گزارش ارزیابی عملکرد وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در اجرای قانون «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب 1396/06/19»

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری دفتر آموزش و فرهنگ ، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

برنامه ریزی برای توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری امری لازم برای شکوفایی ظرفیت های اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی فراوان این مناطق می باشد. از مهمترین ویژگی های اغلب مناطق روستایی و عشایری، وجود جاذبه های بکر طبیعی این مناطق برای جذب گردشگران است. توسعه گردشگری روستایی و بوم گردی، امری ضروری برای توسعه مناطق روستایی و عشایری است که می تواند منجر به توسعه زیرساختی این مناطق و همچنین فروش محصولات روستایی آنان نیز شود. از دیگر مواردی که در توسعه و ایجاد اشتغال در بسیاری از مناطق روستایی و عشایری، نقش بی بدیلی ایفا می کند، صنایع دستی به ویژه فرش دستبافت است. صنایع دستی به دلیل ماهیت سنتی و اصیلی که دارد، در فرهنگ روستایی و عشایری ریشه ای دیرین دارد. از این رو یکی از تولیدات همیشگی روستا ییان و عشایر، تولید محصولات صنایع دستی بوده است.
قانون «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» به منظور تسهیل دسترسی روستاییان به منابع اعتباری رسمی کشور با هدف توسعه و ایجاد اشتغال پایدار و تحقق سیاست های اقتصاد مقاومتی در مورخ ۱۳۹۶/۰۶/۱۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
با وجود حجم بالای منابع پیش بینی شده در قانون فوق، تسهیلات موضوع قانون از نظر تعداد متقاضیان و دریافت کنندگان تسهیلات و نیز حجم کلی تسهیلات پرداخت شده، بیان کننده عدم تحقق کامل اهداف مربوط به تسهیلات در توسعه گردشگری و صنایع دستی بوده است. چرا که در این قانون از سهم ۱۰ درصدی موضوع گردشگری ۷ درصد و از سهم ۱۰ درصدی موضوع صنایع دستی تنها ۵ درصد از اعتبارات این قانون جذب شده و از حدود ۱۵۳ هزار طرح اشتغال، تنها حدود ۱۲ درصد مربوط به این بخش بوده است. علاوه بر این بر اساس یافته های گزارش حاضر، مهم ترین هدف قانون مذکور، یعنی پایداری اشتغال های ایجاد شده، محقق نشده است.
ضعف هماهنگی سازوکار های نظام بانکی با رویکرد های توسعه ای در مناطق روستایی، سخت گیری برای پذیرش وثایق روستاییان، عدم اهلیت لازم فنی، مالی و اقتصادی بیش از نیمی از طرح های ارسالی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به کمیته های فنی استانی، ضعف پیوند بین رسته های فعالیتی تعیین شده با شرایط و مزیت های برخی استان ها، نادیده انگاری موضوع توانمندسازی جامعه محلی در در برخورد با گردشگران و عدم الزام به بیمه شاغلین موضوع قانون از جمله مهمترین علل عدم عملکرد مطلوب این قانون در زمینه گردشگری و صنایع دستی است.
برای رفع چالش های قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب ۱۳۹۶/۰۶/۱۹، اقداماتی همچون الحاق تبصره ای به ماده (۱۶) آیین نامه اجرایی قانون مذکور با موضوع وظایف دستگاه های اجرایی مربوطه، رعایت و تقویت پوشش بیمه ای اشتغال ایجاد شده، تخصیص تسهیلات با نرخ سود متعارف بانکی و پرداخت یارانه سود بانکی در راستای ضمانت اجرای کامل تعهدات، انعطاف بیشتر طرح های دارای اولویت به جای تأکید انحصاری بر بومگردی ها پیشنهاد می شود.

گزیده سیاستی

ضعف هماهنگی سازوکار‌های نظام بانکی با رویکرد‌های توسعه‌ای در مناطق روستایی، عدم اهلیت لازم فنی، مالی و اقتصادی بیش از نیمی از طرح‌های ارسالی به کمیته‌های فنی استانی، ضعف پیوند بین رسته‌های فعالیتی تعیین‌شده با شرایط و مزیت‌های برخی استان‌ها از جمله مهمترین علل عدم عملکرد مطلوب قانون «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی»  مصوب 1396/06/19در زمینه گردشگری و صنایع‌دستی است.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

 خلاصه مدیریتی

شرح / بیان مسئله

 قانون «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» مصوب 1396/06/19 به‌منظور تحقق اهداف سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و با هدف ارتقای تولید و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری به تصویب رسیده است.

از این‌رو با توجه به ظرفیت بالای این قانون برای توسعه گردشگری و فعالیت‌های صنایع‌دستی و کلیه فعالیت‌های مربوط به فرش دستباف به‏ویژه در مناطق روستایی و عشایری، لازم است پس از گذشت 7 سال از تصویب و اجرای این قانون، ارزیابی دقیقی از میزان و کیفیت تحقق عملکرد این قانون صورت گیرد.

 

نقطهنظرات / یافته‌های کلیدی

-مهم ترین هدف قانون «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» مصوب 1396/06/19، یعنی پایداری اشتغال‌های ایجاد شده در مناطق روستایی و عشایری از طریق تسهیلات پرداخت شده از منابع موضوع قانون، در حوزه‌های صنایع دستی و گردشگری محقق نشده است. ارزیابی‌های صورت گرفته در برخی از استان‏ها نشان از آن دارد که در تحقق اهداف قانون، وضعیت بخش‌های صنایع دستی و گردشگری نسبت به بخش‌های کشاورزی و منابعطبیعی، صنایع و معادن کوچک و فعالیتهای خدماتی و فناوری اطلاعات، وضعیت نامطلوبی است.

-مطابق بررسی‌های انجام شده، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، هیچگونه عملکردی پیرامون تکالیف مذکور در ماده (15) آیین‌نامه اجرایی این قانون نداشته است. این ماده تکالیفی را بر دستگاه‌های اجرایی مربوطه، در خصوص تهیه و ارائه برنامه‌های اجرایی ملی منطبق با رسته شغل‌های اولویت‌دار مشتمل بر برش استانی، پیش‌بینی بازار مناسب محصولات، نیازسنجی لازم برای ارائه آموزش و ترتیبات نهادی برای ایجاد توسعه کسب و کار و نظارت عملیاتی بر تحقق اهداف توسعه اشتغال پایدار به سازمان برنامه و بودجه در چارچوب دستورالعمل این سازمان و اطلاع رسانی عمومی به ذی‌نفعان مقرر نموده است.

-وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، علی رغم آنکه دستگاه اجرایی مربوط به موضوع بخش صنایع دستی و گردشگری است و مطابق قانون موظف به انجام مراحل اطلاع رسانی، دریافت، ثبت و تخصیص تسهیلات است؛ و همچنین مکلف به تعیین ضوابط و برنامه اجرایی و همچنین نظارت بر حسن اجرا و تحقق اهداف قانون در اشتغال‌های ایجاد شده می باشد، آمار و اطلاعات لازم از وضعیت اجرایی سازی قانون و اشتغال‌های ایجاد شده ندارد. این موضوع در پاسخ به درخواست مرکز پژوهش‌های مجلس از این وزارتخانه عنوان شده است. روشن است که فقدان آمار و اطلاعات مذکور، ارزیابی دقیق درباره عملکرد این قانون در حوزه صنایع دستی و گردشگری را دشوار می نماید.

-از تعداد 34 هزار و 373 طرح ارسالی از سوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، 17 هزار و 527 طرح در کمیته‌های فنی استانی تائید و به بانک‌ها معرفی‌شده‌اند. نزدیک به 17 هزار (50 درصد از طرح‌های ارسالی) طرح ارسالی توسط کمیته‌های فنی استانی، توسط بانک‌ها و مؤسسات عامل رد شده‌اند. بانک‌ها، عدم اهلیت لازم از نظر فنی، مالی و اقتصادی طرح‌های ارسالی از سوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی را دلیل این موضوع، عنوان کرده‌اند.

-علی رغم لزوم حمایت بیمه ای از اشتغال‌های ایجاد شده به‌عنوان یکی از مصادیق پایدارسازی مشاغل، تنها حدود 26 درصد از کل شاغلین جدیدی که از تسهیلات قانون مذکور بهره‌مند شدند، دارای پوشش بیمه تامین اجتماعی و یا صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر می‌باشند. فصلی بودن ماهیت برخی مشاغل و همچنین بی توجهی به الزام بیمه شدن شاغلین در قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار روستاییو آیین‌نامه اجرایی و دستور‌العمل آن، از مهم ترین موانع بیمه نمودن اشتغال ایجاد شده از محل تسهیلات قانون مذکور می باشد.

-از سهم 10 درصدی تعیین شده برای بخش گردشگری، حدود 7 درصد و از سهم 10 درصدی تعیین‌شده برای بخش صنایع‌دستی و فعالیت‌های فرش دستباف، 5 درصد از ارزش تسهیلات پرداخت شده است که کمتر از سهم پیش بینی شده خود را پوشش داده‌اند [2]. در واقع از سهم 20 درصدی گردشگری و صنایع‌دستی از کل اعتبارات تخصیص یافته برای اجرای این قانون تنها 12 درصد توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی جذب شده‌است به عبارت دیگر بخش‌های گردشگری و صنایع‌دستی در کنار بخش سرمایه در گردش، تنها بخش هایی از موضوع قانون بوده اند که به آن ها کمتر از میزان تعیین شده، تسهیلات اختصاص داده شده است.

-مطابق با گزارش دریافتی از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، بیشترین اشتغال ایجاد شده در حوزه گردشگری و صنایع‌دستی از محل منابع این قانون، به‌ترتیب در استان‌های سیستان و بلوچستان، کرمانشاه، کهگیلویه و بویر احمد، گیلان، گلستان، چهار محال و بختیاری، همدان و کردستان، هرمزگان و خراسان‌رضوی بوده است.

-توسعه اقامتگاه‌های بومگردی و طرح‌های طبیعت‌گردی در اولویت طرح‌های موضوع قانون قرار گرفته است. در حالی که مسیر توسعه گردشگری روستایی و عشایری همه استان‌ها از احداث و توسعه اقامتگاه بومگردی نمی‌گذرد. لذا انعطاف پذیری و پیوند بین رسته‌های تعیین‌شده با ظرفیت‌های منطقه‌ای و روستایی و عشایری برخی استان‌ها باید مورد توجه ویژه قرار گیرد.

-رویکرد وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در اختصاص اعتبارات موضوع این قانون، به‌صورت تسهیلات محور به‌جای برنامه‌محوری بوده است. به‌عبارت دیگر نظارت مؤثری بر اجرای طرح‌ها و ارتقا اثربخشی آن‌ها در طول سال‌های اجرای قانون صورت نگرفته‌است.

-در راستای تضمین پایداری اشتغال ایجاد شده از محل منابع قانون مذکور، لازم است تسهیلات به طرح‌های اشتغال‌زایی با نرخ سود متعارف بانکی برای اجرا اختصاص یابد و سپس یارانه سود بانکی پس از اجرای کامل تعهدات در زمینه اشتغال در چارچوب اصلاح قانون پرداخت شود. همچنین پیرو این موضوع، لازم است ماده 7 آیین‌نامه قانون مذکور اصلاح گردد.

-در راستای کمک به حل چالش پایداری اشتغال صنایع‌دستی از طریق بیمه نمودن شاغلین، لازم است تبصره‌ای به ماده 16 آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب 1396/06/19 جهت رعایت و تقویت پوشش بیمه‌ای متقاضیان و شاغلین طرح‌هایی که از تسهیلات موضوع این قانون اضافه گردد.

1.مقدمه

مطابق با گزارش مرکز آمار ایران  جمعیت مناطق روستایی و غیر ساکن درکشور در سال 1402 حدود 23 درصد برآورد شده است. در چند دهه اخیر به‌ویژه از سال 1370 به‌بعد نه‌تنها جمعیت روستایی رشد منفی داشته، بلکه تعداد مطلق جمعیت این مناطق حدود 3 میلیون نفر کاهش یافتهاست. این وضعیت حکایت از ناپایداری سکونت در مناطق روستایی دارد. از این‌رو در برخی سال‌ها، سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی برای کنترل مهاجرت روستا-شهری و تثبیت جمعیت در این مناطق در کانون توجه قرار گرفته است.

در طول سال‌های برنامه ششم توسعه، با درک ضرورت این امر و اهمیت توجه به ظرفیت‌های اشتغال‌زایی و جنبه‌های توسعه‌ای مناطق روستایی و عشایری نسبت به سیاست‌گذاری در زمینه حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری اقدام شده‌است. در این راستا به‌منظور تسهیل دسترسی روستاییان به منابع اعتباری رسمی کشور، قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور و مشتمل بر هفت ماده و پنج تبصره در تاریخ 31 مرداد سال 1396 به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ هشتم شهریور 1396 به تأیید شورای نگهبان رسید. آیین‌نامه اجرایی قانون نیز در تاریخ 21 آبان 1396 به تصویب هیئت وزیران رسید که در آن وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی اجرای این قانون معرفی و سهم بخش‌ها و استان‌های مختلف از منابع این قانون تعیین شد. حمایت از ایجاد، توسعه و تکمیل طرح‌های غیردولتی در حوزه‌های کشاورزی، منابع‌طبیعی، معادن کوچک، فناوری اطلاعات، گردشگری، صنایع‌دستی، کلیه فعالیت‌های مربوط به فرش دستباف و خدمات و همچنین تأمین‌سرمایه در گردش واحدهای تولیدی، به‌عنوان دامنه شمول قانون مذکور تعیین شد. در این بین، بخش‌های گردشگری، صنایع دستی و فرش دستباف مستقیماً در حیطه فعالیت‌های وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی قرار می‌گیرد. همچنین بخشنامه داخلی اجرای قانون در 25 بهمن 1396 به ادارات استانی میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری ابلاغ گردید.

کل مبلغ تعیین‌شده جهت اعطای تسهیلات موضوع این قانون، معادل ریالی یک میلیارد و پانصد میلیون دلار از محل منابع صندوق توسعه ملی است که در تلفیق با آورده منابع بانک‌های عامل به‌میزان حداقل معادل منابع موضوع این قانون، حدود 3 میلیارد دلار  می‌شود. در این قانون، اعطای تسهیلات به اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی برای ایجاد اشتغال در روستا‌ها و شهر‌های زیر ده  هزار نفر جمعیت با اولویت روستا‌ها و شهر‌های زیر ده هزار نفر واقع در مناطق مرزی و مناطق عشایری مورد نظر است.

روش توزیع اعتبارات موضوع این قانون به‌نحوی تنظیم شده که در درون هر استان به نسبت 50 درصد بر‌اساس شاخص سهم بیکاران روستایی، جمعیت عشایری، مناطق مرزی و مناطق محروم به‌صورت استانی توزیع می‌گردد و 50 درصد باقی‌مانده به‌صورت ملی و بر اساس شاخص‌های مصوب شورای عالی اشتغال و بر مبنای شاخص‌های مصوب ستاد اقتصاد مقاومتی توزیع می‌شود. لازم به توضیح است که اعتبارات قانون مذکور بر اساس شاخص‌های مندرج در تبصره «2» ماده(1) قانون مذکور و ماده (5) آیین‌نامه اجرایی، مابین استان‌ها (روستاها و مناطق عشایری هدف) توزیع گردیده‌است[1].

برای اجرای این قانون، بانک کشاورزی، بانک توسعه تعاون، پست بانک و صندوق کارآفرینی امید به‌عنوان مؤسسات عامل تعیین‌شده‌اند و به‌منظور استفاده از منابع بانکی و تقویت منابع قابل پرداخت برای ارتقا تولید و اشتغال روستایی، از منابع داخلی مؤسسات عامل نیز معادل منابع تخصیص یافته از صندوق توسعه ملی برای اجرای قانون تخصیص داده‌شده‌است. مؤسسات عامل مکلف بوده‌اند به‌منظور پرداخت تسهیلات، انواع تضامین شامل سند منازل مسکونی روستایی، سند زمین کشاورزی، سند واحد‌های تولیدی و تجاری در روستاها و نواحی صنعتی و سفته که ارائه آن‌ها توسط روستاییان و عشایر سهل‌تر است را بپذیرند. اعطای تسهیلات موضوع این قانون، از منابع تلفیقی صندوق توسعه ملی و مؤسسات عامل با میانگین نرخ سود 6 درصد (با نرخ 4 درصد به مناطق روستایی مرزی و عشایری مرزی، 6 درصد به روستاها و عشایر غیر مرزی و همچنین با نرخ 10 درصد برای سرمایه در گردش واحد‌های تولیدی مستقر در نواحی صنعتی روستایی و شهر‌های زیر ده‌هزار نفر جمعیت) بوده است.

گزارش حاضر تلاش دارد تا میزان تحقق اهداف قانون مذکور و آیین‌نامه اجرایی آن در زمینه توسعه گردشگری و صنایع‌دستی و کیفیت عملکرد وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی را مورد کنکاش قرار دهد.

2.منابع مالی اجرای قانون

کل مبلغ تعیین‌شده جهت اعطای تسهیلات موضوع این قانون، یک میلیارد و پانصد میلیون دلار از محل منابع صندوق توسعه ملی بوده‌است. صد درصد از منابع 1.5 میلیارد دلاری صندوق توسعه ملی (معادل 9781.5 میلیارد تومان) به‌منظور سپرده‌گذاری نزد مؤسسات عامل در پنج مرحله توسط این سازمان به صندوق توسعه ملی ابلاغ گردید ولی هنوز بخشی از منابع مرحله پنجم به جریان نیفتاده و در مؤسسات عامل کارسازی و سپرده‌گذاری نشده است[2].

در زمان ابلاغ مرحله پنجم، بانک مرکزی به‌دلیل محدودیت‌های ارزی کشور، کل مبلغ ابلاغ شده مرحله پنجم (245 میلیون دلار) را به‌صورت یکجا تسعیر نکرد و مبلغ 54 میلیون دلار تبدیل به ریال نگردید که در این خصوص سازمان برنامه و بودجه کشورضمن پیگیری‌های متعدد و پس از ارزیابی عملکرد مؤسسات عامل این مبلغ را در تاریخ 1401/12/140123 به صندوق توسعه ملی ابلاغ نمود.

بنابراین کل منابع تلفیقی صندوق توسعه ملی و منابع مؤسسات عامل (با تسعیر ارز 191 میلیون دلار از 245 میلیون دلار مرحله پنجم) و با ابلاغ تتمه ریالی باقی‌مانده از محل تسعیر ارز مرحله پنجم، معادل 21136.2 میلیارد تومان است که با کسر ده درصد ذخیره قانونی بانک مرکزی، معادل 19022.5 میلیارد تومان می‌باشد و در چهار حساب مؤسسه عامل موضوع قانون، کارسازی شده‌است[2].

در نتیجه کل منابع پیش بینی شده به تفکیک برای بخش گردشگری 1902.25 و بخش صنایعدستی 1902.25 بوده که مجموعاً برابر با 3804.5 میلیارد تومان می‌باشد[2].

3.عملکرد قانون از ابتدای اجرای قانون تا پایان سال 1401

از ابتدای اجرای قانون تا پایان سال 1401، تعداد 590738 طرح توسط متقاضیان به دستگاه‌های اجرایی برای بررسی ارسال شده‌است که از این تعداد، 267896 طرح (معادل 45 درصد از طرح‌های ارسالشده) و به ارزش تسهیلات 88000 میلیارد تومان تأیید و به کارگروه اشتغال استانی و ملی ارسال شده‌است. کارگروه اشتغال استانی و ملی از مجموع طرح‌های دریافتی از دستگاه‌های اجرایی تعداد 161330 طرح (معادل 60 درصد از طرح‌های ارسالشده) و به ارزش تسهیلات 19498 میلیارد تومان تأیید کرده‌اند[2].

از مجموع طرح‌های ارسال‌شده به مؤسسات عامل، تعداد 154916 طرح اشتغال‌زایی به ارزش 15608 میلیارد تومان با تعهد فرصت شغلی 291474 نفر توسط مؤسسات عامل تسهیلات پرداخت گردیده‌است. از کل منابع تجهیز شده تا پایان سال 1401 (معادل 19022.5 میلیارد تومان با احتساب کسر ده درصد ذخیره قانونی بانک مرکزی) حدود 82 درصد از منابع تلفیقی (صندوق توسعه ملی و منابع داخلی مؤسسات عامل) در قالب تسهیلات پرداخت‌شده است و تقریباً 18 درصد از منابع تلفیقی (معادل 3415 میلیارد تومان) هنوز پرداخت نشده است[2].

بر اساس ماده (4) آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، باید 25 درصد از  تسهیلات موضوع این قانون به فعالیت‌های خدماتی اختصاص پیدا کند که در این میان سهم حوزه گردشگری، 10 درصد و سهم سایر امور خدماتی به همراه فناوری اطلاعات، 15 درصد تعیین شده است. همچنین می‌بایست 10 درصد از تسهیلات نیز به صنایع دستی و فرش دستباف و کلیه فعالیت‌های مربوط به آن اختصاص یابد. تخصیص مابقی (65 درصد) تسهیلات به‌نحوی است که برای طرح‌های غیردولتی درحوزه کشاورزی و منابعطبیعی 45 درصد، معادن کوچک 10 درصد و برای تأمین سرمایه در گردش واحد‌های تولیدی مستقر در نواحی صنعتی روستایی و شهر‌های زیر ده هزار نفر، 10 درصد تعیین شده است[1].

با وجود سهم‌بندی مذکور، عملکرد اجرای قانون تا پایان سال 1401 نشان می‌دهد که حدود 53 درصد از ارزش تسهیلات پرداختشده در مؤسسات عامل، به طرح‌های بخش کشاورزی و منابعطبیعی اختصاص دادهشدهاست. همچنین سهم بخش صنایع و معادن کوچک حدود 15 درصد و سهم فعالیتهای خدماتی و فناوری اطلاعات حدود 15 درصد، بخش گردشگری 7 درصد، بخش صنایعدستی و فعالیتهای فرش دستباف 5 درصد و سرمایه در گردش یک درصد از ارزش تسهیلات پرداختی می‌باشد[2]. به عبارت دیگر بخش‌های گردشگری و صنایع‌دستی به همراه سرمایه در گردش، بخش هایی بوده اند که به آن ها کمتر از میزان تعیین شده، تسهیلات اختصاص داده شده است. موضوعی که در ادامه به تفصیل مورد بررسی قرار می‌گیرد. علاوه بر این 4 درصد از ارزش تسهیلات پرداخت‌شده خارج از بخش هدف بوده است.

از منظر توزیع رسته‌ای طرح‌های پرداخت‌شده، سهم بالای پرورش دام سبک و سنگین در بین رسته‌ها قابل تأمل است. این رسته بهتنهایی حدود 26 درصد از کل ارزش تسهیلات پرداختشده و 49 درصد از ارزش تسهیلات بخش کشاورزی را به خود اختصاص داده است.

4.ارزیابی میزان تحقق اهداف قانون

برای بررسی میزان تحقق اهداف قانون، میزان دسترسی جامعه هدف به منابع اعتباری، میزان تحقق درصد تسهیلات تعیینشده برای هر بخش در آیین‌نامه اجرایی قانون و وضعیت اشتغال ایجاد شده در هر بخش، ازجمله مهم‌ترین شاخص‌های کمی برای ارزیابی موضوع هستند. از این‌رو در ادامه به بررسی این شاخص‌ها در بخش‌های گردشگری و صنایع‌دستی پرداخته می‌شود.

5.میزان دسترسی جامعه هدف به منابع اعتباری

در ارتباط با فرآیند پذیرش طرح‌ها و جذب منابع اعتباری، بعد از فراخوان و اطلاع‌رسانی عمومی، درخواست دریافت تسهیلات توسط متقاضی انجام می‌پذیرد. پس از ثبت درخواست متقاضی، دستگاه اجرایی تمامی درخواست‌های ثبت‌شده را بررسی می‌کند. سپس در صورت تأیید توسط دستگاه اجرایی، طرح مورد نظر به کارگروه اشتغال استان (کمیته فنی) ارسال‌شده و پس از بررسی و تایید طرح‌ها در کارگروه مذکور، به‌منظور بررسی توجیه فنی، مالی و اقتصادی به مؤسسات عامل فرستاده می‌شود. در صورت تایید طرح‌ها در مؤسسات عامل، مراحل اجرایی برای پرداخت تسهیلات به متقاضیان آغاز می‌شود. قابل‌ذکر است در صورت رد یا اصلاح در هر یک از مراحل ذکر شده، طرح پیشنهادی به مرحله قبل عودت داده‌می‌شود تا مورد بررسی مجدد قرار گیرد[1].

مطابق با گزارش وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، تعداد 50881 مورد درخواست در سامانه کارآ از سوی متقاضیان دریافت تسهیلات ثبت شده است که 34373 طرح (حدود 67/5 درصد) توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تأیید شده‌اند[3].

از جمله مهم‌ترین دلایل فاصله زیاد درخواست‌های تایید شده و درخواست‌های ثبت‌شده، آن است که متقاضیان از وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی مجوز یا پروانه فعالیتی نداشته‌اند؛ لازم به شرح است که مطابق دستور العمل ابلاغی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در راستای تعیین ضوابط و شرایط اعطای تسهیلات، تخصیص تسهیلات منوط به داشتن مجوز یا پروانه بهره‌برداری مرتبط با موضوع گردشگری یا صنایع دستی بوده است. عموما ، شرایط و فرایند دریافت مجوز‌های کسب و کار، امر دشواری برای غالب کسب و کار ها در کشور بوده است. مشاغل مربوط به صنایع  دستی و گردشگری نیز از این قاعده مستثنا نبوده است. لذا لازم بوده است تا وزارت مذکور شرایط اعطای مجوز در طی سال‌های اجرای قانون را برای روستاییان و  جامعه عشایری تسهیل می نمود که در این زمینه عملکردی ارائه نشده است.

لازم به ذکر است که قانون اصلاح مواد (1) و (7) قانون اجرای سیاست‌های اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 1399/12/13 و قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار مصوب  1401/02/05، در سال‌های پایانی اجرای قانون تصویب شده‌اند؛ لذا دو قانون مذکور، نقش مؤثری در تسهیل و تسریع صدور مجوز ها در سال‌های اجرای قانون حمایت از از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» مصوب 1396/06/19 نداشته‌اند.

از دیگر دلایل فاصله بسیار تعداد درخواست‌های ثبت شده و درخواست‌های تأیید شده، عدم آشنایی کافی روستاییان و جامعه عشایری  با روند ثبت درخواست در سامانه و ارائه طرح توجیهی بوده است. مطابق با بررسی‌ها ، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تخصیص اعتبار را منوط به ثبت‌نام و تکمیل فرم طرح توجیهی در سامانه کارآ کرده بود. در حالی که غالب افراد روستایی و عشایری دسترسی مناسبی به سامانه کارآ نداشتند و حتی در صورت دسترسی، با نحوه استفاده از آن یا حتی نحوه معرفی یک طرح توجیهی آشنایی کافی نداشتند و همین امر باعث می‌شد تا اولاً غالب افراد روستایی و عشایری از ثبت نام و تکمیل فرم صرف نظر کنند و از سوی دیگر توزیع منابع به سمت گروه‌های غیرهدف انحراف پیدا کند. به عنوان مثال در برخی موارد افرادی تسهیلات مذکور را دریافت کرده اند که ساکن روستا‌ها و مناطق عشایری نبوده‌اند، بلکه تنها از امتیاز این قانون با عناوین مختلف بهره‌مند گشته‌اند. یا در برخی موارد تسهیلات اعطایی برای هزینه‌های معیشتی همچون خرید لوازم خانگی یا تهیه جهیزیه و از این قبیل صرف شده و منجر به ایجاد اشتغال نشده است. البته در این راستا، نقش واحد‌های آموزشی، مشاوره و ... می‌توانست بسیار راهگشا باشد، ولی عملکردی در این خصوص ارائه نشده است.

 

جدول 1. وضعیت طرح‌های ارسالی به وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی (میلیون ریال)

وضعیت طرح‌های ارسالشده

وضعیت طرح‌های تایید شده

تعداد درخواست

تسهیلات درخواست‌شده

تعهد اشتغال جدید

تعداد

تسهیلات تائید شده

تعهد اشتغال جدید

50.881

117.874.784

182.895

34.373

41.000.710

73.907

مآخذ: [3]

 

از تعداد 34 هزار و 373 طرح ارسالی ازسوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، 17 هزار و 527 طرح در کمیته‌های فنی استانی تائید و به بانک‌ها معرفیشدهاند. آنچه باید مورد توجه قرار گیرد آن است که نزدیک به 17 هزار (نزدیک به 50 درصد) از طرح‌های ارسالی ازسوی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، در کمیتههای فنی استانی رد شدهاند[3]. این موضوع به‌معنای آن است که از دید کمیته‌های فنی استانی نزدیک به نیمی از طرح‌های ارسالی به این کمیته، اهلیت لازم را از نظر فنی، مالی و اقتصادی نداشتهاند. زمانی که طرح‌های ارسالی به کمیته‌های فنی استانی اهلیت لازم را نداشتهباشند و طرح‌های کمتری ازسوی کمیته‌های مذکور تایید شود، بالتبع میزان تسهیلات کمتری نیز به بخش گردشگری و صنایع‌دستی اختصاص می‌یابد. دلایل مختلف و بعضاً غیرشفافی در مورد چرایی عدم اهلیت طرح‌ها از نظر فنی، مالی و اقتصادی مطرح است؛ ولی شاید بتوان کم‌کاری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، در تدوین برنامه اجرایی در راستای تحقق اهداف این قانون علی‌رغم تکالیف قانونی خود در این زمینه را از عوامل اصلی دانست. به عبارت دقیق‌تر، در بخش‌های دوم و چهارم دستورالعمل قانون موردبحث و همچنین ماده (15) آیین‌نامه اجرایی آن، دستگاه‌های اجرایی موضوع قانون به تهیه برنامه اجرایی مشتمل بر برش استانی، پیش‌بینی بازار مناسب محصولات، نیازسنجی برای آموزش، ترتیبات نهادی برای ایجاد و توسعه کسب‌و‌کار و نظارت عملیاتی و تدوین و ابلاغ ضوابط نظارتی مکلف شده اند؛ که مطابق با گزارش سازمان برنامه و بودجه[2] و بررسی‌های صورت گرفته، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، هیچگونه عملکردی در این زمینه نداشته است.

نکته دیگری که در این زمینه لازم است به آن اشاره شود، تحمیل هزینه‌های زیاد رفت و آمد بر روستاییان و عشایر برای پیگیری درخواست‌های خود از دستگاه مربوطه و بانک‌ها است. مشکل ارائه پرونده و پیگیری آن تا تصویب در کمیته و مؤسسه عامل استانی مربوطه، در استان‌های با پهنه وسیع، دوچندان خواهد بود. زیرا در استان‌هایی مانند سیستان و بلوچستان، شهرستان‌ها از مرکز استان چندصد کیلومتر فاصله دارند. برای نمونه، یک فرد روستایی ساکن شهرستان کنارک، چند بار باید مسافت 613 کیلومتری را بین کنارک و زاهدان طی کند و هزینه‌های رفت‌وآمد مضاعف بپردازد تا بتواند موفق به رفع مشکلات ایجاد شده در مسیر دریافت تسهیلات خود شود.

 

جدول 2. آمار وضعیت طرح‌های ارسالی به بانک‌های عامل

طرح‌های پرداختشده در بانک

طرح‌های مصوب در بانک

طرح‌های ارسالی به بانک

مبلغ‌پرداخت‌شده

اشتغال جدید

مبلغ مصوب

تعداد

اشتغال جدید

مبلغ مصوب

تعداد

تعهد اشتغال جدید

تسهیلات

تعداد

13.155.093

30832

13163572

16914

31239

13866877

16.953

32999

17.428.252

17527

مآخذ: همان.

 

در بررسی نهایی بانک‌ها با وجود اینکه به تعداد 16 هزار و 953 طرح واجد شرایط دریافت تسهیلات شناخته شدهاند، 16 هزار و 914 طرح تسهیلات دریافت کرده‌اند[3]. از مهمترین دلایل تفاوت در تعداد طرح‌های دریافت کننده تسهیلات نسبت به تعداد طرح‌های تأیید شده در بانک، چالش‌های فرایند ارائه و پذیرش تضامین و وثایق مورد درخواست بانک‌هاو مؤسسات عامل است. در ادامه به تفصیل به این مورد اشاره خواهد شد.

 

 جدول 3. آمار وضعیت طرح‌های ارسالی به بانک‌های عامل

استان

طرح‌های ارسال‌شده به دستگاه اجرایی

طرح‌های تایید شده در دستگاه اجرایی

طرح‌های ارسال‌شده به بانک

طرح‌های مصوب شده در بانک

تعداد

تسهیلات

اشتغال جدید

تعداد

تسهیلات

اشتغال جدید

تعداد

تسهیلات

اشتغال جدید

تعداد

مبلغ مصوب

اشتغال جدید

آذربایجان شرقی

598

4031944

5213

279

1364372

1755

189

705263

916

183

267030

695

آذربایجان غربی

1449

2351084

33495

846

853370

1792

419

396914

820

413

290839

784

اردبیل

772

3148289

4130

580

1819241

2001

293

664482

718

292

641059

717

اصفهان

916

4364840

3361

306

2169940

1197

167

402251

464

155

224189

390

البرز

112

8344159

1438

50

591282

412

26

414902

246

22

279876

200

ایلام

1119

1480879

2468

608

788029

1425

296

322102

749

287

260310

726

بوشهر

336

1467555

1361

178

354033

476

137

325941

387

130

271953

362

تهران

801

14503741

14510

238

1117843

1231

24

255440

203

22

209632

186

چهار محال و بختیاری

1707

2348930

3955

965

1055297

1878

797

592931

1347

740

500684

1253

خراسان‌جنوبی

312

1681001

2104

163

882184

947

93

323956

357

90

255977

341

خراسان‌رضوی

1513

2974592

5091

686

739472

1495

525

561182

1047

497

400386

964

خراسان‌شمالی

628

3851395

2540

464

881456

1139

333

473081

680

329

356054

653

خوزستان

631

3638548

6985

285

2109604

2532

159

691820

635

153

554544

587

زنجان

1325

1959267

3393

925

1114020

2252

369

370606

725

366

313435

718

سمنان

279

1789003

1280

126

275900

280

75

225285

184

74

214608

183

سیستان و بلوچستان

12986

5136007

20146

11434

3473476

17066

3394

1157031

4473

3384

1042417

4459

فارس

2583

3676018

7227

2052

2107756

4657

1247

848816

2116

1065

414526

1810

قزوین

609

3270093

2506

192

620375

666

137

568125

566

132

496410

545

قم

64

1327407

1100

48

824900

646

32

380065

360

32

365090

360

گلستان

2425

3792100

4384

1914

1217518

2602

1338

586943

1690

1335

583104

1684

گیلان

4800

11871120

11901

3148

2476786

4567

1738

1134325

2203

1737

1123861

2202

لرستان

1325

2090393

3672

798

1277318

2281

145

239896

470

145

225021

470

مازندران

1384

5046294

6635

575

881405

1508

387

463096

888

385

377683

882

مرکزی

486

2554956

2982

319

842520

1202

146

421271

463

143

379832

446

هرمزگان

2112

2314073

4999

695

990116

1687

618

390944

1077

592

448528

1005

همدان

1191

2707814

3810

954

1807092

2863

684

683756

1342

635

519275

1216

کردستان

1506

2476699

3020

890

806553

1616

771

598795

1248

763

535232

1214

کرمان

1158

3374825

3758

715

1917515

1834

427

931349

945

365

561600

766

کرمانشاه

3559

5141048

7572

2741

2624313

5313

1671

961666

2672

1665

748797

2606

کهگیلویه و بویراحمد

1854

2603940

5743

935

1268169

3339

776

794114

2647

711

525915

2470

یزد

342

2556772

2116

264

1448855

1257

114

531905

361

111

479020

345

مآخذ: [3]

 

جدول بالا مطابق با گزارش وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی[4]، نحوه‌ی تخصیص و توزیع استانی تسهیلات موضوع قانون در زمینه گردشگری و صنایع‌دستی را نشان‌می‌دهد. مطابق با آنچه در جدول بالا نشان داده‌شده‌، بهطور میانگین به ازای هر طرح 77 میلیون تومان تسهیلات پرداختشده است. همچنین بهطور میانگین میزان تسهیلات پرداختشده بهازای هر اشتغال ایجاد شده، 42 میلیون تومان بوده است. آنچه باید توجه ویژه‌ای بدان شود، این است که این میزان برای برخی استانها بسیار بالاتر از میانگین و برای برخی دیگر از استانها پایینتر از میانگین است. به‌عنوان مثال بهطور میانگین میزان تسهیلات پرداختشده به استان البرز، بهازای هر اشتغال ایجاد شده، 139 میلیون تومان و بهازای هر طرح 1272 میلیون تومان است. این در حالی است که بهطور میانگین میزان تسهیلات پرداختشده برای استان سیستان و بلوچستان بهازای هر اشتغال ایجاد شده 24 میلیون تومان و بهازای هر طرح 30 میلیون تومان است. البته لازم است که آمار دقیقی از هزینه‌های لازم برای ایجاد اشتغال پایدار در هر کدام از حوزه گردشگری و صنایع‌دستی برای هر استان در دسترس قرار بگیرد تا درباره میزان تسهیلات تخصیصی به هر استان به‌ازای هر نفر و هر طرح ارزیابی صحیحی صورت گیرد.

 همچنین لازم است موضوع طرح‌هایی که در هر استان موفق به دریافت تسهیلات شدهاند، به تفکیک موضوع صنایع‌دستی و گردشگری برای هر استان مشخص گردد. که بهدلیل عدم ارائه گزارش از سوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی پیرامون این موضوعات، در این باره نمیتوان به طور دقیق اظهار نظر  نمود.

مطابق گزارش مرکز ملی آمار ایران از نرخ بیکاری طی سال‌های 96 الی 1400 به تفکیک استان‌های کشور، به‌ترتیب، استان‌های چهار محال و بختیاری، کرمانشاه، لرستان، خوزستان، کردستان، البرز، سیستان و بلوچستان، هرمزگان و آذربایجان غربی و یزد به‌طور میانگین بیشترین نرخ بیکاری را طی سال‌های مذکور داشته‌اند. این موضوع بیانگر آن است که بیشترین اشتغال ایجاد شده از محل منابع قانون توسعه و ایجاد اشتغال پایدار مناطق روستایی و عشایری مصوب سال 1396 باید در این استان‌ها صورت می‌گرفته‌است. مطابق با گزارش دریافتی از وزرات میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، بیشترین اشتغال ایجاد شده در حوزه گردشگری و صنایع‌دستی از محل منابع این قانون، به‌ترتیب در استان‌های سیستان و بلوچستان، کرمانشاه، کهگیلویه و بویر احمد، گیلان، گلستان، چهار محال و بختیاری، همدان و کردستان، هرمزگان و خراسانرضوی بوده است. بنابراین اشتغال ایجاد شده از محل منابع قانون مذکور، غالباً در استانهایی بیشترین ایجاد اشتغال را داشته است که دارای بیشترین نرخ بیکاری بوده‌اند. البته در مورد برخی استان ها اینگونه نبوده است.  به عنوان مثال استان البرز علی رغم آنکه ششمین استان از نظر نرخ بیکاری در طی سال‌های 1396 تا 1400 بوده است، در میان پنج استانی است که کمترین میزان اشتغال ایجاد شده از محل منابع قانون در زمینه گردشگری و صنایع‌دستی را داشتهاند. به نظر میرسد علت این موضوع غلبه بالای کسب و کار‌های متناسب بر بافت شهری بر اشتغال‌های مناسب با بافت روستایی در این استان است.  همچنین استان‌های گلستان و گیلان علیرغم آنکه میانگین نرخ بیکاری آنان طی سال‌های 1396 الی 1400 از میانگین نرخ بیکاری کشور طی سالهای یاد شده کمتر بوده است، در میان پنج استانی هستند که بیشترین اشتغال ایجاد شده از محل منابع قانون در زمینه گردشگری و صنایع‌دستی را داشتهاند. البته لازم به ذکر است ارزیابی دقیق تر این موضوع نیازمند در دسترس داشتن درصد نرخ بیکاری مناطق روستایی به تفکیک استان‌ها بوده است که به دلیل عدم دسترسی به آن، نرخ بیکاری کل استان در نظر گرفته شده است. علاوه بر این، تحلیل دقیق تر کارآمدی توزیع اعتبارات به استان ها، نیازمند ارائه اطلاعات اعتبارات تخصیص یافته به تفکیک بخش گردشگری و صنایع‌دستی می‌باشد. وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی علی رغم نامه نگاری‌های صورت گرفته حول این موضوع، هیچگونه آماری در این خصوص ارائه نکرده است.

6.میزان تحقق درصد تسهیلات تعیینشده برای گردشگری و صنایع‌دستی

مطابق با آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری، سهم بخش گردشگری از کل منابع، 10 درصد و صنایع‌دستی و فعالیت‌های فرش دستباف نیز 10 درصد است. مطابق گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه، از این میزان تعیینشده، برای بخش گردشگری 7 درصد و برای بخش صنایعدستی و فعالیت‌های مربوط به فرش دستباف تنها 5 درصد (نیمی از سهم مصوب در قانون) محقق شدهاست[2]. آنچه قابل توجه است، سهم ارزش تسهیلات طرح‌های پرداخت‌شده در مؤسسات عامل، نسبت به سهم هر بخش از کل منابع است که در جدول ذیل آمده است.

 

جدول 4. نسبت ارزش تسهیلات پرداختشده به تفکیک بخش‌های هدف تا پایان سال 1401

بخش هدف

سهم هر بخش از کل منابع مطابق با تبصره «4» ماده (2) دستورالعمل اصلاحی اجرایی قانون

نسبت ارزش تسهیلات طرح‌های پرداختشده در مؤسسات عامل

کشاورزی و منابعطبیعی

45%

53%

فعالیت‌های خدماتی

15%

15%

صنایعدستی و فعالیت‌های فرش دستباف

10%

5%

گردشگری

10%

7%

صنایع و معادن کوچک

10%

15%

سرمایه در گردش

10%

1%

خارج از بخش هدف

-

4%

مآخذ: [2]

 

مطابق با آنچه در جدول 3 آمده است، به بخشهای کشاورزی و منابعطبیعی و صنایع و معادن کوچک، بهترتیب 8 درصد و 5 درصد بیش از سهم تعیینشده در آیین‌نامه اجرایی قانون فوق پرداخت شده‌است. همچنین به بخش فعالیت‌های خدماتی دقیقاً به همان میزان مصوب در آیین‌نامه اجرایی قانون فوق اعطا شده، و به بخشهای گردشگری، صنایع‌دستی و فعالیت‌های فرش دستباف بهترتیب 3 درصد و 5 درصد کمتر از میزان تعیینشده در آیین‌نامه اجرایی، تسهیلات اختصاص دادهشدهاست. این آمار، بیانگر آن است که به بخش گردشگری و صنایع‌دستی کمتر از سایر بخشها به جز سرمایه در گردش در اختصاص تسهیلات توجه شده‌است. در واقع، عدم رعایت سهم هر یک بخش‌ها تا این مرحله از اجرای قانون، یکی از مهمترین ضعف‌های این قانون بوده است.

از جمله مهمترین دلایلی که منجر به اختصاص کمتر تسهیلات در بخش گردشگری و صنایع‌دستی شده‌اند، عبارت‌اند از:

 

6-1. ضعف هماهنگی سازوکار‌های نظام بانکی با رویکرد‌های توسعه‌ای در مناطق روستایی و عشایری

یکی از مهمترین چالش‌های پیش روی نظام تأمین مالی کسب‌وکارهای روستایی و عشایری که مبتلابه قانون موردبحث نیز بوده است، عدم هماهنگی و همخوانی نحوه تضمین و بازپرداخت تسهیلات با ماهیت کسب‌وکارها و محدودیت‌های متقاضیان تسهیلات در این مناطق است. به عبارت دقیق‌تر ماهیت اغلب کسب‌وکارهای روستایی و عشایری در مقیاس‌های خرد و کوچک است و اینگونه کسب‌وکارها به ویژه در مراحل اولیه (دوره جنینی) سوددهی پایینی دارند، لذا لازم است پرداخت اقساط با دوره های تنفس بیشتری همراه باشد. همچنین در تضمین تسهیلات به‌جهت اینکه اغلب اراضی و املاک روستاییان و عشایر فاقد سند رسمی هستند و یا اگر هم داشته باشند ارزش آنها بعضاً کفاف تضمین تسهیلات موردنیاز را نمی‌کنند؛ از طرفی برخی از روستاییان و جامعه عشایری به دلیل ریسک پذیری پایین، تمایل زیادی به استفاده از دسته چک و یا سفته به‌عنوان تضمینی برای بهره مندی از تسهیلات بانکی ندارند. علاوه بر این موارد، کمتر روستانشین و عشایرنشینی می توان یافت که به کار اداری دولتی مشغول باشد تا بتواند با ارائه فیش حقوقی و برگه کسر از حقوق، تسهیلات دریافت کند. از این‌رو لازم است در ادامه اجرای قانون موردبحث، شیوه اخذ تضامین لازم جهت اعطای تسهیلات متناسب با شرایط ساکنین مناطق روستایی و عشایری طراحی و ابلاغ شود.

نکته حائز اهمیت دیگر آن است که در اجرای این قانون، بانک‌ها صرفا نقش توزیع تسهیلات را بر عهده دارند و هیچ سازوکاری برای مداخله در فرایند اجرا و اشتغال زایی پیش بینی نشده است. حال آنکه می‌توان با تفویض اختیار به بانک‌هایی که سابقه تامین مالی خرد دارند بر سرعت و اثربخشی اجرایی قانون افزود و از تجارب آنان در آموزش و راه‌اندازی کسب و کار‌های خرد بهره برد. موضوعی که در راستای نوین‌سازی نظام تأمین مالی از ضروریات است. در نظام تأمین مالی نوین، بانک‌ها صرفاْ پرداخت‌کننده تسهیلات نیستند بلکه در سود و زیان کسب وکارها نیز مشارکت دارند. به‌عبارتی از الگوی سرمایه‌گذاری خطرپذیر پیروی می‌کنند. الگویی که برای اشتغالزایی و کارآفرینی در مناطق روستایی و عشایری خصوصاْ رسته‌های گردشگری و صنایع دستی که با ریسک بالایی مواجه هستند، می‌تواند کارساز باشد.

مهمترین پیامد این موضوع، در سخت‌گیری برای پذیرش وثایق روستاییان و تحمیل هزینه‌های اضافی بر آنان به‌منظور تأمین وثایق درخواستی بانک‌ها و موسسات عامل است. نتیجه آن طرد شدن بخشی از روستاییان از دریافت تسهیلات است که منجر عدم تحقق اهداف قانون مذکور می‌شود. به‌عنوان مثال در بخش صنایع‌دستی، در حال حاضر شاغلان این حوزه با مشکلات بسیاری از جمله، عدم تحت پوشش بیمه قرار گرفتن بسیاری از آنها، دشواری در تأمین مواد اولیه لازم برای تولید محصولات، رکود سنگین در بازار محصولات صنایع‌دستی و فروش این محصولات و ... رو به رو هستند. از این‌رو سخت‌گیری بیش از حد و خارج از منطق و عدالت در اخذ وثایق نه‌تنها انگیزه برای توسعه این فعالیت در روستا‌ها را افزایش نمی‌دهد، که بر مشکلات آنان می‌افزاید.

 

6-2.  عدم تناسب رسته‌های تعیینشده با ظرفیت‌های منطقه‌ای و روستایی و عشایری

انعطاف ناپذیری رسته‌های تعیینشده موضوع گردشگری با ظرفیت‌های منطقه‌ای و روستایی و ضعف پیوند بین رسته‌های فعالیتی تعیینشده با شرایط و مزیت‌های برخی استان‌ها منجر به توزیع نامتوازن تسهیلات اعطایی و نابرابری در بهره‌مندی از اعتبارات ذیل قانون شدهاست. تجربه نشان داده است که تشخیص برخورداری طرح‌های اقتصادی از توجیه و تناسب داشتن آن با قابلیت‌های اقتصادی روستاها و نواحی عشایری، از دل جلسات اداری برنمی‌آید؛ بلکه این امر باید توسط کمیته‌ای مرکب از متخصصان کسب‌وکار و کارآفرینی و برخوردار از شناخت منطقه مربوطه و بازار انجام شود. امروزه بر اساس رویکرد برنامه‌ریزی محلی، طراحی طرحهای دارای توجیه در سطوح محلی و در چارچوب ضوابط طرح‌های بالادستی انجام می‌شود.

به‌عنوان مثال موضوعی که در تایید طرح‌های مربوط به گردشگری در اولویت قرار گرفته و  آیین‌نامه و اکثر طرح‌های تایید شده از سوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی نیز پیرامون آن است، اقامتگاه‌های بومگردی است. تجویز یک نسخه واحد برای توسعه و ایجاد اشتغال پایدار برای همه مناطق روستایی و عشایری و شهر‌های مرزی با جمعیت کمتر از ده هزار نفر اقدام سنجیده‌ای ارزیابی نمیشود. در اولویت قراردادن موضوع بومگردی در قانون برای طرح‌های مرتبط با گردشگری منجر به توزیع نامتوازن اعتبارات گشته‌است. به‌عنوان مثال بهدلیل اولویت توسعه بومگردی‌ها برای استان کرمان، از طریق دریافت تسهیلات از طریق منابع این قانون، 130 واحد بومگردی احداث گردیدهاست[2]. این در حالی است که بسیاری از مناطق روستایی استان‌های دیگر برای توسعه گردشگری خود، بیش از نیاز به تأسیسات اقامتی، نیازمند منابع مالی برای ایجاد تأسیسات تفریحی و خدمات رفاهی غیر اقامتی هستند. همچنین برای بسیاری از مناطق روستایی، خانه‌های مسافر، تأسیسات اقامتی مناسب‌تر و پایدارتر و کم هزینه‌تری برای توسعه گردشگری در مناطق روستایی و عشایری نسبت به بومگردی‌ها هستند.

 

6-3.  میزان و کیفیت اشتغال ایجاد شده در گردشگری و صنایع‌دستی

برای ارزیابی میزان تأثیر اعتبارات تخصیص یافته به موضوع گردشگری و صنایع‌دستی مناطق روستایی و عشایری، لازم است تا میزان اشتغال و تعداد کسب و کارهای اولویت‌دار گردشگری و صنایع‌دستی، وضعیت تداوم فعالیت کسب و کار‌های ایجاد شده، روند پرداخت اقساط تسهیلات و چالش‌های موجود در آن، درآمد زایی حاصل از فعالیت آن کسب و کار ها، میزان بهره‌مندی متقاضیان از مشاوره‌های لازم پیش و پس از ایجاد کسب و کار‌ها و میزان تعطیلی و یا کاهش ظرفیت کسب و کار‌های ایجاد شده مورد ارزیابی قرار گیرد. نکته حائز اهمیت آن است که وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی تنها در زمینه تعداد کسب و کار‌ها و اشتغال‌های ایجاد شده، عملکرد خود را ارائه نموده است و در سایر موارد عملکردی ارائه نشده است. از این‌رو بر اساس داده‌های موجود تنها از مقایسه آماری تعداد طرح‌های گردشگری و صنایع‌دستی دریافت کننده تسهیلات با کل پروانه‌های صادر شده در بازه زمانی اجرای قانون، و نیز اشتغال ایجاد شده حاصل از منابع قانون، امکان بررسی اثرگذاری پرداخت تسهیلات در ایجاد اشتغال جدید فراهم خواهد شد.

در بررسی وضعیت تأثیر تسهیلات پرداختی در موضوع گردشگری، طرح‌های مربوط به دو موضوع طبیعت‌گردی و بومگردی در اولویت بوده‌اند. از این جهت لازم است ابتدا به بررسی وضعیت صدور پروانه بهره‌برداری بومگردی‌ها پرداخته شود. جدول زیر نشان دهنده وضعیت میزان صدور مجوز فعالیت اقامتگاه‌های بوم‌گردی در سال‌های اجرای قانون است که این آمار مجموع اقامتگاه‌های ایجاد شده در مناطق شهری و روستایی است.

 

جدول 5. تعداد اقامتگاه‌های بومگردی دارای مجوز از سال 1395 الی 1402

سال

1395

1396

1397

1398

1399

1400

1401

1402

تعداد اقامتگاه دارای مجوز

441

540

1454

1947

2752

2938

3166

3802

تعداد افزایش نسبت به سال قبل

-

99

914

493

805

186

288

636

درصد افزایش نسبت به سال قبل

-

22%

169%

33%

41%

6.7%

7.7%

20%

مآخذ : [5]

 

براساس این آمارها، تعداد اقامتگاه‌های بومگردی در زمان اجرای قانون (1401-1397) 2626 واحد افزایش داشته و از 540 اقامتگاه در سال 1396 به 3166 اقامتگاه در سال 1401 رسیده است که بیانگر افزایش 486 درصدی تعداد اقامتگاه‌های بومگردی در طی سال‌های اجرای این قانون است[5]. این موضوع حاصل سیاست‌های وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در حمایت از هتل‌ها و اقامتگاه‌های بومگردی در طی سال‌های اخیر بوده است[5]. لازم به ذکر است آمار دریافتی از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در مورد تعداد صدور مجوز بهره‌برداری اقامتگاه‌های بومگردی، بدون مشخص نمودن پراکنش بومگردی‌های ایجاد شده طی این سال‌ها می‌باشد. بهعبارت دقیق مشخص نیست چه تعداد از بومگردی‌های ایجاد شده طی سال‌های 1396 تا 1401، در مناطق روستایی و عشایری و چه تعداد در سایر مناطق است.

مطابق گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه کشور[2]، ارزش تسهیلات پرداخت‌شده تا پایان سال 1401 به تفکیک رسته‌ها صورت‌گرفته و موضوع گردشگری از موضوع بومگردی تفکیک شده‌است. مطابق این بررسی بهطور شفاف مشخص نیست تسهیلات پرداختشده به موضوع گردشگری به چه طرح‌هایی اختصاص یافتهاست. البته مطابق با گزارش مذکور، موضوع طبیعت‌گردی هم در کنار موضوع بومگردی به‌عنوان دو موضوع دارای اولویت برای طرح‌های مربوط به گردشگری در قانون مذکور تعیین‌شده بودند. از این‌رو برداشت می‌شود، منظور از موضوع گردشگری در تفکیک قید شده در گزارش سازمان برنامه و بودجه کشور، موضوع طبیعت‌گردی باشد. با این وجود، همچنان بهطور شفاف مشخص نیست محتوای طرح‌های مربوط به طبیعت‌گردی دقیقاً چه بوده  و در چه روستاها و مناطقی این طرحها عملیاتی شدهاست.

آنچه لازم است توجه ویژه‌ای به آن شود این است که لزوم انعطاف پذیری رسته‌های تعیینشده با ظرفیت‌های منطقه‌ای و روستایی و پیوند بین رسته‌های فعالیتی تعیینشده با شرایط و مزیت‌های برخی استان‌ها است. به‌عنوان مثال توسعه خانه‌های مسافر، گزینهی مناسبت تری برای ایجاد اشتغال پایدار در برخی از مناطق روستایی و عشایری است. در حالی که حمایت مناسبی از فعالیت رسمی آن‌ها از سوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی صورت نگرفته‌است.

لازم به ذکر است، آنچه بیش از هر چیزی برای توسعه گردشگری در مناطق روستایی و عشایری کشور اهمیت دارد، مسئله آموزش مهارت‌های حرفه‌ای مدیریت کسب و کارهای مربوط به گردشگری برای روستاییان و عشایر است .

بیش از آنکه تأسیس کسب و کار جدید در این مناطق دارای اهمیت باشد، آموزش‌های تخصصی و جهت دهنده برای جذب گردشگران و استفاده از ظرفیت‌های بومی دارای اهمیت است. به‌عبارتی، توانمندسازی جامعه محلی برای ارائه تجربیات اصیل و قابل تکرار به همراه تولید ارزش از ظرفیت‌های بومی، بیش از هر چیز دارای اهمیت است.

یکی دیگر از مواردی که در مهمان‌نوازی و برخورد جوامع روستایی و عشایری با گردشگران، حائز اهمیت فراوانی می‌باشد، کیفیت حضور گردشگران در مناطق روستایی و عشایری است. احترام و پایبندی به فرهنگ و آداب و رسوم ساکنین روستا و مناطق عشایری، عدم تخریب محیط زیست و پاسداری از طبیعت منطقه، حفظ آسایش و آرامش ساکنین ، بر هم نزدن نظم و امنیت حاکم بر روستای هدف گردشگری  و... ، مورادی هستند که باید مورد توجه گردشگران روستایی قرار گیرد. بنابراین در صورت هم افزایی روستاییان و گردشگران در ارتقای کیفیت گردشگری روستایی، می توان شاهد رونق بیشتری در کسب و کار‌های مربوط به گردشگری در روستا بود.

در بخش صنایع‌دستی، وضعیت صدور پروانه‌های تولید انفرادی و کارگاهی و اشتغال حاصل از آن به شرح زیر بوده که این آمار مجموع نقاط شهری و روستایی است:   

 

جدول 6. میزان تعداد پروانه تولید انفرادی و پروانه تولید کارگاهی به تفکیک زن و مرد از سال 1398 الی 1402

نوع مجوز

سال

پروانه تولید انفرادی

پروانه تولید کارگاهی

زن

مرد

زن

مرد

1398

8119

2019

1499

1468

1399

13124

2307

4935

1788

1400

13984

3291

5035

1902

1401

32492

6738

10661

9348

1402

15823

2815

2087

1760

مجموع

83542

17170

24217

16266

مآخذ: [5]

 

مطابق جدول بالا، در سال‌های اجرای پس از این قانون آمار صدور پروانه بهره‌برداری دائماً رو به افزایش بوده است. البته این موضوع که چه میزان از اشتغال‌های انفرادی ایجاد شده و چه میزان از کارگاه‌های فعالشده، از تسهیلات موضوع قانون فوق کمک گرفته‌اند مشخص نبوده و گزارش شفافی از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در این زمینه ارائه نشده است.

آنچه بیش از هر چیزی در مورد پایداری اشتغال‌های ایجاد شده در زمینه صنایع‌دستی لازم است مورد توجه قرار گیرد، موضوع بیمه استادکاران، هنرمندان و فعالان صنایع‌دستی است که بهموجب ماده 2 قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایعدستی 1396/10/26 دولت مکلف به بیمه افراد مشمول قانون مذکور شدهاست. مطابق با ارزیابی صورت‌گرفته، موضوع بیمه شاغلان صنایع‌دستی یکی از مهمترین چالش‌های پیش روی توسعه صنایع‌دستی کشور است[6]. چرا که صنایع‌دستی بیش از هر چیزی به هنرمند، استادکار و شاغلین این حوزه وابسته‌است. از این‌رو رفاه هنرمندان باید بیش از سایر موارد در اولویت سیاست‌گذار قرار گیرد. موضوع بیمه شاغلان و فعالان صنایع‌دستی علی‌رغم تصویب قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع‌دستی به‌دلیل عدم تعیین دقیق محل تأمین اعتبارات لازم برای پوشش بیمه افراد موضوع قانون، همچنان حل نشده باقی مانده‌است.

به گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه کشور از قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، تنها حدود 26 درصد از کل شاغلین جدیدی که از تسهیلات قانون مذکور بهرهمند شدند[2]، دارای پوشش بیمه تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر می‌باشند. ساختار اشتغال در جامعه روستایی و ماهیت فصلی داشتن برخی از مشاغل و همچنین بی توجهی به الزام بیمه شدن شاغلین در قانون اشتغال روستایی و آیین‌نامه و دستور‌العمل اجرایی آن موجب پایین بودن این آمار شدهاست. این موضوع برای شاغلین صنایع‌دستی از اهمیت دو چندان برخوردار است.

به نظر می رسد علی رغم افزایش میزان اشتغال ایجاد شده برای حوزه صنایع دستی در سال‌های اجرای قانون فوق، میزان پایداری اشتغال‌های ایجاد شده، به دلیل مسائل باقی مانده برای بیمه شاغلین صنایع دستی، با چالش جدی رو به رو بوده است. لازم به ذکر است وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در زمینه وضعیت فعلی بیمه اشتغال‌های ایجاد شده در صنایع دستی، ارائه نکرده است.

همچنین تفکیک دریافت کنندگان مجوز پروانه تولید انفرادی و گروهی بر اساس جنسیت نشان‌می‌دهد در مجموع طی 5 سال اخیر، از مجموع 141195 پروانه تولید انفرادی و کارگاهی، 170759 مورد از سوی زنان و 33436 مورد نیز از سوی مردان دریافت شده‌است[7]. به‌طور کلی زنان حدود 3/2 برابر مردان مجموعاً مجوز تولید انفرادی و کارگاهی بیشتری دریافت کرده‌اند. همچنین به تفیک نوع پروانه، میزان صدور پروانه تولید انفرادی برای زنان حدود 5 برابر بیشتر از میزان صدور برای مردان است. همچنین میزان صدور پروانه تولید کارگاهی برای زنان حدود 1/5 برابر بیشتر از میزان صدور برای مردان است. این موضوع به‌معنای آن است که میزان تسهیلات پرداختی به زنان باید بیشتر از مردان بوده‌باشد. که در این رابطه، گزارش شفافی از سوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی ارائه نشده است.

با وجود آنکه در عنوان و اهداف قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی»  مصوب 1396/06/19،  اشتغال روستایی و عشایری پایدار مد نظر قرار گرفته است، ولی تجربه بنگاه‌های زودبازده و طرح‌های به اصطلاح مشارکتی نشان می‌دهد که دوران اشتغالزایی و کارآفرینی با توزیع صرف اعتبارات سپری شده است. مؤلفه‌ های اثرگذار بر اشتغال پایدار شامل موارد متعددی مانند بازار فروش، طرح توجیهی و کسب وکار مناسب، ایده‌پردازی متناسب با قابلیت‌ها، تحقیق و توسعه، تأمین به‌موقع و با قیمت مناسب نهاده‌ها، به‌کارگیری دانش‌آموختگان مجرب، حرفه‌آموزی، فضای کسب‌وکار به‌خصوص صدور مجوز و پروانه، پرورش کارآفرینان، مشاوره و پشتیبانی حقوقی، تأمین زیرساخت‌ها و ارائه تسهیلات بانکی است. که به نظر می‌رسد قانون مذکور از آن غفلت داشته است.

7.ارزیابی عملکرد بر اساس تکالیف مندرج در قانون، آیین‌نامه و دستورالعمل اجرایی

عملکرد وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی بر اساس تکالیف مندرج برای دستگاه‌های اجرایی در قانون، آیین‌نامه و دستورالعمل اجرایی قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب 1396/06/19، در جدول 6 مطابق گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه کشور[2] ارائه شده‌است.

 

جدول 7. عملکرد وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی بر اساس تکالیف مندرج در قانون، آیین‌نامه و دستورالعمل اجرایی 1402 

ردیف

ماده / بند

مفاد ماده / بند

عملکرد

1

ماده (6)-قانون

دستگاه‌های اجرایی موظفند در چهارچوب اعلامی سازمان برنامه و بودجه کشور، اطلاعات مربوط به چهارچوب این نظارت را در سامانه ثبت کند.

دارای عملکرد

2

ماده (15)- آیین‌نامه اجرایی

تهیه و ارائه برنامه‌های اجرایی ملی منطبق با رسته شغل‌های اولویت‌دار مشتمل بر برش استانی، پیش‌بینی بازار مناسب محصولات، نیازسنجی لازم برای ارائه آموزش و ترتیبات نهادی برای ایجاد توسعه کسب و کار و نظارت عملیاتی بر تحقق اهداف توسعه اشتغال پایدار به سازمان در چارچوب دستورالعمل سازمان و اطلاع رسانی عمومی به ذی‌نفعان

فاقد عملکرد

3

ماده (15)- آیین‌نامه اجرایی

شناسایی و معرفی متقاضیان واجد شرایط به مؤسسه عامل در چارچوب طرح‌های مصوب کارگروه

دارای عملکرد

4

ماده (15)- آیین‌نامه اجرایی

نظارت بر تحقق اهداف طرح‌های ملی ذی‌ربط

فاقد عملکرد

5

ماده (15)- آیین‌نامه اجرایی

حصول اطمینان از ثبت اطلاعات نظارتی طرح‌های ذی‌ربط در سامانه نظارت

فاقد عملکرد

6

ماده (3)- بخش دوم دستورالعمل

دستگاه‌های بخشی موظفند حداکثر ظرف مدت 2 هفته پس از ابلاغ دستورالعمل، منطبق با رسته فعالیت‌های اقتصادی اولویت‌دار آن بخش در برنامه اشتغال فراگیر به شرح پیوست شماره(2)، نسبت به تهیه برنامه اجرایی یاد شده اقدام و پس از تصویب در کارگروه ملی، به واحد‌های استانی تابعه خود جهت اجرا ابلاغ نمایند. این برنامه مشتمل بر برش استانی، پیش‌بینی بازار مناسب محصولات، نیازسنجی برای آموزش، ترتیبات نهادی برای ایجاد و توسعه کسب و کار و نظارت عملیاتی می‌باشد.

فاقد عملکرد

7

ماده (15)- بخش چهارم دستورالعمل

به‌منظور حسن اجرای آیین‌نامه و ارزیابی میزان پیشرفت کار، کارگروه و دستگاه بخشی موظفند در چارچوب ضوابط نظارتی که وزارت تعیین خواهد کرد نسبت به ارائه گزارش نظارتی اجرای قانون به‌صورت موردی و مقطعی در فواصل سه ماهه جهت ارائه به سازمان، شورای عالی اشتغال و هیئت وزیران اقدام نمایند.

فاقد عملکرد

مآخذ : نگارندگان.

 

مطابق با آنچه در جدول 6 آمده، وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به یک مورد تکلیف در متن قانون، به چهار مورد تکلیف در آیین‌نامه اجرایی و به دو مورد تکلیف در دستورالعمل حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب 1396/06/19 مکلف شده است.

در ماده (6) متن قانون، سازمان برنامه و بودجه موظف شده است تا با به‌کارگیری سامانه ای مناسب، بر نحوه اعطای تسهیلات و اشتغال ایجادشده نظارت کند. همچنین دستگاه‌های اجرایی مکلف شده اند تا در چهارچوب اعلامی سازمان برنامه و بودجه کشور، اطلاعات مربوط به چهارچوب این نظارت را در سامانه ثبت کنند و سازمان موظف است تا گزارش عملکرد  دستگاه را هر شش‌ماه یکبار به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. مطابق گزارش سازمان برنامه و بودجه، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری وصنایع دستی چهارچوب اعلامی مذکور را ثبت نموده است. نکته حائز اهمیت آن است که سازمان برنامه و بودجه در طی سال‌های اجرایی قانون، گزارش عملکرد را مطابق قانون به طور منظم و شش ماهه به مجلس شورای اسلامی ارائه ننموده است. این موضوع از آن جهت دارای اهمیت است که چنانچه سازمان برنامه و بودجه بر این وظیفه خود به طور کامل عمل می نمود، با روشن شدن وضعیت عملکرد دستگاه‌های اجرایی علی الخصوص وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، مجلس می توانست در راستای وظایف نظارتی خود بر این موضوع ورود کند.

مطابق با ماده (15) آیین‌نامه اجرایی، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در ابتدا موظف به شناسایی و معرفی متقاضیان واجد شرایط به مؤسسه عامل در چارچوب طرح‌های مصوب کارگروه شده است. سپس مکلف به تهیه و ارائه برنامه‌های اجرایی ملی منطبق با رسته شغل‌های اولویت‌دار مشتمل بر برش استانی، پیش‌بینی بازار مناسب محصولات، نیازسنجی لازم برای ارائه آموزش و ترتیبات نهادی برای ایجاد توسعه کسب و کار و نظارت عملیاتی بر تحقق اهداف توسعه اشتغال پایدار به سازمان در چارچوب دستورالعمل سازمان و اطلاع رسانی عمومی به ذی‌نفعان شده است. در واقع این بند، دستگاه‌های اجرایی را ملزم به انجام مهم ترین اقدامات در راستای اثربخشی و کارایی هر چه بیشتر قانون نموده است. چرا که هر یک از موارد مذکور در مربوط به تضمین پایداری اشتغال متناسب با مناطق روستایی و عشایری است. مطابق با گزارش سازمان برنامه و بودجه[2] و جلسات کارشناسی با وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، این وزارت از موارد مندرج در این بند، تنها به وظیفه معرفی و ثبت درخواست متقاضیان عمل نموده است و به هیچ یک از سایر وظایف مذکور عمل نکرده است. این موضوع به معنای آن است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، هدف ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری را در فرایند پرداخت تسهیلات نادیده گرفته است. به عنوان مثال بر اساس ارزیابی عملکرد این قانون در استان کرمانشاه[8]، طرح‌های غیرفعال در مجموع 26/1 درصد از مجموع طرح ها، در حدود 9/1 درصد از کل تسهیلات پرداختی را به خود اختصاص داده است. این موضوع بیانگر آن است که اکثر طرح‌های غیرفعال طرح‌های کوچک مقیاس و خرد نظیر طرح‌های رسته فعالیت فرش دستباف و دستبافته ها می باشد که عمدتا به دلایلی نظیر نبود بازار فروش، افزایش قیمت مواد اولیه و یا اهلیت نداشتن مجری و ... غیرفعال شده‌اند. مطابق با استعلام از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری وصنایع دستی،[4] این وزارتخانه هیچگونه دستورالعملی در راستای تحقق اهداف این قانون تهیه و تدوین نکرده است. این امر منجر به آن شده است که عملاً تفاوتی از نظر اهداف و نتایج حاصله، میان تسهیلات پرداختی موضوع این قانون و سایر تسهیلات پرداختی وزارتخانه وجود نداشته باشد.

در ادامه ماده (15) آیین‌نامه اجرایی این قانون، دستگاه‌های اجرایی، مکلف به نظارت بر تحقق اهداف طرح‌های ملی ذی ربط شده اند. در این مورد نیز گزارش سازمان برنامه و بودجه[2] بیانگر عدم عملکرد وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می‌باشد. بررسی‌ها نشان می‌دهد در شهرستان هامون در استان سیستان و بلوچستان[9]، بحرانی‌ترین وضعیت از نظر اجرای مشاغل در حوزه صنایع دستی، میراث فرهنگی و گردشگری وجود دارد و همه رسته‌های شغلی این حوزه در وضعیت قرمز قرار دارند. وخیم‌تر اینکه انحرافات رشته‌های مربوط به پوشاک، فرهنگ و هنر، صنایع دستی، فرش دستباف، گردشگری و طبیعت گردی علل عمدی دارد و عمدتاً به دلیل ضعف نظارتی و انحراف  عمدی از ابتدای دریافت تسهیلات بوده است. به عبارت دیگر در همان ابتدا بنای تسهیلات گیرنده و تسهیلات دهنده بر ایجاد اشتغال در منطقه روستایی محل سکونت شخص تسهیلات گیرنده نبوده است و تلاش بر استفاده‌هایی غیر از موضوع قانون از تسهیلات اعطایی بوده است. نکته حائز اهمیت این است که نظارت تنها به معنای نظارت بر فعالیت‌های متقاضی پس از پرداخت تسهیلات به وی در راستای جلوگیری از انحراف در تحقق اهداف نیست. در واقع نظارت تنها به معنای آن نیست که دستگاه اجرایی بر تمامی روند ایجاد اشتغال توسط متقاضی نظارت کند و در صورت تخطی با او برخورد نماید. نظارت صحیح، به معنای آن است که دستگاه اجرایی اطلاع از وضعیت متقاضی در هر یک از مراحل و نظارت بر روند ایجاد اشتغال، در صورت بروز مشکلات و موانع در مسیر فعالیت‌های متقاضی، اقدامات حمایتی لازم را از او به عمل آورد. این امر ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی صورت نگرفته است.

در بخش‌های دوم و چهارم دستورالعمل این قانون، همچون ماده (15) آیین‌نامه اجرایی آن، بر تهیه برنامه اجرایی مشتمل بر برش استانی، پیش‌بینی بازار مناسب محصولات، نیازسنجی برای آموزش، ترتیبات نهادی برای ایجاد و توسعه کسب و کار و نظارت عملیاتی، و تدوین و ابلاغ ضوابط نظارتی به دستگاه‌های اجرایی موضوع قانون تکلیف شده است. این در حالی است که گزارشات دریافتی از سازمان برنامه و بودجه و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، حکایت از فقدان عملکرد این وزارتخانه در این مورد دارد. درباره اهمیت این این موضوع در سطور قبلی توضیحات لازم ارائه شده است.

لذا وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، 7 تکلیف قانونی در قبال این قانون دارد که مطابق ارزیابی سازمان برنامه و بودجه کشور[2] تنها به 2 مورد (ماده (6) قانون و ماده (15) آیین‌نامه اجرایی) عمل کرده است. به‌عبارت دیگر تنها 28/5 درصد از تکالیف محول شده دارای عملکرد می‌باشد. به عبارت دیگر، تکالیف محقق شده به واسطه‌ی الزامات اداری بوده است در حالی که تکالیف محقق نشده از جنس نظارت پسینی می‌باشد. این موضوع به معنی آن است که اساساً برنامه مدون و مشخصی برای تحقق اهداف مد نظر از تخصیص تسهیلات، وجود نداشته است و تلاش وزارت مذکور، منحصر به تخصیص تسهیلات بوده است و نظارتی در راستای تحقق اهداف قانون نداشته است. نکته اساسی این است که تأمین مالی پروژه، تنها بخشی از فرایند ایجاد و تولید یک بنگاه اقتصادی است که در کنار سایر بخش‌ها معنی و مفهوم پیدا می کند و بر آن فرایند تأثیر خواهد گذاشت. موضوعی که در نگاه به فعالیت‌ها و ایجاد بنگاه‌های اقتصادی به صورت انحصاری و تک بعدی در نظر گرفته می‌شود و به همین جهت است که علی‌رغم تلاش‌های صورت گرفته، نتایج مورد نظر قانونگذار و مجری را تأمین نمی‌کند. در فرایند فعالیت تولیدی یک بنگاه اقتصادی، بخش‌های تأمین مواد اولیه و فروش محصولات دو حلقه پیشین و پسین تأمین مالی می‌باشند که غالباً به حال خود رها شده و انتظار می‌رود با تأمین مالی مورد نیاز  بنگاه اقتصادی به سطح تولید هدفگذاری شده برسد و اشتغال تعهد شده را ایفا کند.

8.جمع‌بندی و پیشنهادها

به طور کلی ارزیابی نهایی از عملکرد وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در اجرای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب 1396/06/19  این است که رویکرد این وزارتخانه در رسته‏های گردشگری و صنایع دستی، غالباً تسهیلات محوری به‌جای برنامه‌محوری بوده‌است.

به عبارت دیگر تلاش آن دستگاه،معطوف به تخصیص تسهیلات بوده است و اقدام اثربخشی در راستای تحقق اهداف قانون از تخصیص تسهیلات به‏ویژه ایجاد اشتغال پایدار در حوزه گردشگری و صنایع دستی انجام نداده است. همچنین موضوع تخصیص نیز با چالش‌هایی همراه بوده است که مهم ترین آن‌ها عبارت اند از: عدم رعایت نکات فنی در اعتبار سنجی و تایید طرح‌های درخواستی، عدم رعایت توازن مناطق کشور در تأبید طرح‌های درخواستی و ارسال به بانک‌ها، عدم ظرفیت سنجی معتبر مناطق جهت تخصیص اعتبارات موضوع قانون و عدم انعطاف رسته‌های تعیین شده ذیل موضوع گردشگری و صنایع‌دستی. در ادامه پیشنهادات ذیل مفروض است:

-با توجه به اینکه یکی از اقدامات ضروری در حمایت از اشتغال‌های ایجاد شده، بیمه شاغلین جدید می باشد، پیشنهاد می‌گردد تبصره‌ای به ماده (16) آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب 1396/06/19 توسط دولت به شرح ذیل اضافه گردد:

    • وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف است به‌منظور اطمینان از پایداری و اشتغال‌های ایجاد شده ذیل قانون و بهره‌مندی گروه‌های هدف از مزایای آن، نسبت به رعایت و تقویت پوشش بیمه‌ای متقاضیان و شاغلین طرح‌هایی که از تسهیلات موضوع این قانون بهره‌مند شده‌اند، اقدامات لازم را در خصوص بازنگری شیوه‌نامه اجرایی ایجاد پوشش بیمه‌ای (ابلاغیه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مورخ 1399/04/29) اعمال نماید.

-در راستای جلوگیری از هر گونه رانت و سوء استفاده و ضمانت پایداری اشتغال و نهایی‌سازی طرح‌های مربوط به موضوع گردشگری لازم است تسهیلات به طرح‌های اشتغالزایی به صورت مرحله ‌ای و به نحوی پرداخت شوند که دریافت کنندگان تسهیلات، تعهدات خود در زمینه اشتغال را انجام دهند. موضوعی که در گزارش سازمان نظارتی برنامه و بودجه کشور [2] نیز به آن اشاره شده است. لذا می توان تسهیلات به طرح‌های اشتغال‌زایی با نرخ سود متعارف بانکی برای اجرا تخصیص داده شود و سپس یارانه سود بانکی پس از اجرای کامل تعهدات در زمینه اشتغال در چارچوب اصلاح قانون پرداخت گردد. از این‌رو پیشنهاد می‌گردد ماده (7) قانون مذکور به شرح زیر اصلاح گردد:

    • آیین‌نامه اجرایی این قانون مشتمل بر تکالیف و سهم هر یک از دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در این زمینه، چهارچوب و شرایط عقد قرارداد عاملیت با سپرده‌گذاری، نرخ سود متعارف بانکی بخش‌های هدف و تخصیص یارانه سود بانکی پس از اجرای کامل تعهدات در زمینه اشتغال پس از ابلاغ این قانون ظرف مدت دو ماه توسط سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری در چهارچوب قوانین تهیه می‌شود و به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد.

-با توجه به انعطاف‌ناپذیری رسته‌های تعیین‌شده با ظرفیت‌های منطقه‌ای روستایی و ضعف پیوند بین رسته‌های فعالیتی تعیین‌شده با شرایط و مزیت‌های خاص هر روستا و منطقه عشایری، لازم است توانمندی سازی جامعه محلی از طریق آموزش و در اختیار دادن زیرساخت‌های فناورانه و نوین و با عنایت به ظرفیت‌های اجتماعی و فرهنگی هر یک از مناطق روستایی و عشایری به‌طور عام و به تناسب ظرفیت هر منطقه روستایی و عشایری، سایر ظرفیت‌ها از جمله خانه‌های مسافر در اولویت اختصاص اعتبارات قرار بگیرند. از این‌رو پیشنهاد می‌گردد،به پیوست (2) دستورالعمل اجرایی قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب 1396/06/19 رسته‌ی توانمندسازی جامعه محلی و خانه مسافر به بخش خدمات اضافه گردد.

-تعیین و تنظیم سهم بخشی و ابلاغ رسته‌های اولویت دار به صورت یکپارچه برای تمامی استان ها بدون لحاظ ظرفیت‌های اقتصادی و اسناد بالادستی به‏ویژه سند آمایش سرزمین استانی، منجر به عدم تحقق اهداف قانون شده است. در راستای حل این موضوع پیشنهاد می گردد تعیین رسته‌های اولویت دار مطابق ساختار اقتصادی و اجتماعی متفاوت در بخش‌های اقتصادی هر استان، با رعایت سند آمایش سرزمین و نظارت رئیس جمهور به شورای برنامه ریزی و توسعه استان ها محول گردد.

-به منظور اجتناب از درج تعهد اشتغال غیر واقعی در سامانه لازم است سرانه اشتغال صنایع دستی و گردشگری در استان ها و رسته‌های تعیین شده، تعیین و اشتغال عنوان شده در طرح‌های توجیهی متقاضیان بر این اساس تنظیم و نهایی گردد.

 

[1] آیین‌نامه اجرایی قانون «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع توسعه ملی» مصوب 1396/08/17
[2] گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه کشور از ارزیابی عملکرد قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، شماره(10) تا پایان سال 1401، به مجلس شورای اسلامی به شماره نامه 295823 مورخ 1402/06/11
[3] استعلام عملکرد اجرای قانون «حمایت از توسعه و ایجاد مشاغل پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» به شماره 16200/9766-82 مورخ 1402/07/22 از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی.
[4] استعلام عملکرد اجرای قانون «حمایت از توسعه و ایجاد مشاغل پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» به شماره 14032601/1141 مورخ 1402/02/02 از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی.
[5] استعلام گزارش صدور مجوز بهره‌برداری تأسیسات گردشگری به شماره‌نامه 14022404/16974 مورخ 1402/08/27 از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی
[7] استعلام دریافتی از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در پاسخ به نامه به شماره 124428 مورخ 1402/11/14
[8] ارزیابی عملکرد و اثربخشی اجرای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در استان کرمانشاه.
[9] ارزیابی دستاورد‌های اجرای قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در شهرستان هامون.