توان مجموعه اقدامات نوین، خلاقانه و اثربخشی را برای تسهیل و انگیزش نوسازی تعریف کرد. ازاین‌رو با ادامه مسیر آغاز شده در حوزه ارائه بسته‎‏های تشویقی (مشروط به مخاطب)، بیش‌ازپیش ‏باید نسبت به تسهیل ضوابط مرتبط با تفکیک، تجمیع، سطح اشغال، تراکم (با تعریف حد مرتفع‌‌کننده نیازهای واقعی یک خانوار ساکن در بافت)، پارکینگ، چیدمان فضایی داخل ساختمان و... متناسب با بستر و ویژگی های محلی استقرار بنا اقدام کرد. در کنار این موارد اعمال برخی از تسهیلات مالی و فنی و تسهیل محدودیت‏هایی همچون طرح ترافیک برای ساکنان، می‏تواند منجر به یک جهش در حوزه بازسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده با محوریت مردم و ساکنان بافت‌ها شود. موارد فوق با هدف‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری مدنظر است.

بسیاری از این بافت‏ها اغلب به‌دلیل نزدیکی با بخش مرکزی شهرها و یا بازارهای اصلی، با آسیب تغییر کاربری مسکونی و گسترش کاربری‏های تجاری و انبار و همچنین مهاجرت ساکنان اصیل و جایگزینی با طبقه ضعیف‏تر و یا اتباع‌‌ روبه‌رو هستند. لازم است به‌منظور ارتقای کیفی و زیست‌پذیری شهرها این بافت‏ها‌‌ به‌صورت ویژه مورد توجه برنامه‌ریزان قرارگیرند.

بسته تشویقی شهرسازانه 19گانه توسط وزارت راه و شهرسازی و در رابطه با سیاست‌های کالبدی تشویقی در راستای تضمین نوسازی بافت‌های فرسوده شهری در راستای افزایش کیفیت فضاهای شهری و بهبود کیفیت زندگی افراد جامعه با توجه به اهداف قانون جهش تولید مسکن ارائه شده است. این مشوق‌ها در شهرهای مختلف با توجه به رویکرد موجود و شرایط آن متفاوت بوده و دارای ویژگی‌های انعطاف‌پذیر است. مصوبه‌ ابلاغ شده می‌تواند به‌عنوان فرصتی برای سازندگان و مالکان در جهت افزایش توانایی اقتصادی ساکنان این محلات شهری از طریق انعطاف‌پذیری در ضوابط ساخت و ایجاد کاربری‌ها باشد. درهم‌تنیدگی مسکن، ایجاد اشتغال، ارزش‌افزوده بر دارایی‌های ساکنین و افزایش کیفیت فضای زیست‌ ازجمله اهداف این مصوبه‌هاست.

 بسته تشویقی 19گانه برای نوسازی بافت‌های فرسوده شهری در چهار گروه ارائه شده که شامل ضوابط تشویقی گروه نخست (بازآفرینی یکپارچه در مقیاس بلوک شهری)، ضوابط تشویقی گروه دوم (نوسازی در مقیاس محورهای اصلی محله‌ای)، ضوابط تشویقی گروه سوم (نوسازی در عمق بافت فرسوده شهری)، ضوابط تشویقی گروه چهارم (نوسازی قطعات غیرقابل تجمیع) است. با توجه به تسهیلات ارائه شده در این طرح، روند نوسازی و بازسازی بافت‌های فرسوده در شهرهای مختلف مطلوب بوده و سرعت رشد قابل‌توجهی داشته و باعث ایجاد رونق در محله و مسکن شده است. بااین‌حال روند نوسازی بافت فرسوده شهری‌ علاوه‌بر کُندی، در برخی محلات تبعاتی را به‌همراه داشته و موجب آسیب‌های اقتصادی و اجتماعی شده است. با اصلاح فرایندها و بازنگری در طرح‌ها و تقویت ابعاد مختلف آنها می‌توان به بهبود شرایط و توسعه نوسازی محلات دچار مسئله فرسودگی اقدام کرد که در ادامه در بخش پیشنهادهای سیاستی ابعاد آن مورد اشاره قرار گرفته است.

با توجه به آنچه در گزارش مورد اشاره قرار گرفت در راستای کاهش تأثیرات نامطلوب نوسازی و ارتقای سطح نوسازی در بافت‌های ناکارآمد پیشنهادهای سیاستی به‌شرح زیر مورد اشاره قرار می‌گیرد:

• ارائه یارانه ‏هایی به سازندگان و مالکین در بافت فرسوده شهری جهت جبران کاستی‏های سودآوری اقتصادی آنان (تغییرات در میزان وام مطابق با شرایط واقعی هزینه‌های ساخت، نرخ سود و شرایط بازپرداخت وام، معافیت‌های مالیاتی، توسعه تخفیف‌های انشعابات، مجوزات و ...) با تعهد مالکین و سازندگان به‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری،
• لزوم تهیه پیوست‏های اجتماعی و ترافیکی، خدمات زیرساخت و امداد و نجات در طرح‏ها و تغییرات بافت پیرامونی بافت‌های فرسوده شهری (اثرسنجی طرح‏ها و تغییرات بر بافت فرسوده)،
• ارتقای امنیت بافت‌های فرسوده شهری از طریق طراحی محیطی، نظارت رسمی و غیررسمی و ...،
• ضرورت تخصیص بخشی از ظرفیت‌های جدید ناشی از نوسازی بافت فرسوده به ساکنان بومی و مستأجران قدیمی،
• کاهش نقش کالایی مسکن و کنترل عمومی سرمایه‌گذاری مسکن به موازات نوسازی مسکن،
• پیگیری سیاست‌های مسکن متعادل به عبارتی اجرای سیاست‌هایی که به تنوع مسکن و جلوگیری از افزایش یکنواختی قیمت‌ها کمک می‌کند. این مسئله شامل ایجاد واحدهای مسکونی با درآمد مختلف، ایجاد مسکن اجتماعی و اقداماتی برای کنترل افزایش قیمت‌ها با‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری می‌شود،
• فراهم کردن مسکن ارزان استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری برای افراد با کیفیت مناسب، تصرف مطمئن و واقع در یک محله (محله به‌معنای حقیقی و نه‌ صرفاً تقسیمات شهرداری)،
• بازنگری در ضوابط شهرسازی و معماری در بافت‌ها‌ ازجمله در ضوابط حد تفکیک و سطح اشغال، تراکم (با توجه به نیازهای خانوارهای ساکن در بافت)، پارکینگ (توجه به‌ تأمین پارکینگ‌های محله‏ای) و... با هدف‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری،
• اولویت‌دهی به جان شهروندان و ماندگاری ساکنان اصیل با پرهیز از گزاره‌هایی همچون الزام به تجمیع و مشکل ریزدانگی بافت در طرح‏های نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده شهری،
• هدایت هرچه بیشتر طرح‌های شهری به سمت مشارکت ساکنان،
• بازنگری در اعمال محدودیت‌های طرح ترافیک با هدف جلوگیری از کاهش سرمایه‌گذاری و توسعه محدوده میانی بافت کلان‌شهرها در کنار توسعه‌ حمل‌ونقل عمومی شبکه‌ای و مکمل و ارزیابی آثار آن در تخلخل مراکز شهری و جابه‌جایی هسته تراکم و کاربری به رینگ‌های میانی شهری،
• ارائه مشوق‏های کالبدی متناسب هر بافت به‌جز طرح‏های تغییر‌دهنده جمعیت و ترکیب آن با هدف‌ تأمین مسکن استطاعت‌پذیرملکی و استیجاری،
• نظارت به‌منظور جلوگیری از تغییر کاربری‏های غیرمجاز از مسکونی به کاربری‌ها و فعالیت‌های نامطلوب و کاهنده مطلوبیت فضای شهری و محلی نظیر کارگاهی، انبار و... در بافت‌های فرسوده شهری،
• توسعه خدمات زیربنایی و روبنایی در مقیاس محله (و نه فرامحلی) در بافت‌های فرسوده شهری (به‌خصوص در موارد مهمی همچون‌ تأمین فضای سبز و باز شهری و پارکینگ‌های محله‌ای که از مهم‌ترین نیازها و کمبودهای جدی بافت‌های فرسوده بوده و کمتر قابلیت اقدام توسط بخش خصوصی دارد)،
• استفاده از ظرفیت فناوری و استارتاپ‌ها جهت جلب مشارکت مردم بافت‌های فرسوده شهری در توسعه محله خود و ارتقای کیفیت و مطلوبیت محیط شهری در بافت‌های فرسوده شهری،
• افزایش فعالیت‏های ترویجی و رسانه‏ ای از ارزش‏های فرهنگی بافت‌های فرسوده شهری به‌منظور تقویت حس تعلق ساکنان.