خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

پس از آنکه دولت‌ها دارای نقش‌ها و وظایف مختلف در جهت توسعه و رفاه جوامع شده و به برنامه‌ریزی روی آوردند، بودجه دیگر تنها ابزاری برای تعیین درآمدها و مخارج آن‌ها نبوده و وظیفه تأمین‌مالی برنامه‌های توسعه را نیز بر عهده دارد. در کشور ما نیز این امر در تدوین قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ به خوبی در نظر گرفته شده و بودجه تأمین‌مالی‌کننده برنامه‌های سالانه (که برش یکساله از برنامه‌های پنج‌ساله می‌باشند)، در نظر گرفته شده است. با این وجود، ‌در عمل، رابطه مناسبی میان برنامه و بودجه در ایران وجود ندارد. فقدان اراده سیاسی برای اجرای برنامه‌های توسعه که در وجود برنامه‌‌های موازی با برنامه‌های توسعه متبلور بود، یکی از دلایل اصلی این عدم ارتباط است که با عزم دولت چهاردهم مبنی بر اینکه برنامه دولت همان قانون برنامه هفتم پیشرفت می‌باشد، این مانع جدی برطرف شده است. ابلاغ بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۴ که اولین بودجه مبتنی بر قانون برنامه هفتم پیشرفت می‌باشد، فرصتی برای تبیین الزامات این رابطه و پیشنهادهایی برای اعمال آن‌ها در لایحه بودجه ۱۴۰۴ توسط دولت است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

در این مطالعه با مرور پیشینه مختصری از رابطه برنامه و بودجه در کشور، به احصای احکامی از برنامه هفتم پیشرفت در مورد اصلاح نظام بودجه‌ریزی که بایستی در تدوین لایحه بودجه ۱۴۰۴ مورد توجه قرار گیرد و نیز احکامی که لزوم ذکر آن‌ها در لوایح بودجه مورد تصریح قانون برنامه هفتم پیشرفت بوده و همچنین احکامی که با توجه به بار مالی آن‌ها باید رد‌‌پایی از آنها در لایحه بودجه وجود داشته باشد، پرداخته شده است.

خوشبختانه دولت چهاردهم در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ توجه مناسبی به احکام اصلاح نظام بودجه‌ریزی قانون برنامه هفتم پیشرفت داشته و نیز تأکید دولت بر اجرای برنامه، یکی از علل عمده عدم رابطه برنامه و بودجه در کشور را از بین برده است؛ اما باید توجه داشت که عدم ارائه جداول منابع و مصارف در برنامه هفتم پیشرفت و عدم محاسبه مناسب بار مالی برنامه، موجب ابهام در امکان اجرایی ساختن همه احکام قانون برنامه خواهد شد که در این زمینه دولت چهاردهم باید تدبیری به خرج دهد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به مشکل عدم محاسبه مناسب بار مالی قانون برنامه هفتم پیشرفت و احتمال عدم تکافوی منابع دولت برای اجرای همه احکام آن و نیز با عنایت به اصول چهارگانه‌ای که بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ بر دولت فرض کرده است، پیشنهاد میشود دولت محترم با تهیه «برنامه تامین مالی اجرای احکام برنامه» و شکست سالانه آنها مطابق با حکم بند (ب)ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت، این نقیصه را برطرف نماید. بدیهی است در این برنامه دولت محترم باید تجهیز منابع مالی جدید را هم پیگیری و در صورت لزوم، «برنامه تامین مالی اجرای احکام برنامه» را در سناریوهای مختلف شرایط داخلی و خارجی ارائه نماید.

در صورتی که دولت از نقطه نظر بودجه‌ای اجرای همزمان تمامی احکام دارای بار مالی را امکان‌پذیر نمی‌داند و امکان تجهیز منابع پایدار جدید نیز برای اجرای آن‌ها وجود ندارد، ضروری است به جای اجرای گزینشی از برخی از احکام برنامه، موضوع با توافق نمایندگان مجلس و دولت تدبیر شود.

1.مقدمه

«در کشورهایی که در اداره امور خود از برنامه‌ریزی اقتصادی-اجتماعی استفاده می‌کنند، نظام‌های بودجه‌ریزی علاوه‌بر معانی و مأموریت‌های معمول، به‌عنوان سند قانونی یا به‌عنوان نظام اطلاعات مالی-عملیاتی دولت، معنا و مأموریت مهم دیگری نیز دارد. در این کشورها بودجه سالانه به‌عنوان بخشی از برنامه‌های توسعه میان‌مدت باید با مطابقت‌های عملیاتی، اعتباری و زمانی با پیش‌بینی‌های برنامه تنظیم و اجرا شود، چراکه یکی از مهم­ترین پیش‌نیازهای اجرایی‌شدن هر برنامه، تأمین مالی مناسب است. بنابراین انتظار می‌رود که سازماندهی برای اجرای این مأموریت و هدایت جریان‌های بودجه‌ای به سوی تحقق اهداف برنامه‌های توسعه از طریق ایجاد هماهنگی‌های ساختاری در تابعیت بودجه از برنامه صورت پذیرد.

اما آنچه در عمل رخ می‌دهد تا حدود زیادی متفاوت است؛ به عبارت دیگر، برنامه‌ریزان اقتصادی در بحث‌های نظری همواره بر بهره‌گیری از بودجه به عنوان برنامه کوتاه‌مدت و ابزار اجرایی برنامه‌های توسعه تأکید می‌ورزند، اما انعطاف‌پذیری و سهولت تصمیم‌گیری بودجه‌ای در مواجهه با مسائل پیش‌بینی‌نشده و نیز قابلیت اصلاح و تکرار سالانه و حتی کوتاه‌مدت بودن این تصمیم‌ها در مقایسه با پیش‌بینی‌های میان‌مدت برنامه‌های توسعه، فعالیت‌های بودجه‌ای را قرین واقعیت‌های اجرایی می‌ساخت و آن‌ها را از پیگیری مطلق اهداف مصوب و دارای انضباط برنامه‌های توسعه منحرف می‌کرد» [۱].

البته اکنون که نخستین سال آغاز به کار دولت چهاردهم با نخستین بودجه پس از ابلاغ قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت مصادف شده است؛ ریاست محترم جمهوری مورخ 1403/۰۶/01، طی نامه شماره ۸۳۷۱۰ «بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور» را ابلاغ کرد و در مقدمه آن اجرای برنامه هفتم را به‌عنوان برنامه دولت خود مورد تأکید قرار داد. در این بخشنامه تدوین لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ بر اساس احکام قانون برنامه هفتم و بسته‌های اصلاحات ساختاری مصوب شورای عالی هماهنگی سران قوا نیز تصریح شده است. در شرایطی که تطابق لایحه بودجه با برنامه هفتم به‌مثابه یک اصل اساسی مورد وفاق قرار گرفته است؛ شناسایی الزامات تطابق بودجه با برنامه از جانب مجلس شورای اسلامی به‌عنوان نهاد ناظر بر اجرای قوانین برنامه و بودجه ضروری به نظر می‌رسد و این گزارش تلاش دارد تا الزامات مزبور را تبیین نماید.

این گزارش پس از مقدمه در چهار بخش تهیه شده است. بخش اول به بیان پیشینه‌ بسیار مختصری از رابطه برنامه و بودجه در جهان و ایران می‌پردازد در بخش دوم احکامی از قانون برنامه هفتم که می‌بایست ردّ پایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ داشته باشند، احصاء می‌شوند، در بخش سوم بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه بودجه مرور شده و درنهایت در بخش چهارم گزارش، الزامات تطابق لایحه بودجه با قانون برنامه هفتم بیان می‌شود.

۲. پیشینه مختصر رابطه برنامه و بودجه در جهان و ایران

«تعریف ساده و قدیمی بودجه، «سیاهه دخل و خرج عمومی» یا «سند پیش‌بینی معاملات دولت» می‌باشد اما شروع قرن حاضر با رویداد‌ها و تغییرات بدون سابقه‌ای در مالیه عمومی و مسایل بودجه‌ای دولت‌ها همراه بود. مقارن دو جنگ جهانی پیاپی و عواقب گسترده آن‌ها، مسئولیت‌های تازه‌ای به دولت‌ها محول شد»[۲]. برای ایفای این مسئولیت‌های جدید، دولت‌ها به برنامه‌ریزی روی آوردند و بالتبع «نظام‌های بودجه‌ای به عنوان جزئی از مجموع وسیع برنامه‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی عمل می‌کنند و به دلیل هدفگذاری‌های بخش‌های مختلف و برقراری نسبت‌های لازم در تخصیص منابع، تعهداتی را برای دوره‌های میان‌مدت، بلند‌مدت و حتی برای نسل‌های آینده به وجود می‌آورند. این ویژگی، نظام‌های بودجه‌ریزی را به برنامه‌های کوتاه مدت مالی برای هزینه‌های عملیاتی و اجرائی برنامه‌های میان‌مدت مبدل می‌سازد و شیوه‌های نوینی را برای محاسبه و ثبت وقایع مالی و اعتباری در قالب تعهدات آینده بخش‌ها و برنامه‌های پیشنهادی طلب می‌کند» [۲].

در کشور ما نیز نظام بودجه‌ریزی با تغییرات مشابهی مواجه بوده است. به گونه‌ای که در گذشته «روابط مالی دولت و مردم در چهارچوب روش‌های ساده و مشخصی تنظیم می‌گردید که هدف آن تأمین هزینه‌های دربار، حکومت و ارتش بود. در اواخر حکومت قاجار و پیدایش دیدگاه‌های تازه نسبت به حکومت و دولت و نیز آثار نامطلوب عملکرد کارگزاران سیاسی کشور در اداره امور جامعه» [۲] تلاش‌های نافرجامی در اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور صورت گرفت. پیروزی مشروطه‌طلبان فرصت نوین برای این اصلاح بود زیرا به تعبیر سید حسن تقی‌زاده، مالیه روح مشروطه بود و در این راستا، «نخستین قانون محاسبات عمومی ایران با اقتباس از چند فقره قوانین مالیه عمومی فرانسه تهیه و در سال ۱۲۸۹ هجری شمسی از تصویب مجلس گذشت» [۲]. «قانون گفته شده در سال‌های ۱۳۱۲، ۱۳۴۹ و ۱۳۶۶ مورد اصلاح قرار گرفت» [۳].

در ادامه، تکوین اندیشه برنامه‌ریزی در ایران و تدوین اولین برنامه عمرانی کشور در سال ۱۳۲۷ صورت گرفت و در آن راستا «در برنامه عمرانی دوم، تلاش‌هایی برای سامان‌دهی بودجه کشور انجام گرفته است. به صورت مشخص در سال‌های ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۲ برای تغییر نظام بودجه‌ریزی به سوی برنامه‌ای تلاش‌هایی انجام شد که در نهایت با شکست مواجه شد. با این حال در سال‌های ۱۳۴۳ و ۱۳۴۴ ساختار بودجه‌ریزی متمرکز شد» [۴]. بدین معنا که پیش از آن تهیه بودجه جاری یا بودجه عادی دولت به عهده وزارت دارائی و تنظیم بودجه عمرانی با سازمان برنامه بود [۲] در سال ۱۳۴۳ که دفتر مرکزی بودجه در سازمان برنامه تشکیل گردید، وظیفه تهیه بودجه برنامه‌ای نیز به عهده سازمان مذکور نهاده شد. هدف‌های نخستین و اعلام شده برای انتقال این وظیفه به سازمان برنامه برقراری ارتباط میان برنامه‌های عمرانی و بودجه کشور و تمرکز در برآوردهای مربوط به منابع و مصارف با استفاده از شیوه‌های تازه مدیریت مالی بود [۲].

همچنین «برای تحقق بودجه برنامه‌ای و در کل طراحی ساختار مالی و اجرایی مناسب‌تر، قانون برنامه و بودجه در سال ۱۳۵۱ به تصویب رسید و مراحل مربوط به تهیه و تصویب بودجه از قانون محاسبات عمومی منتزع گشته و به عهده آن گذاشته شد» [۳]. «با اجرای قانون برنامه و بودجه، دوگانگی در روش‌ها و مراحل تهیه و تنظیم بودجه از میان برداشته شد و دگرگونی‌های چشمگیری در صورت‌های بودجه‌ای به وقوع پیوست. تهیه و تنظیم بودجه بر عهده سازمان برنامه و بودجه گذاشته شد و خزانه‌داری و اجرای مالی آن در وزارت امور اقتصادی و دارایی متمرکز گردید. علی رغم این تحولات، ماهیت‌های متفاوت این قانون و قانون محاسبات عمومی مانع از ایجاد و اشاعه ساختار مالی واحد و متناسبی برای مجموعه نظام شد و دیدگاه‌های غیرمتشابه آنها که یکی بر پایه اصل مسئولیت محاسباتی از طریق تأمین و برقراری نوع خاصی از روابط سازمانی و دیگری بر اساس مقتضیات توسعه و چگونگی توزیع و کنترل جریان‌های تخصیص در منابع بود، جهت‌های متنافری را در فرایند مالی و بودجه‌ای کشور به وجود آوردند» [۳].

قابل ذکر است که مبتنی بر قانون برنامه و بودجه، ایران دارای سه نوع برنامه بلندمدت، پنج ساله و سالانه است که برنامه‌های پنج ساله برای تحقق برنامه بلند‌مدت و برنامه سالانه برش یک ساله برنامه‌های پنج ساله و نیز بودجه‌های سنواتی تأمین‌مالی‌کننده برنامه‌های سالانه می‌باشد.

۳. احصای احکام مرتبط با بودجه در قانون برنامه هفتم

راهبرد اصلی قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور، انضباط‌بخشی به رابطۀ دولت با ارکان اقتصادی کشور و بازگرداندن نقش‌آفرینی به دستگاه‌های کلیدی در رشد اقتصادی است؛ چراکه انضباط مالی ارکان مختلف دولت می‌تواند یکی از بلندترین گام‌های کشور در رسیدن به بودجه‌ای تراز و بدون کسری باشد. همچنین یکپارچه‌سازی مدیریت مالی دولت می‌تواند تسلط دولت بر بودجۀ سالانه را افزایش دهد و قدرت تصمیم‌گیری را با شفافیت منابع و مصارف در مدیران تقویت کند.

لذا در راستای اجرای بند سوم سیاست‌های کلی برنامه هفتم ابلاغی مقام معظم رهبری، در قانون برنامه هفتم احکامی برای اصلاح ساختار بودجه پیش‌بینی شده است. همچنین از آنجایی‌که تأمین مالی برنامه‌های توسعه در قالب بودجه‌های سالیانه انجام می‌پذیرد؛ لذا در این بخش از گزارش علاوه‌بر احکام مربوط به «اصلاح ساختار بودجه» در قانون برنامه، احکام دارای بار مالی موجود در این قانون نیز در دو دسته «احکام دارای بار مالی که تأمین مالی آن‌ها در قوانین بودجه الزام شده است» و «احکام دارای بار مالی که تأمین مالی آن‌ها در قوانین بودجه به صراحت بیان نشده است» مورد بررسی قرار خواهند گرفت.

3-1. بخش مربوط به اصلاح ساختار بودجه در قانون برنامه

فصل سوم از فصول ۲۴گانه قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به موضوع «اصلاح ساختار بودجه» پرداخته است؛ مهم‌ترین مواد مربوط به اصلاح بودجه دولت در این قانون به شرح ذیل می‌باشد:

-افزایش نسبت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به بودجه عمومی به ۲۵ درصد در پایان برنامه؛ جدول اهداف کمّی ماده (۱۲).

-ایجاد نظام یکپارچه و هوشمند مدیریت مالی دولت ازطریق تبدیل‌شدن حساب دستگاه‌ها به حساب اعتباری و تخصیص منابع به دستگاه‌ها با اعتبار الکترونیکی و واریز در وجه ذی‌نفع نهایی؛ بند «ب» ماده (۱۳).

-تکلیف دستگاه‌های اجرایی مستفید از بودجه کشور به ارائۀ برنامۀ عملیات سالانه خود، حداکثر تا پایان مرداد ماه هرسال؛ بند «پ» ماده (۱۳).

-تلقی جزاها یا جریمه‌های نقدی واریزی به خزانه‌داری کل کشور به‌عنوان درآمد عمومی دولت؛ بند «الف» ماده (۱۷).

-محدود کردن ایجاد درآمدهای جدید توسط دستگاه‌های اجرایی به روش درآمد- هزینه؛ بند «ب» ماده (۱۷).

-تکلیف سازمان به طراحی و استقرار نظام نوین درآمد- هزینه استان‌ها با هدف افزایش پایدار درآمدهای استانی و بهبود تعادل‌های استانی در چارچوب سازوکارهای انگیزشی کارآ و اثربخش ازطریق تفکیک وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی و بازگشت نظام‌مند درآمدهای مازاد وصولی به ‌استان‌ها؛ بند «پ» ماده (۱۷).

-کاهش هزینه‌های جاری، ارتقای بهره‌وری منابع و ارتقای شفافیت در هزینه‌کرد ازطریق تکلیف سازمان به استقرار تدریجی نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی تا سال دوم برنامه؛ بند «الف» ماده (۱۸).

-ممنوعیت ایجاد بار مالی مازاد بر مصوب بودجه سنواتی، در اشکال مختلف؛ بند «ت» ماده (۱۸).

-ممنوعیت هرگونه تصمیم در مراجع تصمیم‌گیری و شوراها، بدون پیش‌بینی بار مالی آن در بودجه سنواتی؛ تبصره بند «ت» ماده (۱۸).

-افزایش بهره‌وری منابع اختصاص یافته به ‌طرحهای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ازطریق تعیین تکلیف این طرح‌ها و شناسایی و واگذاری طرحهای جدید، نیمه‌تمام و آماده ‌بهره‌برداری و درحال بهره‌برداری دارای قابلیت مشارکت با بخش خصوصی و تعاونی؛ بند «الف» ماده (۱۹) و ماده (۲۰).

-منوط کردن ایجاد هرگونه بدهی یا تعهد توسط دستگاه‌های اجرایی به تأیید سازمان صرفاً با رعایت شاخص پایداری بدهی‌های دولت؛ بند «الف» ماده (۲۴).

3-2. احکام دارای بار مالی در قانون برنامه

واکاوی احکام قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت از منظر بار مالی به دلیل محدودیت منابع مالی قابل برنامه‌ریزی ضروری است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که ۶۰۹ حکم از کل هزار و ۳۱۵ حکم قابل احصاء این قانون معادل ۴۶ درصد از احکام آن واجد بار مالی است و در مقابل آن۷۰۶ حکم یعنی ۵۴ درصد فاقد بار مالی است.

3-۲-1. احکام دارای بار مالی در قانون برنامه با تصریح تأمین مالی در قوانین بودجه

در میان احکام قانون برنامه هفتم که واجد بار مالی است؛ پیش‌بینی تأمین مالی ۴۱ حکم در قوانین بودجه سنواتی به صراحت مشخص شده است. در جدول زیر احکامی از قانون برنامه هفتم پیشرفت بیان شده است که دارای بار مالی هستند و نسبت به تأمین مالی آن‌ها در بودجه‌های سنواتی الزام صورت گرفته است. در میان این احکام ۳۶ حکم تکلیفی و ۵ حکم ارشادی وجود دارد.

جدول ۱. احکام دارای بار مالی در قانون برنامه هفتم با تصریح تأمین مالی آن‌ها در قوانین بودجه سنواتی

مأخذ: قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران [۵]

شایان ذکر است در متن قانون برنامه هفتم سه حکم نیز وجود دارد که فاقد بار مالی است اما تعیین تکلیف آن منوط به قوانین بودجه سنواتی شده است؛ یکی از دلایل آن نیز می‌تواند پیشگیری از مخالفت احکام برنامه با اصل هشتاد و پنجم (۸۵) قانون اساسیباشد. به عبارت دیگر، روشن نبودن ماهیت برخی احکام برای قانونگذار موجب می‌شود که برای تبیین دقیق ماهیت این برنامه و تأمین مالی آن، ذکر برخی از احکام برنامه در بودجه‌های سالیانه را مانند موارد ذیل الزامی کند:

-تکلیف سازمان به توضیح نحوه و میزان تأدیه بدهی دولت بابت تسهیلات؛ بند «ث» ماده (۱۸).

-تکلیف سازمان به انتشار معافیت‌ها و تخفیف‌های مالیاتی در پیوست قوانین بودجه سنواتی؛ بند «ب» ماده (۲۷).

-اختصاص جریمه‌های مربوط به قانون مبارزه با مواد مخدر به دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط پس از گردش خزانه در قالب بودجه سنواتی؛ بند «چ» ماده (۸۵).

3-۲-2. احکام دارای بار مالی در قانون برنامه بدون تصریح تأمین مالی در قوانین بودجه

همانطور که گفته شد ۶۰۹ حکم معادل ۴۶ درصد از احکام قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت واجد بار مالی است که در قسمت قبل تنها ۴۱ مورد از آن بیان گردید اما در قانون برنامه احکام دیگری نیز وجود دارد که هرچند بر تأمین مالی آن‌‌ها در قوانین بودجه سنواتی تصریح نشده اما بر درآمدها یا هزینه‌های دولت اثرگذارند و اجرای آن‌ها دارای بار مالی است. در نمودار زیر سهم احکام دارا و فاقد بار مالی در فصول 24گانه برنامه نشان داده شده است:

شکل 1.نمودار سهم احکام دارای بار مالی در فصول مختلف

مآخذ: محاسبات محقق

اهم احکام قانونی دارای بارمالی به شرح ذیل قابل بیان است:

-معافیت مالیاتی تجدید ارزیابی دارایی‌های بانک‌های دولتی؛ جزء «۳.۲» بند «الف» ماده (۸).

-تعلیق اخذ مالیات موضوع بندهای «ب» و «پ» ماده (17) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور؛ جزء «۲.۶» بند «ب» ماده (۸).

-افتتاح حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز ‌کشور و واریز حداقل شصت درصد (60%) از عواید حاصل از صادرات و فروش داخلی کلیه محصولات فرعی گازی؛ جزء «۱» بند «ب» ماده (۱۴).

-تخصیص چهل درصد (۴0%) عواید حاصل از صادرات و فروش داخلی کلیه محصولات فرعی گازی برای پالایش، انتقال و توزیع گاز طبیعی و نگهداشت تأسیسات مربوط و نیز گازرسانی به شهرها و روستاهای باقیمانده کشور؛ جزء «۲» بند «ب» ماده (۱۴).

-اختصاص منابع حساب «سرمایه‌گذاری نفت و گاز ‌کشور» به تأمین مالی یا ارائه ضمانت برای طرح‌های زیرساختی نفت و گاز مصرح در همین قانون؛ جزء «۳» بند «ب» ماده (۱۴).

-پرداخت بدهی‌های حسابرسی شده دولت به شهرداری‌ها، نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران و سازمان تأمین اجتماعی و قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیاء؛ بند «ث» ماده (۲۴).

-ساماندهی حمایت از کشاورزان متناسب با میزان رعایت برنامه تولید بهینه (الگوی کشت)؛ بند «ب» ماده (۳۳).

-تسهیلات‌دهی به بخش کشاورزی معادل ۵ برابر میزان افزایش سرمایه بانک کشاورزی؛ بند «چ» ماده (۳۳).

-مجهز شدن منابع آبی به ابزار اندازه‌گیری هوشمند استاندارد؛ بند «الف» ماده (۴۰).

-خرید تضمینی آب شیرین شده در استان‌های ساحلی؛ بند (چ) ماده (۴۰).

-جلوگیری از نشت و نفوذ پسماند و شیرابه به منابع آب و خاک؛ بند «ب» ماده (۴۱).

-تسهیل در شکل گیری بازار بهینه سازی انرژی؛ جزء «۲» بند «الف» ماده (۴۶).

-افزایش ارزش‌افزوده از طریق تکمیل زنجیره ارزش از مواد خام تا محصولات نهائی با حفظ رقابت‌پذیری و پرهیز از خام فروشی؛ تبصره «۱» جزء «۲» ماده (۴۷).

-رعایت سیاست‌های کلی محیط زیست در تولید انواع خودرو و اسقاط انواع خودرو فرسوده؛ تبصره «۱» جزء «۳» ماده (۴۷).

-اجرای طرح‌های عظیم اقتصادی ملی، پیشران، روزآمد و مبتنی بر آینده‌نگری و تکمیل زنجیره‌ ارزش و جهش اقتصادی؛ بند «الف» ماده (۴۸).

-احداث و توسعه نیروگاه‌های تجدیدپذیر توسط بهره‌برداران معادن و یا طرف‌های قرارداد آن‌ها در داخل محدوده معدنی یا در جوار آن؛ جزء‌«۲» بند «پ» ماده (۴۸).

-ممنوعیت تحمیل هرگونه مالیات یا وضع عوارض جدید بر روی طرح‌هایی که طی سال‌های برنامه عملیات اجرایی آن‌ها شروع می‌شود؛ جزء‌«۳» بند «ث» ماده (۴۸).

-واریز وجوه حاصل از هرنوع واگذاری سهام و سهم‌الشرکه شرکت‌های وابسته و تابعه سازمان‌های توسعه‌ای ‌به‌منظور توسعه اقتصادی مناطق کمتر توسعه‌یافته، توسعه زیرساخت‌ها، تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، ایفای وظایف حاکمیتی در حوزه‌های نوین با فناوری پیشرفته و پرخطر و آماده‌سازی بنگاه‌ها برای واگذاری؛ جزء‌«۱» بند «چ» ماده (۴۸).

-عملیاتی کردن برنامه تولید و عرضه مسکن حمایتی؛‌ بند «الف» ماده (۵۰).

-احیاء مشوق‌ها و حمایت‌های موضوع قانون توسعه و حمایت از صنایع دریایی؛ بند «الف» ماده (۵۸).

-تولید و تحویل نفت کوره نیم درصدی و تسهیل واردات آن؛ بند «الف» ماده (۶۲).

-استقرار کامل برنامه پزشک خانواده و نظام ارجاع؛ بند «پ» ماده (۷۰).

-تکلیف پزشکان متخصص بیمارستان‌های وابسته به دولت و تأمین اجتماعی، بیمارستان‌های وابسته به دستگاه‌های اجرایی و بیمارستان‌های خصوصی به ارائه خدمت به بیماران ارجاعی؛ بند «ج» ماده (۷۰).

-راه‌اندازی سامانه رصد، پایش و سنجش مستمر شاخص‌های فرهنگ‌ عمومی‌، سبک‌ زندگی‌ مردم، مرجعیت رسانه‌ای؛ بند «ب» ماده (۷۵).

-توسعه و ارتقای ساختار مراکز فوریت‌های اجتماعی؛ بند «ت» ماده (۸۵).

-تأمین نیروی انسانی متخصص و تجهیز مراکز فوریت‌های اجتماعی؛ تبصره بند «ت» ماده (۸۵).

-گسترش کمّی و کیفی مراکز درمان و کاهش آسیب اعتیاد و ارتقای خدمات؛ جزء «۲» بند «چ» ماده (۸۵).

-ایجاد امنیت پایدار در مناطق مرزی (بخصوص شرق کشور) و جلوگیری از قاچاق، عرضه و انتقال (ترانزیت) مواد مخدر و روانگردان‌ها؛ جزء «۴» بند «چ» ماده (۸۵).

-تشکیل «سازمان ملی مهاجرت»؛ بند «الف» ماده (۸۶).

-گردآوری تمامی اطلاعات مهاجرین و اتباع بیگانه در یک پایگاه داده مرجع برخط و یکپارچه؛ بند «ب» ماده (۸۶).

-اختصاص ردیف‌های استخدامی و تأمین اعتبار مورد نیاز آموزش و پرورش برای جذب دانشجو معلمان؛ بند «ب» ماده (۸۸).

-اختصاص چهل درصد نرخ گاز به تعمیر و استانداردسازی سامانه گرمایشی مدارس؛ بند «چ» ماده (۹۲).

-تعیین مراکز علمی شاخص و قطب‌های علمی در رشته‌های تخصصی پیشران علم و فناوری در کشور و حمایت از آن‌ها؛ بند «پ» ماده (۹۷).

-تکلیف دستگاه‌های اجرایی به داخلی‌سازی حداقل هرسال ده درصد (10%) از اقلام راهبردی مورد نیاز بخش خود؛ بند «ث» ماده (۹۹).

-تکلیف وزارت امور خارجه به ظرفیت‌سازی در سرمایه انسانی و تقویت و ارتقای مراکز آموزشی و پژوهشی وابسته به خود؛ ماده (۱۰۰).

-تحویل انواع نفت خام و میعانات گازی درصورت کسری سهم ۵ درصدی بنیه دفاعی؛ بند «الف» ماده (۱۰۲).

-انتقال سرریز دانش فنی و دستاورد‌‌های بخش دفاعی به بخش خصوصی، تعاونی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیر‌دولتی؛ بند «ب» ماده (۱۰۲).

-تکلیف وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح به راه‌اندازی شرکتهای سرمایه‌گذاری مشترک با بخش خصوصی و تعاونی؛ بند «ب» ماده (۱۰۲).

-تأمین منابع و پشتیبانی‌‌های لازم از سازمان بسیج مستضعفین برای اقدامات مصرّح در این بند؛ بند «ث» ماده (۱۰۲).

-پشتیبانی و حمایت در احداث زیرساخت‌های نظامی، فرهنگی و رفاهی نیروی دریایی ارتش جمهوری اسلامی ایران در منطقه مکران و اجرای تأسیسات و زیرساخت‌های منطقه یکم دریایی در جاسک؛ جزء «۲» بند «ج» ماده (۱۰۲).

-اتصال مراکز داده اصلی و پشتیبان دستگاه‌های اجرایی به زیرساخت یکپارچه ابری دولت هوشمند؛ ‌بند «الف» ماده (۱۰۷).

-ایجاد، تقویت و استقرار زیرساخت یکپارچه‌ ابری دولت هوشمند؛‌ جزء «۱» بند «الف» ماده (۱۰۷).

-ارائه بیست درصد (20%) از خدمات الکترونیکی از طریق «پنجره ملی خدمات دولت هوشمند»؛ بند «ج» ماده (۱۰۷).

۴. مروری بر بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کشور

در این بخش از گزارش ابتدا ساختار و موضوعات مطرح شده در بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ مطالعه می‌شود، سپس نسبت آن با قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت مورد ارزیابی قرار می‌گیرد [۶].

4-1. ساختار موضوعی بخشنامه تهیه و تنظیم بودجه

این بخشنامه دارای یک مقدمه کوتاه است که در آن بر ارائه لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور بر اساس احکام قانون برنامه هفتم و با نگاهی به بسته‌های اصلاحات ساختاری مصوب شورای عالی هماهنگی سران قوا تأکید شده است. پس از آن راهبردهایی ذیل سه سرفصل «مبانی نظری و تحلیل شرایط اقتصاد ملی»، «راهبردهای کلان بودجه ۱۴۰۴ در راستای اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت» و «رویکردهای اجرایی و ترتیبات نهادی در راستای اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت» بیان شده است که در ادامه به اختصار بیان می‌شود.

4-۱-1. مبانی نظری و تحلیل شرایط اقتصاد ملی

در این قسمت چهار شاخص مهم رشد اقتصادی، تورم، وضعیت اشتغال و معیشت فراگیر مورد بررسی قرار گرفته است. میانگین رشد اقتصادی سه سال اخیر حدود ۴,۵ درصد و علت آن رونق در بخش خدمات بویژه پس از همه‌گیری کرونا و رشد بخش نفت به دلیل افزایش صادرات و قیمت انرژی در جهان اعلام شده است. همچنین ادامه روند مطلوب رشد اقتصادی در گرو تأمین انرژی صنایع و کاهش نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی ارزیابی شده است که مستلزم توجه به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های تأمین انرژی و مدیریت منابع ارزی به سوی تکمیل زنجیره و استفاده از ظرفیت‌های خالی تولید داخلی و نیز تعمیق صنعتی در زنجیره‌های ارزش برگزیده با تأکید بر توسعه قابلیت‌های فناورانه است.

اگرچه متوسط نرخ تورم سالانه در سه سال گذشته بیش از ۴۰ درصد بیان شده ولی افق‌های کاهش آن به ویژه در شاخص تورم نقطه به نقطه قابل رویت ارزیابی شده است. علت آن نیز ثبات نسبی در بازار ارز به دلیل افزایش صادرات نفتی و صنعتی در سال گذشته و محدودیت در رشد نقدینگی اعلام شده است. همچنین چالش‌های این حوزه تشدید کسری تراز تجاری در سال ۱۴۰۲، فقدان کارایی سیاست کنترل ترازنامه در بلندمدت و افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و بسط پایه پولی ارزیابی شده است. در این قسمت از بخشنامه دولت مهم‌ترین ابزار برای کاهش تورم مدیریت لنگر انتظارات تورمی و انتقال آن از نرخ ارز به تورم هدفگذاری شده بانک مرکزی بیان شده است و علاوه‌بر این، تعهد به قواعد و نفی مداخلات صلاحدیدی یک اصل اساسی در سیاست‌گذاری اقتصادی شناخته شده است که موجب وثوق سیاست‌های اعلامی بانک مرکزی نزد آحاد جامعه می‌شود. در ادامه بر ضرورت کنترل رشد نقدینگی همزمان با تشویق صادرات ازطریق نظم‌بخشی به بازارهای متعدد ارزی و ایجاد و تسهیل تأمین مالی در بخش صنعت به‌منظور کاهش هزینه دسترسی بنگاه‌های اقتصادی به منابع مالی تأکید شده و با اشاره به ناترازی بودجه دولت، مؤثرترین سازوکار برای تکمیل و بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی، پیاده‌سازی برنامه مشارکت عمومی خصوصی معرفی شده است.

در رابطه با بازار کار به اثرات مخرب همه‌گیری کرونا به‌خصوص آسیب به جمعیت زنان فعال اشاره شده و مهم‌ترین چالش‌های این حوزه عدم افزایش تعداد شاغلین و نرخ مشارکت اقتصادی پس از پایان همه‌گیری کرونا و کاهش جمعیت جوان در سن کار همزمان با بیکاری دائمی برخی از جوانان ارزیابی شده است. در این ابلاغیه چنین آمده است که با توجه به سنجه‌های جمعیتی مثل نسبت تکفل بسیار بالا، کاهش سهم جمعیت جوان در دو دهه آینده و ناترازی جدی در صندوق‌های بازنشستگی؛ رشدهای بالا که متضمن بهبود چشمگیر در دستمزد باشد، می‌تواند اصلاح ساختاری در بازار کار ایجاد کند. کاهش ضریب جینی در دو سال اخیر نیز مشابه سال‌های ابتدایی اجرای برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها در ابتدای دهه ۱۳۹۰ توصیف شده و با ذکر حجیم‌تر شدن دنباله‌های توزیع درآمد؛ کاهش نابرابری همراه با کوچک‌سازی به متوسط ارزیابی شده است. بنابراین لازمه کاهش فقر و نابرابری اصلاحات ساختاری در نظام دستمزد و بازار کار و توزیع یارانه‌ها مبتنی بر شناسایی دقیق و پرداخت مشروط به توانمندسازی بیان شده است.

4-۱-2. راهبردهای کلان بودجه ۱۴۰۴ در راستای اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت

مهم‌ترین راهبردهای بودجه سال ۱۴۰۴ به‌منظور عملیاتی ساختن اهداف برنامه هفتم پیشرفت که در بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه بودجه بیان شده به شرح ذیل می‌باشد:

-درج ارقام واقعی منابع و مصارف در لایحه بودجه.

-نظم‌بخشی به مصارف بودجه به ویژه مدیریت نقدینگی.

-حمایت از قشر متوسط ازطریق افزایش دو برابری میزان معافیت مالیاتی بر مجموع حقوق و دستمزد و سه برابری معافیت مالیاتی مشاغل.

-هوشمندسازی نظام مالیاتی ازطریق جایگزینی سازوکارهای سیستمی و هوشمند به جای تشخیص مبتنی بر نظر ممیزین مالیاتی.

-عملیاتی‌سازی پایه مالیاتی عایدی سرمایه به ویژه بر رفتارهای سوداگرایانه.

-اصلاح نرخ ارز مبنا در حقوق ورودی در جهت حمایت از صنایع داخلی برای انواع واردات به غیر از کالاهای اساسی.

-اصلاح رابطه مالی بالادستی بخش انرژی با هدف بهبود بهره‌وری و سودآوری در شرکت‌های پالایشگاهی.

-احیاء نظام مشارکت عمومی خصوصی و تأمین منابع طرح‌های عمرانی از طریق واگذاری دارایی‌های مختلف.

-استفاده از ابزارهای جدید تأمین مالی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای مانند فکتورینگ.

-حسابرسی دقیق و اوراق بهادارسازی بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به شبکه بانکی.

-پذیرش اوراق دولتی و اوراق گام توسط بانک مرکزی با سررسید کوتاه‌مدت بدون استقراض از منابع بانک مرکزی.

-ساماندهی نظام اوراق بهادار دولتی و اجرای نظام عملیات بازار باز ازطریق ایجاد نظام سپرده‌گذاری مرکزی اوراق دولتی و همچنین بازارگردانی اوراق دولتی.

-شناسایی اقشار نیازمند مبتنی بر آزمون وسع و اتصال این سنجه به حمایت‌های دولتی چون معافیت‌های بیمه‌ای منحصر به چهار دهک اول درآمدی، کالابرگ الکترونیک منحصر به هفت دهک پایین درآمدی و بیمه سلامت پایه منحصر به پنج دهک پایین درآمدی.

-رفع ناترازی آب ازطریق عوارض صادراتی محصولات پرآب‌بر و نصب ابزار اندازه‌گیری استاندارد برای مشترکین جدید و پر مصرف.

-رفع ناترازی انرژی ازطریق بهینه‌سازی مصرف سوخت و تأکید بر جمع‌آوری گازهای مشعل و سرمایه‌گذاری در صنایع بالادستی انرژی و جهش در تولید نفت و گاز.

4-۱-3. رویکردهای اجرایی و ترتیبات نهادی در راستای اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت

در بخشنامه بودجه رویکرد اصلی تلاش سازمان برنامه و بودجه برای یکپارچگی و جامعیت لایحه دولت بیان شده است. لذا بر استقرار تمام ردیف‌های با ماهیت درآمدها و هزینه‌های عمومی در جداول اصلی به جای جداول خارج از بودجه تأکید شده است تا سقف واقعی بودجه عمومی، سهم دقیق امور مختلف از مخارج دولت و تسهیم منابع درآمدی تدقیق و قابل استناد شود. همچنین مقرر شده که با لایحه تقدیمی به مجلس، گزارش اقتصادی مشتمل بر جداول توصیفی از طبقه‌بندی مصارف ارائه شود.

همچنین به ابلاغ دستورالعمل طبقه‌بندی و شناسه‌گذاری درآمدها و مصارف بودجه به دستگاه‌های اجرایی تا انتهای سال ۱۴۰۳ نیز اشاره شده است. به‌علاوه ساماندهی درآمدهای عمومی ازطریق ممنوعیت ایجاد هرگونه درآمد اختصاصی جدید و ساماندهی درآمدهای موضوع درآمد–هزینه در یک جدول جداگانه خارج از سقف بودجه بیان گردیده است. سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها نیز مکلف به ارسال پیشنهادهای خود برای تدوین آیین‌نامه ساماندهی نظام نوین درآمد-هزینه استان‌ها شده‌اند. بودجه برنامه‌محور و خرید خدمت و پرداخت به ذی‌نفع نهایی در راستای استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از دیگر رویکردهای اجرایی بودجه خواهد بود. بودجه‌ریزی میان‌مدت –دو ساله- نیز از اصلاحات مورد نظر دولت در ترتیبات نهادی بودجه‌ریزی است که مقدمات برنامه‌ریزی میان‌مدت دستگاه‌ها را فراهم می‌سازد.

شکل 2. رویکردهای اجرایی و ترتیبات نهادی اصلاح نظام بودجه‌ریزی برای اجرای قانون برنامه هفتم

مأخذ: بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه قانون بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور [۶]

در پایان این بخشنامه کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلف به انجام تکالیف خود در تدوین لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور بر اساس راهبردها و اصول این بخشنامه و مستندات فایل‌های پیوست شده‌اند که عناوین فایل‌های پیوست به شرح ذیل می‌باشد:

1. برنامه زمانبندی تهیه و تنظیم لایحه برنامه و بودجه سال ۱۴۰۴ - دو مرحله‌ای.
2. ضوابط مالی تهیه و تدوین لایحه برنامه و بودجه سال ۱۴۰۴.
3. دستورالعمل و فرم‌های تهیه و تدوین بودجه دستگاه‌های اجرایی.
4. دستورالعمل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و برنامه عملیاتی سالانه.
5. دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت.
6. دستورالعمل غربالگری طرح‌ها و پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای.
7. دستورالعمل تنظیم پیوست تسهیلات بانکی و هزینه‌های فرابودجه‌ای.

4-2. ارزیابی بخشنامه تهیه و تنظیم بودجه از منظر انطباق با برنامه هفتم

همانطور که پیش‌تر اشاره شد، در قسمت اول بخشنامه دولت تلاش شده است تا وضعیت شاخص‌های اقتصادی چون رشد اقتصادی، تورم، بیکاری و ضریب جینی در سال‌های اخیر تشریح شود و الزامات اصلی برای ادامه روندهای مطلوب و توقف روندهای مخرب گذشته بیان شود تا بتوان با ارائه‌ی تصویری آشکار از شرایط اقتصاد ملی، رویکردهای اصلی لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور احصاء شود. البته نقطه ضعف این قسمت از بخشنامه دولت عدم بیان پیش‌بینی خود از دستاوردهای حاصل از اجرای احکام قانون برنامه هفتم در مواجهه با چالش‌های فوق‌الذکر است. برای مثال علی‌رغم توجه دولت به معضلاتی چون کاهش نرخ مشارکت اقتصادی، کاهش جمعیت جوان در سن کار و بیکاری دائمی برخی از جوانان؛ هیچ ارزیابی‌ای درمورد تأثیر اجرایی ساختن احکامی نظیر «ارائه تحصیلات اشتغال‌زایی در بودجه‌های سنواتی» در جزء «۲» بند «ب» ماده (۶)، «طراحی و استقرار سامانه ملی اطلاعات بازار کار» در بند «پ» ماده (۶)، «اقدام قانونی برای تنظیم ارتباط تحصیل و اشتغال» در صدر ماده (۹۶) و سایر احکام مرتبط در قانون برنامه هفتم پیشرفت بر این معضلات ارائه نشده است. در خصوص ضریب جینی نیز از تبیین و ارائه رویکردهای اجرایی در مورد احکامی که در برنامه هفتم نقش تعیین کننده­ای در این شاخص دارند خودداری شده که مهم‌ترین نمونه آن «تعیین میزان و نحوه تخصیص کلیه یارانه‌‌های انرژی در هر بخش با اجرای کامل قانون هدفمندکردن یارانه‌ها ازطریق تأسیس «سازمان ‌بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی» موضوع جزء «۲» بند «الف» ماده (۴۶) قانون برنامه هفتم است که می‌بایست در سال ۱۴۰۳ اجرایی شود.

تأکید دولت بر تأمین انرژی صنایع و بهبود نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی، پیاده‌سازی برنامه مشارکت عمومی خصوصی برای تکمیل و بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی، تعهد به قواعد و نفی مداخلات صلاحدیدی، مدیریت لنگر انتظارات تورمی و انتقال آن از نرخ ارز به تورم هدف‌گذاری شده بانک مرکزی، کنترل رشد نقدینگی، تشویق صادرات ازطریق نظم بخشی به بازارهای متعدد ارزی، ایجاد و تسهیل تأمین مالی در بخش صنعت، اصلاحات ساختاری در نظام دستمزد و بازار کار و توزیع یارانه‌ها مبتنی بر شناسایی دقیق و پرداخت مشروط به توانمندسازی سیاست‌ها و رویکردهای قابل دفاعی هستند که کمتر مخالفی میان کارشناسان دارد، اما جزئیات و اقدامات لازم برای تحقق هر یک از موارد فوق محل مناقشه است و بیان این رویکردها باید با درنظر گرفتن احکام متناسب در قانون بودجه و متناسب با قانون برنامه همراه شود.

همچنین مواردی نظیر حمایت از قشر متوسط ازطریق افزایش دو برابری میزان معافیت مالیاتی بر مجموع حقوق و دستمزد و سه برابری معافیت مالیاتی مشاغل، منجر به کاهش منابع قابل برنامه‌ریزی دولت در سال ۱۴۰۴ خواهد شد و در صورتی که مجلس محترم آن را در جهت رونق تولید تشخیص ندهد، با بند «الف» ماده (۲۷) قانون برنامه هفتم با موضوع «ممنوعیت وضع هرگونه تخفیف، ترجیح، بخشودگی، کاهش نرخ، معافیت و شمولیت نرخ صفر و اعطای اعتبار مالیاتی جدید» تعارض دارد و مسیر تحقق هدف کمّی «افزایش ۱۰ درصدی نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در هر سال» موضوع ماده (۲۶) این قانون را با چالش مواجه می‌سازد. لذا پیش‌بینی منابعی شفاف و قابل تحقق برای جبران بار مالی چنین سیاست‌هایی ضروری است. البته در بخشنامه دولت بر استقرار نظام مالیاتی هوشمند به‌منظور جلوگیری از فرار مالیاتی و ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید تأکید شده است که هرچند سیاست‌های مطلوبی ارزیابی می‌شوند اما سازوکار اجرایی سازی دقیق و کارا آن‌ها و میزان منابع محقق‌شده از این محل مبهم است و نمی‌توان ارزیابی کرد که منابع محقق شده از این سیاست آیا منابع از دست رفته را جبران می‌کند.

قسمت پایانی بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه بودجه یعنی رویکردهای اجرایی و ترتیبات نهادی برای اجرای برنامه هفتم، با احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه در قانون برنامه هفتم تطابق دارد. همانطور که در بخش نخست این گزارش بیان شد هدف از برقراری ارتباط میان برنامه‌های پنج‌ساله و بودجه؛ تمرکز در برآوردهای مربوط به منابع و مصارف با استفاده از شیوه‌های تازه مدیریت مالی است که در برنامه هفتم در قالب اصلاح سازوکار بودجه‌ریزی کشور نمایان شده است و این بخشنامه بر انجام تمام سیاست‌های اصلاح نظام بودجه‌ریزی در برنامه هفتم شامل «ایجاد نظام یکپارچه و هوشمند مدیریت مالی دولت» بند «ب» ماده (۱۳)، «بودجه‌ریزی برنامه‌محور» بند «پ» ماده (۱۳)، «محدود کردن ایجاد درآمدهای جدید توسط دستگاه‌های اجرایی به روش درآمد- هزینه» بند «ب» ماده (۱۷)، «طراحی و استقرار نظام نوین درآمد- هزینه استان‌ها» بند «پ» ماده (۱۷)، «استقرار تدریجی نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» بند «الف» ماده (۱۸)، «ممنوعیت ایجاد بار مالی مازاد بر مصوب بودجه سنواتی» بند «ت» ماده (۱۸)، «شناسایی و واگذاری طرحهای جدید، نیمه‌تمام و آماده ‌بهره‌برداری و درحال بهره‌برداری دارای قابلیت مشارکت با بخش خصوصی و تعاونی» بند «الف» ماده (۱۹) و ماده (۲۰) تأکید کرده است.

البته قسمت دوم بخشنامه را می‌توان مهم‌ترین قسمت آن ارزیابی کرد که با هدف بیان «راهبردهای کلان لایحه بودجه ۱۴۰۴ در راستای اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت» نگارش شده است. در این قسمت بر هوشمندسازی نظام مالیاتی و ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید و اخذ مالیات از سوداگری موضوع بند «پ» ماده (۲۷) قانون برنامه هفتم تأکید شده است تا علاوه‌بر جذابیت‌زدایی از فعالیت‌های غیرمولد و ساماندهی معافیت‌های غیرضرور، منابع لازم برای تأمین هزینه‌های دولت در اجرای احکام برنامه هفتم فراهم گردد. البته اصلاح رابطه مالی بالادستی بخش انرژی موضوع ماده (۱۵) قانون برنامه هفتم نیز برای تقویت منابع بودجه‌ای حاصل از تولید و فروش نفت مورد تمرکز قرار گرفته است تا در بلندمدت مبنایی برای افزایش بهره‌وری و سرمایه‌گذاری در صنایع انرژی کشور باشد.

یکی از احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت که در تلاش برای برنامه‌محور کردن بودجه بوده و به خوبی در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ مورد توجه قرار گرفته است، بند «پ» ماده (۱۳) است که بیان می‌دارد: «دستگاه‌های اجرائی که از منابع بودجه کل کشور استفاده می‌کنند و تکالیف برنامه­ای دارند،‏ مکلفند برنامه عملیاتی خود را هر­ ساله بر اساس تکالیف برنامه شامل اهداف سال مورد نظر، شاخص‌های عملکرد، مخاطرات رسیدن به اهداف، منابع لازم، نحوه تأمین مالی، طرح‌های توسعه‌ای مرتبط و گزارش عملکرد سال گذشته در چهارچوبی که توسط سازمان اعلام ‌می‌شود، حداکثر تا پایان مرداد هر‌سال برای استفاده در تهیه لایحه بودجه سال بعد به سازمان ارائه نمایند.

سازمان مکلف است با رعایت بند «الف» ماده (118) این قانون و با استفاده از کلیه ابزارها و ظرفیت‌های قانونی خود نسبت به راهبری، ارزیابی و هماهنگی اجرای برنامه و نظارت بر حسن اجرای آن اقدام نماید. سازمان مکلف است لایحه بودجه سالانه را ‌‌به‌صورت برنامه­محور که حاوی برنامه‌های اجرائی و اهداف کمّی باشد ‌به‌منظور تحقق اهداف این قانون و اهداف قانونی دستگاه‌های اصلی تهیه و توسط دولت به مجلس تقدیم کند. این برنامه‌ها مبنای صدور تخصیص پرداخت و نظارت دیوان محاسبات کشور می­باشد» [۵]. به نظر می‌رسد که این بند قانونی این امکان را فراهم می‌آورد تا در حیطه اجرا، دستگاه‌ها مصارف و برنامه‌های عملیاتی خود را با ارجاع به حکم قانون برنامه هفتم پیشرفت شناسه‌گذاری کنند و به این ترتیب امکان ارائه پیوست بیانگر رابطه برنامه هفتم پیشرفت و بودجه‌های سالانه مربوطه فراهم گردد.

در جمع‌بندی همچنان که پیش‌تر بیان شد، به طور کلی به نظر می‌رسد حجم احکام دارای بار مالی در برنامه هفتم که نیازمند تدبیر در قوانین بودجه سنواتی است؛ به‌گونه‌ای است که «عدم بیان سازوکار اولویت‌بندی این احکام برای دستگاه‌های اجرایی در نظام بودجه‌ریزی برنامه‌محور» و «عدم بیان شیوه تعیین منابع قابل برنامه‌ریزی در برش یک ساله برنامه هفتم یعنی قانون بودجه سال ۱۴۰۴» را می‌توان به‌عنوان نقاط ضعف این بخشنامه ذکر کرد که هدف این گزارش بیان راهکاری برای این رفع این کاستی در قالب بیان «الزامات برقراری رابطه میان بودجه‌های سنواتی با قانون برنامه هفتم» در بخش بعدی این گزارش است.

۵. الزامات برقراری رابطه میان بودجه‌های سنواتی با قانون برنامه هفتم

با وجود آنکه قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ کشور، به تبیین مناسبی از رابطه برنامه‌های پنج‌ساله و بودجه پرداخته است اما این رابطه هیچ‌گاه به خوبی برقرار نبوده است. «فقدان یک مکانیسم ارتباط‌دهنده برنامه‌ریزی، سیاستگذاری و بودجه‌ریزی ریشه در عوامل متعددی دارد از قبیل ناتوانی در پیش‌بینی منابع مالی، ناتوانی در هدایت منابع به اولویت‌های سیاستی، ‌ناتوانی در طراحی اولویت‌های سیاستی بر مبنای برنامه، ناتوانی در محدود کردن برنامه و سیاست در محدوده امکانات، فقدان مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی در نظام تصمیم‌گیری» [۷].

در واقع، یکی از اصلی‌ترین دلایل این عدم ارتباط در کشور، فقدان اراده سیاسی برای اجرای برنامه‌های توسعه بوده است که در آسیب‌شناسی برنامه‌ریزی کشور تحت عنوان آسیب «وجود برنامه‌های موازی با اهمیت بالاتر» مطرح بوده است [8] که در این راستا تأکید ریاست محترم مجلس بر برنامه هفتم و نیز تاکید رئیس جمهور محترم در محوریت داشتن برنامه هفتم در دولت چهاردهم مایه امیدواری است.

دلیل مهم دوم در عدم ارتباط مناسب میان برنامه‌های توسعه و بودجه آن است که احکام لایحه برنامه به منابع مالی بیشتری از منابع در دسترس و قابل برنامه‌ریزی کشور نیاز دارند؛ «به عبارت دیگر برنامه نقش تعیین کننده اولویت‌های هزینه‌کرد را ایفا نمی‌کند» [9]، در نتیجه و در عمل «چون منابع لازم برای انجام مجموع وظایف و تکالیف پیش‌بینی شده برای دولت در برنامه برآورد نشده است و از طرف دیگر منابع لازم برای انجام آنها (با توجه به حجم تعهدات قبلی) وجود ندارد، لذا دولت‌ها مجبور می‌شوند تا آگاهانه بخشی از احکام برنامه را کنار بگذارند. نتیجه این امر، عدم اعتماد مردم به تصمیمات دولت‌مردان و کاهش اعتبار مصوبات مجلس شورای اسلامی است» [10].

قابل ذکر است حتی اگر همه احکام دارای بار مالی در لایحه بودجه نیز لحاظ شود باز به دلیل عدم وجود منابع مالی کافی، در نهایت، فرآیند تخصیص (موضوع ماده ۳۰ قانون برنامه و بودجه) است که تعیین‌کننده میزان منابع مالی اختصاص‌یافته به هر حکم بوده و با توجه به کسری منابع مالی قاعدتاً تنها درصدی از منابع مورد نیاز اجرای احکام تخصیص یافته و بنابراین درصدی از احکام برنامه محقق می‌شود. برای رفع این نقیصه لایحه دولت (عدم ارائه جدول منابع و مصارف) در مجلس شورای اسلامی حکمی برای تحکیم ارتباط مالی برنامه و بودجه تصویب شد که به شرح زیر است. در بند «ب» ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت آمده است :«دولت مکلف است حداکثر ظرف شش­ماه از لازم­الاجرا شدن این قانون، برنامه تأمین مالی پنج‌ساله آن را به تفکیک سال‌های برنامه، پس از تصویب در شورای عالی راهبری برنامه موضوع بند «الف» این ماده به مجلس تقدیم نماید. جدول تأمین منابع موضوع این بند تحت عنوان «منابع اجرای احکام برنامه» هر‌سال در بودجه سنواتی درج می­شود و میزان تحقق آن در گزارش سالانه موضوع تبصره (2) بند «الف» این ماده گزارش می­گردد» [5].

در بخشنامه لایحه بودجه ۱۴۰۴ ذکر شده است: «اصول حاکم بر لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ رعایت چهار اصل «ارتقای سرمایه اجتماعی با تأکید بر ارتباط صادقانه با مردم»، «قاعده‌گرایی و ایفای بدون نقص تعهدات»، «اصلاح مستمر با نگاه بلند‌مدت» و «حمایت از محرومین و توانمند‌سازی عموم جامعه» است». تأمین این اصول چهارگانه در بودجه ۱۴۰۴ آنچنان که دولت خود در بخشنامه تأکید کرده است به این معناست که «باید با مردم صادقانه صحبت کرد و نقاط ضعف و قدرت را بیان کرد و از آن‌ها استمداد خواست» تا به این ترتیب زمینه‌های افزایش مشارکت عمومی را در تحقق به اهداف برنامه فراهم آورد.

در ادبیات بودجه‌ریزی بیان می‌شود که «بررسی برش‌های اطلاعاتی و مبانی مقرراتی بودجه در پی طرح دو مطلب عمده است: «۱. بازشناسی و سنجش قالب‌های مورد استفاده برای تعریف و مبادله تصمیم‌های بودجه‌ای و ارزیابی حدود جامعیت و کارآیی آنها در انتقال مفاهیم مالی و مدیریتی مربوط به مراتب اجرایی و عملیاتی ۲. اطمینان از وجود انسجام، هماهنگی و همسازی قالب‌های (اطلاعاتی) مزبور برای تشکیل یک مجموعه منظم و ساختار معین» [11]. بر این اساس، به نظر می رسد برای اطمینان از انسجام رابطه برنامه هفتم پیشرفت و بودجه ۱۴۰۴ به عنوان اولین بودجه آن که باید نقش تأمین مالی‌کننده آن را ایفا کند و نیز بازشناسی و شفافیت در مورد اینکه کدام احکام برنامه واقعاً مورد تأمین مالی قرار گرفته‌اند، لازم است تا سازمان برنامه و بودجه پیوست رابطه برنامه و بودجه را تهیه و به همراه لایحه بودجه ۱۴۰۴ تقدیم مجلس کند. این پیوست باید از سمت قانون برنامه هفتم پیشرفت آغاز شده و با ذکر همه احکام برنامه و تعیین احکامی از برنامه که دارای بار مالی علاوه بر بودجه جاری دستگاه‌های اجرایی است، مشخص کند که هر حکم برنامه دارای بار مالی دقیقاً با کدام ردیف بودجه‌ای و با چه میزان بودجه تأمین مالی می‌شود. تهیه این پیوست می‌تواند تلاش سازمان برنامه و بودجه و تمامی دستگاه‌های اجرایی را در ایفای حکم بند «پ» ماده (۱۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت نشان داده و مردم، سیاستمداران و نمایندگان مجلس را در مورد تأمین مالی تمامی احکام برنامه به تفکیک مطمئن سازد.

۶. جمع‌بندی و پیشنهادها

در این مطالعه با مرور پیشنیه و الزام قانونی رابطه برنامه و بودجه، به سه ارتباط قانون برنامه هفتم پیشرفت با بودجه‌های سنواتی سالهای اجرای آن قانون پرداخته و احکام مربوط به اصلاح نظام بودجه‌ریزی، احکامی که در آن‌ها تعیین تکلیف و تأمین مالی حکمی از برنامه در قالب بودجه‌های سنواتی تصریح شده و احکامی از قانون برنامه هفتم پیشرفت که دارای بار مالی علاوه بر بودجه جاری دستگاه‌های اجرایی است و باید رد پایی از آن‌ها در لوایح بودجه سنواتی وجود داشته باشد، احصاء شد. آنگاه با تلخیص بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۴ سازمان برنامه و بودجه، به نقد مختصر آن مبتنی بر الزامات رابطه برنامه و بودجه پرداخته شد.

در همین راستا در این گزارش پیشنهادهای زیر ارائه گردید:

-دولت بار مالی احکام برنامه هفتم پیشرفت یا برش یک‌ساله آن را احصاء کرده و با برآورد منابع در دسترس دولت طی سال‌های برنامه (یا سال ۱۴۰۴) برای تأمین مالی احکام برنامه در لایحه سناریونویسی شفاف کند.

-دولت پیوست برنامه و بودجه را همراه با لایحه بودجه ۱۴۰۴ که طی آن در مقابل هر حکم دارای بار مالی قانون برنامه هفتم پیشرفت، ردیف بودجه‌ای معادل و میزان بودجه در نظر گرفته شده برای آن ذکر شده باشد، ارائه دهد.

-در صورتی که دولت از نقطه نظر بودجه‌ای اجرای همزمان تمامی احکام دارای بار مالی را امکان‌پذیر نمی داند و امکان تجهیز منابع پایدار جدید نیز برای اجرای آن ها وجود ندارد، ضروری است به جای اجرای گزینشی از برخی از احکام برنامه، موضوع با توافق نمایندگان مجلس و دولت تدبیر شود.