دفتر مطالعات اقتصادی

 

1403/1/30

پایش امنیت سرمایه‌گذاری به تفکیک استان‌ها و حوزه‌های کاری (24) پاییز1402

 

شرح/ بیان مسئله

گزارش حاضر، بیست‌و‌چهارمین سنجش پی‌درپی و فصلی «شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ایران» است. این گزارش، با استفاده از آمارهای رسمی منتشر شده و در دسترس و نیز ارزیابی،8608 فعال اقتصادی نمونه از میان فعالان اقتصادی همه استان‌های کشور بوده است که وضعیت امنیت سرمایه‌گذاری در پاییز سال 1402 را با 38 مؤلفه، هفت نماگر به تفکیک 31 استان و 9 حوزه کسب‌وکار نشان می‌دهد.

شاخص کل امنیت سرمایه‌گذاری در ایران که با استفاده از دو مجموعه داده‌های پیمایشی و آماری تهیه می‌شود در پاییز سال 1402 کمّیت 5/70 از 10 (10 بدترین حالت) سنجیده شده است. مقدار عددی این شاخص در مطالعه فصل قبل ( تابستان 1402) 5/66 ، در مطالعه بهار (1402 ) 5/73 ، در فصل زمستان سال 1401، 6/10  و در فصول قبل‌تر (پاییز و تابستان سال 1401)،6/82  بوده که نشان می‌دهد کمّیت عددی امنیت سرمایه‌گذاری که در تابستان سال 1402 نسبت به فصول قبل از آن، به مقدار چشمگیری مناسب‌تر ارزیابی شده بوده است مجدداً برای پاییز 1402 به‌سمت نا‌مناسب‌تر شدن حرکت کرده است. البته باید توجه داشت که عامل اصلی روند بهبودی شاخص امنیت سرمایه‌گذاری تا تابستان 1402، به میزان زیادی مناسب‌تر ارزیابی شدن مؤلفه‌های پیمایشی از‌سوی فعالان مشارکت‌کننده در آن پایش‌ها بوده است؛ لازم به ذکر است که در بهار و تابستان سال 1402 با نوسانات شدید نرخ ارز در بازه زمانی سنجش، مواجه نبوده‌ایم و شاخص تورم مصرف‌کننده نیز چندان دچار افزایش نبوده است؛ لذا مؤلفه‌های آماری نیز در ادامه بهار سال 1402، در تابستان نیز با کمّیت عددی 3/93 وضعیت مناسب‌تری نسبت به بهار همان سال (4/19) از خود نشان داده‌اند، به‌نحوی‌که درنهایت شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در این فصل مناسب‌ترین وضعیت را از ابتدای شروع سنجش این شاخص از خود بروز داده بوده است. اما با تغییر روند از ابتدای پاییز 1402 و شروع برخی نوسانات در مؤلفه های مورد سنجش ، مجدداً ارزیابی فعالان مشارکت‌کننده در این بازه به‌سمت قدری نا‌مناسب‌تر شدن حرکت کرده است که در صورت ادامه‌دار بودن این روند نیازمند بررسی‌های بیشتر و اتخاذ تصمیمات اصلاحی جدی از طرف مقامات مسئول دارد.

 

 

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

براساس ارزیابی صورت گرفته در پیمایش فصلی پاییز سال 1402 و مقایسه آن با تابستان همان سال، نامناسب‌ترین و مناسب‌ترین مؤلفه‌های ارزیابی شده از امنیت سرمایه‌گذاری به‌شرح زیر است:

 

تابستان سال 1402			پاییز سال 1402
کمّیت	نامناسب‌ترین مؤلفه‌ها	ردیف	کمّیت	نامناسب‌ترین مؤلفه‌ها	ردیف
7/79	میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری‌	1	7/79	میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری	1
7/61	عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده	2	7/59	عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده	2
7/49	ثبات یا قابل پیش‌بینی بودن تصمیمات مسئولان استانی یا محلی	3	7/45	ثبات یا قابل پیش‌بینی بودن تصمیمات مسئولان استانی یا محلی	3
کمّیت	مناسب‌ترین مؤلفه‌ها	ردیف	کمّیت	مناسب‌ترین مؤلفه‌ها	ردیف
4/66	ثبات قوانین و مقررات	1	4/71	ثبات قوانین و مقررات	1
4/90	سرقت مالی (پول نقد، کالا و تجهیزات)	2	5	سرقت مالی (پول نقد، کالا و تجهیزات)	2
4/95	میزان وفای‌به‌عهد در اجرای قرارداد کتبی یا شفاهی در بازار	3	5/05	میزان وفای‌به‌عهد در اجرای قرارداد کتبی یا شفاهی در بازار	3

 

با توجه به بررسی‌های به‌عمل آمده ملاحظه می‌شود همچنان در سه مؤلفه‌ای که در میان نامناسب‌ترین مؤلفه‌های امنیت سرمایه‌گذاری قرار دارد، همانند پایش‌های قبلی مؤلفه «عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده» دیده‌ می‌شود و در جایگاه دوم است، در این میان، برای سومین بار طی چند پایش گذشته مؤلفه «میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری» در جایگاه اولین مؤلفه نا‌مناسب مورد ارزیابی قرار گرفته است. لذا با اطمینان می‌توان بیان کرد که در چند فصل گذشته، وضعیت این مؤلفه به‌سمت نامناسب‌تر شدن رفته است. لذا با توجه به نامناسب شدن متوالی ارزیابی این مؤلفه از ابتدای سال 1402 ضروری است که توجه به متغیر کلیدی و مهم «میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری» برای همه مسئولان در اولویت قرار گیرد و بررسی دقیقی انجام پذیرد که عوامل انگیزشی جهت افزایش سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران شامل چه مواردی است و راه‌های افزایش آن در اولویت اجرایی و تقنین قرار گیرد.

براساس یافته‌های این گزارش، پس از تلفیق داده‌های آماری و یافته‌های پیمایشی، به‌ترتیب استان‌های کهگیلویه و بویراحمد، تهران و آذربایجان شرقی نا‌مناسب‌ترین و استان‌های هرمزگان، گلستان و خراسان شمالی مناسب‌ترین وضعیت را از دیدگاه فعالان کسب‌وکار از منظر شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در پاییز سال 1402 کسب کرده‌اند. در‌حالی‌که در پایش تابستان سال 1402 نا‌مناسب‌ترین استان‌ها کهگیلویه و بویراحمد، تهران و چهار‌محال و بختیاری و مناسب‌ترین استان‌ها نیز مجدداً همان استان‌های هرمزگان، گلستان و خراسان‌ شمالی بوده‌اند. براساس نتایج این مطالعه، از بین 9 حوزه فعالیت اقتصادی مورد سنجش در این پایش، فعالان اقتصادی در حوزه کاری «نفت خام و گاز طبیعی، تأمین آب، برق و گاز» مناسب‌ترین حوزه کاری ارزیابی شده است و حوزه کاری «معدن به‌جز نفت و گاز» در جایگاه نا‌مناسب‌ترین حوزه قرار گرفته است. به‌نظر می‌رسد با توجه به مناسب شدن برخی شرایط در موضوعات مربوط به نفت و گاز فعالان مشارکت‌کننده در این پایش که از حوزه فوق بودند، نسبت به سایر فعالان در حوزه‌های دیگر از شرایط این حوزه کاری ارزیابی‌های مناسب‌تری را نسبت به بقیه از خود نشان داده‌اند.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

این گزارش بر آن است تا با تهیه گزارش‌های فصلی ارزیابی‌کننده، شرایط پایش امنیت سرمایه‌گذاری در استان‌های کشور را نشان دهد. ازاین‌رو، با وجود اینکه دارای پیشنهاد سیاستی مشخص نیست؛ اما ذکر این نکته ضروری است که در پایش پاییز سال 1402 وضعیت شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ادامه فصل گذشته روند رو به بهبودی نداشته است و متأسفانه به‌سمت نا‌مناسب شدن، تغییر وضعیت داده است. البته مقایسه سنوات گذشته همواره نشان می‌دهد که شاخص امنیت سرمایه‌گذاری متناسب با نوسانات مؤلفه‌های اقتصادی تغییراتی از خود نشان می دهد. انتظار است با تداوم تهیه و انتشار گزارش‌های فصلی امنیت سرمایه‌گذاری، توجه و حساسیت عموم مسئولان کشور به این عامل کلیدی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی، اما مغفول‌مانده در سیاستگذاری اقتصاد ایران جلب شود و این مجموعه گزارش‌های فصلی، به ترویج گفتمان امنیت سرمایه‌گذاری، قانونگذاری بهتر، رعایت قانون، احترام بیشتر به حقوق مالکیت و نیز بهبود عینی و واقعی امنیت اقتصادی و فضای سرمایه‌گذاری در ایران کمک کند. علاوه‌بر این موارد، امید است با انجام مستمر این ارزیابی و انتشار نتایج آن، مسئولان اجرایی کشوری و استانی در قبال فعالان اقتصادی، متعهدتر و مسئولیت‌پذیرتر شده و قوای مقننه و قضائیه نیز در ایجاد بستر امن و رقابتی برای سرمایه‌گذاری و تولید در ایران بیشتر و مؤثرتر بکوشند. (19889)

 

 

 

1403/4/20

چارچوبی برای کنون‏ بینی (Nowcasting) بخش حقیقی اقتصاد ایران

 

 

شرح/ بیان مسئله

هرچند حساب‌های ملی فصلی مرکز آمار ایران و بانک مرکزی در چارچوبی هماهنگ و مبتنی‌بر اصول و مفاهیم حساب‌های ملی، مجموعه‌ای از سری‌های زمانی را در مقاطع سه‌ماهه ارائه می‌کند بااین‌حال تأخیر حدوداً سه‌ماهه در انتشار رشد اقتصادی در این چارچوب باعث می‌شود تا بعضاً سیاستگذاران و تصمیم‌گیران اقتصادی در تحلیل شرایط اقتصاد کلان به‌ویژه بخش حقیقی اقتصاد با مشکل روبه‌رو شوند. این مسئله خصوصاً در نقاط چرخش بخش حقیقی از اهمیت بسیار بیشتری برخوردار است، به‌عنوان مثال در دوره ابتدایی شیوع ویروس کرونا (اوایل اسفند ۱398) یکی از مهم‌ترین سؤال‌های میزان اثرپذیری بخش‌های مختلف اقتصاد از این شوک بود که تا ماه‏ها پاسخ روشنی برای آن وجود نداشت و تازه در انتهای تابستان سال ۱۳۹۹ با انتشار حساب‌های ملی فصلی بهار آن سال تصویری از میزان تأثیر شیوع این ویروس بر بخش حقیقی اقتصاد منتشر شد. اطلاع از وضعیت اقتصاد در انواع سیاستگذاری‌ها اهمیت دارد که یکی از آنها سیاستگذاری پولی است و مقام پولی با توجه به وضعیت بخش حقیقی اقتصاد درخصوص انتخاب هدف و ابزار سیاست پولی تصمیم‌گیری می‌کند، لذا تأخیر در فهم بخش حقیقی اقتصاد احتمال بروز ناسازگاری زمانی را افزایش خواهد داد.

بررسی‌های گزارش نشان می‌دهد که این مشکل صرفاً منحصر به ایران نبوده و برای مثال در کشورهای اتحادیه اروپا و سازمان توسعه و همکاری اقتصادی رشد اقتصادی با فاصله‌ای بین ۲۳ تا 110 روز پس از پایان فصل منتشر می‌شود. برای رفع این مشکل، نهادهای پژوهشی و سیاستگذاری در برخی از کشورها، براساس روش کنون‏بینی اقدام به برآورد به‌هنگام رشد اقتصادی و اجزای آن کرده‌اند. پیشرفت روزافزون فناوری و علم داده در سال‌های اخیر از دلایل اقبال روزافزون کشورها به برآورد زودهنگام رشد اقتصادی است.

درخواست‌های مکرر نمایندگان مجلس شورای اسلامی درخصوص ارائه تصویری بهنگام‌تر از بخش حقیقی اقتصاد ایران سبب شد تا ارائه روشی برای برآورد رشد اقتصادی ماهیانه در سریع‌ترین زمان ممکن با استفاده از داده‌های در دسترس در دستور کار این مرکز قرار گیرد. در این راستا در گام نخست حساب‌های ملی فصلی بانک مرکزی مبنای محاسبات رشد فعالیت‌های اقتصادی قرار گرفته و سپس به‌منظور برآورد رشد زیربخش‌های اقتصادی برای هر زیربخش از متغیر کمکی متناسب استفاده شده است. به‌طورکلی برای برآورد رشد ارزش افزوده بخش کشاورزی از داده‌های تولید محصولات باغی، دامی و زراعی وزارت جهاد کشاورزی، بخش نفت و گاز از داده‌های مقدار تولید و صادرات نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی تحویلی به پالایشگاه‌های وزارت نفت، بخش صنایع و معادن از داده‌های شرکت‌های صنعتی و معدنی بورسی و بخش خدمات از داده‌های ارزش تراکنش‌های خرید، حمل‌ونقل، بودجه عمومی و ... استفاده شده است. در گام پایانی ازآنجاکه چارچوب کنونی در پی برآورد رشد اقتصادی به تفکیک فعالیت‌ها برای فصل گذشته و فصل جاری است، برای برآورد رشد اقتصادی فصل قبل با توجه به اینکه داده‌های متغیرهای کمکی برای کل فصل در دسترس است از اجرای مدل‌های اقتصادسنجی روی متغیرهای کمکی برای برآورد رشد فصل و برای برآورد رشد فصل جاری با توجه به عدم دسترسی به کل داده‌های فصل، از مدل‌های کنون‏بینی استفاده شده است. همچنین برای برآورد رشد اقتصادی فصول آتی از چارچوب برنامه‌ریزی مالی و سیاستگذاری استفاده شده و رشد اقتصادی سال برآورد می‌شود. با توجه به اینکه عمده روش‌های کنون‌بینی نهایتاً رشد اقتصادی را برآورد می‌کنند، برآورد رشد به تفکیک زیربخش‌های مهم و مورد نیاز سیاستگذار نوآوری نسبت به کارهای مشابه انجام شده در سایر کشورها است.

 

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

نتایج ارزیابی اعتبار این روش براساس مقایسه رشد شاخص‌های کمکی و رشد ارزش‌ افزوده اعلام شده بانک مرکزی و مرکز آمار نشان داد در سطح محصول ناخالص داخلی (با نفت) توضیح‌دهندگی ۸۷ درصدی وجود داشته است، در سطح گروه‌های مختلف نیز در مقایسه با بانک مرکزی بین 55 تا 87 درصد و در مقایسه با مرکز آمار بین 28 تا 90 درصد هم حرکتی وجود داشته است؛ بنابراین روش مذکور می‌تواند به‌عنوان جایگزین نزدیک برای رشد اقتصادی در سطح کل و عمده گروه‌های مختلف در نظر گرفته شود. مهم‌ترین دستاوردهای روش ارائه شده برآورد رشد اقتصادی ماهیانه و انتشار آن ۲0 روز پس از پایان هر ماه در سطح کل و فعالیت‌های عمده است که انشاالله در ماه‌های آتی به‌صورت مستمر منتشر خواهد شد. (۱۹۸۹۰)

 

 

1403/4/27

پایش بخش حقیقی اقتصاد ایران در خردادماه سال 1403، بخش صنعت و معدن

 

بیان/ شرح مسئله

تحلیل روند رشد بخش صنعت از جنبه‌های مختلف، عاملی کلیدی در تحلیل‌های خُرد و کلان اقتصادی و یکی از ارکان تصمیم‌گیری در حوزه اقتصاد است. شاخص تولید بخش صنعت به‌دلیل تأثیر نوسانات سطح فعالیت صنعت بر بخش‌های دیگر اقتصاد، به‌عنوان یک شاخص مهم اقتصادی کوتاه‌مدت مورد استفاده قرار می‌گیرد. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌صورت ماهیانه شاخص تولید، فروش و قیمت شرکت‌های بورسی را محاسبه می‌کند. اهمیت این شاخص به‌روز، برای اقتصاد ایران که تحولات زیادی دارد؛ بیشتر خواهد بود. زیرا بازخورد شوک‌های وارده به اقتصاد ایران و واکنش‌های سیاستگذاران باید در تواتر کمتر از فصل مورد رصد قرار گیرد؛ این در‌حالی است که آمار رسمی بخش حقیقی به‌صورت فصلی و با تأخیر ارائه می‌شود.

 

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

طی خردادماه سال 1403، شاخص تولید شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 2/1 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش 4/2 درصدی مواجه شده‌ است. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل، از بین ۱۵ رشته‌فعالیت صنعتی بورسی 6 رشته‌فعالیت افزایش در شاخص تولید و 9 رشته‌فعالیت کاهش در شاخص تولید را تجربه کرده‌اند. رشته‌فعالیت‌های «سایر کانی غیر‌فلزی»، «لاستیک و پلاستیک» و «کک و پالایش» بیشترین سهم را در افزایش شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «محصولات فلزی به‌جز ماشین‏آلات و تجهیزات»، «چوب و کاغذ» و «تجهیزات برقی» بیشترین سهم را در کاهش شاخص تولید داشته‌اند. همچنین طی خردادماه سال ۱۴۰۳ نسبت به ماه قبل، رشته‌فعالیت‌های «خودرو و قطعات» و «کک و پالایش» بیشترین سهم را در افزایش شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «غذایی و آشامیدنی به‌جز قند و شکر»، «کاشی و سرامیک» و «محصولات فلزی به‌جز ماشین‏آلات و تجهیزات» بیشترین سهم را در کاهش شاخص تولید داشته‌اند.

همچنین، شاخص تولید شرکت‌های معدنی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 2/4 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 9/8 درصدی مواجه شده‌ است.

گفتنی است؛ طی خردادماه سال 1403، شاخص فروش شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 2/8 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش 2/6 درصدی مواجه شده‌ است. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل، 6 رشته‌فعالیت افزایش در شاخص فروش و 9 رشته‌فعالیت کاهش در شاخص فروش داشته‌اند. رشته‌فعالیت‌های «تجهیزات برقی» و «کک و پالایش» بیشترین سهم را در افزایش شاخص فروش و رشته‌فعالیت‌های «خودرو و قطعات»، «لاستیک و پلاستیک» و «چوب و کاغذ» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش داشته‌اند. همچنین در این ماه نسبت به ماه قبل، رشته‌فعالیت‌های «تجهیزات برقی» و «شیمیایی (به‌جز دارو)» بیشترین سهم را در افزایش شاخص فروش و رشته‌فعالیت‌های «کاشی و سرامیک»، «غذایی و آشامیدنی به‌جز قند و شکر» و «چوب و کاغذ» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش ثبت کرده‌اند.

بر این اساس، شاخص فروش شرکت‌های معدنی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 14/5 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 12/5 درصدی مواجه شده‌ است. 

در خردادماه سال 1403 نرخ رشد ماهیانه قیمت فعالیت‌های صنعتی بورسی افزایش 1/5 درصدی داشته و همچنین رشد نقطه‌به‌نقطه با کاهش 2/7 واحد درصدی نسبت به ماه قبل، به 20/8 درصد رسیده است. گفتنی است، میانگین سالیانه شاخص قیمت نیز در خردادماه سال 1403 نسبت به ماه قبل 1/3 واحد درصد افزایش یافته و میزان 21/8 درصد افزایش را نشان‌ می‌دهد. (19905)

 

 

1403/4/27

چگونگی مواجهه کشورها با رمزدارایی‌ها

 

شرح/ بیان مسئله

در دهه گذشته گسترش فناوری دفاتر کل توزیع شده و به‌ویژه فناوری زنجیره بلوک دریچه‌های جدیدی برای ارائه پاسخ به مسائل بشری فراهم کرده است. این موج فناوری که نمود بیرونی آن با ظهور بیت‌کوین در خلال بحران مالی و با ادعای رفع نیاز به نهاد واسط قابل‌اعتماد برای انجام تعامل مالی صورت گرفت، رفته‌رفته رواج یافته و توجه سیاستگذاران را نیز به‌خود جلب کرده است.

فناوری زنجیره بلوک کاربردهای بالقوه و بالفعل متعددی در زمینه‌های گوناگون ازجمله امنیت داده‌، مدیریت زنجیره تأمین، انتخابات الکترونیک، استعلام هویت و به‌ویژه نظام پرداخت دارد. با توجه به رواج رمزدارایی‌ها احتمال ایجاد بالقوه یک سیستم پرداخت موازی با نظام پرداخت‌های رایج را افزایش می‌دهند که ممکن است در آینده تهدیداتی همچون از بین رفتن حاکمیت پول ملی، ریسک سیستمی، ریسک پول‌شویی و... را برای حکمرانی پولی و مالی کشورها دربر داشته باشد.

بنابراین، بحث پیرامون مشخصات و مؤلفه‌های چارچوب قانونی - مقرراتی بهینه برای بهره‌برداری از ظرفیت‌های چنین نوآوری‌ای و کاهش ریسک‌هایی که همراه آن است، ضروری جلوه می‌کند. به‌علاوه، اقدامات صورت‌گرفته ازسوی قاعده‌گذاران کشورهای مختلف نیز گواه بر این ضرورت بوده و بررسی چگونگی مواجهه آنها با این نوپدیدها می‌تواند درس‌آموخته‌های بسیاری برای قاعده‌گذاران داخلی داشته باشد.

 

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

در این گزارش رویکردهای هشت کشور درخصوص چگونگی مواجهه با رمزدارایی‌ها مورد بررسی قرار گرفته است. در این بین کشورها در مقاطع مختلف و برای فعالیت‌های گوناگون این حوزه رویکردهای مختلفی را در پیش گرفته‌اند. کشورهای هند، قطر، چین و روسیه به‌نوعی از رویکرد سخت‌گیرانه تبعیت می‌کنند، البته باید خاطر نشان کرد که این کشورها در عین اتخاذ رویکرد سخت‌گیرانه، تمهیداتی برای استفاده از فرصت‌های موجود در فناوری نیز تدارک دیده‌اند و پروژه‌های ملی‌ای همچون پول دیجیتال بانک مرکزی را با جدیت فراوان پیگیری کرده‌اند. کشورهای انگلیس، آمریکا، کانادا و امارات به‌نوعی رویکردی محتاطانه داشته‌اند. برخی مانند امارات، رویکرد محتاطانه توأم با نگاه کاملاً مثبت و گسترش فعالیت‌های مرتبط داشته‌اند و برخی مانند آمریکا، انگلیس و کانادا رویکردی محتاطانه با توجه بیشتر به ریسک‌ها و گسترش کنترل شده فعالیت‌ها داشته‌اند.

در برخی کشورها قاعده‌گذاران با اتکا به قوانین و مقررات موجود خود سعی می‌کنند رمزدارایی‌ها را تحت قوانین و مقررات موجود به‌نوعی مقررات‌گذاری کنند که منافع حاکمیت و جامعه تأمین شود. برای مثال، در آمریکا سازمان بورس و اوراق بهادار چارچوبی ارائه کرده که هدف آن ارزیابی این موضوع است که آیا رمزدارایی‌های ارائه شده از طریق عرضه اولیه سکه ویژگی‌های یک اوراق بهادار که بتوان آن را تحت قوانین بورس و اوراق بهادار مقررات‌گذاری کرد، دارد یا خیر؟

قاعده‌گذاران برخی کشورها، سعی در اصلاح برخی قوانین و مقررات داشته و امکان چگونگی اصلاح قوانین موجود برای شمولیت‌بخشی اعمال آنها درخصوص رمزدارایی‌ها را بررسی می‌کنند. برای مثال اتحادیه اروپا در پنجمین دستورالعمل ضدپول‌شویی خود در سال 2018 تلاش کرده بود تا این دستورالعمل توانایی نظارت بر فعالیت‌های رمزدارایی‌ها را داشته باشد.

برخی دیگر از قاعده‌گذاران به رویکردی تحت عنوان طراحی قوانین و مقررات مستقلی روی آورده‌اند که به‌طور خاص برای رمزدارایی‌ها طراحی شده‌اند. برای مثال در سپتامبر سال 2023، کشور امارات، مقررات دارایی‌های مجازی و فعالیت‌های مرتبط را به تصویب رساند که در آن به‌طور خاص تلاش شده است تا ابعاد مختلف دارایی‌های مالی مجازی اعم از تعیین تنظیم‌گر این حوزه، انتشار دارایی‌های مجازی، فعالیت‌های مجاز و نحوه اخذ مجوز، الزامات مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم، بازاریابی و تبلیغات، چگونگی نظارت و... را پوشش دهد.

نکته حائز اهمیت آن است که در کشورهایی با چندین مقررات‌گذار بخش مالی، مسئله تعیین مقررات‌گذار مربوطه امری چالش‌برانگیز است. در چنین مواردی، ممکن است ماهیت یا کارکرد اقتصادی رمزدارایی، در تعیین مرجع مقررات‌گذار کمک‌کننده باشد. در برخی از کشورها با وجود چندین مقررات‌گذار، تلاش شده است تا رویکردی مشارکتی و هم‌افزا برای تعیین پاسخ‌های سیاستی مناسب به مقررات‌گذاری رمزدارایی‌ها اتخاذ شود.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

راهبرد اصلی در مواجهه اغلب کشورها اتخاذ یک رویکرد چندمرحله‌ای برای قانونگذاری بوده و بیشترین تلاش برای تدوین قوانین و مقرراتی سلبی برای اجتناب از آسیب‌های این حوزه‌ در بخش‌هایی همچون الزامات ضدپول‌شویی و مبارزه با تأمین مالی تروریسم بوده است. به‌علاوه کشورهای مختلف با توجه به جنس فرامرزی این نوپدیدها به این نکته اذعان دارند که برای یک مواجهه کارا و اثربخش باید رویکردی مشورتی - مشارکتی بین چندین کشور اتخاذ شود.

اگرچه میزان و ماهیت استفاده از رمزدارایی‌ها تا حدودی در کشورهای مختلف متفاوت است، اما باید توجه داشت که ریسک‌های برآمده از این حوزه می‌توانند به‌صورت فزاینده افزایش یابند که این گزاره بر نیاز به ارزیابی به‌موقع و پاسخ‌های سیاستی مناسب تأکید می‌کند. برخی از ریسک‌های احتمالی برآمده از این حوزه که در این گزارش به آنها اشاره شده عبارتند از: ریسک حاکمیت قانون، ریسک تهدید ثبات مالی، ریسک حاکمیت پول ملی، ریسک سیستمی، ریسک پول‌شویی، ریسک تهدید زیست‌محیطی، ریسک جرائم مالی، ریسک محافظت از مصرف‌کنندگان و ریسک یکپارچگی بازار.

بنابراین، سیاستگذاران باید اقدام به ارزیابی تحولات زیست‌بوم رمزدارایی‌ها و تشویق صنعت به نوآوری و درعین‌حال نظارت و اتخاذ تصمیمات سیاستی مناسب برای مقابله با ریسک‌های آنها کنند. چنین اهدافی از طریق طراحی یک راهبرد قانونی - مقرراتی فکر شده امکان‌پذیر است که نوآوری مسئولانه در صنعت رمزدارایی‌ها را تشویق کند و دولت و صنعت را قادر سازد تا برای شناسایی فرصت‌های بالقوه استفاده از رمزدارایی‌ها با یکدیگر همکاری کنند. (19910)

 

 

 

دفتر مطالعات بخش عمومی

 

1403/4/3

مالیات بر مجموع درآمد (5): هزینه‌های قابل‌قبول و بخشودگی‌ها

 

بیان / شرح مسئله

یکی از موضوعات مهم در طراحی نظام مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی موضوع تعیین هزینه‌های قابل‌قبول و بخشودگی‌هاست. در این زمینه سؤالاتی اساسی مطرح است که بدون پاسخ دادن به آنها نمی‌توان نظام مالیاتی مطلوب و عادلانه را طراحی کرد. ابتدا لازم است مشخص شود بخشودگی پایه چیست و مطابق با چه استدلالی وجود آن ضروری قلمداد می‌شود؟ آیا بخشودگی پایه به‌تناسب‌ بُعد خانوار (تعداد اعضای خانواده) تعیین می‌شود یا برای همه خانوارها یکسان خواهد بود؟ چه هزینه‌هایی به‌عنوان هزینه قابل‌قبول تلقی و از درآمد مشمول مالیات مؤدی کسر می‌شود؟ مزایا و معایب در نظر گرفتن هریک از هزینه‌های قابل‌قبول چیست؟ نسبت هزینه‌های قابل‌قبول در مقایسه با اعتبار مالیاتی چیست؟ بخشودگی‌ها و هزینه‌های قابل‌قبول در قوانین سایر کشورها چگونه است؟ هزینه‌های قابل‌قبول و بخشودگی‌ها در قوانین مالیاتی کنونی کشورمان چگونه است؟

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

مطابق مبانی نظری دانش اقتصاد و تجارب جهانی، هزینه‌های قابل و بخشودگی نوعی تخفیف مالیاتی هستند که با اهدافی همچون عدم فشار مالیاتی به فقرا، برابری بیشتر در جامعه و تشویق به برخی امور خاص (پرداخت‌های خیریه) در نظر گرفته می‌شود. بخشودگی‌ها مبالغی هستند که متناسب با هزینه‌های زندگی تعیین و از درآمد مشمول مالیات خارج می‌شوند. وضع مالیات بر مخارج ضروری خانوار غیرعادلانه است. لذا باید بخشودگی پایه متناسب با‌ بُعد خانوار (تعداد اعضای خانواده) و سطح عمومی نیاز جامعه تعیین شود. بخشودگی درواقع همان معافیت پایه است که بخشی از مجموع درآمد افراد در محاسبه مالیات‌ در نظر گرفته نمی‌شود. هزینه‌های قابل‌قبول، مخارج عمده و ضروری زندگی (مانند هزینه‌های درمان و اجاره منزل) هستند که دولت اجازه می‌دهد قبل از محاسبه مالیات از مجموع درآمد افراد کسر شود.

برای محاسبه بدهی مالیاتی ابتدا درآمد خالص محاسبه شده و سپس بخشودگی‌ها و هزینه‌های قابل‌قبول از آن کسر می‌شود تا درآمد مشمول مالیات به‌دست آید. درآمد خالص از تجمیع انواع مختلف درآمد و کسر هزینه‌های کسب‌وکار‌ به‌دست می‌آید. در مرحله بعد بخشودگی‌ها و هزینه‌های قابل‌قبول از درآمد خالص کسر می‌شود تا درآمد مشمول مالیات بر مجموع درآمد‌ به‌دست آید. آنگاه درآمد مشمول مالیات در نرخ مالیاتی ضرب شده و بدهی مالیاتی اولیه‌ به‌دست می‌آید. درنهایت اعتبار مالیاتی و مالیات‌های علی‌الحساب پرداختی در طول سال از بدهی مالیاتی اولیه کسر شده تا بدهی (طلب) نهایی مالیاتی مؤدی مشخص شود. می‌توان در طراحی سیستم مالیاتی به‌جای بخشودگی از اعتبار مالیاتی استفاده کرد.

اهم هزینه‌های قابل‌قبول که در کشورهای مورد مطالعه برای مالیات بر مجموع درآمد لحاظ می‌شود، عبارتند از: هزینه‌های درمان و دارو، آموزش فرزندان، اجاره مسکن یا بهره وام خرید مسکن، کمک به خیریه و هزینه برخی از انواع حق‌بیمه‌ها (بیمه‌ تأمین اجتماعی، بیمه درمانی و گاهی بیمه تکمیلی یا بیمه عمر)، البته ممکن است همه‌ این موارد‌ به‌طور‌ هم‌زمان در یک کشور هزینه قابل‌قبول نباشند و هر کشور تنها بعضی از این موارد را در طراحی سیستم مالیاتی خود به‌عنوان هزینه قابل‌قبول در نظر بگیرد. همچنین در بسیاری از کشورها هزینه‌های مختلف صرفا تا سقف مشخصی قابل پذیرش است. انگیزه اصلی لحاظ هزینه‌های‌ قابل‌قبول، کسر هزینه‌های ضروری زندگی در جهت رعایت عدالت است. همچنین گاهی برای تشویق به تولید کالاهای عمومی و فعالیت‌های عام‌المنفعه دولت می‌تواند هزینه‌های برخی فعالیت‌ها را به‌عنوان هزینه قابل‌قبول‌ در نظر بگیرد و از این روش مردم را به فعالیت‌های مشخصی تشویق کند. برای مثال دولت می‌تواند به‌جای ساخت مدرسه با منابع مالی خود، هزینه ساخت مدرسه را به‌عنوان هزینه قابل‌قبول‌ در نظر بگیرد تا بخش غیردولتی همان مدرسه را بسازد. در این صورت دولت توانسته است با چشم‌پوشی از مقدار کمی از درآمد مالیاتی خود زمینه تأسیس همان مدرسه را بدون انجام هزینه مستقیم فراهم آورد. البته لازم است که منظور جلوگیری از سوءاستفاده و فرار مالیاتی آن فعالیت عام المنفعه شفاف، قابل‌مشاهده و اندازه‌گیری باشد. همچنین آن پروژه توسط مردم قابل اجرا باشد و سپردن آن به مردم صرفه اقتصادی داشته باشد.

 

پیشنهادهای راهکارهای سیاستی، تقنینی و مدیریتی

در ایران مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی وجود ندارد و تخفیفات مالیاتی متفرقه برای پایه‌های مالیاتی جداگانه در نظر گرفته شده است. هرساله در بودجه سالیانه بخشودگی‌هایی برای پایه‌های درآمدی مختلف مانند حقوق، مشاغل و اجاره به‌صورت جداگانه در نظر گرفته می‌شود. همچنین‌ به‌موجب‌ ماده (۱۷۲) قانون مالیات‌های مستقیم، کمک به مراکز خاص (دانشگاه‌ها، هلال احمر و کمیته امداد و...) هزینه‌ قابل‌قبول برای اشخاص حقیقی و حقوقی لحاظ می‌شود. معافیت هزینه‌های درمانی، حق بیمه درمانی و هزینه سفرهای شغلی کماکان در قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1394 مواد (91 و137) وجود دارد. فهرست هزینه‌های قابل‌قبول کسب‌وکار‌های حقیقی و حقوقی نیز در‌ ماده (۱۴۸) قانون مالیات‌های مستقیم آمده، البته در ایران فهرستی طولانی از معافیت‌های مالیاتی وجود دارد که بسیاری از آنها غیرضروری است.

ضروری است مطابق مبانی نظری و تجارب جهانی قانون مالیات‌های مستقیم‌ به‌نحوی اصلاح شود که ضمن وضع مالیات بر مجموع درآمد از طریق تلفیق پایه‌های مالیاتی جداگانه، بخشودگی و هزینه‌های قابل‌قبول مرتبط با زندگی فرد یا خانوار در نظر گرفته شود. لازم است این هزینه‌های قابل‌قبول و بخشودگی جایگزین برخی معافیت‌های غیرضرور شود. هزینه‌های قابل‌قبول و بخشودگی باید‌ به‌نحوی باشند که مخارج اصلی و هزینه‌های ضروری مشمول مالیات نشود تا عدالت و بازتوزیع بیشتری در جامعه محقق شود.(19846)

 

 

1403/4/23

مالیات بر دارایی: مالیات سالیانه خودروهای گران‌قیمت

 

 

بیان / شرح مسئله

یکی از آسیب‌هایی که کشور از ابتدای انقلاب اسلامی به آن مبتلاست، وابستگی نسبتاً زیاد بودجه به فروش نفت است. با تشدید تحریم‌های بین‌المللی ایران در حوزه صادرات نفت، کشور با کمبود شدید منابع حاصله از این صادرات روبه‌رو شد که نتیجه آن کسری بودجه شدید در چند سال گذشته است. دولت‌ها معمولاً از چند روش، ازجمله استقراض از بانک مرکزی، انتشار اوراق و فروش اموال دولتی اقدام به جبران کسری بودجه می‌کنند که همه این اقدامات، عوارض مخربی خواهد داشت که بر پیکره اقتصاد کشور، بیش از پیش ضربه خواهد زد. آنچه که می‌توان به‌عنوان نتیجه غالب این رویکردها دانست، چاپ پول بیشتر، افزایش پایه پولی و درنتیجه آن نقدینگی و تورم است که در چند سال گذشته، روند رو به رشدی داشته است. یکی از مهم‌ترین پیامدهای افزایش نرخ تورم کشور در سال‌های گذشته، افزایش شکاف طبقاتی است. براساس آمار بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، ضریب جینی در سال‌های گذشته به‌صورت نگران‌کننده‌ای در حال افزایش بوده و از مقدار 0.36 در سال 1392 به 0.4 در سال 139۹ رسیده که نشان از افزایش شکاف طبقاتی در این سال‌هاست. همان‌طور که در ادبیات اقتصادی هم ذکر می‌شود نابرابری دارایی در عموم کشورها بیشتر از نابرابری درآمد است. چراکه یکی از منابع درآمدی خانوارها، منابعی است که به جهت برخی نوسانات اقتصادی همچون افزایش نرخ ارز و نوسانات شدید قیمت به‌علت رشد نرخ تورم، از دارایی‌های خود کسب می‌کنند و افزایش نابرابری در دارایی، در بلندمدت هم می‌تواند نابرابری‌های درآمدی را دو چندان افزایش دهد و افرادی که بهره‌مند از دارایی نیستند به‌مرور از نظر درآمدی نیز با مشکلات جدی مواجه می‌شوند که این موضوع در کشورهایی که تورم بالا دارند شدیدتر است. با وجود اینکه ضریب جینی مربوط به دارایی در کشور منتشر نمی‌شود و اطلاعات آن در دسترس نیست، اما پیش‌بینی می‌شود این ضریب بالاتر از ضریب جینی درآمدی باشد و در سال‌های اخیر و به‌دلیل تورم‌های بالای دارایی‌ها، این نابرابری به‌شدت تشدید شده باشد.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

با نگاهی به سیستم‌های اقتصادی کشورهای موفق اقتصادی دنیا، مشخص می‌شود که در کشورهای توسعه‌یافته، آن چیزی که سال‌هاست به‌عنوان منبع اصلی درآمدی مورد استفاده قرار می‌گیرد، درآمدهای مالیاتی است. مالیات، علاوه‌بر ظرفیت بالقوه درآمدی که دارد، می‌تواند در توزیع عادلانه ثروت در جامعه نیز مؤثر باشد. مرکز همکاری‌ها و توسعه اقتصادی (OECD)، در گزارشی در سال 2018 به بررسی تأثیر مالیات بر ضریب جینی پرداخته و در آن تأثیرات قابل‌توجه سیستم مالیاتی و مالیات‌های هدفمند بر ضریب جینی مشخص شده است. درنتیجه پایه مالیاتی در سیستم مالیاتی ایران نیاز است، علاوه‌بر ظرفیت درآمدی بالا، معضلات اقتصادی همچون تورم و شکاف طبقاتی را نیز کاهش دهد و از طرفی باعث بهبود عدالت مالیاتی و تقسیم بار مالیاتی در دهک‌های مختلف درآمدی کشور شود. مالیات بر دارایی، گزینه‌ای است که می‌توان برای رفع معضلات بیان‌شده از آن‌ استفاده‌ کرد. مالیات سالیانه خودرو، یکی از فصل‌های پراستفاده مالیات بر دارایی در جهان است. در کشور ما نیز عوارض سالیانه خودرو که توسط شهرداری‌ها اخذ می‌شود، می‌تواند مصداقی از این نوع مالیات باشد. در سال‌های اخیر اخذ مالیات سالیانه از خودروهای لوکس به آن افزوده‌ شده‌ است و‌ با توجه به شرایط بازار خودرو در کشور، می‌شود از آن جهت مصارف درآمدی و جنبه‌های تنظیمی استفاده کرد. مالیات سالیانه خودرو، خودروهایی با مشخصه‌های خاص ازجمله مشخصه‌های قیمتی، وزنی و موتوری را متناسب با شرایط و پلکان مشخص‌شده، مشمول نرخ‌های مالیاتی می‌کند.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با وجود اینکه عوارض سالیانه خودرو در قوانین مالیاتی کشور پیش‌بینی‌ شده‌، به‌منظور عادلانه‌تر شدن این پایه مالیاتی و اثربخش‌تر شدن آن، مالیات بر خودروهای لوکس چند سالی است که در قوانین بودجه سالیانه در کشور مطرح می‌شود. این پایه مالیاتی می‌تواند مکمل خوبی برای عوارض سالیانه خودرو باشد. چراکه صرفاً بر خودروهای گران‌قیمت وضع می‌شود و علاوه‌بر اثر درآمدی برای دولت، آثار تنظیم‌گری و بازتوزیعی مناسبی هم خواهد داشت. پیش‌بینی این است که با وضع این پایه مالیاتی و افزایش نرخ مؤثر آن برای خودروهای گران‌قیمت، به‌دلیل ایجاد هزینه و استهلاک جهت نگه‌داری خودروهای با قیمت بالا و همچنین مصارف سوداگری و انبارداری، تقاضای سرمایه‌ای خودرو در کشور کم شده و میزان عرضه در بازار مقداری با افزایش روبه‌رو شود که درنهایت این اتفاقات منجر به کاهش قیمت در بازار خودرو کشور خواهد شد. از طرفی طبق آمار پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، نیمی از جمعیت کشور محروم از داشتن حتی یک خودرو هستند که‌ با توجه به اینکه کمتر از 5 درصد خودروهای کشور مشمول این پایه مالیاتی می‌شوند،‌ درواقع حدود ۲ درصد خانوارهای کشور مشمول این پایه مالیاتی خواهند شد که نشان از هدفمندی آن دارد.

هدف این گزارش معرفی مالیات سالیانه خودرو به‌عنوان فصلی از مالیات بر دارایی است که در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ نیز به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و در کنار عوارض سالیانه خودرو، قرار است از خودروهای گران‌قیمت مالیات مضاعفی گرفته شود. در این گزارش پیشینه مالیات سالیانه خودرو در ایران و تجربه کشورهای آمریکا و انگلیس مورد بررسی قرار خواهد گرفت. تبیین آثار درآمدی و تنظیمی این پایه مالیاتی یکی دیگر از سرفصل‌هایی است که به‌جهت برآورد کارایی مالیات سالیانه خودرو در این گزارش به آن پرداخته شده‌ است. (19901)

 

 

دفتر مطالعات زیربنایی

 

1403/2/26

 

بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور(۲۵): حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری

 

مسئله اصلی

نواحی روستایی و عشایری به‌دلیل برخورداری از عرصه‌های کشاورزی و منابع طبیعی (جنگل‌ها و مراتع) و همچنین سهم حدوداً 23 درصدی از جمعیت کل کشور، نقش راهبردی در تأمین امنیت و اقتدار غذایی و به‌بیان کلی‌تر امنیت ملی دارند. از طرفی این نواحی با چالش‌ها و کمبودهای زیادی به‌ویژه در زمینه اشتغال، خدمات و امکانات آموزشی و بهداشتی و درمانی مواجه هستند. لذا بودجه‌ریزی در راستای تقویت قابلیت‌ها و رفع چالش‌های نواحی روستایی و عشایری از الزامات اصلی رشد و پیشرفت شتابان این نواحی به‌طور خاص و پیشرفت ملی و منطقه‌ای به‌طور عام است، ولی در اغلب بودجه‌های سنواتی این موضوع رعایت نمی‌شود و سهم بسیار پایینی برای نواحی مذکور در نظر گرفته می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد این وضعیت در لایحه بودجه سال 1403 نیز تغییر پیدا نکرده است. خاطر نشان می‌شود که کاهش نسبت هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی به 9/3، کاهش شاخص ضریب جینی در کل کشور به 0/35 و به صفر رسیدن شاخص فقر مطلق، ازجمله هدف‌گذاری‌های کمّی است که در برنامه هفتم پیشرفت در ارتباط با مقوله توسعه روستایی و عشایری پیش‌بینی شده است. با توجه به اینکه لایحه بودجه سال 1403 اولین لایحه بودجه سنواتی در طول اجرای برنامه هفتم پیشرفت است، در گزارش پیش‌رو، به ارزیابی بخش دوم این لایحه از نظر اعتبارات اختصاص‏یافته به مناطق روستایی و عشایری تغییرات آن در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 و همچنین نسبت آن با تکالیف بودجه‌ای برنامه هفتم پیشرفت پرداخته شده است.

 

نقاط قوت و ضعف

بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 در حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری با تغییرات زیادی همراه بوده است که شاید بتوان تبدیل نزدیک به 2.462 میلیارد تومان از ماهیت متفرقه به ماهیت بودجه عمومی دستگاه‌ها را جزو نقاط قوت به حساب آورد؛ ولی این لایحه نیز همانند بودجه‌های سنواتی گذشته تناسب درستی از نظر میزان اعتبارات و همچنین طرح‌ها و برنامه‌های پیش‌بینی‌شده با نیازمندی‌ها و اولویت‌های نواحی روستایی و عشایری ندارد که به مصادیق آن در ادامه به‌طور خلاصه اشاره می‌شود:

 

۱. کاهش بیش از 24 درصدی بودجه توسعه روستایی و عشایری سال 1403 نسبت به بودجه سال 1402

براساس بررسی‌ها، میزان اعتبارات قابل احصای توسعه روستایی و عشایری از طرح‏ها و برنامه‏های مندرج در پیوست‌های جداول کلان، یک و سه لایحه بودجه سال 1403 به 16.267 میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به اعتبارات متناظر قانون بودجه سال 1402 کل کشور (21.417 میلیارد تومان) با کاهش 24/04 درصدی مواجه شده است. این مسئله درحالی اتفاق افتاده که بودجه عمومی دولت در سال 1403 نسبت به سال 1402، حدود 25 درصد رشد داشته است. خاطر نشان می‌شود، سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی سرمایه‌ای از اعتبارات احصا شده در حوزه توسعه روستایی و عشایری به‌ترتیب 32/75 و 67/25 درصد است که در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 اعتبارات هزینه‌ای به میزان 16 درصد با افزایش مواجه شده، ولی اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای به میزان 34/97 درصد کاهش پیدا کرده است.

 

۲. سهم کمتر از 0/6 درصدی اعتبارات قابل احصای توسعه روستایی و عشایری از بودجه عمومی

در مقایسه میزان بودجه عمومی دولت از لحاظ درآمدها و مصارف (۲،۸۳۷،۱۴۰ میلیارد تومان) با میزان بودجه قابل احصای اختصاص‌یافته به مناطق روستایی و عشایری می‌توان متوجه شد که تنها 0/57 درصد از بودجه عمومی برای توسعه مناطق مذکور در نظر گرفته شده است. این سهم در قانون بودجه سال 1402 حدود یک درصد است که کاهش بیش از 39 درصدی را تجربه کرده است. این درحالی است که در حال حاضر نواحی روستایی و عشایری نزدیک به 20 درصد از جمعیت کل کشور را در خود جای داده‌اند و شکاف‌ها و نابرابری‌های زیادی به‌ویژه در شاخص‌های اقتصادی و اجتماعی بین مناطق شهری و روستایی وجود دارد.

 

۳. سهم بسیار پایین اقتصاد و فرهنگ روستایی و عشایری در توزیع اعتبارات احصا شده

دسته‌بندی طرح‌های مرتبط براساس ماهیت و سنخیت نشان می‌دهد که صرفاً 4/63 درصد از مجموع اعتبارات احصا شده مشخصاً با عنوان اشتغال‌زایی بوده است و سهم امور فرهنگی به نیم درصد هم (0/35 درصد) نمی‌رسد. این درحالی است که دلیل اصلی و عمده مهاجرت‌های بی‌رویه روستا-شهری، ضعف زیست‌پذیری روستاها با توجه به نبود امکانات و فرصت‌های شغلی و درآمدی مناسب برای ساکنان مناطق روستایی و عشایری است. با چنین اعتباری چگونه می‌توان انتظار داشت که طبق هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت، فقر مطلق به صفر و مهاجرت معکوس به روستاها شکل گیرد و معیشت ساکنان این مناطق به‌صورت عدالت‌محور تحقق پیدا کند. سهم 1/42 درصدی اعتبارات امور سلامت و بهداشت روستایی و عشایری و 5/23 درصدی امور آموزش‌وپرورش و به‌ویژه اینکه بیش از 51 درصد اعتبارات به امور کالبدی- فیزیکی اختصاص پیدا کرده است، نشان از عدم توازن و تناسب طرح‌ها و اعتبارات با اولویت‌ها و چالش‌های مناطق روستایی و عشایری دارد.

 

۴. عدم پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص برای برخی از تکالیف برنامه هفتم پیشرفت

ازجمله تکالیفی که در برنامه هفتم پیشرفت بدان تأکید شده است، جزء «1» بند «الف» ماده (51) است که به تکلیف وزارت جهاد کشاورزی برای تبدیل سازمان امور عشایر ایران به «سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری» با ادغام سایر واحدهای اداری مرتبط تصریح دارد. ریشه نابسامانی‌های موجود در روستاها، اختلال (موازی‌کاری و ناهماهنگی) در نظام مدیریت و سیاستگذاری این مناطق است. لذا باید سازمان پیش‌بینی‌شده براساس تخصیص اعتبار، به شکل توانمند تشکیل شود. ضمن اینکه پیش‌بینی ردیف اعتباری مشخص در جداول بودجه، اجرای تکلیف مذکور را تضمین می‌کند. علاوه‌بر این، برای تکالیفی همچون توسعه روستاهای ساحلی با رعایت اصول آمایش سرزمین [موضوع جزء «5» بند «الف» ماده (48)] و تدوین برنامه توسعه مشاغل خُرد روستایی براساس مزیت رقابتی مناطق و تکمیل زنجیره ارزش در راستای کارآمدسازی ظرفیت‌ها و توانمندسازی زنان روستایی و عشایر و ارائه تسهیلات اشتغال‌زایی و حمایت‏های مالیاتی از تعاونی‌ها براساس نظام رتبه ‏بندی [موضوع ماده (الحاقی ۲۳)] اعتبار مشخصی پیش‌بینی نشده است.

 

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس

در راستای تقویت بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 در حوزه مدیریت و توسعه روستایی و عشایری، پیشنهادهایی به‌شرح زیر ارائه می‏شود:

• تغییر عنوان ردیف «تهیه و اجرای طرح‌های هادی و مطالعه منظومه‌های روستایی» با شماره طبقه ‏بندی «1502017001» در پیوست یک به «تهیه، اجرا و بازنگری طرح‌های هادی روستایی»؛ در صورت عدم حذف عبارت «منظومه‌های روستایی» از عنوان طرح، ضرورت دارد که این طرح‌ها با نظارت سازمان برنامه‌وبودجه و طبق مقررات مربوطه با همکاری مشترک بنیاد مسکن و وزارت جهاد کشاورزی تهیه و اجرا شود.
• تغییر عنوان ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‏های جهادی» در پیوست جداول کلان به «کمک به راه ‏اندازی مراکز غیردولتی جهاد اقتصادی روستایی (هر استان یک مرکز) با همکاری گروه‌های جهادی به ‏منظور توانمندسازی جمعیت روستایی و عشایری در مدیریت کسب‌وکار و توسعه کارآفرینی دانش‌بنیان»؛
• ایجاد ردیفی تحت عنوان «تشکیل سازمان پیشرفت و آبادانی روستاها و امور عشایری (موضوع جزء «۱» بند «الف» ماده (۵۱) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت)» در جدول (7) پیوست جداول کلان و اختصاص 10 درصد از اعتبارات مربوط به ردیف «کمک به اقتصاد و توسعه زیربناهای روستایی و گروه‌های جهادی» به شماره طبقه‏بندی «550000 -۷» به ردیف جدید؛
• ایجاد ردیفی با عنوان «ترویج و توسعه فعالیت‌های فرهنگی و قرآن‌آموزی در روستاها با اولویت روستاها و مناطق عشایری مرزی» ذیل طرح‏های مربوط به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در جدول (12) پیوست جداول کلان و اختصاص پنج درصد از اعتبارات مربوط به طرح «کمک به گروه‌های جهادی (معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور معاون اول رئیس‌جمهور)» به طرح جدید. (19868)

 

 

1403/4/16

گزارش نظارتی تحلیل نظام مسائل اجرای ماده (۱۰۰) قانون شهرداری

 

بیان / شرح مسئله

با توجه به این موضوع که کمیسیون‌های ماده (100) قانون شهرداری با تصویب تبصره «1» ماده (100) در مورخ 1352/5/17 شکل قانونی به‌خود گرفت و پس از آن با فراز و نشیب‌های بسیاری ازجمله شبهه غیر‌شرعی بودن احکام آن از‌سوی شورای نگهبان برای اجرا، همچنین واگذاری رسیدگی‌ها به دادگاه‌های کیفری دو و کمیسیون تعزیرات حکومتی مواجه شد. گسترش شهرنشینی و به‌تبع آن ساخت‌و‌سازهای شکل‌گرفته این اقتضا را دارد که ماده (100) قانون شهرداری بازنگری و ابعاد مجهول و مبهم شیوه رسیدگی کمیسیون برطرف شود؛ به‌نحوی که یکی از اهداف گزارش حاضر نیز ارائه راهکارهای مناسب در راستای بر‌طرف کردن ابعاد ذکر شده است. این ابعاد مجهول و مبهم گسترده بوده و وجود برخی از این ابهامات موجب صدور آرای متعدد ازسوی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده است. مواردی همچون تداخل صلاحیت کمیسیون با دیگر دستگاه‌های اجرایی، تردید در صلاحیت کمیسیون (مانند تبدیل یک واحد به دو واحد، ورود ساختمان‌های دارای تخلف به محدوده شهر، تغییر کاربردها غیر از تغییر کاربرد از «غیر‌تجاری» به کاربرد «تجاری»، اقدام به دیوارکشی صرف و ...)، امکان رسیدگی به اعتراضات شهرداری‌ها نسبت به آرای کمیسیون در محاکم قضایی، امکان واخواهی و اعاده دادرسی از آرا صادره، موارد امکان توقف عملیات اجرایی تخریب در مواردی مانند تخریب ثانویه و پرداخت جریمه و همچنین در موارد مصلحت‌سنجی‌های ناشی از عدم امکان اجرای عملی حکم تخریب مانند تشکیل کمیته تثبیت اعیانی‌ها ازجمله این موضوعات است.

 

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

در طی سال‌های اخیر، سالیانه نزدیک به 13000 پرونده اعتراض به آرای کمیسیون‌های ماده (100) در دیوان عدالت اداری مطرح و چندین برابر نیز در کمیسیون‌های ماده (100) رسیدگی و قطعی شده یا به‌نحوی به مرحله اجرا در‌آمده که به دیوان عدالت اداری مراجعه نمی‌شود، همچنین حسب اعلام مراجع ذی‌صلاح نزدیک به 250000 رأی قطعی کمیسیون‌های ماده (100) درخصوص تخریب و قلع‌و‌قمع بنای ساختمانی بر‌خلاف پروانه یا بدون پروانه در شهرداری‌های سراسر کشور وجود دارد که به مرحله اجرا درنیامده است.

برخی از مهم‌ترین انتقادات وارده درخصوص کمیسیون عبارتند از:

• روح تسامح حاکم بر ماده (100) و اکثر تبصره‌های آن و به‌تبع کمیسیون مربوطه و موافقت با بقای تخلف ساختمانی در قبال اخذ جریمه در مواجهه با موضوع تخریب بنای خلاف و اعاده به‌حالت قانونی؛
• فقدان ضمانت اجرای قانونی نسبت به تکلیف شهرداری در برخورد با تخلفات ساختمانی و ارجاع پرونده به کمیسیون ماده (100)؛
• جایگاه نهادهایی که از رهگذر عضویت در کمیسیون ماده (100) با موضوع تخلفات ساختمانی در ارتباط هستند؛
• فقدان هرگونه برتری کمّی یا کیفی کمیسیون‌های تجدیدنظر ماده (100) بر کمیسیون‌های بدوی آن که رسیدگی دو مرحله‌ای را تنها به‌عنوان عاملی جهت اطاله دادرسی تبدیل کرده‌ است؛
• اعمال دامنه وسیعی از معافیت‌ها نسبت به تبصره ذیل بند «24» ماده (55) قانون شهرداری که بقای اصل را با تردید مواجه کرده است؛
• عدم تعیین مهلت پرداخت جریمه که به عدم اجرای بسیاری از آرای کمیسیون ماده (100) می‌انجامد؛
• الحاق تبصره‌های متعدد به ماده (100) قانون شهرداری که بر‌خلاف اصول قانون‌نویسی است؛
• محرومیت وزارت راه و شهرسازی از سازوکارهای قانونی مؤثر در مقام ایفای تکالیف خویش به‌عنوان ناظر عالی ساخت‌وساز؛
• تعدد و پراکندگی قوانین حاکم بر ساخت‌وساز؛
•  شکستن قبح قانون‌شکنی و تبدیل استثنا به قاعده و رویه؛
• یکی از عوامل اصلی عدم تحقق طرح‌های توسعه شهری و شهرسازی نابسامان کنونی؛
•  ایجاد تبعات جدی حقوقی، اجتماعی و گاه امنیتی؛
• زمینه‌سازی تضییع حقوق عامه، فساد مالی و اداری، ارتشا، نارضایتی و بدبینی عمومی.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور انسداد گریزگاه‌های قانونی و جلوگیری از تخلفات ساختمانی در شهرها، قلع و تخریب قطعی ساختمان‌های بدون پروانه، تقویت نظارت بر امر ساخت‌و‌ساز و تضمین اصل حاکمیت قانون، تعیین تکلیف پرونده‌های باقی‌مانده در کمیسیون، مشخص بودن نقش هریک از تأثیرگذار‌ان در فرایند عملیات ساخت‌و‌ساز و ترتیب عملکردی هریک از عوامل، پرهیز از ایجاد فضای برخوردهای چندگانه و جلوگیری از زمینه‌سازی آرای متفاوت، طرح‌ها و لوایح مختلفی در طی سال‌های اخیر پیشنهاد شده است. به‌نظر می‌رسد برخی از این قوانین مصوب نتیجه مطلوبی نداشته که ازجمله این موارد می‌توان به بند «ت» تبصره «6» قانون بودجه سال 1402 کل کشور اشاره کرد که متأسفانه با نگاه رواداری در تبدیل احکام قلع‌و‌قمع به جریمه، در عمل امید به مجاز شدن تخلفات اساسی و جایگزینی مجازات جریمه به جای قلع و قمع را سبب می‌گردد.

با توجه به بررسی‌های انجام شده راهکارهای ذیل جهت اصلاح و بهبود عملکرد کمیسیون پیشنهاد می‌شود:

• ایستا نبودن و افزایش نرخ جریمه‌ها به‌عنوان اهرم بازدارندگی از تخلفات ساختمانی و افزایش ارزش پایه معاملات ساختمانی؛
• بازنگری مستمر ضوابط و آیین‌نامه‌های مرتبط با کمیسیون ماده (100) به‌دلیل حساسیت بالا هر 5 سال یک‌بار با توجه به الگوی رفتاری متخلفان سازنده؛
•  رفع نواقص ضوابط ساخت‌و‌ساز، بازبینی و بازنگری و به‌روزرسانی قوانین شاخص در حوزه ساخت‌و‌ساز شهری با تأکید بر قانون شهرداری و قانون نظام‌مهندسی ساختمان و رسیدن به قانونی جامع در این حوزه؛
•  راه‌اندازی سامانه یکپارچه مدیریت پرونده‌های کمیسیون ماده (100) در راستای شفافیت در آرای صادره؛
•  کاهش روند تلقی کردن جریمه ساختمان به‌مثابه منبع درآمدی برای شهرداری و تعریف منابع درآمدی جدید در راستای خودکفایی شهرداری‌ها، استفاده از تجارب سایر کشورها به‌منظور ایجاد درآمد پایدار برای شهرداری؛
•  مدیریت یکپارچه، تعامل و همکاری مناسب بین متولیان و کنشگران در امر ساخت‌و‌ساز اعم از مالک یا سازنده بنا، شهرداری، سازمان نظام‌مهندسی، وزارت راه و شهرسازی و کمیسیون ماده (100)؛
•  آگاهی رساندن در راستای نحوه مشارکت معتمدان محلی و شهروندان در بحث نظارت همگانی در ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز، ثبت در سامانه‌های مرتبط و پیگیری مستمر شکایات از شهرداری‌ها و سایر نهادهای نظارتی؛
•  جرم‌انگاری تخلفات ساختمانی شاخص و عمده (غیر از تخلفات جزء، تخلفات ناشی از ضعف اجرا)؛
•  افزایش شعب دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به دعاوی مرتبط با کمیسیون ماده (100)؛
•  اصلاح قانون با رویکرد پیشگیری و بازدارندگی و با در نظر گرفتن آسیب‌شناسی اجرای ماده (100) و نحوه اجرای آرای کمیسیون ماده (100)؛
•  اتخاذ تدابیر لازم و مدیریت جامع و ساماندهی کنترل ساخت‌و‌سازها در تداوم نظارت مستمر بر عملکرد مراجع صدور پروانه ساختمان. (19873)

 

 

1403/4/19

بسته سیاستی - عملیاتی تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد

 

بیان‌/ شرح مسئله

براساس تحلیل شاخص‌های برنامه‌ریزی مسکن و قیاس با تجارب جهانی، به جرئت می‌توان گفت بحرانی‌ترین شاخص حوزه مسکن کشور، موضوع استطاعت مسکن خانوار است، شاخصی که بخش مهم آن به درآمد و قدرت خرید خانوار و بخش دیگر آن به موضوعات حوزه مسکن و به‌طور خاص قیمت مسکن دلالت دارد. شأن مداخله دولت به موجب تاکید اصل (31) قانون اساسی«داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است‏. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به‌خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند» و جهت حمایت از اقشار و دهک‌هایی است که امکان تأمین مسکن را ندارند. ازاین‌رو در برخی از موارد فقدان یکپارچگی و نبود مدیریت منسجم در اجرای برنامه‌های مسکن کم‌درآمدها، منجر به صرف بخش اعظم منابع و اعتبارات تخصیص داده شده در حوزه‌های ستادی و امور برنامه‌ریزی شده است. ازسوی دیگر، نارسایی برخی از ضوابط ساخت‌وساز و عدم توجه به استطاعت خانوارها (توجه به حداقل مساحت در استطاعت و دیگر ضوابط مرتبط) در تدوین ضوابط و مقررات شهرسازی و یکسان‌نگری الگوهای ساخت و عرضه مسکن، جابه‌جایی پیوسته‌ درون‌شهری و پیراشهری مستأجران را در پی داشته و به‌ویژه در سال‌های اخیر با کاهش چشمگیر درآمد واقعی خانوارها در مقابل افزایش نگران‌کننده قیمت اجاره‌بها، رانش فضایی و گریز مستأجران از مناطق مرکزی شهر به نواحی حاشیه‌ای، شهرهای اقماری و سکونتگاه‌های غیررسمی را موجب‌ شده است.

با توجه به اینکه در کنار مشکلات مربوط به دسترسی کم‌درآمدها به مسکن مناسب، در شرایط موجود بازار مسکن از وضعیت متعارف به وضعیت بحرانی تغییر یافته و بسیاری از سیاست‌ها و برنامه‌های پیشین و در حال اجرا را ناکارآمد‌ کرده، تهیه بسته سیاستی- عملیاتی تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد و اقشار کم‌برخوردار، با ابتنا‌بر محورهای تهیه بانک اطلاعات استطاعت مسکن خانوارها و بهره‌مندی از حمایت‌های خاص، بازنگری ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری، تشریح برنامه‌های مسکن ‌اجتماعی، تبیین اقدامات مؤثر در مسکن حمایتی و ارائه برخی از امتیازها در روند ارائه خدمات ساختمانی صورت پذیرفته‌ است.  

 

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

این بسته با هدف بهبود وضعیت نامطلوب گروه‌های کم‌درآمد و اقشار کم‌درآمد از نظر دستیابی به مسکن در استطاعت، زدودن بی‌سرپناهی، تقلیل بَدمسکنی و جلوگیری از گسترش اسکان غیررسمی تدوین‌ شده است، و اهتمام دارد تا با توجه به برخی از مسائل و مشکلات موجود، ضمن اصلاح و کارآمد کردن برخی از ساختارها و کاربست راهکارهای مغفول مانده، مداخله مؤثر در این زمینه را محقق سازد.

 

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در این راستا در بخش نخست با‌عنوان «ملاحظات ابتدایی در قانونگذاری برای تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد» ضمن اشاره به لزوم ارتقای شاخص‌های مسکن خانوارها براساس احکام فرادست و نظام‌مند کردن طرح‌ها و برنامه‌های حمایتی مسکن توجه شده است. همچنین تهیه بانک اطلاعاتی از میزان استطاعت مسکن خانوارها و گروه‌بندی برای تعیین میزان بهره‌مندی از حمایت‌ها، تخفیف‌ها و معافیت‌ها تجویز شد.

بخش دوم با‌عنوان بازنگری ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری در راستای توسعه واحدهای در استطاعت، مواردی همچون بازنگری شرح خدمات تهیه طرح‌های توسعه شهری و روستایی با رویکرد همگامی برنامه‌ریزی شهری با برنامه‌ریزی مسکن و تبیین وضع موجود شاخص‌های مسکن و تدوین برنامه‌های اجرایی آتی با تأکید بر مسکن گروه‌های کم‌درآمد، تدوین دستورالعمل طراحی و ساخت «مسکن تدریجی»، تصویب سیاست‌ها و ضوابط تشویقی کالبدی متضمن تداوم سکونت گروه‌های کم‌درآمد و اقشار کم‌برخوردار در بافت میانی شهرها و تهیه پیوست حمل‌ونقل همگانی پروژه‌های کلان برنامه‌های حمایتی مسکن تبیین‌ شده است.

بخش سوم، به مسکن اجتماعی‌ـ مسکن حمایتی مشتمل‌بر ترویج و توسعه احداث واحدهای مسکونی استیجاری، لزوم تدوین آیین‌نامه استقرار اجاره‌داری حرفه‌ای و منظور کردن تسهیلات ویژه ساخت واحدهای مسکونی اجاره‌ای و اولویت‌ها و شرایط ساخت آن اختصاص یافته است. از دیگر موارد طرح شده در این بخش، پرداخت کمک بلاعوض، کمک به ساخت و خرید مسکن ملکی در قالب افزایش مدت زمان بازپرداخت تسهیلات و کاهش نرخ سود تسهیلات حمایتی، پسینی شدن پرداخت عوارض صدور مجوزهای احداث و عرضه ساختمان در مناطق مصرفی و ارزان‌قیمت شهرها، ارائه تخفیف ویژه درخصوص پروانه ساختمان و گواهی پایان‌کار واحدهای مسکونی استیجاری و برخی از برنامه‌های حمایتی همچون پرداخت تسهیلات کمک ودیعه مسکن به اقشار مختلف می‌باشد.

در بخش پایانی تأمین منابع مالی برای صندوق ملی مسکن مورد توجه قرار گرفته است. صندوق ملی مسکن به‌عنوان رکن اصلی هرگونه حمایت در حوزه مسکن پیش‌بینی شده است. این صندوق وظیفه حمایت از تأمین مسکن اقشار در دهک‌های مختلف را خواهد داشت و کلیه یارانه‌ها و پرداخت‌های حمایتی بخش مسکن از این محل تأمین می‌شود. (19886)

 

 

1403/2/26

 

بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور (18): کشاورزی و منابع طبیعی

 

مسئله اصلی

در گزارش حاضر بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور به‌عنوان اولین برش مالی سالیانه از برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، در زمینه‌های مرتبط با کشاورزی و منابع طبیعی، مورد ارزیابی قرار گرفته است. این ارزیابی با بررسی هزینه‌ها و درآمد‌های برآورد‌ شده برای دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی فعال در این بخش و همچنین تکالیف محول شده به ایشان در راستای دستیابی به اهداف برنامه هفتم پیشرفت صورت گرفته است. با وجود اینکه در بند «6» از «سیاست‎های کلی برنامه هفتم» ابلاغی 1401/06/21، «تأمین امنیت غذایی و تولید حداقل 90 درصد کالاهای اساسی و اقلام غذایی در داخل و افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی» تکلیف شده است [1]، ردیف‌های لایحه بودجه سال 1403 فاقد رویکردی متمرکز و هدفمند برای تحقق هدف مذکور بوده و به‌طور ویژه، طرح‌های‏ کارآمدی برای ارتقای عملکرد در واحد سطح محصولات اساسی، یکپارچه‏سازی اراضی، بهبود زیرساخت‌های ارزیابی خطر و ارتقای نظام بازرسی و نظارت بر ایمنی مواد غذایی در نظر گرفته نشده است.

 

نقاط قوت و ضعف بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور

مجموع کل اعتبارات وزارت جهاد کشاورزی و دستگاه‌های تابعه برای سال 1403، حدود 282.131 میلیارد ریال برآورد شده که نسبت به اعتبارات مصوب سال 1402، معادل 40/23 درصد افزایش یافته است. با وجود این اعتبارات مذکور تنها 1/30 درصد از اعتبارات کل دستگاه‌های اجرایی ملی را تشکیل می‌دهد و با اختصاص این اعتبارات اندک به بخش کشاورزی و توزیع نامتناسب آنها، نمی‌توان انتظار ارتقای بهره‌وری تولید، بهبود سلامت و کیفیت محصولات کشاورزی و غذایی و پایدارسازی بهره‌برداری از منابع پایه را به‌عنوان مهم‌ترین الزامات تحقق امنیت غذایی پایدار داشت. اهم یافته‌های حاصل از بررسی بخش کشاورزی در بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور عبارتند از:

• توزیع اعتبارات دستگاه‌های فعال در بخش کشاورزی نشان می‌دهد که بیشترین اعتبارات هزینه‌ای با حدود 22 درصد مربوط به «سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی» است و این درحالی است که نتایج فعالیت‌های این سازمان و مؤسسات تحقیقاتی تابعه آن، نمود فراگیری در ارتقای بهره‌وری تولید کشاورزی نداشته است.
• افزایش 52 درصدی اعتبار «درآمد حاصل از اخذ عوارض از واردات میوه و سبزیجات و سموم کشاورزی» و از طرفی بازگشت تنها 21 درصد از این درآمد به بخش کشاورزی، از نکات قابل‌تأمل در ارقام درآمدی پیش‌بینی‌شده برای دستگاه‌های مرتبط با بخش کشاورزی است. این درحالی است که محل اصلی هزینه‌کرد این عوارض، باید ارتقای ساختار‌های تولیدی بخش کشاورزی ازجمله یکپارچه‏‏سازی، به‏خصوص در دشت‏های تولید محصولات راهبردی با هدف تحقق ماده (3) از «قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی» مصوب 1391/11/24 با اصلاحات و الحاقات بعدی باشد [2] و خروج 79 درصدی این درآمدها از بخش کشاورزی و منابع طبیعی پذیرفتنی نیست.
• بودجه شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی و بانک کشاورزی در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به مقادیر مصوب در قانون بودجه سال 1402 دارای رشد 28 درصدی است.
• بیشترین سهم از بودجه شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی در لایحه بودجه سال 1403 به‌ترتیب مربوط به «شرکت مادر‌تخصصی بازرگانی دولتی ایران»، «شرکت سهامی پشتیبانی امور دام کشور» و «شرکت سهامی خدمات حمایتی کشاورزی» است که حدود 63 درصد از بودجه کل شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی را شامل می‌شود. با وجود این کاهش سهم این شرکت‌ها از کل بودجه شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی در لایحه بودجه سال1403 نسبت به مقادیر مصوب سال 1402، یکی از نشانه‌های مثبت برای کاهش تصدیگری دولت در امور اجرایی مرتبط با تنظیم بازار کالا‌های اساسی کشاورزی می‏تواند تلقی شود.
• بررسی انطباق بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 کل کشور در بخش کشاورزی و منابع طبیعی با احکام مصوبه برنامه هفتم پیشرفت نشان داد که در قسمت سنجه‌های عملکردی تعریف شده برای وزارت جهاد کشاورزی در لایحه بودجه، برای تعدادی از تکالیف مهم، ازجمله «تولید نهاده‌های فناورانه»، «ایمنی غذایی»، «حفاظت از اراضی کشاورزی»، «کشت فراسرزمینی»، «کشت قراردادی»، «آبخیزداری و آبخوان‌داری» و «حفاظت از جنگل‌ها» شاخص ارزیابی عملکرد تعریف نشده است. علاوه‌بر این با وجود تأکید اسناد بالادستی، ازجمله «سیاست‌های کلی برنامه هفتم» ابلاغی 1401/06/21 و احکام مصوب برنامه هفتم پیشرفت که به تأیید شورای محترم نگهبان رسیده، نپرداختن به‌مقوله‌ کیفیت و سلامت مواد غذایی از مهم‌ترین نقاط ضعف لایحه بودجه سال 1403 است.

 

 پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

با توجه به عدم وجود رویکردی دقیق و هدفمند برای تحقق امنیت غذایی در لایحه بودجه سال 1403، ضروری است اعتبارات ردیف‌های مرتبط با بخش کشاورزی و منابع طبیعی با تمرکز بر ارتقای بهره‌وری تولید در این بخش اصلاح شوند؛ کمااینکه این لایحه اولین برنامه مالی در راستای عمل به تکالیف برنامه هفتم توسعه بوده و ضروری است ایرادهای قوانین بودجه سال‌های گذشته را مرتفع کند.

تکرار کلیشه‏ های گذشته به‏ خصوص در حوزه طرح‏های تملک‌دارایی سرمایه‏ ای، بخش کشاورزی را در رسیدن به اهداف اساسی خود ناکام خواهد گذاشت. نبود هماهنگی بین طرح‏های تملک‌دارایی سرمایه ‏ای این بخش، به‏ ویژه عدم هم‏افزایی طرح‏های مذکور در قالب دشت‏ها و قطب‏های کشاورزی اصلی کشور، مانع از استفاده بهینه از اندک منابع موجود بخش، برای بهبود اساسی در الزامات بنیادین تولید بهره‏ ور شده است. در حال حاضر، اعتبارات خودکفایی و طرح‏های زیربنایی، فارغ از توجه جدی به قابلیت‏های مناطق و الگوی کشت، در سراسر کشور پراکنده می‏شود و این پراکندگی اثربخشی آنها را کاهش می‏دهد. چنانچه طرح‏های زیربنایی بخش کشاورزی و نیز برنامه ‏های مربوط به نظام‏های بهره‏ برداری به‌صورت هم‌زمان در یک منطقه جغرافیایی (با تأکید بر دشت‏های حاصلخیز و قطب‏های تولید کشور) اجرا شوند؛ می‏توان انتظار داشت که سالیانه تعداد مشخصی منطقه ویژه تولید محصولات اساسی راه ‏اندازی شده و در این مناطق، تولید با حداکثر بهره‏ وری مدیریت ‏شود. این راهبرد می‏تواند کشور را در مدت زمان مشخصی به خودکفایی در محصولات اساسی به شکل پایدار برساند. شایان ذکر است که کلیات این راهبرد هرچند به‌صورت ناقص، در «قانون گسترش کشاورزی در قطب‌های کشاورزی» مصوب 1354/03/05 با اصلاحات و الحاقات بعدی ریل‏ گذاری شده است.

این موضوع مستلزم اصلاح ساختار لایحه بودجه در راستای بهبود «برنامه‌ریزی تولید» با هدایت اعتبارات و تعریف دقیق اهداف کمّی در زمینه‌های «ارتقای خودکفایی در محصولات راهبردی کشاورزی از طریق استقرار مناطق ویژه خودکفایی در محصولات اساسی»؛ «توسعه تولید نهاده‏ های فناورانه کشاورزی»؛ «توسعه پایدار زنجیره ارزش»؛ «ارتقای سلامت و ایمنی غذایی» و «بهره‌برداری پایدار از منابع پایه تولید» است. (19892)

 

 

1403/4/23

مسئله کمبود و فرسودگی اتوبوس‌های شهری؛ نیازسنجی و تأمین اعتبار

 

بیان / شرح مسئله

سامانه‌های  اتوبوس‌رانی دارای مزایایی همچون سرمایه نسبتاً کم برای راه‌اندازی و عدم وابستگی به مسیرهای خاص بوده و در طول زمان انعطاف‌پذیری بیشتری در مقایسه با شیوه‌های حمل‌ونقل عمومی ریلی دارند. با وجود نقش مثبت و مهم این شیوه از حمل‌ونقل عمومی در کاهش حجم ترافیک شهرها، طی سالیان گذشته به نوسازی ناوگان آنها در شهرهای کشور توجه بسیار کمی شده و نرخ فرسودگی آنها افزایش‌ قابل‌توجهی یافته است. برای نمونه در شهر تهران، متوسط سن ناوگان  اتوبوس‌رانی از 4/8 در سال 1387 به عدد 12 در سال 1399 رسیده است. همچنین تعداد ناوگان فعال اتوبوس در شهرهای کشور نیز طی یک دهه گذشته با کاهش 50 درصدی مواجه شده و از حدود 20 هزار دستگاه به حدود 10 هزار دستگاه رسیده است. بر این اساس، تحلیل روند تعداد ناوگان فعال و مسافرین‌ اتوبوس‌های شهری در کلان‌شهرهای کشور و عوامل مؤثر بر آنها از حیث اعتبارات و دستگاه‌های مسئول دارای اهمیت بوده و در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته است.

 

 نقطه نظرات /یافته‌های کلیدی

مهم‌ترین یافته‌های این مطالعه‌ به‌شرح ذیل است:

الف) بررسی روند ناوگان  اتوبوس‌رانی شهر تهران در این مطالعه بیانگر آن است که تعداد‌ اتوبوس‌های فعال از سال 1384 تا 1395 تقریباً روند ثابتی داشته و سیر نزولی آنها از سال 1395 با شیب بسیار تندی آغاز شده است؛ به‌طوری‌که تعداد ناوگان فعال در سال 1401 با 55 درصد کاهش نسبت به سال 1395 به 2784 دستگاه رسیده است.

ب) نتایج این پژوهش حاکی از آن است ناوگان نو خریداری شده توسط شهرداری شهرهای مشهد و اصفهان سالیانه به‌طور متوسط بین 5 تا 10 درصد از ناوگان اتوبوس فعال در این شهرها بوده که نسبتاً مطلوب ارزیابی می‌شود.

ج) یافته‌های این پژوهش نشان داد‌ به‌جز در برخی مقاطع زمانی محدود که خرید ناوگان‌ به‌صورت کامل با سرمایه بخش خصوصی در مشهد و تهران انجام شده، در سایر شهرها چنین اتفاقی رقم نخورده است. ازاین‌رو لازم است شهرداری‌ها و دولت شرایط لازم جهت اقتصادی کردن و ایجاد جذابیت جهت ورود بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در خرید ناوگان را فراهم کنند.

د) بررسی بودجه مصوب سال‌های 1401 و 1402 شهرداری چندین‌ کلان‌شهر کشور در این مطالعه نشان داد، اعتبار پیش‌بینی شده‌ ازسوی اغلب شهرداری‌ها برای نوسازی ناوگان  اتوبوس‌رانی شهرها کفایت نیازهای شهر را نمی‌کند. به‌طوری‌که سهم حمل‌ونقل عمومی غیرریلی (شامل اتوبوس، مینی‌بوس و ون) از اعتبارات بخش حمل‌ونقل شهرداری‌ها به‌طور متوسط حدود 10 درصد است.

هـ) در راستای ایفای وظایف دولت در کمک به توسعه حمل‌ونقل عمومی شهری، در فاصله سال‌های 1384 تا 1391، در مجموع نزدیک به 16 هزار اتوبوس با مشارکت حداکثری دولت (پرداخت حدود 80 درصد از هزینه خرید اتوبوس نو) برای شهرها تأمین شده است. با وجود این، دولت در فاصله سال‌های 1392 تا 1400 جهت تأمین ناوگان  اتوبوس‌رانی شهرها کمک قابل‌توجه و مؤثری به شهرداری‌ها نکرده است.

و) مطابق بررسی‌های صورت گرفته، دولت سیزدهم عزم جدی برای مشارکت 75 تا 80 درصدی در تأمین اعتبار خرید 4800 دستگاه اتوبوس برای شهرها داشته که تاکنون تنها 25 درصد ناوگان‌ مدنظر تأمین شده است. یکی از مهم‌ترین دلایل این امر، نوع منابع در نظر گرفته شده (تهاتر نفت و منابع غیرقطعی) برای این موضوع بوده که عدم تحقق آنها، موجب اجرایی نشدن قراردادهای منعقد شده با شرکت‌های خودروساز شده است. این درحالی است که شهرداری‌های متقاضی، سهم 20 تا 25 درصدی خود از این قراردادها را پرداخت کرده‌اند.

ز) بررسی روند تغییرات تعداد مسافرین اتوبوس در شهرها نشان‌دهنده تأثیر مستقیم تعداد ناوگان فعال شهرها بر تعداد مسافر جابه‌جا شده توسط سیستم  اتوبوس‌رانی است. برای نمونه، در شهر مشهد که تعداد ناوگان  اتوبوس‌رانی طی دوران شیوع همه‌گیری کرونا با کاهش نسبتاً کمی مواجه شد، تعداد مسافرین  اتوبوس‌رانی پس از همه‌گیری کرونا در سال 1401 به دوران پیش از آن بازگشته است. اتفاقی که در شهر تهران به دلایلی همچون پایداری عادت‌های ترافیکی شهروندان در دوره همه‌گیری کرونا و کاهش شدید تعداد ناوگان  اتوبوس‌رانی به وقوع نپیوست و تعداد مسافرین سالیانه  اتوبوس‌رانی در سال 1401، با کاهش 50 درصدی نسبت به سال 1398 به 257 میلیون مسافر رسید.

 

 پیشنهادها و راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های این پژوهش، پیشنهادهای زیر در دو زمینه تأمین ناوگان اتوبوس شهری و اصلاح رویه‌ها و ساختارهای مرتبط با حمل‌ونقل عمومی ارائه می‌شود:

 تأمین ناوگان اتوبوس شهری

الف) مطابق یافته‌های این پژوهش، شهرهای کشور در کوتاه‌مدت (سه سال آینده) به حداقل 6 هزار و در میان‌مدت (پنج‌سال آینده) به 10 هزار دستگاه اتوبوس جدید نیاز دارند (به‌طور متوسط هر سال 2 هزار دستگاه). برای تأمین نیاز کوتاه‌مدت، پیشنهاد می‌شود برای شهرهای با جمعیت بالای 200 هزار نفر، دولت در راستای ایفای وظایف قانونی خود‌به‌عنوان تنظیم‌گر و حمایت‌کننده حمل‌ونقل عمومی شهرها (مطابق مواد (1) و (7) قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت) به مدت سه سال متوالی در لوایح سنواتی بودجه، محل مصرف حداقل 80 درصد اعتبارات موضوع بند «الف» ماده (39) قانون مالیات بر‌ارزش‌افزوده را برای تأمین ناوگان حمل‌ونقل عمومی تعیین کند. کل اعتبار مورد نیاز در هر سال، حدود 16 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.

ب) با توجه به نیازسنجی انجام شده مبنی‌بر تأمین سالیانه حداقل 2 هزار دستگاه اتوبوس جدید برای شهرهای کشور و اینکه بالاترین میزان تولید سالیانه در دهه گذشته، کمتر از 1400 دستگاه اتوبوس شهری بوده و با در نظر گرفتن عقب‌ماندگی خودروسازان در انجام تعهدات پیشین خود، تأمین بخشی از نیاز شهرهای کشور از طریق‌ اتوبوس‌های وارداتی ناگزیر به‌نظر می‌رسد.

ج) پیشنهاد می‌شود با اصلاح مبلغ کرایه دریافتی از مسافران و پرداخت مناسب و منظم یارانه بلیت توسط شهرداری‌ها، زمینه حضور شرکت‌های بخش خصوصی‌ به‌عنوان تأمین‌کننده و بهره‌بردار ناوگان  اتوبوس‌رانی فراهم شود. به‌گونه‌ای که در بازه زمانی پنج‌ساله، حداقل 20 و حداکثر 40 درصد از‌ اتوبوس‌های فعال در شهرهای بزرگ کشور، در مالکیت و بهره‌برداری بخش خصوصی باشند.

 

 اصلاح رویه‌ها و ساختارهای مرتبط با حمل‌ونقل عمومی

الف) به‌نظر می‌رسد نظام رصد و ارزیابی وضعیت موجود و پیش‌بینی نیازهای آینده حمل‌ونقل شهرها دچار مشکلات جدی است. در مراکز اصلی تصمیم‌گیری این حوزه، ازجمله وزارت کشور و تعداد زیادی از شهرداری‌ها، مراجع مطالعاتی قابل استنادی جهت برآورد دقیق تعداد اتوبوس مورد نیاز برای شهرهای کشور یافت نشد. به‌نظر می‌رسد مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل شهری که قرار بود نقشه راه توسعه حمل‌ونقل شهرها باشد، تا حدودی کارایی خود را از دست داده‌ و برخی شهرداری‌ها نیز عمدتاً با انگیزه تصویب برخی پروژه‌های بزرگراهی، این مطالعات را تعریف می‌کنند. بنابراین موارد ذیل به شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور پیشنهاد می‌شود:

1. برای کاهش اثر تعارض منافع احتمالی شهرداری‌ها در نتایج طرح‌های جامع حمل‌ونقل شهرها و برخی مطالعات ساماندهی ترافیک شهرها که در مقیاس بزرگ‌تری انجام می‌شوند، مسئولیت انجام این مطالعات و تأمین منابع مالی آنها از شهرداری‌ها به وزارت کشور منتقل شود.
2. سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، «شاخص‌های عملکردی حمل‌ونقل عمومی شهرها» را تدوین و نسبت به نظارت دقیق بر عملکرد شهرداری‌ها منطبق بر این شاخص‌ها و مصوبات طرح‌ جامع حمل‌ونقل و مطالعات ساماندهی ترافیک اقدام کند.

ب) با توجه به اینکه مجموعه وزارت کشور و سازمان شهرداری‌‎ها و دهیاری‌ها به‌دلیل گستردگی وظایف در حوزه حمل‌ونقل شهری از نظر تعداد نیروی انسانی متخصص در مضیقه قرار دارند، پیشنهاد می‌شود وزارت کشور و سازمان اداری-استخدامی برای اجرای صحیح ماده (7) قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت با هدف راهبری کلان حمل‌ونقل شهرها، نسبت به جذب تعداد بیشتری نیروی انسانی متخصص در حوزه برنامه‌ریزی حمل‌ونقل اقدام کنند. بدیهی است فقدان نیروی انسانی کافی و متخصص، دلیل مناسبی برای ضعف در نظارت عالیه و عدم مداخله به موقع و مؤثر در وضعیت حمل‌ونقل شهرها نیست.

ج) پیشنهاد می‌شود شهرداری‌های کلان‌شهرها با مشارکت و راهبری شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور، نسبت به انجام مطالعه و تهیه برنامه‌ای با هدف افزایش تعداد مسافران حمل‌ونقل عمومی پس از همه‌گیری کرونا اقدام کنند. این برنامه‌ها می‌تواند شامل راهکارهای عملیاتی برای افزایش مسافران حمل‌ونقل عمومی از طریق سخت‌افزاری (مانند ارتقای کمیت و کیفیت ناوگان)، نرم‌افزاری (مانند بازطراحی مسیرها، رعایت زمان‌بندی سیر ناوگان و اطلاع‌رسانی دقیق به مسافرین) و فرهنگی (مانند تبلیغ مزایای استفاده از حمل‌ونقل عمومی و کاهش خطرات ابتلا به بیماری‌های واگیردار در حمل‌ونقل عمومی) باشد. (19896)

 

 

1403/4/27

 

بهره‌وری پایدار بخش کشاورزی سلسله گزارش‌های پویایی‌شناسی چالش‌های کشور (17)

 

بیان / شرح مسئله

یکی از مهم‌ترین ابعاد تحقق امنیت غذایی، اتکا بر تولید از منابع داخلی است که در اسناد بالادستی نظام از‌جمله قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی مورد تأکید قرار گرفته است. با این وجود، این اصل مهم به‌دلیل نبود تأکید کافی بر ارتقای بهره‌وری تولید در بخش کشاورزی به‌طور مناسب مورد توجه قرار نگرفته و در‌نتیجه، تأمین نیاز‌های غذایی جامعه را با ناپایداری مواجه کرده است. این ناپایداری ناشی از دو عامل عمده یعنی «وابستگی به واردات» و «تهدید منابع پایه تولید» است که با گذشت زمان تشدید شده و تبعات آن علاوه بر امنیت غذایی، اقتصاد ملی را نیز تحت‌الشعاع قرار داده است. بنابراین می‌توان ارتقای بهره‌وری در بخش کشاورزی را به‌عنوان تنها راه‌حل اصولی در شرایط فعلی برای کاهش ناپایداری‌های موجود، از طریق افزایش تولید با استفاده بهینه و پایدار از منابع داخلی دانست.

 

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

دستیابی به بهره‌وری پایدار در بخش کشاورزی، مستلزم نوعی تغییر جهت در رویکرد‌ها و عملکرد‌ها در راستای استفاده بهینه از نهاده‌ها و عوامل تولید شامل نیروی انسانی، سرمایه و منابع طبیعی است؛ درحقیقت آنچه که باعث می‌شود کشور بتواند با استفاده از قابلیت‌های داخلی به تأمین پایدار نیاز‌های غذایی آحاد جامعه دست یابد، تأکید بر بهره‌وری در تولید کشاورزی است. افزایش بهره‌وری در کشاورزی یک پیش‌نیاز و یک برون‌داد اصلی دارد؛ پیش‌نیاز اصلی برای افزایش «بهره‌وری»، جذب «سرمایه» و برون‌داد اصلی آن افزایش «رقابت‌پذیری و جذابیت» کشاورزی است. جذب «سرمایه» نیز خود از طریق افزایش «رقابت‌پذیری و جذابیت» کشاورزی حاصل می‌شود. بر این اساس سه مقوله «بهره‌وری»، «سرمایه‌گذاری» و «رقابت‌پذیری و جذابیت» چرخه‌ای پایدار را ایجاد می‌کنند که هسته اصلی ارتباطات بین عوامل مرتبط با بهره‌وری در بخش کشاورزی را تشکیل می‌دهد. این عوامل و نحوه اثرگذاری یا اثرپذیری آنها در هفت مجموعه به شرح زیر دسته‌بندی می‌شوند:

پایداری تأمین غذا که یکی از نتایج ناشی از دستیابی به بهره‌وری پایدار کشاورزی و به‌تبع آن خودکفایی در محصولات راهبردی کشاورزی است؛

ارتقای دانش و نوآوری با افزایش سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی در راستای مدیریت علمی مزرعه و نیز افزایش توانمندی کشاورزان از طریق ارتقای دانش و نگرش ایشان که درنهایت به تحقق بهره‌وری پایدار در کشاورزی می‌انجامد؛

نظام‌مندی تولید درنتیجه استفاده از داده‌ها و اطلاعات دقیق که به استفاده بهینه از نهاده‌ها و منابع پایه، توسعه پایدار زنجیره ارزش، کاهش ضایعات و افزایش کیفیت محصولات می‌انجامد؛

پایداری منابع پایه تولید شامل آب و زمین که در اثر نگاه درآمدزایی به آب و سود سرشار سوداگری زمین، دچار بهره‌برداری بی‌رویه و تغییر کاربری شده‌اند. ضعف قوانین و حوزه اجرا، در زمینه کنترل افزایش افسارگسیخته قیمت زمین و کنترل احتکار املاک و مستغلات (ضعف حکمرانی زمین و سیاست‌های اقتصاد کلان) از‌یک‌طرف و فضای نامساعد کسب‌وکار کشاورزی از سوی دیگر سبب کاهش قدرت رقابت بخش کشاورزی با سایر بخش‌ها در جذب منابع ازجمله آب و زمین شده و درنتیجه، رقابت‌پذیری و جذابیت کشاورزی و سرمایه‌گذاری در این بخش کاهش یافته و به‌تبع آن بهره‌وری در این بخش تحت‌الشعاع قرار گرفته است؛

توانمندی کشاورز که در اثر بهبود نگرش و ارتقای دانش، از طریق حاکم شدن رویکرد تولید نوآورانه و همچنین تنوع شغلی و معیشت پایدار شکل گرفته و نهایتاً به مدیریت علمی مزرعه و افزایش تشکل‌یافتگی منجر می‌شود؛

پایداری زنجیره ارزش در اثر نظام‌مند شدن تولید، توسعه درون‌زای صنایع کشاورزی و ارتقای زیرساخت‌های حمل‌و‌نقل که به کاهش قدرت واسطه‌های غیرضرور در بازار و به‌تبع آن افزایش توانمندی کشاورزان و نیز قدرت خرید مصرف‌کنندگان منجر می‌شود و همچنین تأثیر مثبتی بر رقابت‌پذیری و سرمایه‌گذاری در کشاورزی دارد؛

کارآمدی سیاست‌های کلان اقتصادی که در اثر تدوین و اجرای مناسب سیاست‌های تجاری، ارزی، پولی و مالی و نیز حمایت هدفمند از کشاورزان، بستر مناسبی برای فعالان بخش کشاورزی در راستای تداوم فعالیت‌ها و همچنین توسعه سرمایه‌گذاری در این بخش فراهم می‌کند و پیامد نهایی آن، ارتقای جایگاه بخش کشاورزی در اقتصاد ملی و بهبود رقابت‌پذیری و جذابیت بخش کشاورزی و سرمایه‌گذاری در این بخش است.

 

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پارامتر‌های موجود در مدل پویایی‌شناسی بهره‌وری پایدار در بخش کشاورزی، به‌طور عمده از طریق افزایش دو عامل مهم یعنی «رقابت‌پذیری و جذابیت» و «سرمایه‌گذاری» در بخش کشاورزی، به ارتقای بهره‌وری در این بخش می‌انجامد. بنابراین شناسایی میزان اثرگذاری متغیر‌های موجود در مدل بر یکدیگر، گام بعدی در تعیین دقیق چگونگی ارتقای بهره‌وری در بخش کشاورزی است. در میان پارامتر‌های موجود در مدل، برخی از آنها همچون منابع پایه آب و زمین و همچنین سرمایه‌های انسانی، با وجود اینکه اثرگذاری بالایی در فرایند تولید محصولات کشاورزی دارند، در شرایط موجود در وضعیت نامناسبی قرار دارند و مدیریت آنها از اهمیت بالا‌تری برخوردار است. به‌طور ویژه، ناپایداری ناشی از مدیریت نادرست منابع پایه تولید، به خروج این منابع از چرخه تولید و درنتیجه، تهدید تولید کشاورزی انجامیده‌ است و این در حالی است که بازگرداندن قابلیت‌های تولیدی این منابع پایه بسیار زمان‌بر بوده و به‌سادگی میسر نخواهد بود. لذا ضروری است اقدام‌های لازم برای کاهش تجاوز به این منابع و پایدارسازی بهره‌برداری از آنها در دستور کار قرار گیرد. منابع انسانی بخش کشاورزی نیز وضعیت نامناسبی دارند و از‌یک‌طرف با کمبود تخصص و دانش و از‌طرف‌دیگر با سختی کار ناشی از عدم استفاده از فناوری‌های نوین در کشاورزی و همچنین نبود تنوع شغلی و معیشت پایدار مواجه‌اند که این عوامل به خروج نیرو‌های کار جوان و متخصص از بخش کشاورزی می‌انجامد و نتیجه مستقیم آن، کاهش بهره‌وری تولید کشاورزی است. بنابراین اهتمام ویژه بر ماندگاری سرمایه‌های انسانی جوان و متخصص در بخش کشاورزی و ارتقای دانش ایشان از ضروریات ارتقای بهره‌وری پایدار در این بخش است. (19909)

 

 

دفتر مطالعات انرژی

 

1403/4/16

الزامات قانون مدیریت پسماندهای پرتوزا در کشور

بیان/ شرح مسئله

کاربردهای گسترده و راهبردی فناوری هسته‌ای باعث شده تا بهره‌برداری از این فناوری مورد توجه بسیاری از کشورهای دنیا قرار گیرد. یکی از مهم‌ترین نگرانی‌هایی که در بهره‌برداری از این فناوری مطرح است، نحوه مدیریت پسماندهای پرتوزای ناشی از فعالیت‌های هسته‌ای است. اگرچه این پسماندها مخاطرات بالقوه‌ای برای جامعه و محیط زیست دارند، اما در صورت مدیریت ایمن آنها، خطر جدی به‌همراه نخواهند داشت و بنابراین مانعی در مسیر توسعه کاربردهای فناوری هسته‌ای قلمداد نمی‌شوند. ازآنجایی‌که ایران نیز به جرگه کشورهای دارای فناوری صلح‌آمیز هسته‌ای پیوسته، توجه به رعایت الزامات مدیریت پسماندهای پرتوزا در کشور، از اهمیت زیادی برخوردار است.

 

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

براساس میزان پرتوزایی، پسماندهای پرتوزا به چهار دسته پسماندهای سطح بالا، پسماندهای سطح متوسط، پسماندهای سطح پایین و پسماندهای بسیار سطح پایین تقسیم می‌شوند. حدود 90 درصد از حجم پسماندهای پرتوزای تولیدی در جهان، مربوط به پسماندهای سطح پایین و بسیار سطح پایین است که مدیریت آنها چالش‌های جدی به‌همراه ندارد، اما مدیریت پسماندهای سطح متوسط و سطح بالا (شامل سوخت مصرف‌شده راکتورهای هسته‌ای) که 10 درصد از حجم پسماندهای تولیدی در جهان را تشکیل می‌دهند، نیازمند رعایت الزامات ویژه‌ای است.

اکثر پسماندهای پرتوزا درنهایت در مخازن زیرزمینی خاصی دفن می‌شوند، اما ازآنجایی‌که سوخت مصرف‌ شده راکتورهای هسته‌ای محتوی مقادیر قابل‌توجهی سوخت هسته‌ای و برخی مواد ارزشمند دیگر است، طی فرایند بازفراوری قابلیت بازیافت دارد. با بازفراوری سوخت مصرف شده، حجم پسماندهای سطح بالا کاهش یافته و به میزان قابل‌توجهی در مصرف سوخت هسته‌ای صرفه‌جویی می‌شود. به همین دلیل این رویکرد مورد توجه بسیاری از کشورهای هسته‌ای قرار گرفته است.

بررسی تجربه سایر کشورها برای سیاستگذاری در زمینه پسماندهای پرتوزا نشان‌دهنده توجه این کشورها به تعیین سیاست‌ها و راهبردهای کلی برای مدیریت پسماندهای پرتوزا و همچنین پیش‌بینی منابع مالی مطمئن برای این منظور است. برای مثال در کشور فرانسه که حدود 70 درصد از برق مورد نیاز خود را از طریق انرژی هسته‌ای تأمین می‌کند، سیاست اصلی در زمینه مدیریت پسماندهای پرتوزا شامل بازفراوری سوخت مصرف شده و سپس دفن زیرزمینی عمیق پسماندهای سطح بالاست. پسماندهای سطح پایین و سطح متوسط نیز برای دفن نهایی به مخازن سطحی منتقل می‌شوند.

اگرچه مدیریت ایمن پسماندهای پرتوزا به‌صراحت در اسناد بالادستی کشور ذکر نشده، اما این مهم در برخی اسناد مرتبط با مسائل زیست‌محیطی قابل برداشت است. نیروگاه اتمی بوشهر،‌ تأسیسات چرخه سوخت هسته‌ای، راکتورهای تحقیقاتی، مراکز پزشکی هسته‌ای و صنایع استفاده‌کننده از مواد پرتوزا، منابع اصلی تولید پسماند پرتوزا در ایران هستند. طبق اساسنامه شرکت مدیریت پسماندهای پرتوزای ایران، این شرکت متولی اصلی مدیریت پسماندهای پرتوزا در کشور است.

در حوزه قوانین نیز برخی قوانین همچون قانون حفاظت در برابر اشعه، قانون هوای پاک و قانون مجازات قاچاق اسلحه و مهمات و دارندگان سلاح و مهمات غیرمجاز، الزاماتی را در مورد مواد پرتوزا وضع کرده‌اند، اما مشخصاً به بحث پسماندهای پرتوزا اشاره نکرده‌اند. به‌طورکلی بررسی قوانین مرتبط با این موضوع حاکی از وجود برخی خلأهای قانونی در زمینه مدیریت پسماندهای پرتوزاست. ازجمله این‌ خلأها می‌توان به عدم تعیین راهبردهای کلی کشور در زمینه توسعه کاربردهای فناوری هسته‌ای و مدیریت پسماندهای پرتوزا، عدم پیش‌بینی منابع مالی برای تأمین هزینه‌های مدیریت پسماندهای پرتوزا و نبود صلاحیت قانونی لازم برای نهادهای نظارتی‌ به‌منظور نظارت بر ایمنی مدیریت پسماندهای پرتوزا اشاره کرد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مطابق با توصیه‌های مراجع بین‌المللی و تجارب کشورهای توسعه‌یافته در زمینه استفاده از فناوری‌ هسته‌ای، مدیریت پسماندهای پرتوزا به‌دلیل برخی ملاحظات مهم، نیازمند سیاستگذاری، قانونگذاری و همچنین ایجاد تکالیف، صلاحیت‌ها و مجازات‌های قانونی متناسب است. با توجه به کاستی‌های موجود در حوزه قانونگذاری برای مدیریت پسماندهای پرتوزا و نظر به اهمیت این موضوع در سلامت جامعه، حفظ محیط زیست و رعایت حقوق نسل‌های آینده، مهم‌ترین الزامات قانونگذاری قابل پیشنهاد در حوزه مدیریت پسماندهای پرتوزا شامل هدف‌گذاری راهبردی برای توسعه صنعت هسته‌ای کشور، تعیین راهبردهای اصلی در شیوه‌های دفع پسماندهای پرتوزا، ایجاد نهاد نظارتی مستقل در زمینه ایمنی هسته‌ای و جرم‌انگاری در زمینه اقدامات مخل مدیریت پسماندهای پرتوزا هستند. (19875)

 

 

1403/4/18

توسعه و تنظیم‌گری هوش مصنوعی (1): هوش مصنوعی مولد

 

بیان / شرح مسئله

هوش‌ مصنوعی مولد نوعی فناوری‌ هوش مصنوعی است که می‌تواند انواع مختلفی از محتوا ازجمله متن، تصویر، صدا و داده‌های مصنوعی تولید کند هیاهوی اخیر در مورد‌ هوش مصنوعی مولد به‌دلیل سادگی رابط‌های کاربری جدید برای ایجاد متن، گرافیک و ویدئوهای با کیفیت بالا در عرض چند ثانیه و همچنین توانایی خلق محتواهایی است که پیش از این وجود نداشته‌اند و درواقع هوش مصنوعی مولد مبدع و مبتکر آن است. .

با وجود این پیشرفت‌ها و فراگیری استفاده از کاربردهای‌ هوش مصنوعی مولد، واکنش‌های‌ قابل‌توجهی نیز علیه آن وجود داشته است. زیرا‌ علاوه‌بر دغدغه کشورها نسبت به عقب نماندن در توسعه این فناوری، نگرانی‌های جدی نیز در مورد به‌کارگیری و بهره‌مندی از آن در حال پر رنگ شدن است که‌ ازجمله آنها می‌توان به صحت، دقت، امنیت اطلاعات و ملاحظات اخلاقی اشاره کرد. هرچند نگرانی‌های ذکر شده فقط مرتبط با هوش مصنوعی مولد نیست و کل عرصه‌های هوش مصنوعی‌ به‌طور عام را دربر می‌گیرد، اما ویژگی ایجاد و خلق محتوای جدید بدون دخالت و کنترل انسان و ارائه تصمیمات جدید و پاسخ‌هایی که ممکن است به‌راحتی قابل ارزیابی و صحت سنجی نباشند‌ به کاربران و درنتیجه تأثیرگذاری بالای این فناوری بر قدرت تفکر، انتخاب، تصمیم‌گیری و عملکردهای انسانی که به‌واسطه توانایی‌های هوش مصنوعی مولد ایجاد شده و به‌شدت رو به گسترش است، سطح نگرانی‌ها را افزایش داده است. این ابعاد گسترده، پیچیده و جدید از منظر فنی، اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی‌، سیاست‌گذاران را به‌سمت تنظیم چارچوب‌ها و اصولی که‌ به‌طورکلی براساس سطح مخاطره انواع هوش مصنوعی منجر به توسعه هدفمند و پایدار فناوری‌های این حوزه شود، سوق داده است. ازاین‌رو در این پژوهش، ملاحظات و الزامات مختلف توسعه‌ هوش مصنوعی که آثار آنها در هوش مصنوعی مولد قابل تأمل و کلیدی است و همچنین پیاده‌سازی آن از منظر فنی و اجتماعی مورد بررسی قرار گرفته است.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

چالش‌های‌ پیش‌روی توسعه‌ هوش مصنوعی مولد از ابعاد زیر قابل بررسی هستند:

الف) چالش‌های فنی و عملیاتی مرتبط با زیرساخت‌های داده و محاسبات

•   لزوم دسترسی به داده زیاد، با کیفیت و متنوع (با چالش‌هایی‌ مانند‌ پرهزینه بودن، زمانبر و دشوار بودن، کمیاب یا حساس بودن، در چارچوب قوانین مالکیت یا حریم خصوصی بودن).
•  کیفیت و کمیت داده (با چالش‌هایی‌ مانند‌ دسترسی به منابع داده قابل‌اعتماد و معتبر، پیاده‌سازی تکنیک‌های پاک‌سازی و تقویت داده‌ها، ایجاد استانداردهای اخلاقی و قانونی برای حفاظت از داده‌ها).
•   تأمین امنیت و حفاظت از داده‌های داخلی به‌کمک توسعه الگوها و کدها (با چالش‌هایی‌ مانند‌ لزوم پایه‌گذاری یک مدل زبانی بزرگ بر روی مجموعه‌ای از حقایق خارجی و قابل‌تأیید، حفظ حریم خصوصی، امنیت و انطباق داده‌ها و رعایت قوانین و مقررات حفاظت از داده‌ها) .
•   بررسی عملکرد و ارزیابی مدل (با چالش‌هایی‌ مانند‌ امکان بهینه کردن مقیاس‌پذیری و کارایی و توسعه معیارهایی برای دریافت بازخورد کاربر نسبت به خروجی‌ها).
•   کاهش سوگیری داده‌های آموزشی و قابلیت توضیح و اعتماد مدل (با چالش‌هایی‌ مانند‌ شفافیت و پاسخ‌گو کردن مدل، توسعه روش‌های اجتناب از سوگیری، اصلاح و خودکنترلی مدل).
•   تأمین زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری محاسباتی (با چالش‌هایی‌ مانند‌ توسعه زیرساخت‌های ارتباطات، ابرسامانه‌های پردازشی و ذخیره‌سازی داده‌های بزرگ در کنار بحث آموزش و محاسبات استنتاج).
•   تأمین انرژی مورد نیاز برای محاسبات و چالش رد پای کربن (با چالش‌هایی‌ مانند‌ مصرف زیاد انرژی و انتشار کربن به‌علت حجم بالای پردازش).

 

ب) چالش استفاده و پیاده‌سازی فناوری‌های‌ هوش مصنوعی مولد در کسب‌وکارها

•   پیچیدگی فنی راه‌اندازی و استفاده (با چالش‌هایی‌ مانند‌ عدم ظرفیت تجهیزاتی سازمان‌ها برای راه‌اندازی این‌ مدل‌های بزرگ، گران بودن منابع محاسباتی و پردازشی، عدم تمایل کسب‌وکار به راه‌اندازی و استفاده دائم).
•   مقاومت سیستم‌های قدیمی در برابر فناوری‌های جدید (با چالش‌هایی‌ مانند‌ ابهام، تضاد یا تعارض سازمان نسبت به نحوه مدیریت و کارکرد سیستم‌های فعلی و وظیفه‌های رایج خود در مقابل روش نوین‌، مقاومت بدنه برای پذیرش، افزایش هزینه سازمان به‌دلیل لزوم آموزش نیروها در به‌کارگیری این فناوری و نیز هدایت بخشی از نیروها جهت راه‌اندازی مرکزی برای اجرا، هماهنگی و نظارت).
•   ابهام در‌ مدل‌های اقتصادی و امکان ایجاد بدهی فنی (با چالش‌هایی‌ مانند‌ توجیه سرمایه‌گذاری در انواع مدل‌های‌ هوش مصنوعی و کاهش هزینه‌ها در بخش‌های دیگر که جبران‌کننده هزینه‌کرد در این زمینه باشد).
•   تغییر شکل بخشی از نیروی کار کسب‌وکارها (نگرانی‌های مربوط به از دست دادن شغل و لزوم ایجاد مشاغل جدید متناسب برای همان افراد در شرکت یا سازمان).
•   توهمات‌ هوش مصنوعی (با نگرانی‌هایی‌ مانند‌ امکان افشای اطلاعات و اسرار درون‌سازمانی، ارائه اطلاعات نادرست به‌ هوش مصنوعی و همچنین راه‌حل‌ها یا مشاوره‌های نادرست‌ هوش مصنوعی مولد).
•   نگرانی شرکت‌ها از عواقب حقوقی سوگیری الگوریتمی‌ هوش مصنوعی مولد (مسائل مربوط به رعایت حقوق مالکیت فکری، احتمال دسترسی و افشا کردن اطلاعات خصوصی یا محرمانه یا حساس و همچنین ارائه تصمیمات نادرست دارای بار حقوقی).
•   نحوه مدیریت کارکنان و جلوگیری از سوء‌استفاده آنها (کنترل و نظارت بر واگذاری وظایف یا تکالیف سازمانی به‌ هوش مصنوعی مولد (این امر در حال حاضر در حوزه آموزش و پژوهش کاملاً مشهود است)، عواقب حقوقی یا اخلاقی ناشی از خودکارسازی تأییدیه‌ها یا بررسی‌های قانونی توسط سامانه هوشمند به‌جای انسان که ممکن است اخلاقیات، انطباق، استقلال و یا سایر برنامه‌ها را تحت‌تأثیر قرار دهد).

 

ج) چالش‌های عمومی و اجتماعی مخاطرات‌ هوش مصنوعی مولد

•   مخاطرات دقت و صحت (احتمال گمراه شدن کاربران به‌علت عدم تشخیص صحت و حقیقی بودن اطلاعات و منبع آن، عدم تعمیم پاسخ‌ها با توجه به ویژگی و عدم امکان‌ تأیید اطلاعات، عدم شناخت محدودیت‌های‌ هوش مصنوعی و بیش‌برآورد توانایی‌های آن).
•   مخاطرات سوگیری اجتماعی (رویکردهای جنسیتی، نژادپرستانه یا تبعیض‌های مرتبط با ناتوانی و معلولیت در جوامع آنلاین، نمایندگی یک تفکر یا گروه‌های خاص، واقعیت‌سازی، تقویت سوگیری‌های موجود).
•  نقض حریم خصوصی داده‌ها و مخاطرات امنیتی (نشت داده‌های حساس،‌ سوء‌استفاده از داده‌های شخصی و اجتماعی، دسترسی به داده‌ها و حقوق آن).
•  مخاطرات مالکیت فکری (چالش با هنجارها و مقررات مالکیت فکری سنتی از منظر اصالت و مالکیت، مجوزها، حقوق بهره‌برداری و نقض حقوق مالکیت فکری افراد).
•   مخاطرات سرقت ادبی، تقلب علمی و تشخیص آن (افزایش زمینه‌های سرقت، تقلب علمی و ادبی و تشخیص دشوار و چالش‌برانگیز آن)
• مخاطرات اخلاقی (گسترش جعل عمیق و حملات سایبری، دست‌کاری افکار عمومی و ایجاد آزار یا بدنامی، ادعاهای حقوقی تقلبی مانند درخواست بیمه خسارت، کلاهبرداری، فیشینگ و هک سیستم‌ها، فرسایش خلاقیت انسان، احتمال افزایش بیکاری، نگرانی‌های زیست‌محیطی).
•   ابهام و پیچیدگی انطباق با مفاهیم و چارچوب‌های موجود (دشواری در تعریف و ارزیابی آسیب و خسارت، تعیین سطح آسیب، گروه‌های آسیب‌دیده و مسئول خسارت).

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

محورها و پیش‌نیازهای اصلی توسعه انواع‌ هوش مصنوعی براساس سطح مخاطره سامانه‌های هوش مصنوعی با هدف به حداقل رساندن از منظر سیاستی در دو لایه کلان قابل دسته‌بندی است:

الف) لایه زیرساختی و فنی با هدف پایداری و ایمنی حداکثری سیستم

•   تدوین چارچوب‌ها و استانداردهای لازم به‌نحوی‌که چالش‌های مرتبط با کیفیت داده، نتایج سوگیرانه و شفافیت و‌ پاسخ‌گویی مدل‌ها را مرتفع کند.
•  حمایت از توسعه نوآوری و فناوری و توسعه تکنیک‌های فنی که منجر به کاهش مخاطرات می‌شوند ازجمله استفاده از داده‌های مصنوعی، تکنیک‌های کاهش سوگیری با توسعه الگوریتم‌ها، یادگیری انتقالی،‌ هوش مصنوعی ناظر و کنترل‌کننده‌ هوش مصنوعی دیگر.
•   ارتقای زیرساخت‌های پردازشی و ارتباطی برای بهبود مقیاس‌پذیری، اعتماد، سرعت، انعطاف‌پذیری و‌ مقرون‌به‌صرفه بودن و کاهش هزینه‌های محاسباتی با روش‌هایی‌ مانند‌ محاسبات ابری و محاسبات توزیع‌شده و فشرده‌سازی مدل‌ها.

ب) لایه تنظیم‌گری

•   تسهیل دسترسی به داده و‌ سامان‌دهی و شفافیت مدیریت داده و اطلاعات با تکمیل یا ایجاد زیرساخت‌های قانونی مرتبط با داده، ازجمله تکمیل و بهبود قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی مصوب سال 1401، ایجاد ضوابط مرتبط با پردازش داده‌های شخصی افراد و استفاده اشخاص یا سامانه‌های هوش مصنوعی مولد از این داده‌ها در قالب تدوین طرح / لایحه حفاظت و حمایت از داده‌های شخصی و حریم خصوصی، به‌روزرسانی و انطباق قوانین موجود با مصادیق و موضوعات‌ هوش مصنوعی مولد ازجمله قانون جرائم رایانه‌ای مصوب سال 1388، قانون تجارت الکترونیک مصوب سال 1382 و احکام مرتبط در قوانین مجازات اسلامی و حقوق مدنی – قوانین مرتبط با حمایت از مالکیت فکری با موضوعات‌ هوش مصنوعی مولد ازجمله قانون حمایت از مالکیت صنعتی- مصوب صحن مجلس در 1400/9/21- قانون حمایت از حقوق پدیدآورندگان نرم‌افزارهای رایانه‌ای مصوب سال 1379- قانون حمایت حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان مصوب سال 1348، ایجاد زیرساخت‌های قانونی ویژه‌ هوش مصنوعی مولد در کنترل و سطح مسئولیت و خودمختاری.
•   شناسایی و توسعه اصول، دستورالعمل‌ها، توصیه‌نامه‌ها و مقررات براساس سطح مخاطره انواع هوش مصنوعی برای حاکمیت‌ هوش مصنوعی مسئولیت‌پذیر (با تأکید بر هم‌افزایی و انسجام سیاستی این حوزه در ذیل دستگاه‌های اجرایی).
•   بهبود سرمایه انسانی و ظرفیت نوآوری در کسب‌وکارها از طریق آموزش، هدایت و نگهداشت نیروهای متخصص در کنار تربیت نیروی کار ماهر.
•   راهبردهای افزایش سواد دیجیتالی برای استفاده ایمن از‌ هوش مصنوعی مولد با تأکید بر حفاظت از اقشار حساس‌ مانند‌ کودکان و نوجوانان، افراد کم‌سواد و مسن (نحوه مواجهه با فناوری و مزایای و معایب آن، کنترل و مدیریت بهره‌مندی از فناوری). (19879)

 

 

1403/4/18

ارزیابی و معرفی مدل‏های عرضه مستقیم محصولات کشاورزی؛

۲. بررسی تجارب جهانی انتفاع عادلانه کشاورزان خرده‌مالک از بازار

 

بیان/ شرح مسئله

بسیاری از متخصصان و کارشناسان بخش کشاورزی معتقدند که امروزه بازاریابی یکی از ضرورت‌های نظام تولید روستایی و کشاورزی است. نظام بازار محصولات کشاورزی برای برقراری ارتباط کشاورزان با خریداران و تسهیل فروش و توزیع محصولات کشاورزی ضروری است. نظام بازار کارآمد، کشاورزان خرده‌مالک را قادر می‌سازد تا به بازارهای قابل اعتماد و سودآور دسترسی داشته باشند و به آنها امکان می‌دهد معیشت خود را بهبود بخشند و وابستگی به کشاورزی معیشتی را کاهش دهند. همچنین با حصول اطمینان از اینکه محصولات کشاورزی به‌صورت به‌موقع و مقرون‌به‌صرفه به‌دست مصرف‌کنندگان می‌رسد، نظام بازار می‌تواند کمک قابل‌توجهی به ارتقای امنیت غذایی در سطح محلی و جهانی کند. از‌سوی دیگر، با توجه به اینکه بازار، جامعه و سیاست‌ها به‌هم مرتبط هستند، مقررات نظام بازار می‌تواند با ایجاد انگیزه برای کشاورزان، به‌منظور اتخاذ روش‌های تولید سازگار با محیط زیست، نقش مهمی در ترویج شیوه‌های کشاورزی پایدار داشته باشد.

در‌نتیجه، نظام بازار محصولات کشاورزی از نقش محوری در تضمین امنیت غذایی، کاهش فقر و ترویج شیوه‌های کشاورزی پایدار برخوردار است. بازاریابی، مقوله‌ای مهم‌تر از تولید است و از بازاریابی به‌عنوان دست نامرئی تولید نام برده می‌شود. با‌این‌حال، این نظام ممکن است با چالش‌هایی روبه‌رو شده و به‌نحوی عمل نکند که تضمین‌کننده حاکمیت عادلانه و بهینه‌سازی منافع تمامی ذی‌نفعان باشد. از‌جمله مسائل و مشکلات فراروی نظام بازاریابی محصولات کشاورزی که کشور ایران نیز با آنها مواجه است؛ می‌توان به ناپایداری قیمت، ناکارآمدی سیستم اطلاع‌رسانی بازار، هزینه بالای تولید و ضایعات فراوان در طول مراحل مختلف تولید، حضور دلالان و واسطه‌های غیرضرور و همچنین نامناسب بودن حمایت‌های دولت در زمینه توسعه بازار و سیاست‌های بازاریابی اشاره کرد. مجموع این عوامل دست‌به‌دست هم داده و مانع دستیابی کشاورزان به درآمدهای رضایت‏بخش و افزایش ارزش‌افزوده محصولات تولیدی و هم‌زمان کاهش تورم و قیمت مصرف‌کننده می‌شود.

شواهد نشان می‏دهد، برخی از کشورهای پیشرو و موفق در نظام بازاریابی محصولات کشاورزی، ابتکارات زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی را با هدف حذف واسطه‌های غیرضرور، کاهش طول زنجیره عرضه و انتفاع کشاورزان خرده‌مالک مدنظر قرار داده‌اند. در این مسیر، ابزارهایی ازجمله بازارهای کشاورزان، شبکه‌های توزیع ملی کالا (CDN)،پلتفرم‌های تجارت آنلاین و تشکیل بازاری برای پاسخ‌گویی به تقاضای فزاینده برای مواد غذایی ایمن و ارگانیک مورد استفاده قرار گرفته‏ است. با تحلیل تجربیات کشورهای موفق، می‌توان از موفقیت‌ها و چالش‌های آنها برای توسعه راه‌حل‌های متناسب با ساماندهی نظام بازار محصولات کشاورزی ایران بهره برد. لذا در مطالعه کنونی، با مرور بر تجارب 14 کشور مختلف در سراسر جهان (آمریکا، ایتالیا، ترکیه، چین، هند، فرانسه، کرواسی، برزیل، آلبانی، لتونی، مجارستان، آفریقای جنوبی، آمریکای جنوبی و کاستاریکا) و بررسی عمیق 19مدل‌ موفق بازار محصولات کشاورزی، الزامات تدوین برنامه تحولی بازار محصولات کشاورزی با تأکید بر انتفاع کشاورزان خرده‌مالک و معیارهای ارزیابی مربوطه احصا گردیده و پیشنهادهایی به‌منظور تحقق بازارهای فراگیر و پایدار محصولات کشاورزی کشور ارائه شده است.

 

  نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

برمبنای تجربه‌نگاری صورت گرفته در سال‌های اخیر، ایجاد زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی (SFSCS)، با هدف کاهش واسطه‌های غیرضرور در زنجیره تأمین، دسترسی بهتر کشاورزان خُرد به بازار و توسعه نظام بازار فراگیر و کارآمد مورد توجه قرار گرفته است. این زنجیره‌ها به‌عنوان بخشی از نظام بازاریابی محصولات کشاورزی، «متعهد به همکاری و توسعه روابط مستقیم بین تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان»، «توسعه اقتصادی محلی» و پیگیری «ارزش‌های اجتماعی و محیط زیستی» هستند. ویژگی‌های کلیدی که زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی را از سایر مدل‌های بازاریابی متمایز می‌کند، انواع روابطی است که تولید‌کننده (کشاورز) را به مصرف‌کننده پیوند می‌دهد. این روابط بسیار فراتر از فروش محصول به‌روشی جدید است؛ به‌نحوی که می‌توان زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی را بخشی از جهت‌گیری راهبردی نظام بازار در همسویی با انتظارات تولید‌کنندگان و مصرف‌کنندگان محصولات کشاورزی و تطابق با مسائل و نیازهای اقتصادی، محیط زیستی و اجتماعی در نظر گرفت. این مدل‌ها علاوه‌بر تضمین قیمت‌های محصول و ارزش‌افزوده بهتر، می‌توانند دسترسی آسان و پایدارتر کشاورزان به بازار و بهبود قدرت چانه‌زنی آنان را در برابر شرکت‌های فراوری و واسطه‌های تجاری در پی داشته باشند.

در نقطه مقابل، مصرف‌کنندگان نیز می‌توانند نقش فعال (و یا حداقل یک نقش مشارکتی) در نظام تولید و بازار محصولات کشاورزی ایفا کنند. مصرف‌کنندگان با همکاری تولیدکنندگان، قادر به تعیین (نوع محصولات تولیدی، کیفیت، کمّیت و حتی نحوه قیمت‌گذاری) خواهند بود؛ از‌این‌رو می‌توانند برای جهت‌دهی نظام کشاورزی- غذایی به‌سمت معیارهای پایداری اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی گام بردارند. بُعد مهمی از ابتکارات زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی به مفهوم «غذای محلی» مربوط می‌شود. در این زنجیره، مصرف‌کنندگان علاقه زیادی نسبت به محلی بودن غذا نشان می‌دهند که علاوه‌بر کیفیت بالاتر (سالم‌تر، تازه‌تر و متنوع‌تر)، مزایای زیادی برای جامعه محلی و توسعه روستایی، حفظ محیط زیست، تنوع زیستی کشاورزی و عدالت اجتماعی در‌بردارد. همچنین امکان مشارکت مزارع کوچک خانوادگی در بازار را فراهم می‌کند. بر این اساس، زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی، در حمایت از توسعه محلی، حفظ هویت‌ و سبک زندگی محلی و افزایش قرابت فرهنگی و اجتماعی بین کشاورزان و مصرف‌کنندگان نیز نقش قابل‌توجهی دارند. همچنین این زنجیره‌ها، ضمن فراهم نمودن دسترسی کشاورزان خُرد به بازارها، می‌توانند فرصت‌های مناسبی برای ارزش‌گذاری کار آنان، افزایش نقش و عزت‌نفس گروه‌های در حاشیه، همچون کشاورزان مناطق دورافتاده، کارگران کشاورزی و زنان روستایی ایجاد کنند.

تجارب کشورهای مورد مطالعه در این گزارش، طیف وسیعی از ابتکارات مختلف زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی و مدل‌های بازاریابی را پوشش می‌دهند که ساختارهای حاکمیتی و سازمانی آنها به‌طور قابل‌توجهی متمایز از زنجیره‌های متعارف عرضه مواد غذایی است. زنجیره ‏های کوتاه تأمین مواد غذایی، شامل مدل‌های مختلف فروش مستقیم در مزرعه، راه‌اندازی بازارها و فروشگاه‌های محصولات کشاورزی، ابتکارات مصرف‌کننده‌محور، مدل تدارک عمومی، بازاریابی الکترونیک و بازاریابی از طریق تشکل‌های کشاورزی هستند. در عمل نیز گروه‌های مختلف کشاورزان، مصرف‌کنندگان، سازمان‌ها و مؤسسات متعدد ملی و بین‌المللی در سراسر جهان، با طراحی و اجرای ابتکارات نوآورانه و اثربخش، نظیر برگزاری جشنواره‌ها و نمایشگاه‌های غذاهای محلی و برگزاری تورهای گردشگری کشاورزی و پذیرایی در مزرعه (آلبانی و برزیل)، طرح‌های چیدن و انتخاب محصول توسط خود مصرف‌کنندگان (آمریکا، کرواسی و برزیل)، شبکه بازار کشاورزان و بازارهای زمین (لتونی)، فروشگاه‌های محصولات محلی (مجارستان و فرانسه)، طرح‌های توزیع مستقیم محصولات کشاورزی از تولیدکننده به مصرف‌کننده مانند (سبد محصولات از مزرعه تا خانه در آفریقای جنوبی)، کشاورزی اجتماع ‏پشتیبان (آمریکا)، گروه‌های خرید همبسته (ایتالیا)، تدارکات عمومی سبز (لتونی)، بازاریابی دیجیتال (همچون پلتفرم‌های خرید آنلاین در ترکیه، تائوبائو چین، نینجاکارت و ای‌چوپال هند)، شبکه بازار کشاورزان (کامپایا آمیکا در ایتالیا) و تعاونی‌های روستایی (تعاونی پاچاماما در آمریکای جنوبی)، توانسته‌اند بر بخشی از معضلات نظام بازاریابی محصولات کشاورزی به‌ویژه حضور واسطه‌های غیر‌ضرور فائق بیایند.

با توجه به تنوع زیاد و پیچیدگی انواع مدل‌های عرضه مستقیم محصولات کشاورزی، پیشنهاد یک مدل و شیوه خاص و اثربخش برای مناطق و شرایط مختلف، امکان‌پذیر نیست. با‌این‌حال، تأمل در مورد عوامل تعیین‌کننده اثربخشی زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی و تجارب به‌کارگیری مدل‌های مختلف بازاریابی دیجیتال و بازاریابی شبکه‌ای، با در نظر گرفتن جنبه‌های متعدد آن، می‌تواند درس‌آموخته‌ها و بینش‌های ارزشمندی را برای شناخت بهتر الزامات، چالش‌های پیش‌رو و راهبردهای لازم برای اجرای موفقیت‌آمیز طرح‌های مشابه در کشور ارائه دهد. طبق بررسی‌های صورت گرفته، کاهش تعداد مراحل در زنجیره تأمین، سازماندهی مجدد تعامل تولیدکنندگان و مصرف‏ کنندگان و مدیریت مؤثر زنجیره تأمین، از الزامات کلیدی موفقیت مدل‌های مختلف زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی است. گفتنی است که در این مدل‌ها، حذف واسطه‌های ضروری که کارکردهای اساسی و سازنده‌ای همچون حمل‌ونقل، فراوری، تأمین اعتبارات و نهادها را بر‌عهده دارند، مدنظر نیست. بلکه مسئله اصلی، انتخاب و توزیع مجدد کارکردها بین بازیگران مختلف نظام تولید و بازار محصولات کشاورزی و حذف واسطه ‏های غیرضرور است.

به‌طور‌ کلی، کوتاه شدن زنجیره تأمین، به هر‌ نحوی که انجام شود، مستلزم سازماندهی و مدیریت چندین عملکرد است که توسط بازیگران در سطوح مختلف زنجیره انجام می‌شود. در این میان، سه دسته از عملکردهای زیر اهمیت ویژه‌ای دارند:

•   عملکرد هماهنگی و حاکمیت که با ظرفیت زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی برای طراحی و کنترل جنبه‌های مربوط به معاملات و تعاملات بین بازیگران مختلف مرتبط است.
•   عملکرد پشتیبانی که براساس ظرفیت زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی، برای برقراری ارتباط بین تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان به شیوه مناسب ارزیابی می‏شود و درنهایت هزینه‌های توزیع را کاهش می‌دهد.
•  عملکرد مربوط به انتقال اطلاعات که ویژگی‌های کیفی محصول در طول زنجیره را از تولیدکنندگان به مصرف‌کنندگان منتقل می‏کند. در این خصوص، ارائه اطلاعات در رابطه با مبدأ و منشأ محصولات غذایی از طریق برچسب‌گذاری و نشان‌های جغرافیایی با قابلیت ردیابی دقیق و به‌هنگام، اهمیت بسزایی دارد.

افزون بر موارد مذکور، طراحی یک مدل چند‌منظوره برپایه ارزش‌های اخلاقی و مسئولیت اجتماعی گروه‌های تولیدکننده و مصرف‌کننده، در قبال محیط زیست و جامعه نیز از ضرورت اساسی برخوردار است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به درس‌آموخته‌های جهانی، به‌منظور بهبود بازاریابی و توزیع محصولات کشاورزی، حذف واسطه‌های غیرضرور و اثربخشی زنجیره‌های کوتاه تأمین مواد غذایی در کشور، راهکارهای سیاستی ذیل پیشنهاد می‌شود:

•   سازماندهی مدل‌های کشاورزی اجتماع‏ پشتیبان و مدیریت مشارکتی بازار در سطح محلی، توسط گروه‌های اجتماعی، انجمن‌های کشاورزان، دولت‌های محلی یا سازمان‌های مردم‌نهاد؛
•   ارائه کارکردهای مکمل و خدمات جانبی مانند بیمه، حمایت مالی، آموزش فنی و اطلاعات بازار، فراتر از نقش‌های سنتی نهاد‌های بازاریابی، برای حمایت یکپارچه از کشاورزان به‌ویژه کشاورزان خرده‌پا؛
•   فراهم نمودن زمینه بسته‌بندی، فراوری و خدمات مرتبط با محصول توسط خود کشاورزان و حضور فعال آنان در بازار؛
•   ارتقای زیرساخت شناسه‏ گذاری محصولات کشاورزی با هدف شفافیت و اصالت در محصولات ارائه شده از طریق فراهم‌ نمودن اطلاعات دقیق در مورد مبدأ، روش‌های تولید و فراوری محصولات، تدوین قوانین و استانداردهای اخلاقی و ابتکاراتی نظیر برچسب‌گذاری، طراحی دستورالعمل و گواهی‌نامه‌های تولید و عرضه محصول و نشان‌های تجاری قابل ردیابی؛
•   پیاده‌سازی پلتفرم‌های مبتنی‌بر فناوری‌های پیشرفته مانند بلاک‏چین، هوش مصنوعی و اینترنت اشیا در نظام بازار کشاورزی، به‌منظور بهینه‌سازی زنجیره‌های تأمین، افزایش شفافیت و بهبود کارایی در تولید و توزیع محصولات کشاورزی و کاهش هزینه‌های عملیاتی در سراسر زنجیره ارزش کشاورزی.

درنهایت، پیشنهاد می‏شود برنامه اقدام توسعه بازارهای کشاورزان با رویکرد حذف واسطه‏ های غیرضرور تدوین و اجرا گردد. در این برنامه اقدام، باید اجرای انواع مدل‏های زنجیره تأمین کوتاه و بازاریابی الکترونیک مورد توجه قرار گرفته و موانع و الزامات و بازیگران مربوطه مشخص گردد. وزارت جهاد کشاورزی به‌عنوان متولی اصلی بازار محصولات کشاورزی، با مشارکت سازمان شهرداری و دهیارها، شورای عالی استان‌ها، اتاق اصناف کشاورزی و دانشگاه‏ها و تشکل‏های مربوطه، مکلف به تدوین و اجرای برنامه اقدام مذکور است. البته بررسی موشکافانه شرایط حاکم بر فعالیت کشاورزان خرده‏ مالک و محدودیت‏ها و دغدغه‏ های ایشان، لازمه تدوین برنامه اقدام مناسب و قابل اجرا به‌شمار می‏رود. (19880)

 

 

1403/4/18

بررسی ظرفیت‌های فناوری قرارداد هوشمند و برخی ملاحظات حقوقی آن

 

بیان / شرح مسئله

قراردادهای هوشمند، کدهای اجرایی هستند که در زنجیره بلوکی اجرا می‌شوند تا توافق‌های میان طرف‌های غیرقابل اعتماد را بدون دخالت شخص ثالث قابل اعتماد، تسهیل و اجرا کنند. قراردادهای هوشمند، نوعی قراردادهای دیجیتالی محسوب می‌شوند که در مقایسه با قراردادهای سنتی، با هدف حذف نیاز به‌واسطه و ارائه روشی غیرمتمرکز و شفاف برای اجرای توافقات طراحی شده‌اند. این نوع قراردادها می‌توانند امنیت دسترسی به اطلاعات و اشتراک‌گذاری‌ آنها در یک شبکه را تضمین، مخاطرات معاملات و هزینه‌های اداری و خدمات را کاهش، کارایی فرایندهای تجاری را بهبود و‌ درنهایت از نوآوری‌های تجاری پشتیبانی کنند.

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

در حال حاضر قراردادهای هوشمند در کشورهایی مانند ایالات متحده آمریکا، اتحادیه اروپا، انگلستان، سوئیس، استونی، شیلی، استرالیا، سنگاپور، برزیل، اندونزی، سوئد، دبی، اوکراین، هند، گرجستان و ونزوئلا در حوزه‌هایی مانند بانکداری، بیمه، انرژی، املاک، بهداشت و درمان، مدیریت مالی و نظایر آن مورد بهره‌برداری قرار گرفته است. ازجمله کاربردهای عملیاتی شده فناوری قرارداد هوشمند در جهان می‌توان به حوزه‌های زیر اشاره کرد:

•   مدیریت پرداخت‌ها و تسهیل و تسریع‌ آنها.
•   تسهیل مذاکرات بانکی.
•  مدیریت دارایی‌های مالی غیرمتمرکز.
•  برگزاری دوره‌های آموزشی .
•  ارائه گزارش‌های مختلف دانش‌آموزان به والدین، تکالیف و مدرک دیجیتالی.
•  جلوگیری از کلاهبرداری و ایجاد اطمینان متقابل بین بیمه‌گذار و مشتری.
•  انتقال شواهد دیجیتالی در صنعت بیمه.
•  امکان‌پذیرکردن دسترسی مستمر به اطلاعات شبکه‌های انتقال و توزیع انرژی.
•  تسهیل خریدوفروش انرژی مازاد بر مصرف.
•  خودکارسازی برخی از مشاغل حوزه حسابداری.
•  افزایش ظرفیت ذخیره‌سازی داده‌های دستگاه‌های اینترنت اشیا.
•  ایجاد زنجیره تأمین قابل اعتماد و قابل ردیابی.
•  افزایش امنیت منازل هوشمند مجهز به سیستم‌های امنیت اینترنت اشیا.
•  ایجاد امکانات جدید در شبکه‌های اجتماعی از قبیل تخصیص سود به تولیدکنندگان محتوا، حفظ حریم خصوصی، مکالمه‌های خصوصی و توسعه رمزارز اختصاصی.
•  مدیریت مالی و ردیابی داده‌های بهداشت و درمان.
•  انجام مشاوره‌ها و قراردادهای ملکی.
•  ثبت مالکیت و ردیابی آن و ایجاد روش‌های مناسب برای پرداخت به هنرمندان.

قراردادهای هوشمند در بسیاری از کشورهای جهان درحال توسعه است، اما در کشورمان فقط به‌صورت محدود توسط چند شرکت خصوصی پیگیری می‌شود. بخش دولتی و بخش عمومی غیردولتی کشورمان هنوز به استفاده از این فناوری گرایش پیدا نکرده‌اند. پیشرفت‌های اخیر فناوری قراردادهای هوشمند در جهان و رشد توان  بخش خصوصی و متخصصان کشورمان، فرصت خوبی را برای بهره‌برداری از مزایای این فناوری در کشور مهیا کرده است.

همان‌طور که در تمام فناوری‌های نوظهور به‌ویژه فناوری‌های نهادی، ممکن است چالش‌هایی وجود داشته باشد، قراردادهای هوشمند نیز برخی چالش‌ها روبه‌رو است. قراردادهای هوشمند به‌عنوان یک فناوری نهادی جدید، با بیشتر قوانین و مقررات کشورها ارتباط دارند و باید کاملاً مطابق با قوانین و مقررات توسعه یابند. هنگامی‌که یک قرارداد هوشمند مستقر و اجرا شد، نمی‌توان به‌راحتی آن را اصلاح یا معکوس کرد. این برخلاف قراردادهای سنتی است که می‌توانند با توافق طرفین اصلاح یا خاتمه یابد. همچنین این قراردادها از چالش‌های قراردادهای هوشمند بوده که راهکارهایی برای رفع آن نیز ارائه شده است.

تفسیر کد قرارداد هوشمند و تطابق آن با قرارداد مکتوب یکی دیگر از چالش‌های این نوع قراردادهاست. محاکم قضایی ممکن است در تفسیر زبان‌های برنامه‌نویسی با مشکل روبه‌رو شوند و ممکن است در کد قرارداد هوشمند ابهام باشد که شناسایی آنها نیازمند تخصص‌های بین‌رشته‌ای است.

چالش دیگر، نیاز به سبد استعدادها در راه‌اندازی قراردادهای هوشمند است. به‌عبارت‌دیگر برای راه‌اندازی این نوع قراردادها نیازمند تخصص‌های مختلف است. متخصصان مختلفی از حوزه برنامه‌نویسی رایانه‌ای، حقوق و اقتصاد باید در تنظیم قراردادهای هوشمند مشارکت داشته باشند.

ممکن است برخی مشکلات در اعمال اصول حقوقی موجود برای قراردادهای هوشمند وجود داشته باشد، اما به‌نظر می‌رسد چارچوب قانونی فعلی به اندازه کافی قوی و قابل انطباق برای این نوع قراردادهاست. انعطاف‌پذیری قوانین معمولاً بستر مناسبی برای کسب‌وکارهای جدید و نوآوری‌های فناورانه است. در زمینه فناوری قرارداد هوشمند نیز به‌نظر می‌رسد حتی بدون نیاز به اصلاح قوانین بسیاری از کاربردهای این فناوری را می‌توان راه‌اندازی کرد. چارچوب قانونی موجود قادر است استفاده از قراردادهای حقوقی هوشمند را تسهیل و پشتیبانی کند. بااین‌حال، ممکن است به‌تدریج اصلاح برخی قوانین برای تسهیل قراردادهای هوشمند، نیاز باشد، اما‌ به‌طورکلی، اصول حقوقی فعلی را می‌توان به همان شیوه‌ای که در قراردادهای سنتی اعمال می‌شود، در مورد این نوع قراردادها نیز اعمال کرد.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه پیشرفت‌های اخیر فناوری قراردادهای هوشمند در جهان و توانایی خوب بخش خصوصی و متخصصان برنامه‌نویسی رایانه‌ای کشورمان فرصت بسیار مناسبی برای استفاده از مزایای این فناوری در کشور مهیا شده است. بخش‌های دولتی و غیردولتی کشور می‌توانند خدمات مبتنی‌بر قراردادهای هوشمند را با تکیه بر ظرفیت‌های گسترده متخصصان ایرانی توسعه دهند و از مزایای این فناوری بهره‌برداری کنند.

تعامل بین قوانین و قراردادهای هوشمند از بحث‌های نسبتاً جدید محسوب می‌شود. ممکن است سؤالات بسیاری مطرح شود که نیاز به بررسی و بحث داشته باشد، اما این مهم است که قوانین و مقررات تا چه اندازه می‌توانند به توسعه فناوری قرارداد هوشمند کمک کنند. اقدامات مختلفی برای حمایت از توسعه فناوری قرارداد هوشمند در کشور قابل انجام است که در ادامه برخی از آنها تشریح می‌شود:

1. توسعه برنامه‌های آموزشی مرتبط با قرارداد هوشمند برای مراجع نظارتی و قضایی: نهادهای نظارتی نیاز خواهند داشت که کدهای رایانه‌ای را بررسی کند تا دعاوی حقوقی قراردادهای هوشمند را حل‌وفصل کنند. گرچه اشخاص یا نهادهای ثالثی به‌منظور کمک به نهادهای نظارتی و محاکم قضایی اقدام به بررسی کدهای رایانه‌ای می‌کنند و‌ درنهایت گزارش کارشناسی ارائه می‌دهند، اما تا زمانی که قضات خود مهارت تحلیل کدهای رایانه‌ای را کسب نکنند، قادر به بررسی و مشارکت در گفتگوی سازنده‌ای نخواهند بود. برای رفع این مشکل، می‌توان برنامه‌های آموزشی برای قضاتی که تمایل به یادگیری برنامه‌نویسی و تفکر محاسباتی دارند، آغاز کرد. قضات مذکور باید سطحی از مهارت لازم را کسب کنند که بتوانند به گزارش‌ها و نتایج ارائه‌شده به‌ آنها با دید انتقادی نگاه کنند. دانش فنی پایه، به‌خصوص زمانی که قراردادهای هوشمند ناتمام هستند و بنابراین در صورت نیاز محاکم باید وظایف قانونی را انجام دهند، اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.
2. نظارت بر قراردادهای هوشمند: برخی از صاحب‌نظران با طرح ایده «قانون همانند کد است، اما پس از وقوع واقعه»، اعتقاد دارند که توسعه قراردادهای هوشمند به‌طور طبیعی انجام شود و صرفاً در مواقعی که یک عمل غیرقانونی انجام شده باشد، ناظر اقدامات قانونی خود را انجام دهد. این رویکرد سعی دارد از مداخله غیرضرور دولت اجتناب کرده تا از مزایای فناوری بیشتر بهره‌برداری شود.
3. انجام آزمایش‌هایی برای بررسی سلامت قراردادهای هوشمند: یک راهکار نظارت بر قراردادهای هوشمند انجام آزمایش‌هایی برای بررسی سلامت قراردادهای هوشمند است. سازوکار‌های نظارتی از طریق طراحی آزمایش‌های مختلف نظیر شبیه‌سازی‌های رایانه‌ای قابل انجام است. (19881)

 

 

 

دفتر مطالعات اجتماعی

 

1403/4/16

ارزیابی سیاست‌های حمایت اجتماعی در برنامه ششم توسعه کشور (1400-1396)

گزارش دوم: حوزه‌های چهارگانه حمایت‌ اجتماعی

 

بیان/شرح مسئله

ایجاد « نظام چندلایه تأمین اجتماعی » یکی از مهم‌ترین سیاست‌های اجتماعی کلان کشور است. این نظام مبتنی‌بر سه بخش بیمه‌های اجتماعی، حمایت‌های اجتماعی و امداد است. هریک از شهروندان مبتنی‌بر جایگاه رفاه اجتماعی که در جامعه دارند و براساس موقعیت مخاطره‌آمیزی که در زیست اجتماعی، آنان را تهدید می‌کند، در بخشی از این سطوح مستقر می‌شوند و از خدمات مقتضی بهره‌مند خواهند شد. احکام حمایتی مصوب در برنامه ششم توسعه شامل «20» تکلیف قانونی در حوزه‌های مختلف است و گروه‌های هدف متعددی را تحت پوشش قرار می‌دهد. ارزیابی تقنینی و اجرایی این احکام درواقع تصویری از وضعیت خدمات اجتماعی ایران در پنج سال گذشته را ترسیم می‌کند.

برنامه ششم توسعه به‌منظور اجرا در سال‌های 1396 تا 1400 تدوین شده است. اما براساس تصویب مجلس شورای اسلامی اجرای آن در دو سال بعد از این بازه زمانی نیز تمدید شد. عموم شاخص‌های رفاه اقتصادی و اجتماعی در طول این سال‌ها به‌دلیل وضع تحریم‌های ظالمانه و تجربه تورم طولانی‌مدت، وضعیت مطلوبی نداشته است. نرخ فقر متوسط کشور از سال 1396 به‌بعد افزایش چشمگیری دارد و از حدود 20 درصد در سال ابتدایی برنامه به 30.4 درصد در سال 1400 رسیده است [24]. همچنین افزایش شکاف فقر (فاصله افراد بالای خط فقر تا خط فقر) نیز در تمام این سال‌ها رو به افزایش بوده است. در سال پایانی برنامه (1400) از میان جمعیت سه دهک پایین درآمدی کشور که جامعه هدف اصلی نیازمند به پوشش حمایتی است، حدود 75 درصد فاقد هرگونه پوشش حمایتی مشخص هستند و با ادامه موج تورمی، پیش‌بینی می‌شود که روند افزایش جمعیت زیر خط فقر ادامه یابد. همچنین فاصله کاهش یافته فاصله افراد بالای خط فقر تا خط فقر در این سال‌ها، امکان سقوط طبقات متوسط اقتصادی را به وضعیت فقر مطلق افزایش داده است [24]. بنابراین ضرورت اتخاذ سیاست‌های اجتماعی متناسب با وضعیت مذکور جهت فقرزدایی از اقشار محروم جامعه و اتخاذ سیاست‌های لازم برای جلوگیری از سقوط دهک‌های میانی به وضعیت زیر خط فقر، بیش از پیش احساس می‌شود.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

الف) از منظر تقنینی

 تعدد پوشش احکام حمایت اجتماعی در حوزه‌های چهارگانه مهم نظیر مسکن، بهداشت و درمان، اشتغال، آموزش، تنوع گروه‌های هدف نظیر احکام مربوط به معلولان، زنان سرپرست خانوار، سالمندان، کودکان بی‌سرپرست، کودکان کار، معتادان و ... و قابل ارزیابی بودن وضعیت احکام (مشخص شدن وضعیت شاخص‌ها در سال ابتدایی و هدف‌گذاری در سال پایانی) ازجمله ویژگی‌های مثبت سطح تقنینی برنامه است. از مهم‌ترین نقاط ضعف تقنینی برنامه نیز می‌توان به مواردی نظیر فقدان جامعیت خدمات تخصصی مبتنی‌بر نیاز گروه‌های هدف اشاره کرد.

ب) ارزیابی عملکرد برنامه

بخش اشتغال: هدف‌گذاری تعیین شده برای اشتغال مددجویان نهادهای حمایتی، در قالب 3 حکم در برنامه ششم، در نظر گرفته شده است. آمار و اطلاعات اظهار شده از سازمان‌های متولی نشان از تحقق حدود 4 برابر بیش از پیش‌بینی برنامه را دارد و براساس این اطلاعات، ارزیابی از این احکام مطلوب به‌نظر می‌رسد. ایجاد اشتغال برای جمعیت پشت‌نوبتی نیز به‌دلیل رسمی نبودن و عدم دسترسی سازمانی به اطلاعات آنان غیرقابل محاسبه است. اما مهم‌ترین نقطه ضعف احکام اشتغال مددجویان و بی‌توجهی به پایداری اشتغال آنان است. درواقع هرچند ایجاد فرصت شغلی بیش از هدف‌گذاری برنامه است، اما دستگاه‌ها هیچ تکلیفی نسبت به پایداری مشاغل و توانمندسازی این افراد و خروج از چرخه حمایتی ندارند. به همین جهت، میزان خودکفایی در فرصت‌های شغلی ایجاد شده حداقلی است و فرایند توانمندسازی به‌شکل کامل اجرایی نشده است. به‌عبارت دیگر، هرچند آمار و اطلاعات نشان از تحقق حکم دارد، اما پایداری این مشاغل با تردید جدی روبه‌رو است.

مسکن: احکام حمایتی برنامه ششم درخصوص مسکن به دو بخش تأمین مسکن و معافیت‌های مربوط به مجوزها و انشعابات ساختمانی تقسیم شده است. در بخش اول درمجموع حدود 36 هزار واحد مسکونی در سال 1400 تحویل مددجویان نهادهای حمایتی شده است. این میزان 37.7 درصد اهداف تعیین شده در برنامه ششم است. به همین دلیل ارزیابی این بخش نامطلوب تلقی شده است. همچنین حکم جزء «10» بند «الف» ماده (27) مربوط به بخشودگی سود و جرائم افراد آسیب‌دیده در حوادث غیرمترقبه اجرایی نشده است. اما وضعیت صدور پروانه‌های ساخت‌و‌ساز و معافیت از پرداخت هزینه انشعابات وضعیت مطلوبی (87 درصد) دارد.

بهداشت و درمان: عموم سیاست‌های حمایت اجتماعی در حوزه بهداشت و درمان در برنامه ششم، ماهیت پیشگیرانه دارد. احکام ماده (75) درخصوص غربالگری پیش از ازدواج و تأمین هزینه‌های فرایند غربالگری تا آزمایش برای مددجویان و افراد نیازمند (انجام آزمون وسع) به‌شکل مطلوبی اجرایی شده است و آیین‌نامه‌ها و مراحل دریافت مساعدت‌های اجتماعی، طبق تکلیف قانونی مشخص شده است. اما تأمین مالی مربوط به تبصره «2» ماده (75) محقق نشده است و وضعیت اجرایی نامطلوبی دارد. علاوه‌بر این، غربالگری بینایی کودکان در عموم سال‌های اجرای برنامه در سطح مطلوب اجرایی شده است و با 92 درصد تحقق اهداف کمّی تعیین شده در سال 1400، جزء احکام عملیاتی محسوب می‌شود. غربالگری شنوایی نیز با تحقق 65 درصدی وضعیت متوسطی را تجربه کرده است.

آموزش: پرداخت کمک‌هزینه شهریه دانشگاه به دانشجویان خانوار مددجوی تحت پوشش نهادهای حمایتی تنها حکم حمایتی آموزشی در برنامه ششم است. اجرای حکم مذکور حدود 36 درصد از هدف‌گذاری برنامه در سال 1400 در حمایت از دانشجویان مددجو را رقم زده که معادل 58,970 نفر را شامل شده است. بنابراین ارزیابی از بند «ر» ماده (64) نامطلوب است. در‌واقع بخش حمایت‌های اجتماعی در حوزه آموزش علاوه‌بر ارزیابی اجرایی نامطلوب، بسیار نحیف است و نیازهای متنوع جامعه هدف در این حوزه را تحت پوشش قرار نمی‌دهد.

 مهم‌ترین خدمات اجتماعی ارائه شده به مددجویان، پرداختن مستمری نقدی آنان است. مطابق با ماده (79) برنامه ششم، تضمین حداقل مستمری 20 درصدی نسبت به حداقل دستمزد در تمام سال‌های برنامه محقق شده است و ارزیابی مطلوبی دارد. توان‌بخشی مددجویان در بخش شهری و روستایی به‌ترتیب 28 درصد و 78 درصد تحقق داشته و تأمین وسایل توان‌بخشی، تحقق 55 درصدی را رقم زده است. پرداخت سهم بیمه اجتماعی مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی نیز به‌عنوان اقدامی در راستای توانمندسازی، حدود 40 درصد از این هدف را به تعداد 227,416 محقق کرده است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس نتایج این تحقیق راهکارها و اقدامات زیر توصیه می‏شود:

•  تدوین آیین‌نامه درخصوص توانمندسازی مددجویان نهادهای حمایتی براساس چرخه‌ تعیین منابع تخصیص داده شده و میزان تسهیلات قابل بهره‌مندی این نهادها و ایجاد اشتغال پایدار و ارزیابی از میزان خروج افراد توانمند از چرخه حمایت اجتماعی؛
•  اصلاح سیاست‌های مسکن براساس نیازها و رعایت مقتضیات جامعه هدف و تعیین شیوه‌های ارائه تسهیلات عمومی با توجه به ویژگی‌های اقتصادی و اجتماعی آنان (گفتنی است، ارائه سیاست‌های مرتبط با مسکن حمایتی برای مددجویان و ایجاد مسکن اجتماعی برای اقشار نیازمند جامعه به‌شکل مجزا، بخشی از ابهام موجود در احکام مذکور را رفع می‌کند)؛
•  فراگیری و تنوع سیاست‌های حمایتی در حوزه آموزش (موضوعاتی نظیر ترک تحصیل دانش‌آموزان، بازماندگی از تحصیل کودکان، نابرابری دسترسی به خدمات آموزشی در مناطق محروم و ... ازجمله مسائلی است که نیاز به ارائه خدمات حمایت اجتماعی برای گروه‌های هدف خاص دارد)؛
•  تسهیل فرایند تصویب و اجرای «طرح توانمندسازی زنان سرپرست خانوار» در برنامه هفتم توسعه با مشارکت حداکثری ذی‌نفعان؛
•  تکلیف سازمان بهزیستی برای ایجاد سامانه رصد معلولیت کشور و اجرای آن در سال اول برنامه هفتم توسعه کشور؛
•  اجرای تبصره «3» ماده (31) قانون حمایت از حقوق معلولان و اخذ گزارش ارزیابی اجرای قانون و تدوین راهبردهای اجرایی پنج‌ساله برای تحقق اهداف آن. (19871)

 

 

 

1403/4/18

بررسی تبعیض در نظام بازنشستگی ایران

 

بیان/شرح مسئله

در دهه‌های اخیر صندوق‌های بازنشستگی با وضعیت بحرانی مواجه شده‌اند که این بحران دلایل متعددی دارد. روند سالمندی جمعیت و به‌تبع آن افزایش هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی، کاهش ورودی به صندوق درنتیجه بیکاری گسترده، افزایش مشاغل غیررسمی، فقدان سیاستگذار واحد، نبود نهاد ناظر بر بیمه‌های اجتماعی، تصویب قوانین و مقررات متعدد دارای بار مالی برای صندوق‌های بازنشستگی و موارد دیگر ازجمله چالش‌های صندوق‌های بیمه‌ای است. یکی از موضوعاتی که هم از جهت ایجاد بار مالی بر صندوق‌ها و هم از جهت زیر سؤال بردن اصول حاکم بر بیمه‌های اجتماعی (همچون ضرورت به‌کارگیری اصل برابری) می‌تواند محل بحث باشد، تبعیض است. بررسی و تحلیل تبعیض‌های جاری در نظام بازنشستگی ایران می‌تواند در سیاستگذاری بیمه‌های اجتماعی دارای اهمیت ویژه‌ای باشد.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

یافته‌های این پژوهش حاکی از آن است که مواردی از تبعیض بین صندوق‌های مختلف بیمه‌ای، درون گروه‌های مختلف صندوق‌ها و در کلیت نظام بیمه‌ای وجود دارد. وجود تبعیض در نظام بیمه‌ای مصادیق متعددی دارد: عدم پوشش فراگیر بیمه‌ای؛ افزایش یارانه‌های حمایتی دولت برای گروه‌های خاص (شامل قالیبافان، بافندگان فرش مداحان و غیره) و تحمیل بار مالی در قالب استقراض تحمیلی؛  تصویب قوانین استثناساز مانند خروج کارگاه‌ها از شمول قانون کار؛ تفاوت در خدمات و مزایا، حق‌بیمه‌ها و کفایت مزایا در صندوق‌های مختلف؛ کژکارکردی‌های اجرایی؛ رفتار نایکسان با خدمات‌گیرندگان و.... به نظر می‌رسد که عدم هماهنگی و انسجام در نظام بیمه‌های اجتماعی کشور، و پیچیدگی این نظام، نه‌تنها موجب شکل‌گیری تبعیض‌های گوناگونی شده است که بخشی از شهروندان را از دسترسی به حقوق برابر محروم می‌دارد، بلکه به بی‌تفاوتی علمی و سیاستی نسبت بدین تبعیض‌ها نیز انجامیده است، به‌گونه‌ای که تاکنون شاهد هیچ خط‌مشی پژوهشی، یا خط‌مشی تقنینی- اجرایی در راستای توقف یا کاهش چنین تبعیض‌هایی نبوده‌ایم. انواع گوناگون تبعیض‌های مسکوت‌مانده آن‌قدر دارای اهمیت و آسیب‌زا هستند که به رسمیت شناختن آنها می‌تواند اولویت‌های سیاستگذاری را متأثر و با اهدافی همچون عدالت اجتماعی همسو سازد.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

- تفکیک لایه‌های بیمه‌ای و حمایتی و تسریع در طراحی و استقرار نظام چندلایه تأمین اجتماعی و نظارت بر این تفکیک توسط نهاد رگولاتوری مستقل و تضمین این نقش نظارتی توسط قوای سه‌گانه.

- ایجاد انسجام، هماهنگی و وحدت رویه جداگانه در هر دو لایه.

- ایجاد پایگاه‌ داده متمرکز نظام رفاه کشور، تنظیم «حمایت‌های شهروندی بدون تبعیض براساس آزمون وسع» و «حمایت‌های بیمه‌ای بدون تبعیض براساس حق مکتسب».  

- کاهش تبعیض ناشی از فراگیر نبودن پوشش بیمه‌ای؛ گسترش پوشش بیمه سازمان تأمین اجتماعی از طریق اصلاح قوانین مستثنا‌ساز و ناکارآمدی همچون خروج کارگاه‌های کوچک از شمول قانون کار، نظم‌بخشی به قراردادهای کار و ممنوعیت به‌کارگیری‌های غیررسمی و بدون قرارداد یا دارای قراردادهای سفید امضا، لغو شیوه‌های استخدام حجمی، تنظیم مناسبات کار غیررسمی در اقتصاد پنهان و زیرزمینی، آگاهی‌بخشی و حمایت از کارگرانی که به شرایط کار غیرایمن و بدون بیمه تن داده‌اند، گسترش شمول به مشاغل اینترنتی و اتباع خارجی.

- پرداخت بدهی‌های دولت و منع شکل‌گیری هرگونه استقراض تحمیلی جدید.

- بازنگری در قوانین بازنشستگی پیش از موعد و سخت و زیان‌آور از یک‌سو و افزایش نقش نظارتی در زمینه رفع شرایط سخت و زیان‌آور در مشاغل با توجه‌ به تجربه‌های بین‌المللی.

- مقابله با تقلب و تخلفات پوشش بیمه‌ای (بیمه‌شدن اشخاص غیرمحق، مستمری‌های صوری، فرار بیمه‌ای و...).

- تنظیم‌گری عادلانه حق‌بیمه سهم کارگر به‌طور تدریجی و در بلندمدت، به‌گونه‌ای که در افقی تعیین‌شده، تمامی شاغلان همسان در کشور، مشارکت همسانی در تقبل «درصد سهم بیمه‌شده از کل نرخ حق‌بیمه» داشته باشند.

- یکسان‌سازی برخی از قواعد صندوق‌های بیمه‌گر، مانند اقلام معاف از کسور، حمایت‌های درمانی، اشتغال مجدد بازنشستگان، مستمری بازماندگان.

- بازنگری در اولویت‌های بودجه‌ای. (19882)

 

 

1403/4/19

بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی صنفی- اختصاصی در ایران

 

بیان/شرح مسئله

صندوق‌های بازنشستگی صنفی- اختصاصی در ایران از زمان تشکیل تا امروز برای اعضای تحت پوشش خود نقش بیمه‌گذار پایه را ایفا کرده‌اند و ازاین‌رو نقش مهمی در تأمین امنیت مالی و رفاه اجتماعی ذی‌نفعان خود، ازجمله کارگران، کارمندان، و بازنشستگان، ایفا می‌کنند. در ایران 18 صندوق بازنشستگی وجود دارد. از این میان نیز 14 صندوق، صندوق‌های صنفی کوچکی هستند که به گروه خاصی از شاغلان و بازنشستگان خدمات ارائه می‌دهند. در این گزارش، وضعیت 8 صندوق از این 14 صندوق بررسی شده‌ است. (اطلاعات سایر صندوق‌ها در اختیار قرار نگرفت). نتایج این تحقیق نشان می‌دهد وضعیت صندوق‌های کوچک از یک قاعده یکسان تبعیت نمی‌کند. صندوق وکلا به‌دلیل جوان بودن در وضعیت مازاد منابع است، اما پیش‌بینی‌های اکچوئری نشان‌دهنده ناپایداری در آینده است. در مورد صندوق‌های بانک‌ها، آینده‌ساز، نفت و مس، پایین بودن نسبت حق بیمه دریافتی به مستمری پرداختی از محل سود سهام تأمین می‌شود. در مورد صندوق آینده‌ساز علاوه‌بر سود سهام، از فروش اموال نیز برای جبران کسری استفاده شده‌ است. در صندوق‌های فولاد، بنادر و دریانوردی، و شهرداری تهران وزارتخانه یا دستگاه مادر ملزم به تأمین کسری بوده است. طبیعی است این چالش‌های چندگانه راهبردهای متفاوتی نیز می‌طلبد.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

صندوق‌ها با چند چالش مشترک نیز روبه‌رو هستند که مهم‌ترین آنها شامل موارد زیر می‌شود:

عدم وجود قواعد یکسان و رفتار برابر: هرکدام از صندوق‌های بازنشستگی از قوانین مخصوص خود تبعیت می‌کنند و حتی در اصول پایه‌ای مانند تعیین نرخ حق بیمه، شرایط بازنشستگی و تعیین مستمری، قاعده یکسانی وجود ندارد. این موضوع نه‌تنها باعث نابرابری بین بازنشستگان در صندوق‌های مختلف شده‌، بلکه بین کارمندان یک صندوق نیز تفاوت ایجاد کرده است. این موضوع انتقال سوابق از سازمان تأمین اجتماعی به صندوق‌های صنفی و انتقال سوابق بین خود صندوق‌های صنفی را نیز با محدودیت‌های اجرایی مواجه کرده است. شیوه انتقال منابع مالی از صندوق مبدأ به مقصد و شیوه محاسبه سود پرداختی به‌حق بیمه‌ها در کنار چندگانه بودن قوانین هم در نرخ بیمه و هم در سوابق و شرایط احراز از موانع اصلی این انتقال است.

تحمیل هزینه به دستگاه مادر و درنهایت عموم مردم: زمانی که یک صندوق دچار ورشکستگی و ناپایداری مالی می‌شود دولت لازم است تعهدات آنها را به‌عهده گرفته و مطالبات حقوق‌بگیران را پرداخت کند. بدیهی است دولت‌ها برای تأمین این منابع به مالیات‌ها یا سایر درآمدهای عمومی وابسته هستند که به‌معنای تحمیل بار تأمین تعهدات بر جامعه خواهد بود. در مواردی که صندوق‌ها از شرکت‌های مادر و پشتیبان تأمین می‌شوند نیز این هزینه به هزینه تمام‌شده کالاهای و خدمات ارائه شده از طرف شرکت‌های مادر اضافه خواهد کرد که درنتیجه آن با افزایش قیمت کالاها و خدمات بار آن باز هم به جامعه منتقل خواهد شد. ازاین‌رو هر نوع ریسک در صندوق‌های بازنشستگی با پشتیبانی دولت درنهایت ریسکی مربوط به‌کل جامعه است و در حال حاضر با کسری صندوق‌های بازنشستگی این ریسک به جامعه تحمیل شده و در صورت ادامه روند در آینده با بار مالی سنگین‌تری برای جامعه همراه خواهد بود.

نبود شفافیت: متأسفانه دسترسی به اطلاعات صندوق‌های بازنشستگی همواره با موانع بسیار مواجه است. این موضوع به‌ویژه در مورد صندوق‌های صنفی قابل رصد است. هرچند در برخی از صندوق‌ها مانند صندوق نفت، وکلا و بانک‌ها می‌توان از طریق تارنمای آنها به اطلاعات کلی و در مواردی صورت‌های مالی آنها دست یافت، اما در مورد سایر صندوق‌ها این اطلاعات موجود نیست. علاوه‌بر این گزارش سالیانه این صندوق‌ها یا تهیه نمی‌شود و یا در صورت تهیه مطابق استانداردهای حداقلی نیست.

چندگانگی قوانین مترتب: صندوق‌های صنفی هرچند براساس قواعد داخلی خود شکل گرفته‌اند و در مواردی مثل تعیین نرخ حق بیمه و شرایط احراز به‌صورت مستقل عمل می‌کنند، اما در برخی قوانین کلی مانند شیوه تعیین حقوق و مزایا و قوانین خاص مانند موضوع متناسب‌سازی مستمری بازنشستگی، قوانین متعدد بازنشستگی پیش از موعد و قوانین سخت و زیان‌آور از قوانین عمومی اثر می‌گیرند که این موضوع منابع و مصارف صندوق‌ها را تحت‌تأثیر جدی قرار داده است.

تحمیل قاعده اداره بازنشستگی به صندوق بازنشستگی: در سیر بررسی تاریخی ایجاد صندوق‌های بازنشستگی صنفی مشخص می‌شود برخی از صندوق‌ها (کشوری، صداوسیما، مس) در ابتدا یک اداره بازنشستگی در درون نهاد بالادست خود بوده‌اند. ازاین‌رو قواعد مربوط به اداره یک صندوق ازجمله سرمایه‌گذاری مازاد منابع در سال‌های ابتدایی ایجاد صندوق رعایت نشده است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به موارد فوق سیاست‌هایی در دو سطح کلان و صندوق‌ها پیشنهاد می‌شود:

در سطح کلان:

•  ایجاد صندوق پایه برای ورودی‌های جدید که در آن بیمه‌شدگان تحت پوشش قوانین یکسانی هستند؛
•  فعالیت صندوق‌های صنفی- اختصاصی در لایه بالاتر بیمه اجتماعی؛
•  تجمیع صندوق‌های بحرانی ذیل وزارتخانه؛
•  تقویت نهاد تنظیم‌گر بیمه‌ای.

سیاست‌ها در سطح صندوق‌ها

•  انجام اکچوئری با استاندارد مشخص مربوط به صندوق‌های صنفی- اختصاصی؛
•  گزارش‌دهی استاندارد. (19887)

 

 

1403/4/19

ارزیابی قانون حمایت از حقوق معلولان (فصل خدمات بهداشتی، درمانی و توانبخشی)

 

بیان/شرح مسئله

در ایران مهم‌ترین سند سیاستگذاری اجتماعی درخصوص افراد دارای معلولیت، قانون «حمایت از حقوق معلولان» مصوب (1396/12/20) است که حدود 6 سال از تصویب آن می‌گذرد. به‌موجب ماده «31» این قانون [1] دولت مکلف بر تشکیل «کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون»، دریافت گزارش اقدام‌های انجام شده در راستای قانون به‌صورت سالیانه و ارسال نسخه مورد تأیید کمیته در شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی به مجلس شورای اسلامی است.

از‌آنجا‌که تاکنون ارزیابی دقیقی از عملکرد اجرای قانون مورد بحث انجام نشده است و نظر بر اهمیت مسئله، سلسله گزارش‌های ارزیابی آن در دستور کار مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گرفته است. گزارش حاضر به بررسی و ارزیابی عملکرد فصل سوم این قانون ناظر بر «خدمات درمانی، مراقبتی، بهداشتی و توانبخشی» پرداخته است.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

•  طبق آمار سازمان بهزیستی در سال 1401 تعداد افراد دارای معلولیت ثبت‌شده درحدود 1،413،879 بوده است. که معادل 45% آنها دچار معلولیت شدید و خیلی شدید بوده‌اند.
•  سازوکار اجرایی ماده (6) از فصل سوم قانون حمایت از حقوق معلولان موکول به انعقاد تفاهم‌نامه همکاری سالیانه بین سازمان بیمه سلامت ایران و سازمان بهزیستی کشور شده و طی 6 سال گذشته تنها دو تفاهم‌نامه منعقد شده است.
•  به‌موجب ماده (6) قانون حمایت از حقوق معلولان و بنابر گزارش سازمان بیمه سلامت در حال حاضر 723،289 نفر در 6 گروه اختلالات جسمی-حرکتی، کم‌توانی ذهنی، اختلالات بینایی، اختلالات شنوایی، اختلالات صوت‌و‌گفتار و اختلالات روانی به توان‌خواهان سازمان بهزیستی ذیل ماده (6) قانون نشان‌دار شده‌اند که همه مشمولان ماده را دربرنمی‌گیرد.
•  بیشترین شکاف استانی بین افراد دارای معلولیت و افراد نشان‌دار شده ذیل ماده (6) مربوط به استان‌های تهران (93242)، خراسان رضوی (60114)، اصفهان (58910)، فارس (46822) و خوزستان (44701) و کمترین شکاف مربوط به استان‌های اردبیل (4640)، ایلام (7429)، خراسان‌ جنوبی (7745)، زنجان (8347) و خراسان شمالی (8399) بوده است.
•  صرف نشان‌دار شدن، منجر به استفاده از خدمات ماده (6) نشده است. به استناد داده‌های سازمان بیمه سلامت کشور از مجموع 723،289 فرد نشان‌دار شده تاکنون تنها  533 هزار نفر از خدمات مورد اشاره استفاده کرده‌اند.
•  تعداد افراد نشان‌دار شده بهره‌مند از خدمات بیمه پایه ذیل ماده (6) (533 هزار نفر) معادل 53 درصد از افراد مشمول قانون و 38 درصد از کل افراد دارای معلولیت ثبت‌ شده در سازمان بهزیستی کشور در سال 1401 است.
•  متن قانون و چالش‌های اجرایی آن ازجمله نحوه تفسیر قانون و فرایندهای اداری مزاحم و ناهمخوان با شرایط افراد دارای معلولیت، سبب حذف گروه بسیاری از این افراد از دایره شمول و بهره‌مندی از خدمات موضوع ماده (6) شده است.
•  خدمات ارائه‌شده ذیل ماده (6) شامل 97% در حوزه درمانی و 3%در حوزه توانبخشی بوده است. لذا تاکنون قادر به تأمین مهم‌ترین هزینه‌های سلامت افراد دارای معلولیت یعنی هزینه‌های خدمات توانبخشی جسمی و روانی نبوده است.
•  از مجموع 533 هزار فرد بهره‌مند ذیل این ماده، 89% از خدمات دارویی، 84% از ویزیت و خدمت در مطب پزشک، 38 % از خدمات آزمایش، 34% از خدمات پرتو پزشکی و 5% از ویزیت و خدمت در مطب دندانپزشک استفاده کرده‌اند.
•  خدمات ستاره‌دار ارائه‌شده ذیل ماده (6) مطابق تفاهم‌نامه اول، تعداد 9 خدمت در قالب سه بسته بوده است که در تفاهم‌نامه دوم به 59 خدمت در قالب 9 بسته ارتقا یافته است. به‌رغم تأکید قانون بر خدمات توانبخشی روانی، هیچ‌یک از بسته‌های خدمات توانبخشی ارائه‌شده ذیل ماده (6) شامل بسته مشخص خدمات توانبخشی روانی نیست.
•  بسته‌های خدمت ارائه‌شده ذیل ماده (6)، صرفاً خدمات توانبخشی را شامل می‌شوند و تأمین تجهیزات و وسایل توانبخشی را جز مواردی معدود در برنمی‌گیرد.
•  مطابق سالنامه آماری سازمان بهزیستی کشور در سال 1401، مجموعاً 73،083 نفر (معادل 18 درصد از مشمولان) در این سال حق پرستاری دریافت کرده‌اند که از این تعداد 43،617 نفر تحت مراقبت در خانواده و 29،466 نفر فرد دارای ضایعه نخاعی در مراکز نگهداری هستند.
•  در سال 1401 تعداد 119،453 نفر متقاضی پشت‌نوبتی جهت دریافت حق پرستاری و مددکاری در خانواده در سامانه سازمان بهزیستی کشور ثبت شده است.
•  براساس برآوردهای انجام‌شده، حق پرستاری ارائه‌ شده حدود 20 درصد هزینه‌های مورد نیاز برای پرستاری و نگهداری افراد را در مراکز پوشش می‌دهد.
•  خدمات موضوع ماده (7) علاوه بر مراقبت و پرستاری برای افراد دارای معلولیت، ذیل تبصره «2» ماده (7) به «سالمندان معلول» نیز تسری یافته است. بااین‌حال چنین به‌نظر می‌رسد که قید مذکور همان تکرار ماده (7) با شرط معلولیت در سنین سالمندی بدون در نظر گرفتن قید شدت باشد؛ چراکه به‌طورکلی وقتی از افراد دارای معلولیت سخن به میان می‌آوریم صرف معلولیت مورد نظر است و قیودی مانند سن، جنسیت و نظایر آن برای قانون بلاموضوع است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

۱. پیگیری نحوه عملکرد کمیته هماهنگی و نظارت بر اجرای قانون موضوع ماده (31) قانون حمایت از حقوق معلولان،

۲. تسهیل و تسریع در فرایند پوشش افراد دارای معلولیت ذیل ماده (6)،

۳. شناسایی و رفع موانع بهره‌مندی نیمی از افراد تحت پوشش بیمه سلامت که تاکنون از خدمات ماده (6) استفاده نکرده‌اند،

۴. طراحی پایگاه داده توانبخشی جهت تأمین مطالبات جامعه افراد دارای معلولیت، برنامه‌ریزی آینده‌نگر و ارزیابی دقیق اجرای قانون،

۵. بررسی پیامدهای تغییر مرجع گزارش‌گیری در سال‌های 1400 به‌بعد سالنامه آماری سازمان بهزیستی کشور بر تحقق اهداف قانون حمایت از حقوق معلولان،

۶. مذاکره با نهادهای متولی بیمه و افزایش کد خدمت‌های مورد نیاز افراد دارای معلولیت در توانبخشی جسمی و روانی،

۷. توسعه مراکز توانبخشی متناسب با نیاز افراد دارای معلولیت در مناطق مختلف کشور،

۸. تعریف بسته‌های توانبخشی روانی اعم از خدمات مشاوره و روان‌پزشکی و طراحی بسته خدمات دندان‌پزشکی با توجه به گران بودن خدمات آن،

۹. پوشش وسایل و تجهیزات توانبخشی ذیل خدمات ماده (6) و اهمیت آن با توجه به تأثیرپذیری آن از افزایش تورم،

۱۰. اصلاح تبصره «2» ماده (7) و تغییر به «سالمندان با درجه معلولیت متوسط و بیش از آن»،

۱۱. آگاهی‌رسانی به جامعه افراد دارای معلولیت جهت بهره‌مندی از حقوق قانونی خود،

۱۲. تدوین آیین‌نامه اجرایی دقیق ذیل ماده (6) به‌جای تفاهم‌نامه‌های موقت و قابل تمدید و قابل فسخ و تبدیل آن به روال دائمی اجرای قانون،

۱۳.  تدوین آیین‌نامه اجرایی دقیق ذیل ماده (7) قانون،

۱۴. تعیین تکلیف تولی‌گری حوزه توانبخشی کشور. (19888)

 

 

دفتر مطالعات آموزش و فرهنک

 

1403/4/3

ارزیابی اثر ماده پژوهش و فناوری آیین‌نامه ارتقای اعضای هیئت علمی بر میزان تحقق شاخص‌های نقشه جامع علمی کشور

 

بیان/شرح مسئله

بررسی شاخص‌های سند نقشه جامع علمی کشور حاکی از آن است که کشور با انتشار ۸۶۶ مقاله به‌ازای هریک میلیون نفر جمعیت و متوسط ۱۵.۶۹ ارجاع به هر مقاله از نظر شاخص‌های علم‌سنجی در انتشار مقالات علمی، اهداف انتخابی را محقق کرده است. در شاخص‌های نوآوری موفق به تحقق ۱۰۸ درصدی در ثبت اختراع و اکتشاف ملی شده است. این در‌حالی است که در زمینه ثبت اختراع و اکتشاف بین‌المللی ۱۵ درصد هدف انتخابی نقشه محقق شده است. همچنین از نظر شاخص‌های سرمایه‌گذاری و تأمین مالی نیز کشور به‌ترتیب موفق به تحقق ۲۰ و ۴۰ درصدی «سهم هزینه‌های تحقیقات از تولید ناخالص داخلی» و «سهم بخش غیردولتی در تأمین هزینه‌های تحقیقات» شده است. از نظر شاخص‌های منابع انسانی نظیر جمعیت اعضای هیئت علمی تحقق ۴۲.۵ درصدی، نرخ سالیانه دانش‌آموختگان دانشگاهی تحقق ۵۱.۹ درصدی، در نسبت دانشجویان تحصیلات تکمیلی تحقق ۸۰ درصدی و در نسبت دانشجویان دکتری تحقق ۱۴۵ درصدی توسط کشور رقم خورده است. به‌بیان دیگر، براساس نسبت‌های جمعیتی، ۳ برابر بیش از پیش‌بینی‌های موجود در نقشه جامع علمی کشور، مقالات علمی- پژوهشی منتشر شده و ۵ برابر بیش از پیش‌بینی‌های این نقشه اختراعات داخلی توسط پژوهشگران و نوآوران کشور منتشر و ثبت شده است. مازاد چند برابری در تولید مقالات علمی و ثبت اختراعات ملی حاکی از آن است که توان پژوهشگران و نوآوران کشور بر انتشار مقالات علمی- پژوهشی و ثبت اختراعات داخلی متمرکز شده است. این مهم را می‌توان ازجمله دلایل تحقق نامتوازن دیگر شاخص‌های سند نقشه جامع علمی کشور برشمرد. این در‌حالی است که رهبر معظم انقلاب همواره بر استفاده از ظرفیت اساتید دانشگاه برای پرداختن به مسائل و مشکلات جامعه از طریق پژوهش‌های مسئله‌محور تأکید کرده‌اند؛ ایشان در دیدار نخبگان و استعدادهای برتر تحصیلی در 1402/۰۷/25 بار دیگر و برای دومین سال متوالی بر ضرورت بازنگری در شروط ارتقای مرتبه علمی اعضای هیئت علمی تأکید کردند و هدف واقعی مقالات و پژوهش‌های علمی را حل مشکلات کشور معرفی کردند. باز‌طراحی نظام انگیزشی پژوهش‌های دانشگاهی با رویکرد اعتباربخشی به پژوهش‌های مسئله‌محور و تنوع‌بخشی به شاخص‌های ارزیابی پژوهش، یک گام اساسی در تعدیل ناترازی تولید علم و پژوهش‌های مسئله‌محور است.

 

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

ناترازی در تولید علم و شاخص‌های سند نقشه جامع علمی کشور می‌تواند دلایل متعددی ازجمله ناکارآمدی در نظام تأمین مالی آموزش عالی، اشکال در نگاشت‌نهادی نظام ملی نوآوری کشور، عدم توسعه اقتصادی و سهم پایین اقتصاد دانش‌بنیان از درآمدهای کشور داشته باشد؛ اما گزارش حاضر، از منظر نظام انگیزشی پژوهش‌های دانشگاهی در آموزش عالی به ناترازی مذکور پرداخته است. بررسی داده‌های منتشر شده در پایگاه‌های استنادی معتبر نشانگر تأثیر بسزای تصویب نخستین نسخه متمرکز بر فعالیت‌های پژوهشی از آیین‌نامه ارتقای مرتبه اعضای هیئت علمی در سال ۱۳۸۰ در کنار گفتمان جنبش نرم‌افزاری مقام معظم رهبری  در دهه ۸۰ در جهش انتشارات علمی کشور است.  براساس اطلاعات درگاه سایمگو اسناد علمی منتشر شده (نمایه شده در پایگاه اسنادی Scopus) توسط ایران، از ۴۵۵۸ مقاله و سند علمی در سال ۱۳۷۵ به ۷۸۱۸۴ مقاله در سال ۱۴۰۰ رسیده‌ است. در آیین‌نامه ارتقای مصوب سال ۱۳۸۰، ارتقای مرتبه علمی اساتید دانشگاه منوط به‌شرط الزامی انتشار مقالات علمی- پژوهشی شده بود. افزایش شفافیت فرایندهای ارتقای مرتبه از طریق شاخص‌گذاری انواع فعالیت‌های آموزشی و شاخص‌گذاری انواع برون‌دادهای پژوهشی، تغییر نسل دانشگاه‌های کشور و گذار از نسل دانشگاه‌های آموزش‌محور به دانشگاه‌های پژوهش‌محور، ارتقا رتبه کشور در تولید علم و رسیدن به رتبه ۱۵ دنیا، بهبود هرم اعضای هیئت علمی کشور از طریق ساماندهی اعضای هیئت علمی با مرتبه مربی، ازجمله نقاط قوت آیین‌نامه ارتقای مرتبه اعضای هیئت علمی و اصلاحیه‌های بعدی آن در سال‌های ۱۳۸۷، ۱۳۸۹ و ۱۳۹۴ است.

کم‌توجهی به پژوهش‌های نیاز‌محور، تقاضامحور و حل مسائل ملی و منطقه‌ای، عدم توجه به تفاوت زیر‌نظام‌های مختلف آموزش عالی، کم‌توجهی به شأن آموزشی- تربیتی اعضای هیئت علمی، کم‌توجهی به نظامات، مجامع و شبکه‌های علمی داخلی در ارزیابی‌ها، عدم توجه به ضرورت اثبات و حفظ صلاحیت‌های علمی و حرفه‌ای، کم‌توجهی به فعالیت‌های علمی مشترک و شکل‌گیری خوشه‌های علمی، کم‌توجهی به اثرگذاری اجتماعی فعالیت‌های عضو هیئت علمی و تفاوت ذاتی گروه‌های مختلف آموزشی از ایرادهای آیین‌نامه ارتقا است. علاوه‌بر این، آیین‌نامه‌ آموزشی دانشجویان تحصیلات تکمیلی، آیین‌نامه اداری- استخدامی اعضای هیئت علمی و آیین‌نامه پژوهانه و دستورالعمل اجرایی آن، به‌ترتیب کفایت علمی و دانش‌آموختگی دانشجویان تحصیلات تکمیلی، وضعیت استخدامی و معیشت اساتید دانشگاه و اعتبارات پژوهشی اساتید را به انتشار مقالات علمی- پژوهشی گره زده‌ است. این در‌حالی است که بررسی اسناد برخی از دانشگاه‌های کشورهای توسعه‌یافته حاکی از وجه تمایز بین احراز شایستگی‌های لازم برای ارتقا و انجام صحیح امور محوله و وظایف آموزشی- تربیتی و پژوهشی مانند حضور در کلاس و کمّیت تدریس و پذیرش مسئولیت‌های دانشگاهی است. با توجه به نگرش غالب حاکم بر اعضای هیئت‌های ممیزه و همچنین جایگاه آیین‌نامه ارتقا نسبت به سایر سیاست‌های آموزش عالی، لذا لازمه اصلاح نظام انگیزشی پژوهش‌های دانشگاهی، هم‌راستا کردن نظام آموزش عالی کشور از طریق تغییر موارد زیر است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

الف) متناسب‌سازی «آیین‌نامه ارتقای مرتبه اعضای هیئت علمی» با توانمندی‌های متفاوت اعضای هیئت علمی و متناسب‌سازی ارتقای مرتبه با مأموریت‌های زیرنظام‌های مختلف آموزش عالی از طریق معرفی شاخص‌های مسئله‌محور و امکان ارتقا از مسیر «پژوهش‌های نیازمحور، تقاضامحور و حل مسائل ملی و منطقه‌ای»، «پژوهش‌های نظری و استنادی» و «دستاوردهای ماندگار و تحول‌آفرین» با تدوین جداول مستقل به تفکیک مسیرها و الحاق ذیل جدول ۶-۱ آیین‌نامه ارتقا؛

ب) اختصاص وزن بیشتر به پژوهش‌های مسئله‌محور در ارتقای مرتبه اعضای هیئت علمی مؤسسات پژوهشی و هدفمندی ارتقای اعضای هیئت علمی موسسات آموزشی- پژوهشی و مؤسسات وابسته به دستگاه‌های اجرایی در مسیرهای «پژوهش‌های نیازمحور، تقاضامحور و حل مسائل ملی و منطقه‌ای» و «دستاوردهای ماندگار و تحول‌آفرین»؛

ج) اختصاص وزن بیشتر به پژوهش‌های مسئله‌محور در ماده (5) آیین‌نامه ارتقا، با تصویب احکام پیشنهادی ذیل توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی؛

«مؤسسه‌های دارای هیئت ممیزه مستقل مکلفند با توجه به مأموریت‌های خود و با رعایت ضوابط و مقررات مندرج در این آیین‌نامه و رعایت حداقل‌های تعیین شده، ضوابط و مقررات خاص مؤسسه را در‌خصوص فعالیت‌های فرهنگی، آموزشی- تربیتی، پژوهشی و فناوری این آیین‌نامه به‌صورت جداگانه برای هریک از مسیرهای ارتقا «تحول‌آفرین»، «تقاضامحور، نیازمحور و حل مسائل ملی و منطقه‌ای» و «نظری و استنادی» را با قید تفکیک برای هریک از گروه‌های آموزشی پس از تأیید حداقل دو‌سوم کل اعضای هیئت ممیزه اصلاح نموده و با تأیید هیئت‌های ممیزه مرکزی وزارتین و ابلاغ آن توسط مقام مسئول در وزارتین به اجرا درآورند.

تبصره: ضوابط و مقررات خاص مؤسسه در مسیر ارتقا «پژوهش‌های تقاضامحور، نیازمحور و حل مسائل ملی و منطقه‌ای» این آیین‌نامه، محدود به بندهای طرح‌های پژوهشی و فناوری، تولید دانش فنی، تجاری‌سازی محصول و فرایند و اثر بدیع است. مؤسسه موظف است در بررسی تقاضای ارتقا به مراتب دانشیاری و استادی به‌منظور حمایت از ارتقای مرتبه اعضای هیئت علمی در مسیر مذکور، با درخواست متقاضی امکان کسب امتیاز بندهای «8، 9 و ۱۰» ذیل ماده پژوهشی و فناوری برای جایگزینی ضوابط و مقررات خاص مؤسسه اعم از بند «1» ماده (3) را فراهم نماید».

د) اصلاح «ماده (5) دستورالعمل طرز تشکیل هیئت ممیزه مؤسسه و وظایف و اختیارات آن» به‌منظور مکلف شدن مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی به انتخاب حداقل 40 درصد اعضای هیئت ممیزه مؤسسه از «اعضای هیئت علمی برتر در حوزه ارتباط با جامعه و صنعت» و با تأیید معاونت فناوری وزارتین علوم و بهداشت؛

هـ) متناسب‌سازی جداول فرم مربوط به امتیازات توانایی علمی داوطلب عضویت در هیئت علمی دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی کشور «آیین‌نامه استخدامی اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری» با هریک از مسیرهای ارتقا، به‌منظور امکان جذب و انتقال اعضای هیئت علمی؛

و) متناسب‌سازی جداول «دستورالعمل اجرایی‌ آیین‌نامه خدمت موظف و اعطای ترفیع اعضای هیئت علمی آموزشی و پژوهشی‌» با هریک از مسیرهای ارتقا، به‌منظور معرفی پایه‌های استحقاقی سالیانه عادی، کارآمدی و ممتاز و همچنین پایه‌های تشویقی براساس سطح عملکرد سالیانه اعضای هیئت علمی و حمایت از انجام فعالیت‌های پژوهشی کیفی و زمان‌بر؛

ز) متناسب‌سازی جداول «آیین‌نامه استاد نمونه کشوری» و «دستورالعمل نحوه انتخاب استادان ممتاز» با هریک از مسیرهای ارتقا، به‌منظور شناسایی و تجلیل از اعضای هیئت علمی سرآمد در مسیرهای مختلف ارتقا؛

ح) اصلاح تبصره «۲» ماده (۴۷) «آیین‌نامه یکپارچه مقررات آموزشی دوره‌های تحصیلی کاردانی، کارشناسی، کارشناسی ارشد، دکتری تخصصی» به‌منظور معرفی و اعتباربخشی به دستاوردهای علمی محصول‌محور، نیازمحور، تقاضامحور یا حل مسئله با ویژگی‌های زیر و الزام دانشگاه‌ها به پذیرش دستاوردهای مذکور به‌عنوان شرط کافی برای «کفایت علمی».

•  با استفاده از دانش و مهارت‌های سازمان‌یافته و به‌منظور رفع یک نیاز یا حل یک مسئله؛
•  همکاری و مشارکت درون و برون دانشگاهی در اجرای پایان‌نامه؛
•  دارا بودن قابلیت ثبت اختراع بین‌المللی یا داخلی؛
•  دارا بودن قابلیت فروش دانش فنی؛
•  ایجاد قابلیت‌های فناورانه برای ساخت و توسعه یک محصول دانش‌بنیان؛
•  ارائه راهکار برای حل مسائل ملی و منطقه‌ای از طریق تدوین بسته‌های سیاستی منتهی به تهیه اسناد ملی. (19849)

 

 

1403/4/16

بررسی مسئولیت عمومی در قبال میراث‌ فرهنگی و میراث طبیعی

 

شرح / بیان مسئله

میراث فرهنگی ظرفیت مهم و‌ قابل‌توجهی برای رشد و توسعه فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی جامعه است. این موضوع نه‌تنها در اسناد بین‌المللی، توصیه‌نامه‌ها و کنوانسیون‌ها و غیره، مورد تأکید قرار گرفته، بلکه از تجارب کشورهای موفق نیز قابل استناد است.

میراث‌ فرهنگی، عامل پیوند مردم امروز با ریشه‌های هویتی ایشان، آموختن و عبرت گرفتن از گذشته است. از این نظر میراث فرهنگی، سندی زنده از دانسته‌ها و تجارب ارزشمند گذشتگان است. بدین ترتیب، میراث‌ فرهنگی دارای این ظرفیت بالقوه است که‌ علاوه‌بر نقش مهم آن در هویت، عبرت، هم‌بستگی اجتماعی و ملی، در حیات جاری مردم نیز نقش‌آفرینی کرده و در توسعه اجتماعی، فرهنگی و حتی اقتصادی و معیشتی جامعه امروز، مؤثر واقع شود. بدیهی است برای به فعلیت در آمدن این ظرفیت بسیار مهم، زمینه‌سازی و ایجاد زیرساخت‌های سیاستگذاری، قانونی، برنامه‌ریزی و اجرایی لازم است. با وجود این در ایران، میراث‌ فرهنگی به‌عنوان یک ظرفیت بالقوه، در راستای رشد و توسعه‌ همه‌جانبه کشور‌ به‌کار گرفته نشده است. یکی از دلایل اصلی این امر، عدم شناخته شدن این کارکردها‌ ازسوی دولت و مردم است که‌ درنتیجه این ناآگاهی، زمینه و زیرساخت‌های مشارکت مردمی در حفاظت از میراث‌ فرهنگی فراهم نشده است.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

•   جامعه ایران در یک‌صد سال گذشته شاهد پیدایش و تکامل چارچوب حقوقی حمایت از میراث‌ فرهنگی بوده است. از سال 1309 تا امروز، قوانین و مقرراتی در راستای حمایت از جنبه‌های مهم میراث‌ فرهنگی مصوب‌ شده‌ است.بااین‌حال بااین‌حال عمده حمایت‌های پیش‌بینی شده در قوانین، به‌عهده بخش دولتی قرار داده شده و مردم جایگاه مهمی در زمینه حفاظت از میراث‌ فرهنگی ندارند. [1]
•   نخستین قانون حمایت از میراث‌ فرهنگی در سال 1309 و در شرایطی تصویب شد که آگاهی‌های عمومی نسبت به ارزش‌های میراث‌ فرهنگی رشد کافی را نداشت و لذا‌ قانونگذار ناگزیر از آن بود تا با استفاده از ابزار حاکمیتی کردن حمایت از میراث فرهنگی، از آن حفاظت کند.
•   بااین‌حال و با وجود اینکه از سال 1309 تاکنون، آگاهی‌های اجتماعی رشد چشمگیری‌ یافته است، اما هنوز زمینه و زیرساخت‌های لازم برای مشارکت مردم در حفاظت و بهره‌برداری از میراث‌ فرهنگی ایجاد نشده و از این نظر خلأ جدی وجود دارد. این‌ درحالی است که مردم ذی‌حقان اصلی میراث‌ فرهنگی هستند و دولت اساساً به نمایندگی از ملت، میراث‌ فرهنگی را حفظ و صیانت می‌کند. 
•   اگرچه حفاظت از میراث‌ فرهنگی به نفع عموم جامعه و لذا‌ ذی‌حق بودن مردم نسبت به آن، در بطن قوانین میراث‌ فرهنگی این حوزه وجود دارد و در رویه اجرایی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی نیز به آن تأکید‌ شده‌، اما در هیچ قانونی بر مشارکت مردم در حفاظت از میراث فرهنگی، تصریح نشده است.  در ضمن مردم به‌جز رعایت قوانین و ضوابط تعیین شده توسط دولت هیچ مسئولیت و نقشی در راستای حفاظت از میراث‌ فرهنگی به‌عهده ندارند.
•   نتیجه آن است که میراث‌ فرهنگی در حیات روزمره جامعه امروز ایران حضور و نمود بارز ندارد و نقش آن در توسعه ابعاد مختلف جامعه بسیار کم‌رنگ است. درحالی‌که به‌نظر می‌رسد در صورت کاربردی و مردم‌محور شدن میراث فرهنگی، این ظرفیت نقش مهمی در رشد فرهنگی و اجتماعی، درآمدزایی و سایر زمینه‌های توسعه ایفا خواهد کرد.
•   بدین‌منظور لازم است ضمن تجدیدنظر کلی در رویکردهای پیشین، زمینه‌سازی لازم برای مردمی‌سازی میراث‌ فرهنگی صورت پذیرد که این امر از طریق سیاستگذاری، تکمیل قوانین، ایجاد زیرساخت‌های لازم و اتخاذ برنامه‌های عملیاتی با گرایش به تقویت نقش مردم در بهره‌مندی و حفاظت از میراث‌ فرهنگی در حیات جاری ایشان، امکان‌پذیر است.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با اصلاح‌ ماده (۶۶) قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1394، مسئولیت عمومی مردم در زمینه میراث‌ فرهنگی و میراث طبیعی تعریف و تثبیت شود. به‌تبع اصلاح این ماده، زمینه برای تصویب قانون مسئولیت عمومی میراث‌ فرهنگی و میراث طبیعی فراهم خواهد شد. در این قانون، حقوق و مسئولیت عموم مردم در زمینه حفاظت از میراث‌ فرهنگی و میراث طبیعی تبیین شده و وظایفی برای نهادهای دولتی در نظر گرفته خواهد شد.

این رویکرد دوسویه، یعنی حقوق از‌ یک‌سو و مسئولیت‌ ازسوی‌دیگر، سهم مهمی نخست در حفاظت از میراث‌ فرهنگی و میراث طبیعی و دوم، کاربردی‌سازی و خارج کردن میراث‌ فرهنگی و میراث طبیعی از انزوای موجود ایفا خواهد کرد. (19869)

 

 

1403/4/16

اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11)

قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396»

 

مسئله اصلی

لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396، به دنبال اصلاح سقف خروج موقت صنایع دستیِ ساخته شده از نقره و سنگ‌های قیمتی و نیمه قیمتی است. درحالی‌که تغییرات اعمال شده در لایحه، مبنای مشخص یا محاسبات دقیقی برای تغییر سقف‌های مذکور ارائه نداده است. درواقع ثابت بودن سقف تعیین شده محصولات مذکور موجب می‌شود که‌ هرساله درخواست‌های جدیدی جهت تغییر سقف خروج شکل بگیرد و فرایند قانونی جدیدی برای افزایش سقف لازم شود.

 

 نقاط قوت و ضعف مصوبه کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی

برای جلوگیری از محدودیت خروج موقت محصولات صنایع دستی، تسهیل در فعالیت هنرمندان مربوطه و همراهی با روند افزایشی قیمت‌ها، اصلاح در سقف صادرات صنایع دستی ساخته شده از نقره و سنگ‌های قیمتی و نیمه‌قیمتی وجود دارد. به همین جهت مصوبه‌ کمیسیون در مورد لایحه اصلاح بند «ب» ماده (11) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب 1396، از نظر کلیات مورد‌ تأیید است.

مصوبه مذکور با حذف عبارت «ارائه ضمانت‌نامه‌های بانکی و وثائق معتبر» از متن لایحه دولت، اجرای آن را تسهیل کرده و موجب تسهیلگری در‌ فرایندهای اجرایی شده است. چراکه تهیه وثائق و ضمانت‌های مذکور برای هنرمندان، صنعتگران و فعالین صنایع دستی به‌عنوان‌ مسئله، موجب محدودیت این افراد برای استفاده از ظرفیت قانونی مذکور شناخته می‌شود.

مصوبه کمیسیون نیر همچون لایحه در مورد تعیین سقف خروج موقت فاقد معیار کارشناسانه است (مصوبه کمیسیون در این مورد بدون تغییر باقی مانده است). شایان ذکر است که با روند افزایش قیمت‌های تهیه نقره، تقاضای مجدد افزایش سقف صادرات صنایع دستی در سال‌های آتی پا بر جا خواهد ماند. این موضوع به‌موجب ایجاد محدودیت برای هنرمندان این حوزه و ایجاد درخواست‌های تغییر همراه خواهد شد که لزوم ارائه لایحه جدید به مجلس شورای اسلامی را در پی خواهد داشت. به همین جهت مصوبه کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی، از این نقطه‌نظر نیازمند بازنگری است.

 

 پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها

افزایش سقف خروج موقت در جلسات کارشناسی امری طبیعی و قابل پذیرش شناسایی شد. بنابراین موضوع مذکور را باید از صادرات، جداگانه مورد ارزیابی قرار داد. بنابراین لازم است تا ظرفیتی در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار داد تا نسبت به این‌ مسئله اقدام مؤثر را انجام دهند. بنابراین الحاق تبصره ذیل به ماده‌واحده مصوب کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی، به‌عنوان راهکار مناسبی در جهت تعیین سقف خروج موقت محصولات صنایع دستی با رعایت تشریفات مقرر در آیین‌نامه داخلی مجلس، پیشنهاد می‌شود.

تبصره: جهت تسهیل در فرایند خروج موقت محصولات صنایع دستی موضوع این بند، به درخواست وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و‌ تأیید هیئت‌وزیران سالانه امکان افزایش 10 درصدی سقف وزنی محصولات تعیین شده وجود دارد. (19872)

 

 

1403/4/18

گزارش نظارتی ارزیابی عملکرد اعتبارات ورزش همگانی در وزارت ورزش و جوانان

طی سال‌های 1400 تا 1402

 

بیان / شرح مسئله

همگانی کردن ورزش به‌دلیل‌ تأمین مزایای سلامتی و نشاط عمومی همواره مورد توجه جوامع است. دسترسی‌پذیری و مشارکت ورزشی دو بُعد مهم از ورزش همگانی هستند. براساس مطالعات صورت گرفته وضعیت ورزش همگانی کشور نامطلوب است. با توجه به اینکه ورزش همگانی مفهومی عام و فراگیر است و سازمان‌های مختلفی در محقق کردن آن دخیل هستند، بنابراین تحقق ورزش همگانی نیازمند هم‌افزایی بین‌بخشی است. هم‌افزایی نیز نیازمند‌ تأمین مناسب مالی است. ازآنجاکه وزارت ورزش و جوانان متولی اصلی ورزش کشور است و براساس وظایف قانونی باید اقدامات لازم را جهت همگانی کردن ورزش انجام دهد، ضرورت دارد که اعتبارات ورزش همگانی در این وزارتخانه مورد بررسی قرار داده شود.

 

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

•   بررسی احکام بالادستی نشان می‌دهد اکثر احکام که به ورزش مربوط هستند، به‌صورت‌کلی نگارش شده‌اند و فاقد جهت‌گیری و نحوه هزینه‌کرد بودجه (تعیین میزان سهم ورزش از بودجه خاص) هستند.
•   بررسی احکام بالادستی در حوزه ورزش نشان می‌دهد حذف برخی احکام دائمی با موضوع مالیات سیگار و تنباکو و موضوع بیست و هفت صدم درصد (27 /0 %) از کل نه درصد (9 %) مالیات بر ارزش‌افزوده که از محل‌های اصلی‌ تأمین اعتبار ورزش همگانی است،‌ تأمین مالی ورزش همگانی (با توجه به کمبود منابع در این حوزه) را طی سال‌هایی با تنگناها و چالش‌های بسیاری مواجه کرده است.
•   وضعیت تحقق اعتبارات در حوزه ورزش مناسب نیست و به‌طور میانگین در طی سه سال مورد بررسی فاصله بین اعتبارات ابلاغی و اعتبارات تخصیص داده شده در وزارت ورزش و جوانان بیش از 50 درصد است.
•   وضعیت تحقق اعتبارات در ورزش همگانی به‌مراتب نامساعدتر است. طی سه سال بررسی شده به‌طور میانگین 23/66 درصد از اعتبارات هزینه‌ای مربوط به ورزش همگانی و 39/66 درصد از اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به ورزش همگانی محقق شده است.
•   نحوه تخصیص بودجه ورزش همگانی از محل ردیف اصلی بودجه وزارت ورزش و جوانان، به فدراسیون‌ها و اداره کل ورزش و جوانان استان‌ها از نسبت یا الگوی مشخصی پیروی نمی‌کند. در برخی سال‌ها، بودجه ورزش همگانی فدراسیون‌ها بیشتر از اداره کل ورزش و جوانان استان‌ها بوده و در برخی سال‌ها این نسبت برعکس است. با توجه به نبود شفافیت در این زمینه (در مورد اینکه اعتبار ورزش همگانی به کدام فدراسیون‌ها تخصیص داده شده است) و الگوی نامتوازن تقسیم سهم بودجه همگانی از محل اعتبار ردیف اصلی وزارت ورزش و جوانان مطالبه جزئیات عملکرد بودجه تخصیص داده شده به ورزش همگانی در طی سال‌های 1400 تا 1402 از وزارت ورزش و جوانان توسط کمیسیون اصل 90 جهت آسیب‌شناسی برنامه‌ها ضرورت دارد.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• ¢ با توجه به اهمیت‌ تأمین مالی ورزش همگانی از محل مواد قانونی با موضوع «بیست و هفت صدم درصد ( 27 / 0) از کل نه درصد (9 %) مالیات بر ارزش‌افزوده» و موضوع «مالیات سیگار و تنباکو » پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

الحاق ماده جدید به لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)؛ به دولت اجازه داده می‌شود:

الف) بیست و هفت صدم درصد ( 27 /0 %) از کل نه درصد (9 %) مالیات بر ارزش‌افزوده را برای توسعه ورزش مدارس، ورزش همگانی، فدراسیون بین‌المللی ورزش‌های زورخانه‌ای و کشتی پهلوانی، ورزش روستایی و عشایری، ورزش بانوان و زیرساخت‌های ورزش به‌ویژه در حوزه معلولان و جانبازان اختصاص دهد. سهم ورزش همگانی از این محل حدود 70 درصد اعتبارات است.

ب) به‌منظور ارتقای سلامت جامعه و کاهش مصرف دخانیات نسبت به وضع و اخذ عوارض از خرده فروشی سیگار اقدام کند. درآمد حاصله به حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری کل کشور واریز و طی ردیفی که در بودجه های سنواتی مشخص می‌شود به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و تصویب دولت به‌منظور کاهش مصرف دخانیات و آموزش، پیشگیری و درمان‌ بیماری‌های ناشی از آن، بازتوانی و درمان عوارض حاصله از مصرف آن و توسعه ورزش‌ به‌خصوص ورزش همگانی در مدارس در اختیار‌ دستگاه‌های ذی‌ربط قرار گیرد. 40 درصد درآمد حاصل از این محل سهم ورزش همگانی است که از کل مبلغ اختصاص داده شده از این محل به ورزش همگانی 60 درصد در اختیار وزارت ورزش و 40 درصد در اختیار وزارت آموزش‌وپرورش قرار می‌گیرد

•   پیشنهاد می‌شود کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی جهت نظارت بر اجرای قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان مصوب 1399 با محوریت ورزش همگانی از ابتدای سال 1403 هر 6 ماه یک‌بار گزارش ارزیابی عملکرد اعتبارات ورزش همگانی را از وزارت ورزش و جوانان مطالبه و بر آن نظارت کند.
•   پیشنهاد می‌شود کمیسیون اصل 90 مجلس شورای اسلامی جزئیات عملکرد بودجه تخصیص داده شده به ورزش همگانی  را در طی سال‌های 1400 تا 1402 از وزارت ورزش و جوانان مطالبه کند تا مشخص شود میزان اندک اعتبارات تخصیص داده شده صرف چه برنامه‌هایی شده است و بتوان به آسیب‌شناسی برنامه‌ها و فعالیت‌های انجام شده پرداخت. (19878).

 

 

1403/4/18

پویایی‌شناسی مسائل و نابسامانی‌های فضای مجازی در ایران

 

شرح / بیان مسئله

در پویایی‌شناسی نابسامانی‌های فضای مجازی، شناخت متغیرهای اصلی اثرگذار بر نابسامانی‌های فضای مجازی و روابط آنها و همچنین دینامیک‌های مرتبط با آنها در ترسیم وضعیت برهم‌کنش متغیرها در بستر جامعه اهمیت دارد و به فرایند تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی برای اتخاذ بهینه‌ترین و کم‌هزینه‌ترین اقدامات و راهکارها در این حوزه کمک می‌کند و وقوع آثار ناخواسته یا پیش‌بینی نشده تصمیمات را حذف یا حداقل‌سازی می‌کند. بر این اساس، از مدل تفکر سیستمی در ارتباط با نابسامانی‌های فضای مجازی استفاده شده تا با استفاده از آن، متغیرها و روابط آنها در یک رویکرد کلان‌نگر، بازشناسی شود و درنهایت بتواند در یک رویکرد هم‌گرایی بین دستگاه‌های اجرایی، به سمت بهترین تصمیمات رهنمون شود.

بر این اساس، در این گزارش ابتدا نابسامانی‌های فضای مجازی دسته‌بندی شده که عبارتند از: الف) نابسامانی‌های فضای مجازی در سطح معرفتی؛ ب) نابسامانی‌های فضای مجازی در سطح نهادی و ج) نابسامانی‌های فضای مجازی در چارچوب لایه‌های معماری شبکه اعم از سطوح زیرساخت، خدمات شبکه، خدمات کاربردی و محتوا. در ادامه، وضعیت‌شناسی فضای مجازی ایران براساس برخی از شاخص‌های فضای مجازی انجام شده است. در بخش تحلیل پویایی‌شناسی نابسامانی‌های فضای مجازی، متغیرهای احصا شده در چهار خوشه قرار گرفته‌اند که شامل خوشه‌های 1) فشار ناکارآمدی رسانه‌ای؛ 2) فشار تولید محتوای نامناسب؛ 3) فرصت بهره‌برداری از داده و 4) فشار ناکارآمدی حکمرانی داده است. تشریح مدل، از متغیر محوری «حضور در فضای مجازی» و متغیرهای تأثیرگذار بر آن آغاز شده و به‌تدریج در چهار خوشه، سایر متغیرها به‌منظور تشریح مدل معرفی شده‌اند.

متغیر «حضور در فضای مجازی» به‌عنوان متغیر محوری تشریح مدل پویایی‌شناسی در نظر گرفته شده است. در این مدل، متغیر حضور در فضای مجازی متأثر از دو متغیر ضرورت حضور در فضای مجازی و جذابیت حضور در فضای مجازی است و رابطه مثبتی بین آنها وجود دارد. ازسوی‌دیگر، متغیر حضور در فضای مجازی روی پنج متغیر وابستگی خدمات به فضای مجازی، ارتباطات نامطلوب، اشتراک‌گذاری محتوا، فهم مشترک میان مردم و کنشگری در فضای مجازی تأثیرگذار است. هریک از این متغیرها نیز در ارتباط با سایر متغیرها هستند که در بخش مربوطه، تشریح شده‌اند.

 

جدول 1. متغیر حضور در فضای مجازی به‌عنوان متغیر محوری تشریح مدل پویایی‌شناسی

حضور در فضای مجازی
تأثیرپذیری مثبت از:	تأثیرگذاری مثبت بر:
·         ضرورت حضور در فضای مجازی ·         جذابیت حضور در فضای مجازی	·         وابستگی خدمات به فضای مجازی ·         ارتباطات نامطلوب ·         اشتراک‌گذاری محتوا ·         فهم مشترک میان مردم ·         کنشگری در فضای مجازی

 

در خوشه فشار ناکارآمدی رسانه‌ای نیز تشریح متغیرها و روابط آنها با متغیر اثر مخرب رسانه‌ها و تصویرسازی‌ها آغاز می‌شود که تأثیرگذاری منفی بر متغیرهای پایداری اجتماعی و دینامیک فرهنگ عمومی دارد. ازسوی‌دیگر، دو متغیر کارآمدی رسانه‌ها و کیفیت و نوع محتوا بر اثر مخرب رسانه‌ها و تصویرسازی‌ها تأثیر منفی دارند. همین‌طور آثار اینفلوئنسرها روی اثر مخرب رسانه‌ها و تصویر‌سازی‌ها اثرگذار بوده و با کاهش آثار اینفلوئنسرها، آثار مخرب رسانه‌ها و تصویرسازی‌ها نیز کاهش می‌یابد. هریک از این متغیرها نیز در ارتباط با سایر متغیرها هستند که در بخش مربوطه، تشریح شده‌اند.

 

جدول 2. خوشه فشار ناکارآمدی رسانه‌ای

خوشه فشار ناکارآمدی رسانه‌ای با محوریت متغیر اثر مخرب رسانه‌ها و تصویرسازی‌ها
تأثیرپذیری	تأثیرگذاری
·         رابطه منفی با متغیر کارآمدی رسانه‌ها ·         رابطه منفی با متغیر کیفیت و نوع محتوا ·         رابطه مثبت با متغیر آثار افراد تاثیرگذار (اینفلوئنسرها)	·         رابطه منفی با متغیر پایداری اجتماعی ·         رابطه منفی با دینامیک فرهنگ عمومی

 

خوشه دوم مدل پویایی‌شناسی توسعه فضای مجازی، فشار شیوع تولید محتوای نامناسب است و متغیر شیوع محتوای نامناسب و خلاف واقع به‌عنوان متغیر مرکزی این خوشه در نظر گرفته شده است. براساس این مدل، شیوع بیشتر محتوای نامناسب و خلاف واقع در فضای مجازی، کیفیت محتوای مناسب و منطبق با واقع را در انواع محتوای موجود در این فضا را پایین می‌آورد و تأثیر منفی بر دینامیک خانواده دارد و هم‌زمان، با افزایش شیوع چنین محتوایی، انگیزه محدودسازی در حاکمیت بیشتر می‌شود. همچنین این متغیر، رابطه مثبتی با متغیرهای اشتراک‌گذاری محتوا، نیازهای غریزی، هجمه‌های فرهنگی، اجتماعی و دینی و خشم انباشته داشته و ارتباط منفی با متغیرهای هزینه جرائم و تخلفات، امکان برخورد و مدیریت، سواد رسانه‌ای و دینامیک فرهنگ عمومی دارد. هریک از این متغیرها نیز در ارتباط با سایر متغیرها هستند که در بخش مربوطه، تشریح شده‌اند.

 

جدول 3. خوشه فشار شیوع تولید محتوای نامناسب

خوشه فشار شیوع تولید محتوای نامناسب با محوریت متغیر شیوع محتوای نامناسب و خلاف واقع
تأثیرپذیری	تأثیرگذاری
·         رابطه منفی با دینامیک فرهنگ عمومی ·         رابطه منفی با متغیر سواد رسانه‌ای ·         رابطه منفی با متغیر امکان برخورد و مدیریت ·         رابطه منفی با متغیر هزینه جرائم و تخلفات ·         رابطه مثبت با متغیر خشم انباشته ·         رابطه مثبت با متغیر هجمه‌های فرهنگی، اجتماعی و دینی ·         رابطه مثبت با متغیر نیازهای غریزی ·         رابطه مثبت با متغیر اشتراک‌گذاری	·         رابطه منفی با متغیر کیفیت و نوع محتوا ·         رابطه منفی با دینامیک خانواده ·         رابطه مثبت با متغیر انگیزه محدودسازی در حاکمیت

 

در خوشه فرصت بهره‌برداری از داده نیز تشریح روابط و متغیرها در این خوشه با متغیر تولید محتوا شروع می‌شود. براساس مدل پویایی‌شناسی نابسامانی‌های فضای مجازی، تولید محتوا متأثر از دو متغیر کنشگری در فضای مجازی و مطالبه انتشار داده‌های عمومی بوده و درعین‌حال، بر دو متغیر جذابیت حضور در فضای مجازی و انباشت داده اثرگذار است. هریک از این متغیرها نیز در ارتباط با سایر متغیرها هستند که در بخش مربوطه، تشریح شده‌اند.

 

جدول 4. خوشه فرصت بهره‌برداری از داده

خوشه فرصت بهره‌برداری از داده با محوریت متغیر تولید محتوا
تأثیرپذیری	تأثیرگذاری
·         رابطه مثبت با متغیر کنشگری در فضای مجازی ·         رابطه مثبت با متغیر مطالبه انتشار داده‌های عمومی	·         رابطه مثبت با جذابیت حضور در فضای مجازی ·         رابطه مثبت با متغیر انباشت داده

 

درنهایت، در خوشه فشار ناکارآمدی حکمرانی داده، متغیر دسترسی به محتوا به‌عنوان متغیر محوری در نظر گرفته می‌شود. در ارتباط با متغیر دسترسی به محتوا مشاهده می‌شود که افزایش دسترسی به محتوا موجب بیشتر شدن انباشت داده و جذابیت حضور در فضای مجازی شده و انگیزه استفاده از فیلترشکن را کاهش می‌دهد. از طرف دیگر، نصب فیلترشکن و آزادی انتشار باعث می‌شود که دسترسی به محتوا افزایش پیدا کند، اما متغیر محدودیت دسترسی، تأثیر منفی روی دسترسی به محتوا دارد. هریک از این متغیرها نیز در ارتباط با سایر متغیرها هستند که در بخش مربوطه، تشریح شده‌اند.

 

جدول 5. خوشه فشار ناکارآمدی حکمرانی داده

خوشه فشار ناکارآمدی حکمرانی داده با محوریت متغیر دسترسی به محتوا
تأثیرپذیری	تأثیرگذاری
·         رابطه منفی با متغیر محدودیت دسترسی ·         رابطه مثبت با متغیر آزادی انتشار ·         رابطه مثبت با متغیر نصب فیلترشکن	·         رابطه منفی با متغیر انگیزه استفاده از فیلترشکن ·         رابطه مثبت با جذابیت حضور در فضای مجازی ·         رابطه مثبت با متغیر انباشت داده

 

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

براساس وضعیت‌شناسی فضای مجازی ایران، به‌نظر می‌رسد که هرچند براساس بالا بودن ضریب نفوذ اینترنت در کشور، امکان حضور در این فضا برای درصد بالای از مردم وجود دارد، اما کیفیت پایین اینترنت، وجود اختلال، محدودیت در اینترنت و سرعت پایین آن و همچنین ضعف در امنیت الکترونیکی، حضور در اینترنت را با چالش مواجه می‌کند که درواقع غلبه توسعه فضای مجازی با رویکرد مهندسی و کمّی‌گرا را نشان می‌دهد. همچنین تشریح خوشه فشار ناکارآمدی رسانه‌ای، با متغیر اثر مخرب رسانه‌ها و تصویرسازی‌ها آغاز شده که در ارتباط با وضعیت‌شناسی فضای مجازی ایران، به‌نظر می‌رسد که اثر مخرب رسانه‌ها و تصویرسازی‌ها با شکاف مهارت‌های دیجیتال در مردم و همچنین استفاده بالا از پیام‌رسان‌ها و شبکه‌های اجتماعی خارجی در مقایسه با پیام‌رسان‌ها و شبکه‌های اجتماعی داخلی در ارتباط باشد. تشریح خوشه فشار شیوع تولید محتوای نامناسب نیز با متغیر شیوع محتوای نامناسب و خلاف واقع شروع شده که در ارتباط با وضعیت‌شناسی فضای مجازی، در پیوند با شکاف مهارت‌های دیجیتال در مردم و کیفیت اینترنت قرار دارد. همچنین تشریح فرصت بهره‌برداری از داده در مطالعه پویایی‌شناسی نابسامانی‌های فضای مجازی با متغیر تولید محتوا آغاز شده که در تقاطع با وضعیت‌شناسی فضای مجازی، با ضریب نفوذ اینترنت، کیفیت اینترنت در کشور، شکاف مهارت‌های دیجیتال و کیفیت زندگی دیجیتال ارتباط دارد. درنهایت، تشریح خوشه فشار ناکارآمدی حکمرانی داده با متغیر اصلی دسترسی به محتوا صورت گرفته که در پیوند با شاخص‌هایی چون وضعیت استفاده از پیام‌رسان‌ها و شبکه‌های اجتماعی، کیفیت زندگی دیجیتال، توسعه دولت الکترونیک، کیفیت اینترنت و ضریب نفوذ اینترنت است. (19885)

 

 

 

1403/4/23

گزارش نظارتی بر صندوق توسعه صنایع‌دستی و فرش دستباف و احیا و بهره‌برداری

از اماکن تاریخی و فرهنگی(2) در بازه زمانی 1384 تا 1401 و ارائه پیشنهادات

 

بیان / شرح مسئله

صندوق توسعه صنایع‌دستی و فرش دستباف و احیا و بهره‌برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی با هدف ایجاد الگویی در حوزه مرمت و احیای بناهای تاریخی، خصوصاً بناهای تحت مالکیت بخش عمومی و خصوصی و مردمی‌سازی این حوزه به‌موجب بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه کشور تأسیس گردید. تحلیل مستندات گردآوری شده از بازه‌ی سال‌های 1384 تا 1401 نشان‌می‌دهد که در مورد مواد (5) و (15) اساسنامه صندوق (با موضوعات وظایف و منابع مالی، واگذاری بناهای تاریخی دولتی تحت تملک خود و ساماندهی بناهای بخش غیردولتی)، عملکرد صندوق نیازمند تقویت است. چالش‌های درون دستگاهی، وجود ظرفیت برای بروز رانت و فساد، تعارضات حقوقی بین‌بخشی و مشکلات کلان موجود در حوزه میراث‌فرهنگی در این ارزیابی عملکرد مؤثر بوده است.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی:

•  تشکیل صندوقی با هدف جریان‌سازی و حمایت از مرمت و بهره‌برداری از میراث‌فرهنگی، ظرفیتی بالقوه برای حفاظت از میراث‌فرهنگی کشور است.
•  شواهد نشان می‌دهد که صندوق به‌دلیل عدم هماهنگی بین عناصر مؤثر در حوزه حفاظت از میراث‌فرهنگی، جایگاه مطلوب خود را هنوز به‌دست نیاورده است.
•  امکان بهره‌برداری از توانمندی‌های مدیریت مبتنی بر هیئت‌امنا و دارا بودن مجوز برقراری ارتباط با سازمان‌های بین‌المللی، از جمله ظرفیت‌های بالقوه‌ی صندوق به‌حساب می‌آید.
•  لزوم به‌کارگیری نیروی انسانی متخصص، تصویب ساختار سازمانی متناسب با آخرین اساسنامه، تصویب آیین‌نامه‌های معاملاتی، بهره‌برداری از ظرفیت‌های مالی قابل بهره‌برداری در اساسنامه، تقویت شورای فنی و ایجاد جذابیت برای شیوه‌های واگذاری بناهای تاریخی و فرهنگی از جمله نیازهای حیاتی صندوق است.
•  وجود ظرفیت برای شکل‌گیری رانت یا فساد (مبتنی بر وجود تعارض منافع در بدنه صندوق) در برخی مناقصه‌ها و مزایده‌های بناهای تاریخی و فرهنگی نیازمند رسیدگی است.
•  عدم پذیرش هویت صندوق از سوی دستگاه‌های مختلف، تعارض در نظارت بر احیای بناهای تاریخی را موجب شده‌است.
•  وجود اختلاف‌نظرهای حقوقی با شهرداری‌ها در مورد مرمت و بهره‌برداری از بناهای تاریخی - فرهنگی موجب بروز تعارضات بین‌بخشی شده‌است.
•  عدم تعیین وضعیت اصل 83 قانون اساسی (با موضوع نفایس ملی و منحصربه‌فرد) و عدم تمرکز بر بناهای در اختیار بخش غیردولتی، عملکرد صندوق را با چالش روبه‌رو کرده است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی و سیاستی

•  نظارت مجلس شورای اسلامی بر اجرای ماده (12) قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی و فرهنگی مصوب 1398 با موضوع معافیت از هزینه‌های تغییر کاربری، مرمت و بازسازی به‌منظور رفع تعارض بین شهرداری‌ها و صندوق لازم است.
•  نظارت بر اجرای ماده (13) قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی و فرهنگی مصوب 1398 با موضوع مسئولیت دستگاه‌های اجرایی در قبال آثار در اختیار خود، به‌منظور جلوگیری از ترک فعل دستگاه‌های اجرایی از مسئولیت حفاظتی از آثار تاریخی - فرهنگی در اختیار خود، پیشنهاد می‌شود.
•  به‌منظور اشراف و نظارت هرچه بهتر بر صورت‌های مالی صندوق، لازم است تا تدوین تمامی آیین‌نامه‌های مرتبط با موضوعات مالی و اداری صندوق در دستور کار هیئت امنای صندوق قرار گیرد و به تصویب هیئت‌وزیران برسد.
•  در راستای کاربردی‌سازی ظرفیت صندوق در حوزه صنایع‌دستی پیشنهاد می‌گردد، جایگاه‌یابی صندوق در سند جامع مدیریت زنجیره صنایع‌دستی موضوع‌بند الحاقی «4» ماده (83) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور مصوب 1402 صورت گیرد.
•  در راستای جریان‌سازی میان ذی‌نفعان حوزه مرمت و احیا الحاق بندی جدید (بند «17») به ماده (5) اساسنامه با محوریت رفع مشکل جریان سازی در حوزه مرمت و احیای بناهای تاریخی و فرهنگی مدنظر قرار دارد.
•  در راستای برطرف‌سازی تعارض منافع در صندوق و جلوگیری از چند شغله بودن کارکنان به عنوان پیمانکار (اتحاد ناظر و مجری)، پیشنهاد می‌شود بندی جدید با موضوع برخورد فضایی به ماده (10) اساسنامه الحاق گردد.
•  به‌منظور بهره‌وری حداکثری از مناقصه‌ها و مزایده‌ها، الحاق بند «15» به ماده (10) با موضوع فضای رقابتی در موارد مذکور لازم به نظر می‌رسد.
•  در راستای همکاری بین‌بخشی و درون‌دستگاهی لازم است تا نگاشت نهادی و تقسیم‌کار مشخص ذی‌نفعان و متولیان حوزه‌های فعالیت صندوق در قالب آئین‌نامه‌ای توسط صندوق تهیه و به تصویب هیئت وزیران برسد.
•  در راستای رفع ابهام از بناهای تاریخی در اختیار بخش‌های دولتی و غیردولتی از حیث نفاست و ساماندهی مرمت، احیا و واگذاری این بناها لازم است تا لایحه اجرای اصل 83 قانون اساسی توسط دولت به مجلس شورای اسلامی ارسال شود و امکان تشخیص و تهیه فهرست از نفایس ملی و منحصربه‌فرد فراهم شود. (19894)

 

 

1403/4/27

واکاوی کارکرد اجتماعی نهاد دین در ایران امروز (۳):

بایسته‌ها و الزامات سیاستگذاری حوزه دین در جمهوری اسلامی ایران

 

بیان / شرح مسئله

همواره ایرانیان در طول تاریخ مردمانی دین‌دار شناخته می‌شدند و بعد از ورود اسلام به این سرزمین، این دین جزء ارکان هویتی آنان قرار گرفت که از مهم‌ترین اهداف اسلام گسترش دین‌داری و معنویت بوده است. پس از وقوع انقلاب اسلامی در سال 1357، مردم ایران خواستار بازگشت معنویت به عرصه جامعه شدند و در این راستا به حمایت از شکل‌گیری حکومتی دینی به رهبری امام خمینی (ره) برآمدند. از‌آنجا‌که بنا‌بر نظر امامین انقلاب، حکومت الهی باید عبودیت خداوند متعال و معنویت را گسترش بدهد، برنامه‌ریزی‌های گسترده‌ای در این راستا صورت پذیرفت و سیاست‌های مختلفی تدوین و سازمان‌های متعددی تأسیس شد. اما واضح است که سیاستگذاری حوزه دین نیز مانند هر حوزه دیگری نیازمند ارزیابی مداوم وضع موجود، مرور آسیب‌شناسانه سیاستگذاری آن و همچنین به‌تصویر کشیدن وضع مطلوب بر‌پایه اسناد بالادستی سیاستگذاری فرهنگی کشور است. در این راستا، گزارش حاضر به ارزیابی عملکرد کلان سیاستگذاری جمهوری اسلامی ایران در حوزه دین، در دو سطح «دین‌داری عمومی» و «ارزیابی عملکرد دستگاه‌های دینی» پرداخت.

 

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

براساس گزارش‌های آماری دو دهه اخیر، وضعیت دین‌داری ایرانیان نسبتاً پایدار بوده و در برخی از موارد کاهشی اندک داشته است. اگر دین‌داری در پنج بُعد در نظر گرفته شود (اعتقادات، امور ایمانی‌/ عاطفی، امور عبادی‌/ مناسک، اخلاقیات و شرعیات)، در بیست سال گذشته بُعد اعتقادات قوی‌ترین بخش دین‌داری ایرانیان بوده است. بر این اساس بیش از 94 درصد مردم به خدا و اصول دین معتقدند. همچنین مناسک جمعی ثانویه (روضه، زیارت و امثال آن) با رشدی قابل‌توجه همراه بوده است. در دیگر ساحات، تغییرات آماری چشمگیری مشاهده نشده است، اما تحلیل‌های جامعه‌شناختی حکایت از تغییر الگوهای دین‌داری دارد. رشد مناسک جمعی ثانویه در کنار افت پایبندی به مناسک اولیه مانند نماز جماعت و جمعه و همچنین پررنگ‌تر شدن ابعاد عاطفی، بیشتر صاحب‌نظران را قانع کرده است تا بر‌پایه مؤیدات آماری گسترده، بر تغییرات صحه گذاشته و این تحولات را به‌معنای فراروی (و نه گذار) از الگوی فقهی و کلامی‌/ شریعت‌مدارانه به الگوهای عرفانی و اخلاقی‌/ هیجانی بدانند.

در سال‌های پس از شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی ایران، شماری از نهادها و سازمان‌ها در راستای گسترش معنویت و دین‌داری شکل گرفتند و هر‌کدام دست به اقدامات متعددی و با رویکردهای سیاستی مختلفی زدند که به‌طور‌ قطع در وضعیت فعلی دین‌داری ایرانیان مؤثر بوده و ارزیابی فعالیت‌ها و سیاست‌های این نهادها، یکی دیگر از ضروریات ارزیابی وضعیت دین‌داری در ایرانِ امروز است. بر این اساس، پژوهش حاضر به ارزیابی‌ عملکرد کلان دستگاه‌های حوزه دین در کشور پرداخت و آسیب‌هایی کلی از نحوه سیاستگذاری عرصه دین در این مجموعه دستگاهی را شناسایی کرد که عبارتند از: فاصله میان وضعیت موجود با برخی شعارهای انقلاب و محقق نشدن کامل آنها در میدان عمل، شکل نگرفتن قرارگاه مرکزی سیاستگذاری در حوزه دین و تبلیغ، فقدان ضمانت اجرایی برای مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و ابهام‌/ تفسیرپذیری سیاست‌های مصوب یا در نظر نگرفتن آنها در برنامه‌های عملیاتی سازمان‌های ذی‌ربط، ضعف نظارت، دولتی شدن برخی سازمان‌ها و نهادهای دینی و تبلیغی، تقسیم وظایف ناکارآمد، ابهام در ماهیت حقوقی سازمان‌ها، ورود غیرضروری سازمان‌های ذی‌ربط به ساحت اجرا (و نه تنظیم‌گر) و کمبود نیروی انسانی متخصص و خلاق.

در‌نهایت گزارش حاضر، فقدان رویکردی نظری و برآمده از اصول اساسی سیاستگذاری فرهنگی کشور در سیاستگذاری عرصه دین در ایران، برای حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب را به‌عنوان علت‌العلل سیاستگذاری عرصه دین شناسایی کرد و در همین راستا و برای اتخاذ رویکردی نظری، به بررسی الگوهای کلان و جهانی سیاستگذاری فرهنگی و همچنین الگوهای بومی ارائه شده پرداخت.

به‌طورکلی، سه الگوی کلان برای سیاستگذاری و برنامه‌ریزی در حوزه دین می‌توان برشمرد. در الگوی اول، سیاستگذار‌ به‌مثابه قیم مردم و از بالا به پایین عمل می‌کند. در این الگو ابزار اصلی اجرای سیاست‌ها، دیوان‌سالاری و نهادسازی بوده و هدف از سیاستگذاری، شکل دادن «دولت- ملت» با دال محوری «ملی‌گرایی» است و دین را به‌مثابه ایدئولوژی، جهت تقویت این مفهوم به‌کار می‌گیرد. در الگوی دوم، مردم به‌مثابه مشارکت‌کننده در سیاستگذاری و مضاف بر نهادها و دیوان‌سالاری‌ها دانسته و سازمان‌های مردم‌نهاد نیز به‌عنوان ابزار اجرای سیاست شناخته می‌شوند. هدف از این الگو، «توسعه اقتصادی» بوده و تدیّن مطلوب در این الگو، جدایی «دین از سیاست» است. در الگوی سوم که هدف آن شکل‌گیری «دمکراسی» (مردم‌سالاری) است، مردم تعیین‌کننده‌/ جهت‌دهنده سیاست‌ها شناخته می‌شوند. اگرچه در این الگو برخلاف دیگر الگوها، دین بخشی از زندگی روزمره به‌حساب می‌آید، اما این نظام از «تکثرگرایی دینی» حمایت می‌کند.

در‌نهایت، با توجه به ویژگی‌های انقلاب اسلامی و نظام جمهوری اسلامی ایران و مبتنی‌بر اصول اساسی بازتاب‌ شده در اسناد بالادستی سیاستگذاری فرهنگی کشور، هیچ‌کدام از الگوهای موجود جهانی نمی‌توانند آرمان‌های آن را تحقق بخشند. در‌نتیجه در گزارش حاضر، الگوی چهارمی با عنوان «هدایت‌گری فرهنگی» که خوانشی سیاستگذارانه از اصول بنیادین سیاست فرهنگی کشور است، شناسایی شد که سیاستگذاران را موظف به بسترسازی برای رشد استعدادهای مردم می‌داند، چرا‌که هدف سیاستگذاری را رشد «فرایندی» افراد در نظر گرفته و وظیفه سیاستگذاران را صرفاً بسترسازی برای این امر می‌بیند. دین اسلام در این الگو به‌مثابه محور سیاستگذاری است و بر سطوح مختلف دین‌داری و استعدادها تأکید می‌شود تا سیاست‌ها مبتنی‌بر شرایط خرده‌فرهنگ‌های دین‌داری تنظیم و پیاده شوند.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در‌نهایت با توجه به آسیب‌های وضع موجود و ترسیم وضع مطلوب مبتنی‌بر اسناد بالادستی، توصیه‌های سیاستی ذیل، ارائه می‌شود:

۱. هندسه دستگاه‌های دینی- تبلیغی در راستای احیای کارکرد اجتماعی نهاد دین بازطراحی شود،

۲. شورای عالی انقلاب فرهنگی بر نقش سیاست‌گذاری کلان در حوزه دین متمرکز شود،

۳. ماهیت حقوقی سازمان‌های این عرصه و شلختگی ساختاری آنها با تبدیل آنها به سازمان‌های غیرانتفاعی یا مؤسسات عمومی غیردولتی برطرف شود،

۴. متناسب با اقتضائات امور دینی، شاخص‌های معینی جهت ارزیابی سازمان‌های این حوزه از‌سوی سازمان‌های ناظر تعیین شود،

۵. با وجود تغییرات الگوهای دین‌داری و تفاوت‌های فرهنگی و سطوح مختلف زیست دینی، تهیه «اطلس دین‌داری ایرانیان» به‌عنوان مرجع آمارهای به‌روز حوزه دین‌داری مبتنی‌بر اقلیم‌های فرهنگی و جغرافیایی ایران ثمربخش خواهد بود. (19908)

 

 

دفتر مطالعات سیاسی

 

1403/4/3

بررسی تطبیقی وظایف و ساختار وزارت کشور (۴) (کره جنوبی) صلاحیت‌ها و وظایف

 

بیان/ شرح مسئله

وزارت کشور در جمهوری اسلامی ایران یکی از‌ مهم‌ترین و پردغدغه‌ترین وزارتخانه‌هاست، اما قانون یا آیین‌نامه‌ای به تصریح ساختار و اختیارات آن نپرداخته و جزء اساسنامه هیئت دولت‌ مبنی‌بر تعیین تشکیلات و وظایف وزارت داخله در تاریخ ۲۸ فروردین‌ماه سال 1310 و مصوبه یازدهمین دوره مجلس شورای ملی در تاریخ 16 آبان‌ماه سال ۱۳۱۶ در دوره رژیم پهلوی اول متن حقوقی دیگری درباره آن وجود ندارد. اهمیت این وزارتخانه و خلأ قانونی موجود درباره آن موجب شد تا مجموعه پژوهش‌هایی درباره صلاحیت، ساختار و وظایف وزارت کشور در دفتر مطالعات سیاسی حول سه محور آغاز شود: ۱. مطالعه پیشینه تاریخی وزارت کشور در ایران، ۲. ارزیابی وضعیت موجود آن برمبنای مصاحبه و گفتگو با کارشناسان و اهالی فن (وزرای سابق، استانداران، فرمانداران، مدیران و کارشناسان وزارت کشور)،۳. مطالعه تطبیقی وزارت کشور در کشورهای مختلف. در نخستین مورد از مطالعه تطبیقی وزارت کشور فرانسه و در دومین و سومین گزارش‌ به‌ترتیب وظایف، سازمان‌های مرکزی و استانی و سازمان‌های تابعه وزارت کشور ترکیه بررسی شدند. در این گزارش وزارت کشور کره جنوبی بررسی می‌شود. کره جنوبی و ایران هر دو در سال ۱۹۶۰ توسعه را آغاز کردند و از نظر موقعیت ژئوپلتیک نیز تشابهاتی دارند، چنانچه کره جنوبی میان سه کشور چین، ژاپن و کره شمالی قرار دارد. ایران نیز از موقعیتی همچون کره‌ برخوردار بوده و  در طول تاریخ عرصه رقابت میان قدرت‌های بزرگ بوده است. ازاین‌رو است که هر دو کشور از گذشته دغدغه امنیت را دارند.

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

•   در کره جنوبی یک قانون کلی با عنوان «سازمان دولت» (مصوب۲۰۱۳) درباره سازمان و حوزه وظایف کلیه سازمان‌های اداری ملی ازجمله وزارتخانه‌ها وجود دارد که به حوزه وظایف هریک از سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها اشاره دارد. ماده (۳۴) این قانون به وزارت کشور اختصاص دارد. علاوه‌بر این، حکم رئیس‌جمهور (۴ سپتامبر ۲۰۲۳) نیز در این‌باره وجود دارد که به‌طور خاص به تشریح وظایف و ساختار وزارت کشور می‌پردازد.
•   بررسی چهار محور مدیریت قلمرو،‌ مدیریت امور دولتی،‌ خدمات نفوس و امور شهروندی و امنیت داخلی نشان داد وزارت کشور کره جنوبی سه اولویت اساسی دارد: تقویت خودگردانی محلی، مدیریت نوین دولتی و ایمنی و مدیریت بلایا.
•   بنیان وزارت کشور کره‌ براساس تمرکززدایی و خودگردانی است. گویی که این کشور در وهله نخست برای تعیین سازمان و وظایف نه‌تنها این وزارتخانه که کل نظام اداری و سیاسی تکلیف خود را با قلمروهای محلی و رابطه میان مرکز با قدرت‌های محلی روشن کرده است. این روند در کره جنوبی عمری چندان طولانی ندارد و از اواخر دهه ۱۹۸۰  به‌طور جدی آغاز شده و به‌تدریج شدت گرفته است، اما مهم تعیین مسئله اساسی، اجماع بر آن و سپس ارائه راه‌حل است. کره نیز برمبنای دریافت خود از نوع نظام سیاسی و انتخاب گزینه‌ دمکراسی مشارکتی، سطوح مشارکت را از لایه‌های محلی آغاز کرده است و «خودگردانی محلی» را به‌عنوان مهم‌ترین راه برای اصلاح رویه‌های موجود انتخاب کرده است. در این‌باره وزارت کشور کره جنوبی نقش واسطه، ناظر، میانجی و پشتیبان را دارد. بااین‌حال محلی‌گرایی در کره نیز با انتقاداتی مواجه است؛ زیرا همچنان سویه‌هایی از تمرکزگرایی در آن نمایان است.
•   برخلاف انتقادات به شیوه تمرکززدایی کره جنوبی، توجه به مؤلفه‌ها و بافت تاریخی و فرهنگی کشور کره در ترسیم ساختار اجرایی و اداری و شیوه تمرکززدایی در این کشور می‌تواند نقطه قوت محسوب شود. این یعنی جاری شدن سیاست‌های کلان بر زمینه فرهنگی و تاریخی و حرکت تدریجی برای اصلاح رویه‌ها که می‌تواند در صورت ثبات و تداوم، تحول نهادی را نیز به دنبال داشته باشد؛ به هر حال نهادها را می‌توان محصول تداوم رویه‌ها دانست.
•   وزارت کشور یکی از متولیان و متصدی انجام امور دولتی و خدمات نفوس است. در این‌باره نقش پیشرانی وزارت کشور در اصلاحات اداری و اجرای حکومت دیجیتال و باز به چشم می‌خورد. بررسی صلاحیت وزارت کشور کره در حوزه مدیریت امور دولتی و خدمات نفوس، نقش این وزارتخانه را‌ به‌عنوان رابط میان دولت و شهروندان نمایان می‌سازد؛ درواقع وزارت کشور کره چه در سطح حکومت مرکزی و چه محلی میانداری می‌کند و زمینه نظارت و مشارکت شهروندان در امور را فراهم می‌کند. بنابراین شاید بتوان گفت بیشترین بار تحقق‌ دمکراسی مشارکتی در کره بر دوش وزارت کشور است.
•   بررسی حوزه صلاحیت‌ها و اختیارات وزارت کشور نشان می‌دهد وزارت کشور کره جنوبی با تصویر ذهنی غالب از وزارت کشور به‌خصوص با توجه به الگوی فرانسه و ترکیه بسیار متفاوت است. این وزارتخانه برمبنای تقسیم‌بندی وزارت کشور در کشورهای گوناگون همچون فرانسه و ترکیه ذیل الگوی «سیاسی-امنیتی و اجرایی-پلیسی» قرار نمی‌گیرد و با کمی تأمل بیشتر الگویی اجرایی-پلیسی است. زیرا امنیت داخلی متولیان متعددی دارد. وزارت کشور کره نهادهای اطلاعات و امنیتی را همچون وزارت کشور فرانسه و ترکیه در اختیار ندارد و این نهادها ذیل ریاست‌جمهوری تعریف شده‌اند. در مجموع وزارت کشور کره‌جنوبی با توجه به فهرست وظایف و بررسی حوزه‌های صلاحیتش به نسبت وزارت کشور فرانسه و ترکیه، وزارتخانه امنیتی نیست و آنچه در حال حاضر در وزارت کشور کره در اولویت است «ایمنی» است. در مدیریت بلایا نیز وزارت کشور دستیار اجرایی «کمیته نخست‌وزیری مدیریت بلایا» شناخته می‌شود و برنامه‌ریز، هماهنگ‌کننده، پشتیبان و ناظر است. از منظر تأمین امنیت عمومی تنها نهاد ناظر بر سازمان پلیس است؛ اما چارچوب رابطه‌اش با سازمان پلیس با ابهاماتی روبه‌رو است. امنیت مرزها، اطلاعات و غیره نیز به نهادهای دیگری واگذار شده است. درواقع با توزیع وظایف امنیتی و تکثر نهادها، وزارت کشور در حوزه امنیت داخلی جزء در مدیریت بلایا چندان صلاحیتی ندارد.

آنچه‌ به‌عنوان آموخته‌های وزارت کشور کره می‌تواند به‌کار آید: اول، وجود یک مبنای قانونی برای ساختار و تشکیلات وزارت کشور است.

 دوم، تعیین تکلیف با مباحث کلانی است که می‌تواند سازمان وزارت کشور را از تمرکز رها سازد. این‌هم از طریق تصویب قوانین مرتبط با مدیریت قلمرو و تمرکززدایی ممکن است. برای مثال تمرکززدایی که به سبک کره‌ای و تحت‌عنوان خودگردانی محلی از آن یاد می‌شود مبنای اصلاحات اساسی در این کشور شده است.

سوم، تمرکززدایی در راستای شهروندمداری و افزایش مشارکت عمومی به‌کار گرفته شده است. به هر حال کره جنوبی سعی دارد تا الگویی از‌ دمکراسی مشارکتی را اجرا کند و بر این مبنا مشارکت از پایین‌ترین سطوح به عملیاتی شدن این ایده کمک کرده است.

چهارم، تفکیک قوا در نظام حکومت‌های محلی کره برگرفته از تفکیک قوای ملی است. یعنی اختیارات شهردار و شوراهای محلی برگرفته از اختیارات رئیس‌جمهور و مجلس در مقیاس ملی است. اصلاحات در سطوح ملی و محلی جهت حضور هرچه بیشتر مردم در حکمرانی است. این به‌معنای نقش مؤثر مردم نه‌تنها در مرحله انتخاب مدیران و زمامداران، بلکه در فرایند تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری و اجراست.

 آخرین نکته اینکه وزارت کشور کره بیشتر نهادی پیشران، هماهنگ‌کننده و ناظر و در کل، نهادی فنی تا سیاسی-امنیتی است. این وزارتخانه بیشتر ماهیتی فنی دارد، اما این فنون را با هدف سیاسی به‌کار گرفته است. بدین معنا که از فنون فناوری و علوم نوین در راستای تحقق‌ دمکراسی مشارکتی سود جسته است. بنابراین ابزار و شیوه‌اش لزوماً سیاسی نیست، اما چشم‌انداز و اهداف کلان سیاسی و حتی امنیتی را تحقق می‌بخشد. (19848)

 

 

1403/4/16

بررسی تطبیقی وظایف و ساختار وزارت کشور (۵) : (کره جنوبی) ساختار و تشکیلات

 

بیان/ شرح مسئله

وزارت کشور در جمهوری اسلامی ایران یکی از مهم‌ترین و پر دغدغه‌ترین وزارتخانه‌هاست، اما قانون یا آیین‌نامه‌ای به تصریح ساختار و اختیارات آن نپرداخته است و جزء اساسنامه هیئت دولت مبنی‌بر تعیین تشکیلات و وظایف وزارت داخله در تاریخ ۲۸ فروردین‌ماه سال 1310 و مصوبه یازدهمین دوره مجلس شورای ملی در تاریخ 16 آبان‌ماه سال ۱۳۱۶ در دوره رژیم پهلوی اول متن حقوقی دیگری درباره آن وجود ندارد. اهمیت این وزارتخانه و خلأ قانونی موجود درباره آن موجب شد تا مجموعه پژوهش‌هایی درباره صلاحیت، ساختار و وظایف وزارت کشور در دفتر مطالعات سیاسی حول سه محور آغاز شود: ۱. مطالعه پیشینه تاریخی وزارت کشور در ایران، ۲. ارزیابی وضعیت موجود آن برمبنای مصاحبه و گفتگو با کارشناسان و اهالی فن (وزرای سابق، استانداران، فرمانداران، مدیران و کارشناسان وزارت کشور)،۳. مطالعه تطبیقی وزارت کشور در کشورهای مختلف. در نخستین مورد از مطالعه تطبیقی وظایف و ساختار وزارت کشور فرانسه و در دومین و سومین گزارش به‌ترتیب وظایف، سازمان‌های مرکزی و استانی و سازمان‌های تابعه وزارت کشور ترکیه بررسی شدند. در چهارمین گزارش نیز صلاحیت‌ها و اختیارات وزارت کشور کره جنوبی بررسی شد و در این گزارش ساختار و تشکیلات وزارت کشور کره جنوبی مورد مطالعه قرار می‌گیرد.

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

•  ساختار وزارت کشور کره جنوبی برمبنای یک قانون کلی با عنوان «سازمان دولت» مصوب ۲۰۱۳ و حکم ریاست‌جمهوری با عنوان «وزارت کشور و سازمان‌های وابسته‌» مصوب ۲۰۲۳ شکل گرفته است. بنابراین سنت قانونی در این‌باره در کره جنوبی، چندان دیر پا نیست.
•  ساختار وزارت کشور کره جنوبی متناسب با اختیارات و صلاحیت‌های آن شکل گرفته و به سه‌ دسته تابع، وابسته و موقت تقسیم شده است.
•  سازمان‌های تابع وزارت کشور کره جنوبی علاوه‌بر پست‌های سازمانی معاون، سخنگو و مشاوران شامل ادارات برنامه‌ریزی و هماهنگی، شورای دولت و پروتکل، حکومت دیجیتال، مدیریت محلی، دارایی و مالیات محلی و بخش‌های برنامه‌ریزی منابع انسانی، پشتیبانی عملیات و دفاتر نوآوری سازمان، پلیس، توسعه متوازن و تمرکززدایی و خودگردانی و ستاد مدیریت ایمنی و بلایاست.
•  سازمان‌های وابسته آن نیز متشکل از مؤسسه توسعه منابع انسانی حکومت‌های محلی، آرشیوهای ملی، ستاد مدیریت ساختمان‌های دولتی، کمیته پنج استان شمالی کره، کمیته تغییر شماره ثبت اقامت کره جنوبی، مؤسسه آموزشی ملی مدیریت بلایا و دفاع غیرنظامی، پزشکی قانونی، مدیریت آرشیوهای ریاست جمهوری، سازمان مدیریت منابع اطلاعات ملی و مؤسسه ملی تحقیقات ایمنی و بلایای طبیعی است.
•  گروه‌های ارتقای یکپارچگی خدمات اداری، گروه ارتقای ایمنی و رفاه هوشمند جامعه، حمایت از قربانیان ایته‌وون ، برنامه‌ریزی بهبود سیستم امور اداری و عمرانی، پشتیبانی از امور مرتبط با تاریخ گذشته، کنترل تخلفات یارانه محلی، گروه استراتژی ایمنی و بلایا و گروه پشتیبانی نوآوری «ساموئل گه اِم گو» نیز ذیل ساختار موقت وزارت کشور کره جنوبی قرار دارند.
•  ساختار وزارت کشور براساس خودگردانی محلی و تفویض اختیارات به واحدهای محلی شکل گرفته است، اما چارچوب رابطه ستاد مرکزی وزارت کشور با حکومت‌های محلی رگه‌هایی از تمرکزگرایی را نمایان می‌سازد. رابطه سلسله‌مراتبی بالا-پایین میان حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی  برایند فرهنگ دیوان‌سالاری کهن کره جنوبی و میراث تاریخی دوران تحت استعمار ژاپن و مذهب کنفوسیوس است.
•  در کشور کره جنوبی سازمان پلیس تحت نظارت وزارت کشور است. با تأسیس دفتر پلیس در سال ۲۰۲۲ رابطه میان وزارت کشور و پلیس وارد مرحله جدیدی شد و درواقع وزارت کشور در قالب یک چارچوب نهادی به اعمال صلاحیت نظارتی خود بر سازمان پلیس پرداخت. امری که با انتقاداتی چون نفوذ وزارت کشور در سازمان پلیس، سیاسی شدن و عدم استقلال آن همراه است. بااین‌حال، وقوع فاجعه انسانی در جشن هالووین در اواخر سال ۲۰۲۲ نشان داد راه برای گریز وزارت کشور از پذیرفتن مسئولیت در این‌باره باز است. این نشان از خلأ قانونی یا فقدان یک چارچوب نهادی روشن در تشریح و تصریح رابطه نهادی میان وزارت کشور و سازمان پلیس کره جنوبی دارد.
•  نقش هماهنگ‌کنندگی و نظارتی وزارت کشور در حوزه مدیریت ایمنی و بلایا در قالب ماهیت ستادی مدیریت ایمنی و بلایا در ساختار وزارت کشور خود را نشان می‌دهد. هرچند دولت کره سعی کرده در مدیریت بلایا، محلی‌گرایی را اعمال کند و بیشتر هماهنگ‌کننده باشد، اما همچنان سویه‌هایی از تمرکزگرایی در این‌باره دیده می‌شود. ازسوی‌دیگر  تعریف نقش‌ها میان حکومت‌های محلی، سازمان آتش‌نشانی، سازمان پلیس و دیگر نهادهای درگیر در مدیریت بلایا به‌خوبی صورت نگرفته است. در این‌باره پس از حادثه ایته‌وون در سال ۲۰۲۲، اصلاحاتی صورت گرفته و بر ایمنی و پیشگیری، نقش حکومت‌های محلی و مشارکت شهروندان تأکید شده است.
•  توزیع وظایف امنیتی و حتی سیاسی بین نهادهای دیگر، موجب شده تا ساختار وزارت کشور کره جنوبی با تصور غالب از ساختار این وزارتخانه در کشورهای دیگری چون فرانسه و ترکیه همخوانی نداشته باشد. کره جنوبی امنیت را در گره با آزادی اطلاعات، شفافیت و مشارکت شهروندان از سطوح محلی تا ملی تعریف کرده و بیشترین سهم را در تحقق ایده دمکراسی مشارکتی در کره جنوبی دارد. این وزارتخانه با رویکرد فنی و تخصصی به مباحث مدیریت دولتی، دولت باز، حکمرانی مطلوب و کارآمد و حکومت دیجیتال سازمان یافته است و ساختار و رویکرد این وزارتخانه نسبت به مفاهیمی چون دمکراسی در مقایسه با فرانسه به‌عنوان یکی از مدعیان آن متفاوت است. وزارت کشور کره جنوبی با رویکرد فنی و تخصصی سازمان خود را بنا کرده و از فناوری برای ایجاد ساختاری باز و شفاف کمک گرفته است.
•  وجود سنت آرشیو و بایگانی کردن در ساختار وزارت کشور کره و توجه به تجربیات تاریخی این کشور یکی از آموزه‌های این وزارتخانه است. آرشیو کردن، خود مقاومت در برابر فراموش کردن حوادث تاریخی و به‌نوعی حافظه عمومی دیوان‌سالاری است که به‌صورت مستمر می‌تواند به ایجاد سنت و رویه اداری بینجامد. این به شکل‌گیری و تقویت هویت ملی کره‌ای کمک می‌کند و حس تعلق به دولت و کشور را در شهروندان غنا می‌بخشد. در ساختار وزارت کشور کره جنوبی دو سازمان آرشیوهای ملی و آرشیوهای ریاست‌جمهوری نمود عینیت یافتن این امر است.
•  همچنین ساختارسازمانی وزارت کشور کره جنوبی در راستای اهداف کلان ملی شکل گرفته و گزینه‌های متناسب و متجانس با یکدیگر همچون دمکراسی مشارکتی، دولت باز و حکومت الکترونیک انتخاب شده و چیدمان وزارت کشور بر این مبنا بازیابی شده است.
•  وزارت کشور پیشران و مجهز به ابزارهای متناسب با تکالیف و اختیاراتش است. هرچند برخی انتقادها درباره دفتر پلیس و مدیریت بلایای آن وجود دارد، اما در کلیت ساختار وزارت کشور متناسب با صلاحیت‌ها و اختیارات است و به تحقق وظایف آن کمک می‌کند. درنهایت وزارت کشور کره جنوبی را می‌توان نمونه مدیریت فنی و تخصصی شرق آسیا دانست که عمل‌گرایانه در پی ثبات و توسعه هستند. (19874)

 

 

 

1403/4/23

 

مطالعه تطبیقی مجالس آسیایی مجالس نمایندگان و مشاوران ژاپن و الزامات دیپلماتیک مجلس شورای اسلامی

 

بیان/ شرح مسئله

با استناد به اصل (۴۱) قانون اساسی ژاپن، ساختار سیاسی این کشور براساس «نظام پارلمانی»  اداره می‌شود. در فرایند توسعه دیپلماسی پارلمانی متوازن با مجالس آسیایی، کشورهایی همچون ژاپن که دارای نظام سیاسی پارلمانی هستند، از اهمیت بالایی برخوردارند، زیرا نخست‌وزیر و اعضای هیئت‌دولت این کشورها از بین قانونگذاران با سابقه فراکسیون حاکم بر پارلمان انتخاب می‌شوند و هرگونه تعمیق روابط دیپلماتیک مجلس دوازدهم با کشورهای آسیایی دارای نظام پارلمانی به‌صورت مستقیم به دولت چهاردهم برای رفع موانع دیپلماسی آسیایی کمک می‌کند که در مطالعات روابط‌ بین‌الملل از آن با عنوان دیپلماسی دومنظوره یا دو لایه‌ای نام می‌برند. دیپلماسی دومنظوره به رفتارهای دیپلماتیکی اطلاق می‌شود که هم‌زمان هر دو لایه دیپلماسی عمومی و رسمی را تقویت می‌کند، به‌ویژه اینکه پایش کارنامه روابط سیاسی ایران و ژاپن در اغلب مقاطع زمانی پس از انقلاب براساس روابط حسنه استوار بوده است و بستر مناسب برای تقویت دیپلماسی اقتصادی از دریچه فعال‌سازی ظرفیت‌های دیپلماتیک پارلمانی بین دو کشور وجود دارد.

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

•   قانون اساسی سال 1947، نقطه عطف مردمی‌سازی قدرت در ژاپن قلمداد می‌شود و براساس آن، حکمرانی پارلمان در نظام سیاسی این کشور جایگزین حکمرانی امپراتور می‌شود. پارلمان ژاپن (دایت ملی) دو مجلسی و شامل مجالس نمایندگان (مجلس سفلی) و مشاوران (مجلس علیا) است.
• ¢ قوه مجریه شامل نخست‌وزیر و 19 وزیر است که هفده وزیر از قانونگذاران مجلس نمایندگان و سه وزیر دیگر از قانونگذاران مجلس مشاوران هستند. وزرای امور خارجه، اقتصاد و دفاع از وزرای کلیدی هیئت‌دولت و هر سه وزیر عضو حزب لیبرال دمکراتیک هستند. به عبارتی وزرای کلیدی تیم اقتصادی دولت ژاپن، عضو قانونگذاران حزب حاکم در پارلمان هستند که این امر فرصت نوینی را برای توسعه روابط تجاری و اقتصادی با دولت ژاپن از طریق گفتگوهای راهبردی‌ هیئت‌های دیپلماتیک مجلس دوازدهم با مجلسین ژاپن‌ به‌وجود آورده است.
•   تمامی وزرا، چند دور سابقه نمایندگی دارند. این موضوع باعث شده است اعضای هیئت‌دولت‌ علاوه‌بر حوزه‌های اجرایی، با ملاحظات تقنینی و نظارتی پارلمان نیز آگاهی داشته باشند. انتخاب اعضای هیئت‌دولت از بین نمایندگان با تجربه باعث می‌شود لوایح ارجاعی‌ هیئت‌وزیران با همراهی و همسویی بیشتری از طرف اکثریت پارلمان تصویب شود. با توجه به اینکه نخست‌وزیر و رؤسای مجلسین از نمایندگان حزب حاکم هستند، این امر باعث چابکی و‌ هم‌افزایی راهبردی ظرفیت‌های تقنینی، نظارتی و اجرایی در ژاپن شده است.
•   احزاب، کنشگر اصلی و موتور پیشران فعالیت‌های دیپلماتیک مجلسین ژاپن هستند. از نگاه رهبران احزاب، پخت و پز شدن مسائل اساسی کشور در جلسات فراکسیون‌ها، کارآمدی تصمیم‌گیری را افزایش می‌دهد. به عبارتی در مجلسین ژاپن جدا از کمیته‌های تخصصی مرتبط با سیاست خارجی و روابط بین‌الملل، نقش جلسات درون فراکسیونی نیز حائز اهمیت است. این موضوع بر اهمیت مطالعه موردی فراکسیون‌ها و احزاب کشورهای دارای نظام پارلمانی به‌عنوان یکی از پیشران‌های توسعه دیپلماسی پارلمانی افزوده است، به‌طوری‌که بدون مطالعه سیاست‌ها و مرام‌نامه احزاب پارلمانی کشورهای هدف، نمی‌توان دیپلماسی پارلمانی کارآمد و اثربخشی را در قبال کشورهای مذکور اتخاذ کرد.
•   اگر مجالس نمایندگان و مشاوران برای انتخاب نخست‌وزیر به بن‌بست برسند، رأی مجلس نمایندگان بر مجلس مشاوران اولویت دارد. هرچند انتخاب وزیران برعهده نخست‌وزیر است، ولی باید از قانونگذاران با تجربه هر دو مجلس در هیئت‌دولت حضور داشته باشند. این امر نشان می‌دهد هرچند در اغلب مجالس قانونگذاری دنیا، جوان‌گرایی به‌عنوان یک هدف راهبردی تعریف شده است، ولی در مجلسین ژاپن اولویت با تخصص‌گرایی و ایفای‌ مسئولیت به قانونگذارانی است که در ادوار مختلف دارای تجارب و نوآوری‌های قانونگذاری و نظارتی بوده‌اند.
•   نایب رئیس مجلس نمایندگان ژاپن، رهبر حزب اقلیت است که بستر تعامل،‌ هم‌اندیشی و خرد جمعی قانونگذاران مجلسین ژاپن و کاهش تنش‌های سیاسی در این کشور را موجب شده است. 
•   با استناد به قانون‌ آیین‌نامه داخلی مجلسین ژاپن، طرح سؤال‌ حتماً باید در سطح ملی باشد و ارسال‌ سؤالات کتبی برای اعضای هیئت‌دولت باید به تأیید رئیس مجلس نیز برسد. این موضوع باعث افزایش ارتقای کیفیت و کاهش کمی تعداد‌ سؤالات شده و موجب شده است وقت مجلس با‌ سؤالات محلی و منطقه‌ای تلف نشود. درنتیجه یکی از دستاوردهای نظارتی مجالس نمایندگان و مشاوران ژاپن، ضابطه‌مند شدن‌ سؤالات و منطقی‌سازی طرح آنها در صحن مجلس است.
•   هیئت‌دولت در اجرای وظایف و اعمال اختیارات خود‌ به‌طور دسته جمعی در قبال پارلمان‌ مسئولیت دارد و تمامی وزیران تجربه حضور در ادوار مختلف پارلمان را داشته اند که این امر باعث شده است هم هیئت‌دولت و هم قوه مقننه از سختی‌های کار یکدیگر آگاهی کامل داشته باشند.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور گسترش دیپلماسی پارلمانی متوازن با مجلسین ژاپن توصیه می‌شود تدابیر و تمهیدات زیر مورد توجه‌ هیئت‌های دیپلماتیک مجلس دوازدهم به‌ویژه اعضای گروه دوستی مجلس دوازدهم با ژاپن قرار گیرند:

• ¢ تحول‌گرایی در استفاده از ظرفیت دیپلماتیک‌ فراکسیون‌های مجلس دوازدهم

امروزه احزاب و فراکسیون‌ها به‌عنوان یکی از کنشگران فعال روابط خارجی مجالس قانونگذاری محسوب می‌شوند که متناسب با وزن و اهمیتی که در نهاد قانونگذاری دارند، نقش مقتضی را در جهت‌گیری دیپلماسی پارلمانی ایفا می‌کنند. اهمیت این موضوع به‌ویژه در کشورهای دارای مجالس قانونگذاری دو حزبی و کشورهای دارای نظام پارلمانی برجسته‌تر است. به همین دلیل هرگونه مذاکرات هوشمند رؤسای فراکسیون‌های مجلس دوازدهم با همتایان پارلمانی در سایر کشورها، از پیشران‌های توانمندسازی فعالیت‌های دیپلماتیک مجلس نوپای دوازدهم است. حدود 180 کرسی مجلس نمایندگان براساس نظام تناسبی و سهم هر حزب در پارلمان تعیین می‌شود. درنتیجه پارلمان ژاپن ازجمله مجالس قانونگذاری است که نقش احزاب در آن بسیار پررنگ می‌باشد. برهمین اساس تا زمانی‌که احزاب قوی، کارآمد، مجرب و‌ تأثیرگذار در مجلس شورای اسلامی شکل نگیرد، انتفاع حداکثری از ظرفیت دیپلماتیک‌ فراکسیون‌های قوه مقننه برای توسعه روابط پایدار با مجلسین ژاپن تحقق نخواهد یافت. شایان ذکر است تمامی وزرای هیئت‌دولت ژاپن نیز عضو فراکسیون حاکم در مجلس نمایندگان هستند. در حال حاضر «حزب لیبرال دمکراتیک» بیشترین کرسی‌های مجالس نمایندگان و مشاوران را در اختیار  دارد و نخست‌وزیر و تمامی اعضای هیئت‌دولت نیز عضو قانونگذاران این حزب هستند. درنتیجه هرگونه تعمیق روابط‌ فراکسیون‌های مجلس شورای اسلامی، به‌صورت مستقیم به فرایند توسعه دیپلماسی رسمی دولت چهاردهم برای گسترش روابط پایدار با کشورهای آسیایی نیز کمک می‌کند. از طرفی به‌منظور اشراف اعضای گروه دوستی مجلس دوازدهم با ژاپن، شناسایی‌ روان‌شناسی سیاسی رهبران و مرام‌نامه احزاب پارلمانی ژاپن، از ملزومات توانمندسازی گروه مذکور است.

•   تعیین رابط دیپلماتیک برای‌ فراکسیون‌های مجلس دوازدهم

هیئت‌دولت ژاپن در اجرای وظایف و اعمال اختیارات خود‌ به‌طور دسته جمعی در قبال پارلمان‌ مسئولیت دارد. این امر باعث ارتقای کارآمدی و شفاف‌سازی عملکرد وزیران و ارتقای پاسخ‌گویی هیئت‌دولت به نمایندگان شده است. از طرفی وزیران به‌جای اینکه انرژی یکدیگر را خنثی و هر وزارتخانه، قصور را متوجه وزارتخانه دیگر کند، با خرد جمعی به سمت مدیریت ابرچالش‌های حکمرانی و دغدغه‌های اساسی مردم گام برمی‌دارند. رمزگشایی از این موضوع نشان می‌دهد که برنامه‌ریزی دیپلماتیک مجلس دوازدهم برای گفتگوهای راهبردی با قانونگذاران شاخص ژاپن به‌صورت غیرمستقیم به توسعه روابط پایدار در سایر حوزه‌ها نیز کمک می‌کند. در این میان‌ هریک از‌ فراکسیون‌های مجلسین ژاپن دارای رابط پارلمانی و دیپلماتیک هستند. توصیه می‌شود با تعیین رابط پارلمانی و دیپلماتیک برای‌ فراکسیون‌های کلیدی مجلس دوازدهم، زمینه مساعد برای گسترش روابط دیپلماتیک با‌ فراکسیون‌های پارلمانی سایر کشورها نیز فراهم شود.

•   طراحی دیپلماسی پارلمانی موزاییکی در قبال کشورهای دارای نظام پارلمانی

در کشورهای دارای نظام پارلمانی، قانونگذارانی که دارای سابقه چندین دور وکالت مردم بوده‌اند از پتانسیل بالاتری برای حضور در دولت برخوردارند. در دیپلماسی پارلمانی موزاییکی،‌ هیئت‌های دیپلماتیک مجلس شورای اسلامی، قانونگذاران کشور هدف را براساس جایگاه آنان در‌ هیئت‌رئیسه و رؤسای کمیته‌های تخصصی طبقه‌بندی می‌کنند. از طرفی برخی کمیته‌های پارلمانی از اهمیت بالاتری در مختصات دیپلماسی پارلمانی ژاپن برخوردارند. به همین دلیل انتفاع حداکثری از ظرفیت‌های دیپلماسی پارلمانی کمیسیون پایه نیز دارای اهمیت کلیدی است.

•   سهمیه متناسب و مشارکت فعال زنان نماینده در ترکیب گروه‌های دوستی

بررسی تعداد قانونگذاران مجلس نمایندگان  ژاپن از سال 2012 میلادی تاکنون حاکی از آن است که تعداد نمایندگان زن رو به افزایش بوده است. در انتخابات مجلس نمایندگان ژاپن در سال 2021 میلادی، 48 نماینده زن، انتخاب شدند. بررسی تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی در ادوار مختلف به‌ویژه دوره یازدهم( حضور 17 نماینده خانم) بیانگر حضور رو به افزایش بانوان در عرصه قانونگذاری است. توصیه می‌شود با حمایت از حضور حداقل دو نفر از بانوان نماینده در شورای اجرایی بین‌المجالس و همچنین ترکیب گروه دوستی مجلس دوازدهم با ژاپن، بستر مساعدی برای تعمیق روابط پارلمانی بین دو کشور فراهم شود.

•   توسعه دیپلماسی پارلمانی پژوهشی

نهادهای تحقیقاتی مختلفی در هر دو کشور پیرامون مطالعات قانونگذاری و حکمرانی پارلمان در حال فعالیت‌اند. شناسایی ظرفیت‌های همکاری بین مراکز پژوهشی پارلمانی دو کشور با تمرکز بر چالش‌های مشترک نظام حکمرانی، مرجعی قابل اتکا برای ریل‌گذاری راهبرد دیپلماسی پارلمانی دوجانبه بین دو کشور قلمداد می‌شود. در این میان تقویت رایزنی‌های دیپلماتیک بین رؤسای گروه دوستی دو کشور و همچنین دریافت اطلاعات میدانی از طریق وزارت امور خارجه و ایجاد رایزنی‌های دیپلماتیک بین رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با سفیر ژاپن در تهران می‌تواند در توانمندسازی و ارتقای کارآمدی دیپلماسی پارلمانی پژوهشی بین دو کشور مؤثر باشد.

•   اهتمام اعضای گروه دوستی مجالس دو کشور به توسعه دیپلماسی اقتصادی و انرژی

ژاپن یکی از کشورهای پیشرو در حوزه اقتصادی و صنعتی است و رفع‌ خلأ‌های تقنینی توسعه روابط پارلمانی بین دو کشور به‌ویژه در حوزه‌های انرژی، اقتصادی، تهدیدات زیست‌محیطی و فناوری‌های نوظهور ازجمله اشتراک‌گذاری تجارب فیمابین در حوزه هوش مصنوعی می‌تواند به‌عنوان محور مذاکرات گروه‌های دوستی دو کشور قرار گیرد. از طرفی توجه به مسائل نوپدید و دغدغه‌های نوظهور مشترک، می‌تواند لنگرگاه مناسبی برای تعمیق روابط بین دو کشور باشد.

•   اشتراک‌گذاری اطلاعات بین رؤسای گروه‌های دوستی با سفرای متناظر ایران

سفیران، پیشانی و دیده‌بان جمهوری اسلامی ایران در خارج از کشور هستند و از نزدیک تحولات داخلی و توزیع قدرت در کشور هدف را رصد و پایش می‌کنند. توصیه می‌شود از طریق اداره کل امور‌ بین‌الملل مجلس شورای اسلامی، شبکه‌ی اشتراک‌گذاری اطلاعات بین رؤسای گروه دوستی با سفیران متناظر جمهوری اسلامی ایران از طریق وزارت امور خارجه برقرار شود. برای مثال اشتراک‌گذاری داده‌ها و اطلاعات میدانی بین رئیس گروه دوستی مجالس ایران و ژاپن با سفیر جمهوری اسلامی ایران در توکیو می‌تواند در راستی‌آزمایی و‌ هم‌افزایی ظرفیت‌های دیپلماتیک مجلس دوازدهم و دولت چهاردهم نقش مهمی را ایفا کند. (19900)

 

 

دفتر مطالعات مدیریت

 

1403/4/2

 

ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در اجرای ماده (۱۹) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد

 

بیان / شرح مسئله

فساد در ساحت فردی و اجتماعی به عنوان مسئله‌ای پیچیده و چند لایه به عنوان یکی از چالش‌های حکمرانی همواره وجود داشته است. طبق برآورد بانک جهانی، در جهان سالانه حدود 80 میلیارد دلار امور تجاری مبتنی بر پرداخت رشوه انجام می‌شود و متأسفانه هیچ کشوری در دنیا نیست که از مسئله فساد مصون باشد [1].

جمهوری اسلامی ایران براساس قانون مصوب مجلس شورای اسلامی و با رعایت اصل 139 قانون اساسی، در مهرماه سال 1387 به‌عضویت کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد درآمد[2]. در منظومه حکمرانی نظام جمهوری اسلامی ایران «فرمان هشت‌ماده‌ای مقام معظم رهبری در مقابله با مفاسد اقتصادی»، «قانون دسترسی آزاد به اطلاعات»، «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد»، «قانون دیوان محاسبات کشور» و اصول 54 و 55 قانون اساسی، از جمله قوانینی هستند که شاکله تقنینی موضوع مقابله با فساد را پوشش می‌دهند.

طبق ماده 19 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 کلیه دستگاه‌ها و  نهادهای دولتی که از محل بودجه عمومی تأمین اعتبار می‌شوند، ملزم به شفاف‌سازی داده‌های غیرمحرمانه پژوهشی در راستای افزایش اعتماد عمومی، اعتماد سیاسی، و سرمایه اجتماعی و حمایت از «قانون دسترسی آزاد به اطلاعات» مصوب 1388 هستند. باوجود گذشت بیش از یک دهه از عمر این قانون اکثر وزارتخانه‌ها توفیق چندانی در پیاده‌سازی ماده 19 نداشته‌اند. معدود دستگاه‌هایی که در قالب سامانه و سایت، بخشی از داده‌های مربوط به قراردادهای پژوهشی خود را منتشر کرده اند نیز از استاندارد خاصی پیروی نکرده اند. لذا با توجه به اهمیت موضوع در این مطالعه به این مسئله پرداخته شده است.

 

 نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

نتایج این مطالعه نشان می‌دهد که وزارتخانه‌هایی که قانون را اجرا کردهاند به دلیل ابهام در نحوه انتشار دادهها، اطلاعات آنها قابل‌استفاده برای رصد و نظارت دستگاه‌های نظارتی و حتی استفاده عموم مردم یا سایر پژوهشکده‌ها نیست. این موضوع تحقق اهداف در نظر گرفته شده برای ماده 19 قانون ارتقای سلامت نظام اداری را دچار خدشه نموده است.

بر اساس این مطالعه از میان وزارتخانه‌های جمهوری اسلامی ایران، تنها 11 وزارتخانه اقدام به کاربست ماده 19 در راستای انتشار داده‌های پژوهشی غیرمحرمانه خود کرده‌اند. به ترتیب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با 93 درصد و بکارگیری 14 شاخص از 15 شاخص تنها وزارتخانه‌ای است که اقدام به انتشار داده‌های پژوهشی خود کرده است. علاوه بر رعایت این استاندارد این وزارتخانه موفق به طراحی سامانه یکپارچه برای مدیریت 53 پژوهشکده شده است. وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات با 86درصد و بکارگیری 13 شاخص از 15 شاخص دومین وزارتخانه است که اقدام به انتشار دادههای پژوهشی خود کرده است. وزارت نفت با 73درصد و بکارگیری 11 شاخص از 15 سومین وزارتخانه موفق در انتشار داده‌های پژوهشی است. وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت راه و شهرسازی با 53درصد توانسته اند 8 شاخص (تعداد پژوهش‌ها، انتشار عناوین پژوهشی، گروه، مجری، همکاران، ناظر، شروع و خاتمه پروژه، و کارفرما و درصد مشارکت کارفرما) را در راستای پیاده‌سازی ماده 19 بکار بگیرند. سایر دستگاه‌های اجرایی به ترتیب، وزارت کشور با 46%، وزارت امور اقتصادی و دارایی 46%، وزارت جهاد کشاورزی 33%، وزارت نیرو 26%، و در نهایت وزارت میراث‌فرهنگی،  صنایع‌دستی و گردشگری و وزارت دادگستری تنها موفق به پیاده‌سازی 20% شاخص‌ها شده‌اند.

 

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به نتایج مطالعات انجام شده برای اجرای صحیح قانون شفاف‌سازی دادههای پژوهشی و غیرمحرمانه همه دستگاههای دولتی در این گزارش راهکارهای سیاستی زیر پیشنهاد می‌شود:

طراحی شناسه یکتای اجرایی: با شناسایی عارضه‌های یاد شده و به‌منظور مدیریت انتشار داده‌ها پیشنهاد می‌شود که ناظر به بهره‌گیری از مدل‌های انتشار و دسته‌بندی اطلاعات، جهت بهره‌گیری از داده‌های تمیز؛ شناسه‌ای برای نحوه انتشار بهتر داده‌های پژوهشی غیرمحرمانه متناسب با نیاز مخاطب  طراحی شود.

ضمانت اجرای قانون: نیاز به ضمانت اجرایی به جهت پیاده‌سازی قانون یک ضرورت است. قانونگذار باید به لزوم اجرای قوانین نیز توجه کند. با توجه به نتایج پایش پیشنهاد می‌شود، از کاهش یا قطع بودجه پژوهشی به عنوان ضمانت اجرا برای انتشار داده های پژوهشی غیرمحرمانه بهره گرفته شود.

طراحی سامانه یکپارچه: یکی از راهکارهایی که جهت سهولت دسترسی به اطلاعات پژوهشی غیرمحرمانه و سایر موارد جهت پرهیز از موازی‌کاری شرکت‌ها، مؤسسات و پژوهشکده‌های زیرمجموعه وزارتخانه‌ها پیشنهاد می‌شود، طراحی سامانه یکپارچه در راستای مدیریت بهینه بودجه پژوهشی کشور، شفافیت، دسترسی آزاد به اطلاعات و داده‌های پژوهشی و سهولت نظارت توسط دستگاه‌های نظارتی است. (19844)

 

 

 

1403/4/9

تحلیل نظارتی پیرامون اجرای 23 پروژه اولویت‌دار دولت الکترونیکی

 

بیان / شرح مسئله

 فناوری اطلاعات و ارتباطات یکی از فناوری‌های دارای اهمیت در جهان امروز است. این فناوری در شیوه‌های تعامل شهروندان با دولت تأثیر گذاشته است و توانسته هزینه‌ها را کاهش دهد، خدمات را بهبود داده و موجب ارتقای بهره‌وری شود. در ایران نیز از دهه 70 استفاده از فناوری اطلاعات به‌منظور افزایش بهره‌وری دولتی مورد توجه قرار گرفت. این امر با تأکید مقام معظم رهبری در سیاست‌های کلی ابلاغی ایشان در بخش شبکه‌های اطلاع‌رسانی رایانه‌ای در تاریخ 1377/07/11 آغاز شد و پس از آن با تصویب اولین طرح جامع در این حوزه موسوم به «تکفا» توسط‌ هیئت‌دولت در سال 1381 ادامه یافت. در برنامه‌های توسعه چهارم و پس از آن توجه به این حوزه حیاتی، مشهود است. در سال 1397 طبق مصوبه هیئت‌وزیران 23 پروژه اولویت‌دار دولت الکترونیک اعلام شد و فرایند اجرای این پروژه‌ها تا سال 1402 ادامه داشت. در پی مصوبه‌ بیست‌وششمین جلسه شورای اجرایی فناوری اطلاعات، 20 پروژه ملی تحت‌عنوان «پروژه‌های پیشران دولت هوشمند» جایگزین‌ آنها شد. در این گزارش به بررسی فرایند رصد و پایش این پروژه‌ها پرداخته می‌شود تا از این‌طریق رهیافتی برای شیوه مدیریت پروژه‌های آتی این حوزه حاصل شود.

 

 نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

نمایش اطلاعات مربوط به پیشرفت پروژه‌ها در تارنمای مربوطه (emonitor.ito.gov.ir) صورت می‌گرفته است که سامانه‌ای دارای سه سطح دسترسی بوده و در سطح 1 اطلاعات کلی مربوط به هریک از پروژه‌ها و میزان پیشرفت آن در دسترس عموم قرار دارد. مبتنی‌بر اطلاعات ارائه‌شده بر روی این تارنما، داده‌های دریافتی و از مجموع جلسات برگزار شده با دستگاه‌ها و سازمان‌های مرتبط مانند سازمان فناوری اطلاعات و پیمانکاران آنان، شورای اجرایی فناوری اطلاعات، سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان‌ برنامه‌وبودجه کشور معایبی ازجمله «ارائه چالش‌های غیرمرتبط با پروژه توسط سازمان‌های متولی پروژه به پیمانکار»، «نامرتبط بودن راهکار‌های ارائه‌شده توسط سازمان‌های متولی به چالش‌های مطرح شده توسط آنان»، «اتحاد ناظر و منظور در پروژه‌هایی که اجرای و نظارت‌ آنها هر دو‌ بر‌عهده سازمان فناوری اطلاعات بوده است»، «عدم توجه به تقدم و‌ تأخر (پیش‌نیازی) برخی پروژه‌ها نسبت به یکدیگر و بروز ابهام در فرایند تکمیل پروژه»، «عدم وجود سازوکار مناسب جهت ارتباط پرداخت‌های مالی و درصد پیشرفت توسط سازمان‌ برنامه‌وبودجه کشور» و «عدم اعلام توقف به‌روزرسانی پیشرفت پروژه‌ها در سامانه مربوطه» احصا شد.

 

 پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

بسیاری از پروژه‌های اعلام شده به‌عنوان موارد دارای اولویت در دولت الکترونیک جزو وظایف گذشته سازمان‌های متولی پروژه‌ها بوده است و‌ به‌نظر می‌رسد دارای اهمیت کافی به‌منظور مطرح شدن به‌عنوان اولویت ملی نیستند؛ لذا پیشنهاد می‌شود تا در آینده انتخاب اولویت‌های حوزه دولت الکترونیک با معیارهای مشخص صورت گیرد. این آسیب در رابطه با 20 پروژه پیشران دولت هوشمند که به‌تازگی اعلام شده نیز مشاهده می‌شود و گذشته از این مسئله، قریب به 45 درصد از پروژه‌های پیشران دولت هوشمند با پروژه‌های قبلی مشترک‌اند که با توجه به مشابهت‌های مذکور پیشنهاد می‌شود در آینده تأمل بیشتری بر نحوه انتخاب پروژه‌های اولویت‌دار ملی صورت بگیرد.

پروژه‌های اولویت‌دار با وجود گذشت مدت زمان نزدیک به 4 سال، هیچ‌گاه مورد بازبینی قرار نگرفتند‌، درصورتی‌که با توجه به پیشرفت هر پروژه و شرایط خاص کشور، نیاز به بازبینی دوره‌ای مواردی مانند جداول اقدامات اجرایی در رابطه با پروژه‌های ملی مشهود بوده است. مجموعه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و شورای اجرایی فناوری اطلاعات نیازمند اجرای طرح‌های رصد پروژه‌های تعیین شده در این‌خصوص هستند. پیشنهاد می‌شود تا فرایند «اصلاح برنامه‌های اجرایی پروژه‌های ملی حوزه دولت الکترونیک» در مصوبات شورای اجرایی فناوری اطلاعات قرار گیرد. فرایند انتخاب پروژه‌های اولویت‌دار ملی در حوزه دولت الکترونیک مبهم بوده و لازم است تا شاخص‌های مشخصی در این زمینه لحاظ شود، ترجیح بر آن است تا شاخص‌ها بومی باشد تا تناسب مورد نیاز با شرایط کشور را دارا باشند. در راستای اجرای این امر نیاز به شفاف‌سازی‌ درخصوص انتخاب این پروژه‌ها در کارگروه‌های تشکیل شده با حضور کارشناسان سازمان‌ برنامه‌وبودجه کشور، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، سازمان اداری و استخدامی کشور و شورای اجرایی فناوری اطلاعات مشهود است.

می‌توان از ابزارهای پرداخت مالی در آینده به‌عنوان اهرمی در راستای افزایش بهره‌وری و سرعت پیشرفت پروژه‌ها استفاده کرد. بدین معنا که میزان پرداخت هر پروژه با درصد پیشرفت آن مرتبط باشد که در این راستا لازم است تا سازوکار این امر از طریق توافق دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌برنامه‌وبودجه مشخص شود. انجام این امر توسط سازمان‌ برنامه‌وبودجه کشور امری ضروری قلمداد می‌شود. (19852)

 

 

 

1403/4/10

نظارت بر اجرایی سازی سامانه پنجره واحد مدیریت زمین (e-Land)

در راستای اجرای 23 پروژه اولویت‌دار دولت الکترونیک

 

بیان / شرح مسئله

پروژه سامانه پنجره واحد مدیریت زمین یکی از 23 پروژه اولویت‌دار دولت الکترونیکی است که در تاریخ 9 اردیبهشت‌ماه سال 1397 به تصویب هیئت‌وزیران رسید. حوزه زمین یکی از حوزه‌هایی است که شاهد تخلفات و فساد بالایی است، لذا این پروژه بر پیشگیری از مفاسد زمین‌خواری و ساماندهی نحوه ارائه خدمات حوزه زمین و ساختمان بنا شده‌ است.

در مصوبه هیئت‌وزیران تعداد 11 خدمت و 20 زیر خدمت برای دستگاه‌های مرتبط تعیین شده‌اند که سازمان فناوری اطلاعات مسئولیت مدیریت و راهبری فنی تبادل اطلاعات و استعلامات بین دستگاه‌های اجرایی و وزارت اطلاعات مسئولیت نظارت بر سامانه را برعهده دارند. ضوابط اجرایی پروژه در سال 1401 و منشور پروژه و نقشه راه اطلاع‌رسانی در سال 1402 تدوین شده و سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری به‌عنوان مدیر راهبری و هماهنگی امور سامانه تعیین شده است.

پروژه شامل زیرسامانه‌های پرتال تخصصی حوزه زمین و ساختمان، درگاه ارتباطی متقاضیان، زیرسامانه پایش اراضی، برنامه کاربردی تبادل استعلامات و مجوزهای حوزه زمین، ابزارهای پشتیبانی پویایی کاربران عمومی و تخصصی، زیرسامانه تحلیل و ارزیابی فعالیت ذی‌نفعان، ابزارها و سیستم‌های مدیریت کارگزاران است که به‌مرور در حال تکمیل شدن هستند. با توجه به گستردگی و تنوع فعالیت‌های مرتبط با پروژه، کمیته‌ها و کارگروه‌های متعددی نیز تشکیل شده‌اند.

به‌رغم برنامه‌ریزی صورت گرفته، سامانه رصد و پایش سازمان فناوری اطلاعات، اطلاعات روزآمدی از عملکرد پروژه ارائه نمی‌دهد و لذا ارزیابی صحیحی از عملکرد سامانه در دست نیست. براساس اطلاعات دریافتی از سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری و سازمان فناوری اطلاعات، در حال حاضر از مجموع 251 خدمت احصا شده جهت تعبیه در سامانه پنجره واحد مدیریت زمین، صرفاً 8 خدمت و 9 استعلام به مرحله اجرا رسیده است. اکثر دستگاه‌های ذی‌مدخل در سامانه، همکاری مناسبی نداشته‌اند. همچنین 25 دستگاه هنوز سامانه‌های داخلی جهت اتصال به سامانه پنجره واحد مدیریت زمین و پاسخ‌گویی به استعلامات را ندارند و از نرم‌افزارهای کاربردی تهیه شده توسط سازمان فناوری اطلاعات استفاده می‌کنند.

تکالیف قانونی متعددی برای دستگاه‌های ذی‌ربط جهت تکمیل پروژه سامانه پنجره واحد مدیریت زمین وجود دارد، ولی به‌دلیل تخلف و یا ترک فعل برخی از دستگاه‌ها، به بهانه‌های مختلف ازجمله فقدان بانک اطلاعاتی مورد نیاز و یا نقص سامانه‌های داخلی، پیشرفت پروژه مورد انتظار نبوده است. با توجه به چالش‌های موجود در اجرا و پیاده‌سازی سامانه پنجره واحد مدیریت زمین، امکان بررسی میزان کارایی و اثربخشی سامانه وجود ندارد. لذا هدف این گزارش، ارزیابی اثربخشی سامانه نیست، بلکه بیشتر کشف دلایل عدم پیشرفت مطلوب و ارائه راهکارهایی برای آن است.

 

 نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

در حال حاضر 46 دستگاه اجرایی ذ‌ی‌نفع در حوزه مدیریت اراضی کشور به سامانه پنجره واحد مدیریت زمین متصل هستند. زیرسامانه پایش اراضی در 16 استان کشور و درگاه ارتباطی متقاضیان خدمات زمین در کل کشور پیاده‌سازی شده‌ است. مقرر شده‌ است کلیه درخواست‌های استعلام اراضی و صدور گواهی مستثنیات، صرفاً در بستر سامانه پنجره واحد مدیریت زمین انجام شود. این سامانه با آدرس iraneland.ir در دسترس عموم قرار دارد و صرفاً 8 عنوان خدمت و 9 عنوان استعلام در سامانه درگاه متقاضیان مردمی ارائه می‌شود. مطابق با ضوابط اجرایی، سازمان برنامه‌وبودجه موظف شده‌ است منابع مورد نیاز پروژه را در قالب قوانین بودجه سنواتی تأمین کند.

چالش‌های متعددی مانع از پیشرفت سامانه شده‌ است. مقاومت دستگاه‌ها در اتصال و بهره‌برداری از سامانه پنجره واحد مدیریت زمین به‌دلیل فقدان اطلاعات معتبر یا استفاده از اطلاعات در اختیار به‌عنوان منبع قدرت دستگاهی و همچنین دلایل توجیهی نظیر امنیتی بودن اطلاعات؛ عدم همکاری در اتصال به سامانه‌های داخلی؛ نقص سرویس‌ها و سامانه‌های داخلی دستگاه‌ها، از مهم‌ترین چالش‌ها به‌حساب می‌آیند.

تداخل وظایف دو سامانه پنجره واحد مدیریت زمین و درگاه ملی صدور مجوزهای کسب‌وکار از دیگر چالش‌های سامانه است. عدم تعیین تکلیف نحوه استفاده از سامانه‌های استانی ایجاد شده و سایر سامانه‌های موازی و هم‌پوشانی خدمات این سامانه‌ها با خدمات سامانه پنجره واحد مدیریت زمین نیز در عملکرد این سامانه خلل ایجاد کرده است.

نیاز به تصاویر ماهواره‌ای با دقت مناسب جهت بررسی تغییرات زمین با هدف کشف تخلفات با استفاده از فناوری‌های نوین نظیر هوش مصنوعی و یادگیری ماشینی از دیگر چالش‌هاست. در حال حاضر تصاویر ماهواره‌ای دقت لازم را ندارند.

چالش دیگر در ارتباط با فقدان یا عدم ارائه نقشه‌های محدوده تولی‌گری دستگاه‌هاست. نبود یک استاندارد مشخص برای تهیه نقشه‌ها نیز بر مشکلات موجود افزوده است. بدون وجود چنین نقشه‌هایی، امکان پایش تخلفات در اراضی و همچنین بررسی استعلامات وجود ندارد. مسئله مهم دیگر در این رابطه، ناهماهنگی نقشه دستگاه‌ها با نقشه‌های شهری است.

فقدان اطلاعات مکان محور قابل استفاده در سامانه‌ها و نبود داده‌های صحیح و درست در اغلب دستگاه‌ها نیز ازجمله چالش‌های موجود است که تهیه آنها مستلزم پرونده‌خوانی و استخراج داده‌هاست که خود نیاز به صرف زمان و منابع مالی قابل‌توجهی دارد.

وجود برخی از مصوبات و قواعدی که ذیل قوانین موجود ایجاد شده‌اند نظیر قاعده مشمول مرور زمان در قانون مجازات اسلامی، نیز به‌عنوان مانعی در جهت اثربخشی سامانه پنجره واحد مدیریت زمین عمل کرده است. عدم امکان ثبت شکایت تغییر کاربری زمین در سامانه ثنا قوه‌قضائیه به‌دلیل عدم دسترسی به کد ملی فرد متخلف موجب شده‌ است که متخلفین از قاعده مشمول مرور زمان استفاده کرده و با مانعی برای اقدام خلاف مواجه نشوند.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پیشنهاد سیاستی و تقنینی این گزارش در کوتاه‌مدت استفاده از ظرفیت قوانین موجود تحت نظارت نهادهای فراقوه‌ای نظیر ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی جهت الزام دستگاه‌ها به همکاری و ارائه اطلاعات مورد نیاز سامانه طی یک دوره زمانی مشخص است.

در میان‌مدت اصلاح سامانه‌های داخلی دستگاه با هدف هماهنگی بین این سامانه‌ها به‌گونه‌ای که امکان برقراری ارتباط فی‌مابین و با سامانه پنجره مدیریت زمین جهت پاسخ‌گویی به استعلامات به‌صورت برخط در دستور کار قرار گیرد، پیشنهاد می‌شود. ازطرف‌دیگر با توجه به‌وجود قوانین و مقررات متعدد و متنوع در حوزه زمین و همچنین خلأهای قانونی بسیار در این حوزه، پیشنهاد می‌شود در بلندمدت، ضمن تنقیح قوانین و مقررات مربوطه و رفع تزاحمات و تناقضات قانونی توسط معاونت قوانین مجلس، براساس آسیب‌شناسی جامع از وضعیت موجود و همچنین استفاده از درس‌آموخته‌های جهانی در زمینه رهیافت‌های نوین مدیریت زمین طی مطالعاتی از طرف مرکز پژوهش‌های مجلس، با ایجاد کارگروهی از کلیه دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط تحت نظارت ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی، قانون جامعی در این حوزه تدوین و تصویب شود و در چارچوب این قانون جامع، یک سامانه جامع یکپارچه توسط سازمان فناوری اطلاعات توسعه یابد، به‌گونه‌ای که خدمات کلیه دستگاه‌ها را دربرگرفته و خلأهای موجود را که منشأ تخلفات و فساد در این حوزه می‌باشد برطرف کند. (19857)

 

 

1403/4/10

تحلیل وضعیت عملکرد کارگروه‌های ارتقای سلامت اداری در دستگاه‌های اجرایی

 

بیان/ شرح مسئله

«قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» یکی از قوانین مهم و پایه‌ای کشور در زمینه مبارزه با فساد و افزایش سلامت اداری دستگاه‌های حاکمیتی است. این قانون به‌گونه‌ای طراحی شده است که پیکربندی سلامت اداری و روابط نهادهای مختلف کشور را تنظیم کرده و هدف آن ایجاد فرایندی برای تحقق سلامت اداری، پیشگیری و مبارزه مؤثر با مفاسد اداری و اقتصادی در دستگاه‌های اجرایی بوده است. از مهم‌ترین خروجی‌های این قانون، «آیین‌نامه پیشگیری و مقابله نظام‌مند و پایدار با مفاسد اقتصادی در قوه مجریه» موضوع ماده (33) و درنتیجه تشکیل «کارگروه‌های ارتقای سلامت نظام اداری» در دستگاه‌های اجرایی کشور است که جوانب مختلف این کارگروه‌ها و آسیب‌شناسی کارکردی و عملکردی آنها در این گزارش بررسی شده است.

جایگاه ساختاری این کارگروه‌ها و وظایف محوله به آنها، ظرفیت بالقوه‌ای برای تحولات مؤثر در راستای افزایش سلامت اداری و کنترل فساد در دستگاه‌ها ایجاد کرده است. با توجه به شناخت و اشرافی که کارگروه ارتقای سلامت اداری هر دستگاه از ساختار و فرایندهای سازمان خود دارد و با فرض اینکه تمامی مأموریت‌های تعریف شده در آیین‌نامه فوق به‌درستی عملیاتی شود، می‌توان نتیجه گرفت کارگروه‌های ارتقای سلامت اداری یکی از راهبردی‌ترین نقاط برای مبارزه با فساد در دستگاه‌های اداری کشور است.

 

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

با وجود ظرفیت بالقوه این کارگروه‌ها، عملکرد آنها نشان‌دهنده وجود خلأهای مختلف در لایه‌های تقنینی، مقرراتی و اجرایی است و لازم است برای دستیابی به راه‌حل‌های مناسب، آسیب‌شناسی درستی صورت گیرد.

مهم‌ترین عواملی که باعث عملکرد نامطلوب کارگروه‌های ارتقای سلامت اداری در دستگاه‌های اجرایی شده است، به این شرح است:

• احتمال وجود تعارض منافع اعضای کارگروه‌های سلامت اداری،
• عملکرد ضعیف ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی،
•   نامناسب بودن ترکیب اعضای کمیته پیگیری (کمیته پیگیری موضوع ارتقای سلامت اداری دستگاه‌های اجرایی در سطح راهبری کلان موضوع‌بند «الف» ماده (1) آیین‌نامه)،
•   مصوبات موازی هیئت‌وزیران،
•   انحصار مشمولین آیین‌نامه به قوه مجریه،
•   توقف فعالیت سامانه رصد و نظارت (راه ارتباطی میان دستگاه‌های مشمول و دبیرخانه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی برای بررسی عملکرد کارگروه‌ها)،
•   فقدان طراحی ضمانت اجرای مناسب.

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی و یا راهکار‌های سیاستی به همراه تجزیه و تحلیل استدلال‌ها

راهکار پیشنهادی این مطالعه آن است که جهت افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی دستگاه‌های ذی‌ربط، افزایش قدرت سیاسی و قانونی ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی، افزایش توان نظارت مجلس شورای اسلامی بر روند اجرای قانون و همچنین رفع ابهاماتی که به‌دلیل تدوین آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مختلف به‌وجود آمده است، مفاد «آیین‌نامه پیشگیری و مقابله نظام‌مند و پایدار با مفاسد اقتصادی در قوه مجریه»، پس از اعمال اصلاحات زیر، به مفاد «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» الحاق شود. پیشنهادهای اصلاحی عبارتند از:

•   مشمولین آیین‌نامه باید مطابق مشمولین قانون ارتقای سلامت نظام اداری تعریف شوند و انحصاری برای دستگاه‌های اجرایی قوه مجریه صورت نگیرد.
•   تعریف کار هریک از بخش‌ها باید به‌صورت دقیق مشخص شود؛ به‌طور مثال شرح وظایف هریک از کمیته‌هایی که ذیل دبیرخانه تعریف شده است باید به‌صورت دقیق مشخص شوند تا قابل ارزیابی باشند و امکان طراحی سازوکار پاسخ‌گویی مناسب وجود داشته باشد.
•   سازمان اداری و استخدامی کشور با هماهنگی و مشارکت دستگاه‌های مشمول، به شناسایی گلوگاه‌ها و نقاط آسیب‌پذیر بپردازد و طرح‌های پیشگیرانه خود را با هماهنگی ستاد و از طریق دبیرخانه ستاد به هریک از دستگاه‌ها ابلاغ کند. از طرفی کمیته‌ای نظارتی با حضور اعضایی از ستاد و سازمان اداری و استخدامی کشور ذیل دبیرخانه ستاد تشکیل شود و در لایه نظارت، بررسی و ارزیابی، اقدامات لازم را انجام دهند. در این مدل، اقدامات کارشناسی برای شناسایی نقاط آسیب‌پذیر به‌جای اینکه به کارگروه‌ها سپرده شود، به سازمان اداری و استخدامی کشور که دارای ظرفیت کارشناسی بالاتر و اشراف بیشتر به گلوگاه‌های اصلی فساد دارد سپرده می‌شود تا معضلات مربوط به «خوداظهاری» و توان کارشناسی ضعیف دستگاه‌ها نیز برطرف شود؛ لذا وظیفه کارگروه‌ها متمرکز روی پیاده‌سازی طرح‌های ابلاغی خواهد شد. هر دستگاه مشمول نیز می‌تواند به‌صورت جداگانه، طرح‌های پیشنهادی خود را طبق چارچوب‌هایی که به پیشنهاد سازمان اداری استخدامی کشور و از طریق ستاد ابلاغ می‌شود، به سازمان اداری و استخدامی کشور ارسال کرده و پس از بررسی‌های لازم، در صورت تأیید ستاد به اجرا در بیاورند. (19858)

 

 

1403/4/11

تحلیل و بررسی مسئله اندازه دولت در ایران

 

بیان/شرح مسئله

پس از پایان جنگ تحمیلی، موضوع کوچک‌سازی اندازه دولت در برنامه‌های توسعه، برنامه‌های تحول اداری و قانون مدیریت خدمات کشوری مورد توجه قرار گرفته است. این در‌حالی است که اتفاق نظری در‌خصوص بزرگ‌ بودن اندازه دولت در ایران وجود ندارد. در این گزارش با تلفیق اطلاعات اندازه دولت در بازه‌های زمانی پیش و پس از انقلاب اسلامی و نیز اطلاعات سایر کشورها، سیمایی از اندازه دولت در ایران ارائه‌ شده است. اطلاعاتی که می‌تواند در تدوین و اصلاح خط‌مشی‌های حوزه نظام اداری مثمرثمر باشد.

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

• در ایران بسیاری از امور، دولت‌محور و تمرکزگرا هستند. به‌عبارت‌دیگر بخش عمده‌ای از تصدی‌گری‌های دولت، تکلیفی هستند. در چنین حالتی دولت به‌منظور تأمین رفاه همگانی ملزم به ارائه بسیاری از امور عمومی به‌صورت خدمات دولتی است.
• با مقایسه اندازه دولت بر‌اساس شاخص‌های تعداد کارکنان بخش دولتی و گسترش ساختار و تشکیلات دولتی به‌نظر می‌رسد برخلاف پیش‌فرض‌ها و گزاره‌های قطعی موجود، بزرگ بودن اندازه دولت در ایران قابل اثبات نیست. با توجه به تفاوت رویکردی و محاسباتی در‌خصوص شاخص درصد هزینه عمومی به تولید ناخالص داخلی این موضوع نیازمند تأمل و بررسی جامع‌تر است.
• در سال 1401 بودجه کل کشور معادل 36 درصد از تولید ناخالص داخلی بوده است. نکته حائز اهمیت در این‌ خصوص روند کاهشی محسوس این نسبت در سالیان اخیر می‌باشد.
• با توجه به اندازه دولت در ایران، به‌نظر می‌رسد احکام و گزاره‌های قطعی پرتکرار کاهش اندازه دولت، فاقد مبنای علمی مناسب می‌باشند. موضوعی که می‌توان عدم حاکمیت قانون و نیز تحقق نیافتن بخشی از احکام اندازه دولت را به آن نسبت داد.
• با توجه به شرایط سیاسی و اقتصادی کشور، ضرورت کاهش هزینه‌های عمومی انکارناپذیر است درعین‌حال این نکته حائز اهمیت است که تأکید بیش از حد بر کارایی، کاهش هزینه‌ها و تعداد کارکنان بخش دولتی ممکن است آثار زیان‌بار سیاسی و اجتماعی در برداشته باشد. به‌عبارت دقیق‌تر، در بخش دولتی دستیابی به اهداف و اثربخشی‌- صرف‌نظر از میزان هزینه آن‌- از ضروریات اجتماعی است. ازاین‌رو هرچند بهتر است که مأموریت‌های سازمان‌های دولتی با هزینه و صرف منابع کمتر انجام شود، اما به‌طورقطع اثربخشی آنها بر کارایی‌شان اولویت دارد.
• کاهش تعداد کارکنان ستادی و افزایش کارکنان خط مقدم و بوروکرات‌های سطح خیابان، افزایش کیفیت کارکنان بخش عمومی و بازطراحی ساختار و تشکیلات کلان دولت و حذف واحدهای غیرضرور از‌جمله اقدامات قابل‌توجه سایر کشورها در حوزه اداره عمومی و متناسب‌سازی اندازه دولت است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• اندازه بهینه دولت معلول نظریه دولت و اداره عمومی متناسب با آن است. ازاین‌رو با توجه‌ به تفاوت ماهیت و کارویژه‌های دولت در کشورهای مختلف، منطقاً تجویز و یا تقلید از سازوکارها و رویکردهای دیگر کشورها فاقد توجیه می‌باشد؛ موضوعی که باید مدنظر خط‌مشی‌گذاران و متولیان امر قرار گیرد.
• به‌منظور منطقی‌سازی اندازه دولت، ضروری است که در افقی میان‌مدت وجوه مختلف نظریه دولت جمهوری اسلامی مبتنی‌بر قانون اساسی تبیین و اندازه بهینه دولت در بخش‌های مختلف با مشارکت سایر ذی‌نفعان تهیه و تدوین شود. در افق زمانی کوتاه‌مدت نیز برگزاری نشست‌های تخصصی با حضور نمایندگان دستگاه‌های اجرایی، اساتید دانشگاه و صاحب‌نظران مثمرثمر خواهد بود. خروجی چنین نشست‌های نخبگانی می‌تواند ضوابطی در جهت اصلاح فصل دوم قانون مدیریت خدمات کشوری، پیش‌بینی احکامی در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه و ... باشد.
• در افق بلند‌مدت پس از تبیین و تشریح نظریه و نقش دولت نیاز است که مجمع تشخیص مصلحت نظام در‌خصوص باز‌سازماندهی سیاست‌های کلی نظام اداری نقش فعال‌تری ایفا کند.
• بررسی شواهد تاریخی، وضعیت موجود نظام اداری و مطالعات و تحقیقات صورت گرفته مؤید آن است که بخش عمده‌ای از عدم اجرای ضوابط و احکام مربوط به‌اندازه دولت و عدم واگذاری برخی تصدی‌های قابل واگذاری معلول سیاست‌زدگی منفی نظام اداری است. موضوعی که در قوانین و برنامه‌های نظام اداری مورد توجه لازم قرار نگرفته‌ است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود تعیین ضوابط و قواعدی در جهت کنترل سیاست‌زدگی منفی متناسب با زیست‌بوم کشور در قالب قانون مدیریت خدمات کشوری، برنامه‌های توسعه و یا قوانین مجزا در دستور کار قرار گیرد. (19866)

 

 

1403/4/12

 

تحلیل نظارتی بر استقرار کانون‌های ارزیابی مدیران مبتنی‌بر مدل شایستگی در نظام اداری

 

بیان / شرح مسئله

کانون‌های ارزیابی شایستگی از سال 1396 با بخشنامه سازمان اداری و استخدامی کشور و با هدف ارتقای شایسته‌سالاری وارد نظام اداری کشور شده و طبق این بخشنامه، انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای منوط به دارا بودن «گواهینامه شایستگی عمومی احراز سمت‌های مدیریتی» است. این درحالی است که در فرایند اجرایی‌سازی و استقرار کانون‌های ارزیابی چالش‌هایی رخ داده که منجر شده کانون‌های ارزیابی توفیق مورد انتظار در ارتقای شایسته‌سالاری را‌ نداشته‌ باشند.

 

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

درخصوص نقاط ضعف بخشنامه ابلاغی می‌توان به طراحی مدل شایستگی عمومی مدیران حرفه‌ای برای همه سطوح مدیریت در همه‌ دستگاه‌های اجرایی و توجه نکردن به اصل همانندی و شبیه‌سازی شرایط شغلی که وجه ممیزه کانون ارزیابی نسبت به سایر روش‌های ارزیابی است، اشاره کرد. همچنین عدم توجه به تناسب شایستگی با سطح مدیریتی از دیگر نقاط ضعف بخشنامه مذکور بوده که منجر شده با بالا رفتن سطح مدیریت، تعداد شایستگی‌های مورد ارزیابی کمتر شده و ارزیابی مدیران سطوح بالاتر، ساده‌تر شود. درخصوص سایر نقاط ضعف این بخشنامه می‌توان به مناسب نبودن مصادیق رفتاری، قابل شبیه‌سازی نبودن برخی شایستگی‌ها، عدم اشاره به نحوه تجمیع نمرات و نحوه استفاده از نمرات آزمون‌های شخصیت، مصاحبه و ارزیابی 360 درجه در تمرین‌های شبیه‌سازی اشاره کرد. به‌طور خلاصه می‌توان بیان داشت نقطه ضعف اصلی بخشنامه سازمان اداری و استخدامی کشور طراحی مدل شایستگی به‌جای تدوین استانداردهای ارزیابی است.

بخش دوم از عوامل تحقق نیافتن انتظارات از کانون‌های ارزیابی مربوط به مرحله اجرایی‌سازی و استقرار بوده که عمده این چالش‌ها ناشی از گستردگی بیش از اندازه و الزام کانون ارزیابی برای تصدی همه پست‌های مدیریت حرفه‌ای (بیش از 130 هزار پست) است. بر این اساس با توجه به‌وجود محدودیت در منابع مالی و کم بودن تعداد مراکز کانون ارزیابی حرفه‌ای در سطح کشور، دستگاه‌های اجرایی ناچار به تأسیس کانون‌های دولتی و پایین آوردن سطح استانداردهای ارزیابی شده‌اند که ازجمله این موارد می‌توان به استفاده از تعداد ارزیاب کمتر، استفاده از تمرین‌های مشابه برای ارزیابی تمامی کارمندان و به‌کارگیری تمرین‌های غیرمتعارف نظیر ساخت انواع کاردستی به‌عنوان کارگروهی اشاره کرد. همچنین تأسیس کانون‌های ارزیابی دولتی نه‌تنها مصداق رقابت با بخش خصوصی و مداخله بی‌ضابطه در کسب‌وکار کانون‌های خصوصی بوده، بلکه ارزیابی کارمندان دستگاه‌های اجرایی توسط کانون‌های وابسته به دستگاه‌ها، امکان تبدیل شدن به گلوگاه فساد و محل بروز تعارض منافع نیز محسوب می‌شود.

مسئله دیگر ارزیابی شایستگی و انتصاب مدیران بدون توجه به عملکرد گذشته ایشان و صرفاً از طریق کانون ارزیابی است. این درحالی است که کانون ارزیابی صرفاً یکی از انواع روش‌های ارزیابی بوده و در ترکیب با سایر ابزارهای ارزیابی، روایی کافی برای پیش‌بینی عملکرد افراد را خواهد داشت. همچنین باید به این مسئله توجه داشت که فقط شایستگی‌هایی که قابلیت شبیه‌سازی دارند در کانون ارزیابی قابل سنجش هستند.

در این راستا شورای‌عالی اداری در راستای ارتقای کیفیت کانون‌های ارزیابی اقدام به ابلاغ بخشنامه‌های اصلاحی در این‌خصوص کرده است که ازجمله این اقدامات می‌توان به معافیت مدیران سطح پایه و عملیاتی از داشتن گواهینامه شایستگی عمومی و نیز انحصار ارزیابی مدیران سطح میانی و ارشد در کانون ارزیابی مرکز آموزش مدیریت دولتی اشاره کرد. با توجه به نبود ظرفیت علمی و اجرایی کافی در مرکز آموزش مدیریت دولتی برای ارزیابی همه‌ مدیران میانی و ارشد (حدود 33 هزار پست)، هرچند این اقدام ممکن است در کوتاه‌مدت موجب بهبود کیفیت ارزیابی شود، اما مانع از رشد مستمر سطح ارزیابی بوده و محل بروز تعارض منافع و ایجاد گلوگاه فساد خواهد شد. همچنین کانون ارزیابی برای به‌کارگیری و تمدید قرارداد کارمندان با قرارداد کار معین نیز اجبار شده است. این درحالی است که فارغ از بار مالی تحمیل شده به دستگاه‌های اجرایی، مدل شایستگی متناسب با سطح کارشناسی ابلاغ نشده است. به‌طور خلاصه می‌توان گفت در سال 1396 آمادگی علمی و اجرایی لازم برای استقرار گسترده کانون‌های ارزیابی در کشور وجود نداشت و این مسئله به نظام اداری تحمیل شد.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور اصلاح فرایند ارزیابی شایستگی مدیران حرفه‌ای کشور ابتدا باید به این نکته توجه داشت که الزام به برگزاری کانون ارزیابی با کیفیت فعلی و بدون توجه به استانداردهای ارزیابی و ایجاد انحصار برای مجموعه‌های دولتی، نه‌تنها کمکی به ارتقای سطح شایستگی مدیران نکرده، بلکه موجب انسداد جریان انتصابات در دستگاه‌های اجرایی نیز خواهد شد. بر این اساس پیشنهادهایی به‌منظور اصلاح سازوکار ارزیابی شایستگی مدیران در سه بازه زمانی کوتاه‌مدت، میان‌مدت بلندمدت شده‌ است.

در بازه زمانی کوتاه‌مدت پیشنهاد می‌شود دستگاه‌های اجرایی برای ارزیابی مدیران عملیاتی و پایه مخیر به انتخاب روش‌های جایگزین سنجش شایستگی باشند. در این راستا پیشنهاد می‌شود انحصار مرکز آموزش مدیریت دولتی در ارزیابی مدیران سطوح میانی و ارشد و همچنین تربیت ارزیاب لغو شده و این مرکز بر نقش‌های تنظیم‌گری و نظارتی خود نظیر رتبه‌بندی مؤسسه‌های ارزیابی و برگزاری آزمون‌های تأیید صلاحیت حرفه‌ای ارزیابان متمرکز شود. همچنین پیشنهاد می‌شود الزام به برگزاری کانون ارزیابی برای به‌کارگیری کارمندان با قراردادهای کار معین لغو شده و از ابزارهای جایگزین بدین‌منظور استفاده شود.

در بازه زمانی میان‌مدت پیشنهاد می‌شود سازمان اداری و استخدامی کشور ضمن خودداری از ورود مستقیم به توسعه‌ مدل‌های شایستگی، ضوابط و استانداردهای برگزاری کانون ارزیابی را تدوین کرده و با در نظر گرفتن مشوق‌هایی، دستگاه‌های اجرایی را به توسعه مدل شایستگی مشاغل خود مبتنی‌بر تحلیل شغل و تصویب آن در سازمان اداری و استخدامی کشور، ترغیب کند. همچنین مرکز آموزش مدیریت دولتی به برگزاری آزمون‌های احراز صلاحیت ارزیاب‌ها اقدام کرده و مؤسسه‌های ارزیابی را، بدون ایجاد محدودیت در فعالیت‌هایشان، رتبه‌بندی کند. در این امتداد پیشنهاد می‌شود سامانه‌ ارزیابی شایستگی در سازمان اداری و استخدامی کشور بازطراحی شده تا فضایی امن و کارآمد به‌منظور ارزیابی کارمندان نظام اداری، عرضه و تبادل ابزارهای استاندارد و ثبت اطلاعات نیم‌رخ شایستگی کارکنان ایجاد شود.

در بازه زمانی بلندمدت لازم است تدبیری اتخاذ شده تا مفهوم شایستگی در همه زیرنظام‌های نظام اداری معیار عمل قرار گیرد، نه صرفاً در مرحله انتصاب و ارتقا. همچنین پیشنهاد می‌شود وظیفه استانداردسازی کانون‌های ارزیابی به انجمن‌های حرفه‌ای فعال در این حوزه واگذار شود. علاوه‌بر این لازم است فرایند ارزیابی مدیران و کارمندان به‌سمت مردمی‌سازی سوق داده شود و میزان رضایت مردم از عملکرد و شایستگی‌های کارمندان یکی از معیارهای انتصاب و ارتقا قرار گیرد. (19867)

 

 

1403/4/13

تحلیل و آسیب‌شناسی اجرای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات

 

بیان/ شرح مسئله

«قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» در سال 1387 با هدف اعطای حق دسترسی آزاد و قانونی شهروندان به داده‌های سازمان‌های عمومی و خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی تصویب شد. براساس این قانون، تمام ایرانیان حق دسترسی به تمام داده‌های موجود در دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی و خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی با در نظر گرفتن استثنائات را دارند. شهروندان برای دریافت اطلاعات در سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، داده‌های مورد نظر خود را از سازمان منتخب درخواست می‌کنند. کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات براساس ماده (18) قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» و آیین‌نامه اجرایی آن، بررسی وضعیت اجرای قانون مذکور شامل اتصال دستگاه‌های دولتی، پاسخ‌گویی آنان در سامانه و موارد مرتبط را برعهده دارد. ریاست کمیسیون براساس تبصره ماده (18) قانون برعهده وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی است و مصوبات کمیسیون پس از تأیید رئیس‌جمهور لازم‌الاجرا می‌شود.

مشمولان قانون مذکور براساس مواد (1 و 5) آن تمام مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی هستند. مشکلات قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، مشکلات فنی سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، عدم آگاهی مردم از اهداف و ظرفیت‌های این قانون که استفاده‌کنندگان اصلی و مخاطبین اصلی این قانون هستند، موجب استفاده تعداد بسیار کمی از مردم از قانون و به تبع از سامانه متناظر با این قانون شده است. استفاده حداقلی موجود از سامانه نیز با اهداف در نظر گرفته شده قرابت چندانی ندارد و باعث ایجاد چالش‌هایی در این زمینه شده که نیازمند بازنگری این قانون هم از طرف قانونگذاران، استفاده‌کنندگان که مردم هستند و خدمت‌دهندگان (دستگاه‌های مشمول) است.

 

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

مطالعه حاضر با بررسی گزارش‌های ملی اجرای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، مطالعه تطبیقی پیاده‌سازی قوانین دسترسی آزاد به اطلاعات در کشورهای مختلف، برگزاری جلسات مختلف با برخی از اعضای کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و دبیرخانه اجرایی آن، مشمولین قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و مصاحبه با خبرگان موضوع، به آسیب‌شناسی اجرای قانون مذکور پرداخته است.

نتایج نشان می‌دهد دو دسته چالش‌های قانونی و اجرایی در این حوزه وجود دارند:

چالش‌های قانونی شامل: وجود ابهام در متن قانون، ضمانت‌های ضعیف اجرای قانون، ترکیب غیربهینه اعضای کمیسیون و عدم امکان پاسخ‌گویی با توجه به محدودیت‌های مؤسسات مشمول هستند.

چالش‌های اجرایی انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز شامل: عدم برگزاری منظم جلسات در بازه‌هایی از سال و پیگیری مصوبات کمیسیون، عدم آموزش عمومی مؤسسات مشمول، ارائه انتشار داده‌های بلااستفاده و بی‌کیفیت نسبت به درخواست اطلاعات مردم، مشخص نبودن حق انتشار داده، مدیریت و حکمرانی ناکارآمد داده در سطح سازمان‌ها، عدم تشکیل پرونده قضایی برای برخی از دستگاه‌های متخلف، فقدان فرهنگ مناسب در مؤسسات مشمول نسبت به قانون، آگاهی عمومی پایین جامعه، عدم وجود ساختار مشخص در مؤسسات برای محول شدن وظایف، عدم جانمایی بهینه دبیرخانه اجرایی کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، کمبود نیروی انسانی در دبیرخانه اجرایی کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و ضعف فنی در سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات هستند.

 

پیشنهاد راهکارهای نظارتی، سیاستی یا تقنینی

برای بهبود شرایط موجود و رفع چالش‌های اجرای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، پیشنهادهای سیاستی زیر ارائه می‌شود:

الف) اصلاح بخش‌هایی از قانون در موارد ذیل:

1. تعریف دقیق و مصداقی از مشمولین قانون،
2. اصلاح و تکمیل تعاریف داده،
3. اصلاح و در نظر گرفتن اقتضائات زمان پاسخ‌گویی نهادهای مشمول،
4. تقویت ضمانت اجرای قانون و در نظر گرفتن مجازات‌ ،
5. بهبود و جایابی دقیق‌تر دبیرخانه کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات،
6. تغییر در ترکیب اعضای کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات.

ب) ایجاد شفافیت در فرآیند بررسی درخواست‌ها در کمیسیون از جمله شفافیت در مشروح مذاکرات کمیسیون، حضور و غیاب اعضاء، شفافیت دستور کار و تقویم کاری کمیسیون و ....

پ ) راه‌اندازی مرکز تلفن یا مرکز مشاوره در دبیرخانه اجرایی برای راهنمایی مردم و مؤسسات مشمول درخصوص انواع‌ داده، داده‌های مستثنا و قابل انتشار. 

ت) افزایش آگاهی عمومی جامعه نسبت به قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات به‌وسیله آموزش همگانی از طریق رسانه‌های ملی ‌و همکاری سازمان‌های مربوطه مانند وزارت فرهنگ و ارشاد و اصحاب رسانه.

ج) ثبت کارمزد با توجه به ثبت درخواست‌های تکراری با مضمون‌های مختلف توسط برخی درخواست‌کنندگان که باعث استفاده سوء و ناصحیح از قانون و نیروی انسانی در سازمان‌ها می‌شود.

چ) تعیین یک واحد سازمانی با وظایف شفاف در مؤسسات مشمول برای تفویض اختیار پاسخ به درخواست‌های اطلاعات.

ح) به‌روزرسانی فنی سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات برای رفع مشکلات بیان شده. برای نمونه سامانه از جهات متعددی باید به‌روزرسانی شود تا نیازهای مدنظر شهروندان مرتفع گردد:

1. قابلیت دسته‌بندی و طبقه‌بندی و جستجوی حرفه‌ای درخصوص درخواست‌های پیشین،
2. اضافه شدن فرایند جستجو در تمامی درخواست‌های پیشین و پاسخ‌های داده شده جهت عدم ثبت درخواست مشابه،
3. قابلیت انتشار داده‌های درخواست شده در فرمت‌های مختلف ماشین‌خوان نظیر API،
4. بهینه‌سازی سامانه برای دیگر پلتفرم‌ها نظیر تلفن همراه،
5. اضافه شدن قابلیت چت اختصاصی و دائمی برای راهنمایی درخواست‌دهندگان اطلاعات. (19870)

 

 

1403/4/18

ارزیابی قوانین، لوایح و طرح‌های متناظر با موضوع شفافیت

 

بیان / شرح مسئله

با توجه به ماهیت پیچیده فساد، لازم است که در مبارزه با فساد به سیاست‌ها و تدابیر پیشگیرانه بیش از سیاست‌های پسینی و تنبیهی توجه شود. سیاست پیشگیری با سازوکار افزایش شفافیت و ایجاد اصلاحات در فرایند انجام امور، نوعی تغییر رویه در مبارزه با فساد را ایجاد می‌کند. شفافیت، ازاین‌رو اهمیت دارد که جلب اعتماد عمومی به نظام حاکم، بدون وجود آن امکان‌پذیر نیست. درواقع، وجود شفافیت شرط لازم برای کسب اعتماد عمومی نسبت به دستگاه حاکم و شیوه اداره کشور است. برای اینکه مردم فعال‌تر در حکمرانی و اداره کشور مشارکت کنند، باید به اطلاعات با کیفیت بهتر و کمیت بیشتر دسترسی پیدا کنند که این امر با توسل به ابزار شفافیت اطلاعات میسر می‌شود. درحقیقت، شفافیت فعالیت‌های دولت یک وضعیت لاینفک از حکمرانی خوب و مشارکت فعال شهروندان است.

در حال حاضر، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» مصوب سال 1387، تنها قانونی است که موضوع شفافیت (دسترسی عموم مردم به اطلاعات عمومی در اختیار حکومت) را به‌صورت یک مفهوم مستقل مورد توجه قرار داده است. در کنار قانون مذکور، لایحه «شفافیت»، طرح «الزام به انتشار داده و اطلاعات» و طرح دوفوریتی «شفافیت قوای سه‌گانه دستگاه‌های اجرایی و نهادهای عمومی غیردولتی» نیز به موضوع شفافیت پرداخته‌اند.

هدف از ارائه طرح‌ها، لوایح و قوانین مختلف در زمینه شفافیت، استفاده از مزایای شفافیت است، حال آنکه تعدد نظام‌های مختلف برای ایجاد شفافیت، خود عامل عدم کارآمدی خواهد شد و مسئله‌ای جدید در برابر نظام حکمرانی قرار خواهد داد.

 

 نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

موضوع شفافیت در طرح‌ها و لوایح مختلف در دو محور مدنظر قرار گرفته است. 1) مفهوم شفافیت به‌عنوان مفهومی مستقل مورد توجه و مقررات‌گذاری قرار گرفته است. 2) مصادیق شفافیت مورد توجه قرار گرفته است. نتایج بررسی لوایح، طرح‌ها و قوانین مرتبط با شفافیت به‌شرح زیر است:

•   ضمانت اجرایی تعیین‌شده در قانون دسترسی آزاد به اطلاعات، جزای نقدی است. این ضمانت اجرا با نواقصی ازجمله عدم بازدارندگی کافی روبروست که باعث عدم تمکین بسیاری از دستگاه‌ها درخصوص ارائه اطلاعات می‌شود.
•   لایحه «شفافیت» و طرح «الزام به انتشار داده و اطلاعات» با توجه به شباهت بسیار زیاد با یکدیگر، هر دو در پی ایجاد یک نهاد متولی برای انتشار داده و اطلاعات به مردم و همچنین رسیدگی به شکایات و داوری در این خصوص بوده‌اند، لکن هیچ‌کدام نسبت خود را با کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که برای همین موضوع وضع شده است، مشخص نکرده‌اند.
•   طرح «شفافیت قوای سه‌گانه و دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» نیز با رویکرد طرح «الزام به انتشار داده و اطلاعات»، جهت ایجاد شفافیت به‌صورت کلی در دستگاه‌های حکومتی وضع شده‌ است با این تفاوت که هیچ‌یک از اقتضائات و ریزبینی‌های دیده شده در طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، در این طرح نیست. همچنین ربط و نسبت احکام این طرح با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مشخص نیست.
•   رویکرد طرح «شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» بر انتشار پیش‌دستانه داده و اطلاعات است. به‌عبارتی در این طرح، اصل نه بر مصادیق شفافیت و نه درخواست شهروندان، بلکه برمبنای انتشار تمامی داده و اطلاعاتی است که در این طرح الزام شده است. ازاین‌رو، رویکرد حاکم بر طرح شفافیت قوای سه‌گانه نسبت به طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات و لایحه شفافیت با اهداف شفافیت قرابت مفهومی بیشتری دارد. این طرح برخلاف ساختار اجرایی لایحه شفافیت و طرح الزام به انتشار داده و اطلاعات، فرایند اجرایی و نظارتی را منوط به ساختار شورایی نکرده و اصل بر انتشار پیش‌دستانه داده و اطلاعات، بدون نیاز به درخواست شهروندان است.

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

•  پیشنهاد می‌شود برای جلوگیری از تشتت و تکثر در نظام تصمیم‌گیری شفافیت در کشور و همچنین عدم ایجاد نهادهای موازی و جلوگیری از نادیده گرفتن اقتضائات دستگاه‌های اجرایی جهت شفاف‌سازی، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» اصلاح شده تا درخواست اطلاعات حاکمیتی به‌درستی و با دقت خوبی انجام گیرد.
•   سامانه‌ای جهت جمع‌آوری و یکپارچه‌سازی داده‌ها و اطلاعات به منظور دسترسی سریع شهروندان در حوزه‌های مختلف ایجاد و تکمیل شود. برای نمونه می‌توان به data.gov.ir اشاره کرد که می‌تواند بستری جهت جمع‌آوری داده‌های باز حکومتی در حوزه‌های مختلف عمل کند، اما لازمه این موضوع الزام دستگاه‌ها به ارائه دقیق و ماشین‌خوان داده‌های خود در این سامانه است.
•   بازبینی و اصلاح ضمانت اجرایی در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات ضروری است. علاوه‌بر این، ضمانت‌های اجرایی مشمول طیف گسترده‌ای از ضمانت‌های مدنی، اداری، مالی، سیاسی و قضایی است که هریک‌ براساس مفاد حکم قانونی و متناسب با نحوه اجرا نشدن قانون، سازوکارهای بازدارنده و پیشگیرانه یا جبران‌کننده تعبیه می‌کند. بنابراین لازم است سازوکارهای ضمانت اجرا به‌منظور اطمینان از اثربخشی قانون ارتقا یابد. (19884)

 

 

1403/4/23

 

تحلیل نظارتی کیفیت اجرای بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله

با فساد در سطح وزارتخانه‌های جمهوری اسلامی ایران

 

بیان / شرح مسئله

انتشار اطلاعات، نقش مهمی در ارتقای نظام اداری کارآمد دارد. براساس بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، دستگاه‌های اجرایی مکلف شده‌اند که اطلاعات مربوط به کلیه قوانین و مقررات، رویه‌ها، فرایندهای کاری و زمان‌بندی انجام کارها، استانداردها، معیار و شاخص‌های مورد عمل، مأموریت‌ها، شرح وظایف دستگاه‌ها و واحدهای مربوط، همچنین مراحل مختلف اخذ مجوزها، موافقت‌های اصولی، مفاصاحساب‌ها، تسهیلات اعطایی، نقشه‌های تفصیلی شهرها و جداول میزان تراکم و سطح اشغال در پروانه‌های ساختمانی و محاسبات مربوط به مالیات‌ها، عوارض و حقوق دولت، مراحل مربوط به واردات و صادرات کالا را در دیدارگاه‌های الکترونیک به اطلاع عموم برسانند.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری چندان مورد توجه مدیران دستگاه‌های اجرایی قرار نگرفته و به‌دلیل ضعف نظارتی در این زمینه، وضعیت شفافیت و انتشار اطلاعات در درگاه‌های سازمانی دستگاه‌ها بسیار ضعیف است. از‌آنجا‌که وزارتخانه‌های دولتی از مهم‌ترین سازمان‌های عمومی محسوب شده و در مرکز توجهات عمومی هستند، شفافیت عملکرد آنان نقش قابل‌توجهی در مشارکت و جلب‌اعتماد عمومی ایفا می‌کند. لذا در این مطالعه به بررسی شفافیت درگاه وزارتخانه‌ها براساس بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری پرداخته شده است.

 

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

در تارنمای بعضی وزارتخانه‌ها دسترسی به اطلاعات به آسانی و با فرمت ماشین‌خوان و با قابلیت جست‌و‌جوی دقیق ارائه شده‌، اما در تارنمای برخی دیگر از وزارتخانه‌ها اطلاعات به‌صورت ناقص ارائه شده است. نتایج این مطالعه نشان می‌دهد که وزارتخانه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات، نیرو و اقتصاد در رتبه نخست انتشار اطلاعات براساس بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری قرار گرفته‌اند. کمترین میزان انتشار اطلاعات نیز به وزارتخانه‌های دفاع و اطلاعات اختصاص دارد، که البته با توجه به ملاحظات خاص این دو وزارتخانه، این موضوع قابل‌انتظار است.

از نظر میزان انتشار شاخص‌های ذکر شده در بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری، شاخص‌های قوانین، مأموریت‌ها، تصویب‌نامه‌ها و رویه‌ها (آیین‌نامه‌ها) از طرف همه وزارتخانه‌ها انتشار یافته است. همچنین بخشنامه‌ها با انتشار از طرف 6 وزارتخانه و مفاصاحساب‌ها با انتشار از طرف 11 وزارتخانه، کمترین میزان انتشار را در بین شاخص‌ها به خود اختصاص داده‌اند.

اگرچه تاکنون گام‌های مؤثری در زمینه انتشار اطلاعات در درگاه وزارتخانه‌ها برداشته ‌شده است، اما در برخی از مؤلفه‌ها تا رسیدن به شرایط مطلوب برای اجرای قانون فاصله زیادی وجود دارد. این در‌حالی است که براساس تبصره «2» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری، تأخیر در ورود اطلاعات یا ورود ناقص اطلاعات یا ورود اطلاعات بر‌خلاف واقع در پایگاه‌های الکترونیک، تخلف محسوب شده و متخلف به شش ماه تا سه سال انفصال موقت از خدمت در دستگاه‌های موضوع بندهای «الف»، «ب» و «ج» ماده (2) این قانون محکوم می‌شود.

 

پیشنهادراهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

راهکارهای پیشنهادی در این مطالعه به‌شرح زیر است:

•   کلیه دستگاه‌های اجرایی زیردرگاه‌/ وب‌سایت شفافیت را تحت دامنه رسمی دستگاه‌ ایجاد و از طریق آن، داده‌ها و اطلاعات اشاره در بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری را منتشر کنند.
•   گزارش وضعیت انتشار اطلاعات ذکر شده در بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری در درگاه وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی، هر شش ماه یک‌بار توسط کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تهیه و منتشر شود.
•   برای همه شاخص‌های ذکر شده در بند «الف» ماده (3) به‌ویژه برای رویه‌ها، مفاصاحساب‌ها و تسهیلات اعطایی، سنجه‌های دقیقی تعریف شود.
•   آشناسازی و توجیه دستگاه‌های اجرایی در زمینه اطلاعاتی که براساس بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری باید منتشر کنند.
•  میزان انتشار اطلاعات براساس بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری، به‌عنوان یک شاخص در ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در جشنواره شهید رجایی مدنظر قرار گیرد.
•   ضمانت‌های اجرایی قوی برای اجرای ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری وضع شود.
•   براساس گزارشی که هر شش ماه یک‌بار توسط کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در‌خصوص وضعیت اجرای ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری تهیه و منتشر می‌شود، مدیران دستگاه‌های متخلف به هیئت رسیدگی به تخلفات اداری و سازمان بازرسی کل کشور معرفی شوند تا مجازات‌های تعیین شده در تبصره «2» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری در مورد آنها اعمال شود.
•   از‌آنجا‌که اصلاح موارد فوق مستلزم اصلاح قانون ارتقای سلامت نظام اداری و تدوین آیین‌نامه‌ای مجزاست، لذا پیشنهاد می‌شود قانون ارتقای سلامت نظام اداری اصلاح شده و آیین‌نامه اجرایی بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری تهیه و تدوین شود. پیشنهاد می‌شود در این آیین‌نامه موضوعاتی مانند؛ لزوم انتشار اطلاعات در زیردرگاه‌/ وب‌سایت شفافیت تحت دامنه رسمی دستگاه، نحوه تهیه گزارش وضعیت انتشار اطلاعات در پورتال دستگاه‌ها در بازه‌های زمانی منظم، تعریف سنجه‌های دقیق برای شاخص‌های ذکر شده در بند «الف» ماده (3) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و نحوه ارزیابی دستگاه‌ها در زمینه انتشار اطلاعات در پورتال هر دستگاه مدنظر قرار گیرد. (19902)

 

 

1403/4/24

واکاوی قوانین پایه مبارزه با فساد در کشور(1):

قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران

 

بیان/شرح مسئله

تعداد زیاد مقامات دولتی از یک‌سو و احتمال بروز فساد در مقامات دولتی از‌سوی دیگر، ضرورت پرداختن به شفافیت اموال و دارایی مقامات و مسئولین را ایجاب می‌کند. رسیدگی به دارایی مقامات هم در مقابله با فساد و ارتقای کارآمدی مؤثر است و هم نقش بسزایی در افزایش اعتماد و رضایت عمومی دارد. همچنین دسترسی مردم به اطلاعات دارایی مسئولین و چرخش آزاد اطلاعات در این حوزه نقش مهمی در ارزیابی مقامات دولتی داشته و به‌نحوی مقدمه مشارکت سیاسی آنها محسوب‌ می‌شود. نوشتار حاضر گزارش ارزیابی انتقادی نظام اعلام دارایی مقامات و رسیدگی به اموال مسئولین است. ایران از حیث وضع قانون از‌جمله کشورهای پیش‌رو در طراحی نظام اعلام دارایی مقامات است.

اگرچه مجریان این قانون به اجرای خوب قانون تأکید دارند اما این ادعا به‌دلیل عدم انتشار نتایج مربوطه، غیرقابل ارزیابی است. نبود ضمانت اجرا در‌خصوص ثبت اموال تعداد زیادی از مقامات کشور، از‌جمله مهم‌ترین مشکلات این قانون در‌خصوص عدم توفیق مطلوب آن است؛ قانون و آیین‌نامه اجرایی آن برای مقاماتی که از انجام تکالیف اصلی سر باز می‌زنند، هیچ ضمانتی را ترتیب نداده، اما اهتمام ویژه‌ای در‌خصوص حفظ محرمانگی فرایندها و اطلاعات حاصل از اجرای قانون، تعبیه شده است.

 

 نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

تهیه آیین‌نامه نیز برخلاف تصور کمکی به اجرا قانون نکرده است. قانون مذکور برای مقاماتی که از انجام تکالیف اصلی سر باز می‌زنند، هیچ ضمانتی را ترتیب نداده لکن اهتمام ویژه‌ای را در جهت حفظ محرمانگی فرایندها و اطلاعات حاصل از اجرای قانون نشان داده است.

گفتنی ا‌ست فقدان شمول شفافیت بر اطلاعات مرتبط با اجرای قانون و نتایج حاصل از آن، عدم ایجاد سیستم کنترلگر ترکیبی و نبود ضمانت‌ اجراهای مؤثر اداری و کیفری از جمله ایرادات نظام اعلام دارایی کشور است که این گزارش با پیشنهادهایی درصدد رفع آنهاست.

 

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به بررسی قوانین پیشین و سابقه تقنینی در این حوزه و همچنین برگزاری جلسات با مسئولین اجرای قانون فعلی، راهکارهایی از جمله: ظهور قواعد مربوط به اعلام دارایی در قانون مادر، تعیین نسبت در گستره مصداقی مکلفین یا مقامات مشمول سیستم اعلام دارایی، تقلیل مواعد زمانی اعلام دارایی‌ها برای مسئولین، ایجاد تناسب در سنخ اطلاعات و اقلام اعلامی، بالا بردن کیفیت اصل افشای عمومی اطلاعات و متناسب‌سازی حدود و قیود آن و ایجاد سازوکارهای راستی‌آزمایی و صحت‌سنجی اظهارنامه‌ها، ارائه شده است. (19904)

 

 

دفتر مطالعات حکمرانی

 

1403/4/10

نوپدیدهای سلامت ایران

بیان / شرح مسئله

حیطه‌های نوپدید به‌طور‌قطع در جنبه‌های مختلف بهداشت عمومی، پیشگیری، درمان و تجهیزات اثرگذار است و با نگاهی به آینده، احتیاجات نوینی از آموزش‌ها و بهره‌مندی‌ها و منابع انسانی و ... را به‌وجود می‌آورد. هرچند آینده، امری منعطف و جاری است اما تصویری از نوظهورها، هشداری برای بنیان‌های فکری است و تصمیم‌گیران را قانع می‌کند که نمی‌توانند نسبت به آینده خنثی باشند و بدون بررسی‌های محیطی (رصد تغییرات محیط فعالیت و محیط کلان و درک فرصت‌ها و تهدیدهای نوظهور)، تصمیم‌های کارآمد و اثربخشی اخذ کنند.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

با بررسی مطالعات خارجی، مصاحبه‌های خبرگان و جلسات کارشناسی به‌طور مشترک میان گروه آینده‌پژوهی مرکز پژوهش‌های مجلس و گروه آینده‌نگری و نظریه‌پردازی و رصد کلان سلامت فرهنگستان علوم‌ پزشکی ایران، نظام سلامت ایران با فرصت‌ها و تهدیدهای نوظهوری پیش‌رو است که از هم‌اکنون نیاز به آمادگی و انعطاف‌پذیری ویژه را لاجرم می‌کند.

برآیند رادار نوپدیدهای سلامت حاصل از این گزارش، این نکات را برجسته می‌کند که ابر روند دیجیتالی شدن، آینده را به یک دنیای به‌هم متصل تبدیل خواهد کرد. درنتیجه نظام سلامت و زیرنظام‌های  آن، رفتارهای دیجیتالی بیشتری در آینده خواهند داشت و اتصال آنها به‌هم، پتانسیلی جدی برای کارآمدی (هدایت، نظارت، رصد و پایش در لحظه) ایجاد می‌کند. همچنین، در دنیای کنونی داده‌ها و الگوریتم‌ها از هر نوعی که باشند در حوزه‌های پیشگیری، تشخیص و درمان نقش بسیار حیاتی دارند. به‌طوری‌که روند توسعه پزشکی شخصی‌سازی شده، جامع‌نگر، یادگیری و بهینه‌سازی سیستم‌ها، هوش مصنوعی و غیره به مقدار زیادی وابسته به داده‌ها و کیفیت آنهاست. البته گرد‌آوری و اشتراک‌گذاری این داده‌ها ممکن است به‌راحتی میسر نباشد. همچنین ممکن است هماهنگ کردن فرایندها و استانداردهای اشتراک‌گذاری داده در محیط‌ها و زمینه‌های مختلف مراقبت‌های بهداشتی و درمانی چالش‌برانگیز باشد. نکته حائز اهمیت دیگر اینکه، بخش زیادی از هویت آینده را مهارت و فناوری می‌سازد و کارکردهای آموزش، پژوهش و ارائه خدمت در حوزه سلامت را به‌شدت تحت‌ تأثیر قرار خواهد داد.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

1. خروج از دیدگاه بخشی در حوزه قانونگذاری سلامت: با توجه به اینکه بخش زیادی از متغیرهای سلامت عمومی از سایر حوزه‌ها تأثیر میپذیرد (مثل قواعد محرمانگی اطلاعات، پدافند غیرعامل، مالیات، بیمه و ...)، ضروری است که تصمیم‌های تقنینی در حوزه سلامت با نگاه فرابخشی تنظیم گردد و آثار سایر حوزه‌ها در متغیرهای سلامت، به طور دقیق بررسی و اعمال شوند. در این رهیافت، ضروری است که زیرساخت‌های قانونی مثل بیمه، مالیات،‌ عوارض و ... به منزله ابزارهای کنترل رفتار سلامت جامعه تلقی شود و برای تنبیه و تشویق رفتارهای غلط و صحیح سلامت، مورد استفاده قرار گیرند.
2. استقرار نظام پایش یا رصد ملی در حوزه امنیت و ایمنی سلامت: رویکرد فعالانه در حوزه سیاستگذاری و قانونگذاری سلامت نیازمند بررسی تحرکات و تغییرات شاخص‌های سلامت است تا شوک‌های وارده به مرزهای سلامت کشور، کمترین آسیب را به نظام سلامت وارد نماید. به طور مثال سیستم‌های تشخیصی مستقر در مرز برخی از کشورهای توسعه یافته، ضامن امنیت و ایمنی سلامت اجتماعی هستند و در شرایط خاص، قرنطینگی را خیلی زود از مرزها آغاز می‌نمایند. البته که مرزهای سلامت فقط به مرزهای جغرافیایی محدود نمی‌شوند و غربالگری‌های طبقات اجتماعی، اصناف، بازه‌های سنی و ... را نیز شامل می‌شود. به طور قطع این رویه می‌تواند به عنوان یک سیستم هشداردهنده برای جنگ‌افزارهای بیوسایبر نیز تلقی شود (چه در مرحله ابتلا و چه در مرحله شیوع).
3. تدوین پروتکل‌های فعالیت در حوزه فناوری‌های پیشگیری، تشخیص و درمان: ذات فناوری‌های حوزه سلامت گران است و پیش‌بینی میشود درآینده،‌ چالش‌های اجتماعی و برابری فراوانی به‌وجود آورد. عمق کارکرد این فناوری‌ها به بدن بسیار نزدیک شده است و ممکن است عدم اصالت آنها خطرات جدیدی را به‌وجود آورد (مثل کپسول کاشتنی در بدن که جایگزین تزریق انسولین میشود). تنوع و تعدد فناوری‌های حوزه سلامت و شرکت‌های فناور از یک سو و احتمال تشدید بازارمحوری کالاهای مرتبط با سلامت از سوی دیگر، فرایند تشخیص اصالت و ضرورت را برای سیاستگذاران و قانونگذاران سخت خواهد کرد. لذا پیشنهاد میشود پروتکل‌های قانونی در سطح عرضه برای فعالیت و ممیزی فناوری‌ها (اعم از فناوری، تجهیزات، دارو، سیستم‌ها، تخصص‌های جدید و ...) و شرکت‌ها (تشخیص صلاحیت شرکت‌ها برای فعالیت در حوزه فناوری‌های سلامت) و همچنین قوانین سخت‌گیرانه برای ورود و نفوذ و نحوه استفاده از آنها تدوین شوند. (19855)

 

 

1403/4/18

ارزیابی تأثیرات قانون مدل‌سازی، فرایندبخشی و نهادپردازی

بررسی تاریخی روند مطالعات ارزیابی مرکز پژوهش‌ها

 

شرح / بیان مسئله

تعقیب توسعه در بسیاری از کشورها به نظم پارلمانی‌شان وابسته است، لذا هدف قانونگذاری بهتر بر تارک پارلمان‌ها نشسته است. قانونگذاری بهتر طبعاً باید میان دو وضعیت حمایت از مردم و عدم ایجاد بوروکراسی مخل و دست‌وپاگیر توازن برقرار کند که این توازن جزء با ارزیابی آثار قانونگذاری و تعیین هزینه‌ها و منافع هر قانون میسور نخواهد بود.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مطابق ماده (2) قانون شرح وظایف خود مصوب 1374/9/19 موظف به مطالعه، پژوهش و ارائه نظرات کارشناسی در مورد تمام لوایح و طرح‌ها به نمایندگان و کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی در زمان مناسب، گردآوری و بررسی نظرات محققان و پژوهشگران دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی، دستگاه‌های اجرایی، نهادها، گروه‌ها، انجمن‌های علمی و تخصصی، احزاب سیاسی و افکار عمومی در مورد نیازهای جامعه از نظر قانونگذاری، مطالعه و بررسی و پژوهش، نسبت به حُسن اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه برای رفع موانع و مشکلات است. تمامی این وظایف را با همه تنوع آن می‌توان دایر بر مدار مفهوم موسع ارزیابی صورت‌بندی کرد؛ خواه آنجا که با ارزیابی پیشینی، ضرورت قانونگذاری را اثبات می‌کند، خواه با پیشاارزیابی توفیق پیش‌نویس قانونی (طرح یا لایحه) را در تحقق اهداف قانونگذار پیش‌بینی می‌کند و خواه با ارزیابی پسینی به بررسی آثار قوانین (اعم از آثار اجتماعی، اقتصادی، زیست‌محیطی و...) می‌پردازد.

اما مرکز پژوهش‌ها اولاً، به‌جهت تقسیم دانشی که عینیت در دفاتر تخصصی دارد باید به فکر طرحی تلفیقی از نگاه‌های مختلف معرفتی برای ارزیابی یک پیش‌نویس قانون و یا قانون اجراشده باشد و ثانیاً، باید شأن خود در ارتقای فرایند قانونگذاری از زمانی‌که ضرورت وضع قانون احساس می‌شود تا زمانی که قانون پس از اجرا، آثار خود را در محیط حقوقی، اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و... می‌گذارد مشخص کند.

 

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

در مطالعات ارزیابی و برای تولید یک قانون خوب بر چند نکته تأکید شده است: 1. در تولید قانون خوب، تعامل خط‌مشی‌گذاران و حقوق‌دانان ضروری است؛ 2. ارزیابی پیشینی آثار قوانین، از پیامدهای ناخواسته قانون جلوگیری خواهد کرد؛ 3. امر ارزیابی چندرشته‌ای بوده و نیاز به نهادی برای انجام فرایند ارزیابی وجود دارد؛ 4. در فرایند ارزیابی پسینی اخذ اطلاعات مستمر از کیفیت عمل مجریان ضروری است؛ 5. ارزیابی قانون بر اثر قانون بر محیط حقوقی تأکید دارد؛ 6. پیوست ارزیابی قانون باید در فرایند وضع قانون تهیه و تنظیم شود؛ 7. در امر ارزیابی پیشینی، اولویت با ارزیابی آثار اقتصادی است؛ 8. یکی از مهم‌ترین مصادیق ارزیابی، ارزیابی بار مقررات و هزینه متابعت کسب‌وکارهاست.

ارزیابی در چند مرحله انجام می‌شود که عبارتند از: ارزیابی پیشینی که معطوف به آینده و ناظر به اثر یک خط‌مشی عمومی است و سؤال اساسی این ارزیابی آن است که چه آثاری از وضع و اجرای یک قانون در آینده شاهد خواهیم بود. پیش‌ارزیابی که مربوط به زمانی است که از یک خط‌مشی عمومی قوانین و مقرراتی اخذ و صورت‌بندی می‌شود که در این ارزیابی پرسش اصلی آن است که آیا الزاماً یک خط‌مشی عمومی باید در فرم قانون یا مقرره بیاید یا در صورت‌های دیگر نیز می‌توان دنبالش کرد؛ بررسی پیشاقانونگذاری که برخلاف ارزیابی پیشینی که قبل از اعلام وصول طرح یا لایحه انجام می‌شود پس از اعلام وصول و تا قبل از تصویب نهایی در قالب مذاکرات تخصصی کمیسیون‌ها و مذاکرات عمومی در مجلس انجام می‌شود؛ ارزیابی پسینی هم ناظر به سنجش اثر واقعی قانون است که پس از اجرای قانون انجام‌ می‌شود.

نکته مهم در همه این ارزیابی‌ها توجه به مرجع ارزیابی هرکدام از مراحل ارزیابی، ارزیابی کلان فرایند ارزیابی و ابزار هرکدام از مواقف ارزیابی است.

براساس مطالعاتی که درباره هویت مرجع ارزیابی تأثیرات قانون شده‌ است دو دلیل مهم برای ترجیح قوه‌مجریه بر سایر قوا مطرح می‌شود که عبارتند از: دسترسی به اطلاعات و برخورداری از ساختار و تشکیلات مقتضی. توضیح آنکه انجام ارزیابی تأثیرات قانونگذاری در هر موضوع، مستلزم دسترسی به اطلاعات به‌روز و معتبر است که این اطلاعات در اختیار قوه‌مجریه است و همچنین ابزاری برای اعمال اقتدار اوست که به‌راحتی تمایل به اشتراک‌گذاری آن را ندارد. همین‌طور انجام فرایند ارزیابی تأثیرات قانونگذاری، نیازمند برخورداری از نهادهای متعدد و طی تشریفات بوروکراتیک است، آن چنان‌که در بسیاری از کشورها، نهاد متمرکز برای انجام آن وجود ندارد و هر وزارتخانه‌ای در حوزه تخصصی خود مسئولیت آن را عهده‌دار است، اما نکته مهمی که در این ارتباط وجود دارد آن است که مبتنی‌بر دو ملاک پیش‌گفته، مجلس از مطلق نظارت بر دولت به‌جهت فقدان اطلاعات و بوروکراسی متناسب، خلع ید خواهد شد، درحالی‌که بی‌تردید یکی از دو وظیفه رکنی مجلس، نظارت بر عمل دولت در نسبت قوانین است. لذا یا باید امکان لازم برای اشراف اطلاعاتی و همین‌طور ایجاد دیوان‌سالاری کارآمد را برای قوه تقنینی کشور فراهم کرد که بتواند عامل به وظیفه نظارتی خود باشد یا امر ارزیابی را در قرائتی خاص ارجاع به مجلس داد. در نسبت پیشنهاد اول ممکن است گفته شود که به‌جهت ماهوی با سرشت قوه مقننه در تباین است. زیرا عامل اجرا، قوه‌مجریه است و هم اوست که اشراف بر جزئیات و تفاصیل اجرا دارد و این موقعیت به‌جهت تفکیک قوا به‌طور تخصصی از حیطه عمل قوه مقننه خارج است، اما پیشنهاد دوم، قابل تأمل است که در آن مجلس شورای اسلامی عامل تهیه پیوست ارزیابی تأثیرات قانون نباشد، اما در چند موقف عمل کند: اول آنکه، فرم و قالب تولید سند پیوست ارزیابی تأثیرات قانون را تنظیم کند؛ ثانیاً، سند پیوست را از جهت روش‌شناسی تحت عنوان ارزیابی ارزیابی‌ها، بررسی کند و ثالثاً، برای برخی از قوانین منتخب و البته محدود (با تعیین شاخص‌هایی چون بار مالی زیاد، پیش‌بینی اثرگذاری بالا و...) خود مستقلاً با مطالعات آزمایشگاهی (پیش از اجرا) یا میدانی (پس از اجرا با پیمایش‌های میدانی) ارزیابی مضاعف کند. شاید بر مورد اخیر، ایراد سناریوی اول یعنی فقدان اطلاعات و فقدان بوروکراسی همچنان بار شود که در جواب باید گفت مجلس با اتکا به ظرفیت مرکز پژوهش‌ها به‌صورت محدود می‌تواند به‌ شکل آزمایشگاهی در ارزیابی پیشینی و به‌ شکل پیمایش میدانی در ارزیابی پسینی به ارزیابی تأثیرات برخی از قوانین منتخب و البته مهم مبادرت کند.

به غیر از ارزیابی پیشینی که به‌دلایل مختلف مانند دسترسی به اطلاعات، توان انجام، تخصصی بودن ارزیابی و... غیر از دولت قابل انجام نیست، سایر ارزیابی و همین‌طور ارزیابی ارزیابی‌ها را می‌توان از اجزای مختلف مجلس شورای اسلامی توقع داشت. علت این موضوع هم به‌جهت شأن قانونی مجلس شورای اسلامی است که هم وظیفه پیش‌ارزیابی جهت ایجاب ضرورت قانونگذاری را مطابق اسناد بالادستی ازجمله سیاست‌های کلی قانونگذاری دارد و هم شأن نظارتی به‌عنوان ارزیابی پسینی برعهده اوست، اما ارزیابی ارزیابی‌ها نیز وجه روش‌شناختی دارد و نیازمند برخورداری مجلس از دیوان‌سالاری بزرگ و کارآمد برای انجام این مهم نیست.

اما در فرایند ارزیابی که بر سه موقف پیش‌ارزیابی، ارزیابی پیشینی و ارزیابی پسینی تأکید شده‌ است از سه ابزار یاد شده؛ ابزار پیش‌ارزیابی، سنجش بار مقررات، ابزار ارزیابی پیشینی، ساختاردهی مسئله و تهیه پیوست RIA و ابزار ارزیابی پسینی، ارزیابی فارغ از هدف معرفی شده‌ است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مرکز پژوهش‌ها با تأسیس کارگروه ارزیابی تنظیمی به ارزیابی کلان (ارزیابی متقاطع یا ارزیابی مضاعف) بر سه ساحت ارزیابی فوق می‌تواند مبادرت داشته‌ باشد.

 

جدول. فرایند ارزیابی طرح‌ها و لوایح

نهاد فرایند	دولت یا مجلس	مرکز پژوهش‌های مجلس				هیئت رئیسه مجلس
نظام ارزیابی	تدوین پیش‌نویس قانون (لایحه یا طرح)	پیش‌ارزیابی	ارزیابی پیشینی	ارزیابی پسینی	ارزیابی ارزیابی‌ها	اعلام وصول طرح یا لایحه
زیرنظام‌های ارزیابی	ارزیابی تأثیرات قانون	سنجش بار مقررات	ساختاردهی مسئله	ارزیابی فارغ از هدف	ارزیابی متقاطع
ابزارهای ارزیابی	پیوست ارزیابی تأثیرات مقررات‌گذاری	ارزیابی مقررات دست‌وپاگیر	روش‌های ساختاردهی مسئله	روش‌های ارزیابی فارغ از هدف	آزمون میزان تبعیت آزمون اجرا آزمون کارکرد

 

(19883)

 

 

1403/4/23

ابزارهای نرم حکمرانی و نقش آنها در ارتقای نظام قانونگذاری

بیان/شرح مسئله

در دهه‌های اخیر تحولات اجتماعی و فرهنگی گسترده‌ای در جوامع مختلف ایجاد شده است. این تغییرات ناشی از عوامل متعددی ازجمله گسترش ارتباطات و فضای مجازی، جهانی‌شدن، افزایش جمعیت و پیچیدگی جوامع، گسترش شهرنشینی، توسعه بخش خصوصی و شرکت‌ها، افزایش سطح آگاهی شهروندان و مطالبه مشارکت ازسوی آنها و... بوده است. این تحولات باعث تقویت این باور شده که دولت برای حل مشکلات سیاسی ناتوان بوده و نیاز است از تمامی ظرفیت‌های جامعه استفاده شود. در این میان مفهوم حکمرانی مطرح شد که ایده محوری آن این است که در جامعه کنونی دولت‌ها به تنهایی قادر به مدیریت امور جامعه و حل مسائل بدخیم سیاستی به نحو مطلوب نیستند و باید از ظرفیت تمامی ذی‌نفعان جامعه اعم از بخش خصوصی و بخش سوم استفاده کنند. آنچه در حکمرانی اهمیت دارد، انطباق بین ظرفیت دولت برای هدایت، تقاضا و پذیرش این هدایت از طرف جامعه است. برای مثال اگر جامعه روش‌های سنتی دستوری و نظارتی دولت را برنمی‌تابد، باید از دیگر انواع حکمرانی و به‌خصوص رویکردهای نرم و هوشمند منطبق با شرایط و ظرفیت‌های حاکمیت استفاده کرد.

ازسوی‌دیگر آشکار شدن پیچیدگی‌های انسانی در امور اجتماعی زمینه‌ساز گسترش توجه به ابعاد انسان‌شناختی در علوم مختلف مانند اقتصاد رفتاری و مدیریت رفتاری است. در زمینه حاکمیت و اداره جامعه نیز حکمرانی نرم به‌عنوان رویکردی از حکمرانی که تمرکز آن بیشتر بر سازوکارها و ابزارهای انسان‌محور در اداره جامعه بوده، مطرح شده است. این رویکرد با هدف ارتقای کارآمدی و اثربخشی خط‌مشی‌ها و تصمیمات حکومتی مطرح شده است. در این رویکرد بیان می‌شود که حکومت‌ها در دهه‌های اخیر به سمت مشارکت‌دهی شهروندان و عدم اعمال اراده مستقیم در امور اجتماعی و پیشبرد اهداف و سیاست‌ها از طریق تأثیرگذاری بر علایق و ترجیحات شهروندان، حرکت کرده‌اند. این امر، سازوکارها و ابزارهای خاصی را می‌طلبد که ابزارهای نرم حکمرانی نام گرفته‌اند.

 

 نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

ابزارهــای ســخت و نــرم حکمرانــی را می‌توان دو ســر یــک پیوســتار دانســت کــه بــا توجــه بــه ســه متغیــر الزام‌آوری، دقــت در محتوا و تفویــض در شکل‌گیری و تدوین جزئیات، در ایــن پیوســتار جایابــی می‌شوند. در بررسی ابزارهای نرم دو نکته قابل‌توجه است:

•  اول اینکه، ابزارهای نرم به تنهایی قابلیت به‌کارگیری را ندارند و لازم است در کنار ابزارهای سخت مانند قانون و سازمان‌های اداری و... به‌صورت مکمل و تسهیلگر به‌کار روند تا اثربخشی و کارایی آنها را ارتقا دهند.
•   نکته دوم اینکه، در به‌کارگیری این ابزارها توجه به زمینه شکل‌گیری آنها و تطبیق آن با شرایط کنونی کشور در جهت تضمین کارایی آن، ضروری است.

در گزارش حاضر، 29 مورد از ابزارهای نرم حکمرانی همچون رهنمودهای غیررسمی (مشاوره‌ای)، هماهنگی روش باز، طراحی بازخور منفی، استتار هدف سیاست در هدف مطلوب فرد، قاعده مبنا، تناقض خرد و کلان، حافظه‌دار کردن، ایجاد هزینه تصنعی، پروکسی‌سازی و ... شناسایی شده و‌ به‌همراه نمونه‌هایی از کاربرد آنها به تفصیل بررسی شده است. به‌کارگیری ابزارهای نرم و هوشمند در کنار ابزارهای سخت می‌تواند دستاوردهایی ازجمله تسهیل و تسریع‌ فرایندها و روال‌ها، تشویق و ترغیب رفتارهای مطلوب در امور اجتماعی، تنظیم‌گری خودکار در شرایطی که امکان قانونگذاری وجود ندارد، بازدارندگی از رفتارهای نامطلوب به شیوه‌ای غیرقهری و داوطلبانه، ایجاد زمینه مشارکت و رشد شهروندان، افزایش سرمایه اجتماعی حکومت‌ها و مواردی از این دست را در خط‌مشی‌گذاری عمومی و قانونگذاری داشته باشند.

 

پیشنهاد راهکارهای سیاستی، نظارتی یا تقنینی

برخی از مهم‌ترین توصیه‌های راهبردی برای کاربست ابزارهای نرم حکمرانی در نظام قانونگذاری‌ به‌شرح زیر است:

•   تهیه پیوست قانونگذاری نرم برای طرح‌ها و لوایح مجلس: مجلس شورای اسلامی به‌عنوان متولی قانونگذاری می‌تواند در راستای تحول در‌ فرایند قانونگذاری و کارآمدسازی آن، با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی پیوست قانونگذاری نرم را برای طرح‌ها و لوایح آماده کند و مقدمات به‌کارگیری آن در مجلس و دولت را فراهم آورد.
•   ایجاد کارگروه‌های تخصصی ابزارهای نرم حکمرانی در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی: این کارگروه‌ها برای بررسی و امکان‌سنجی کاربرد ابزارهای نرم حکمرانی در حوزه‌ها و موضوعات مختلف همچون مالیات، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح الگوی مصرف، افزایش ازدواج و فرزندآوری و... تشکیل می‌شود. این کارگروه‌ها با تمرکز بر ابزارهای نرم و حکمرانی می‌توانند با همکاری مجلس شورای اسلامی و دولت زمینه ترویج و اجرایی‌سازی این ابزارها در اجرا را فراهم کنند.
•  ابزارهای نرم حکمرانی برای نظارت: یکی از عرصه‌های کاربردی ابزارهای نرم حکمرانی، عرصه نظارت است. مجلس شورای اسلامی می‌تواند به‌منظور تحول و هوشمندسازی نظارت خود بر دستگاه‌های اجرایی از این ابزارها استفاده می‌کند. برای مثال استفاده از ابزار رهنمودهای غیررسمی، شاخص‌گذاری، تعیین شاخص‌ها و قطعنامه‌های غیرالزام‌آور برای این حوزه پیشنهاد می‌شود.
•   ابزارهای نرم حکمرانی برای هماهنگی و هم‌افزایی نهادها و دستگاه‌ها: از دیگر مسائل مهم نظام حکمرانی و خط‌مشی‌گذاری کشور، موضوع هماهنگی میان دولت و مجلس و بقیه ارکان نظام است. رویه اصلی در ایجاد هماهنگی بین‌بخشی، درون‌بخشی و فرابخشی در کشور، ایجاد نهادهای شورایی بوده است. به‌منظور تغییر رویکرد در هماهنگی میان اجزای مختلف نظام حکمرانی می‌توان از ابزارهای نرم حکمرانی همچون هماهنگی مبتنی‌بر روش باز و دستورالعمل‌ها کمک گرفت، البته ابزارهای نرم حکمرانی باید در کنار ابزارهای موجود مورد استفاده قرار بگیرند.
•   ابزارهای نرم حکمرانی برای تحول‌ فرایندهای قانونگذاری و اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی: ازجمله کاربردهای ابزارهای نرم حکمرانی، اصلاح و تغییر‌ فرایندهای داخلی مجلس شورای اسلامی است. از این ابزارها می‌توان به‌منظور اصلاح و رفع عیوب برخی از رویه‌های موجود در مجلس مانند حضور حداکثری نمایندگان در جلسات مجلس،‌ فرایندهای پیشنهاددهی، مشارکت فعال در طرح‌ها، مشارکت و حضور فعال در رأی‌گیری‌ها، تعامل اثرگذار با مردم و... استفاده کرد. مثلاً برای حل مسئله پیشنهادهای فراوان نمایندگان در مورد طرح‌ها و لوایح مختلف می‌توان از ابزارهای گیت‌گذاری یا اصطکاک ایجاد کردن استفاده کرد و در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی نیز اصلاحاتی انجام داد. (19899)

 

 

1403/4/27

مروری بر مبانی و سازوکارهای «اجتماعی‌سازی قوانین و خط‌مشی‌ها»

و ارائه رهیافت‌هایی برای مجلس شورای اسلامی

بیان / شرح مسئله

قوانین، یکی از سازوکارهای تحقق اهداف حاکمیت هستند و همراهی با آن توسط مردم در شکل‌گیری حاکمیت و نظام حقوقی کارآمد بسیار تأثیرگذار است. دغدغه همراهی مردم با حاکمیت و تعهد به قوانین، همواره دغدغه حاکمان و سیاستمداران بوده است. زمانی‌که مردم در زمینه قانون مجاب می‌شوند، در قبال رعایت آن احساس تعهد و وظیفه بیشتری می‌کنند و این لزوماً به‌دلیل وجود مجازات نیست، بلکه امری درونی و ناشی از بهبود نگرش و بینش است که اجتماعی‌سازی قانون و قانون‌پذیری نام دارد. بر همین اساس می‌توان گفت که همراهی و تبعیت مردم از قانون، «قدرت نرم» و «نفوذ اجتماعی» بالا برای حاکمیت ایجاد می‌کند. اجتماعی‌سازی قوانین دارای کارکردهای متعدد در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سایر حوزه‌هاست و می‌تواند نتایج مثبتی در این زمینه‌ها ایجاد کند. همچنین اجتماعی‌سازی قوانین را می‌توان به‌صورت دقیق به این شکل تعریف کرد که «اجتماعی‌سازی بر درک و نگرش مردم نسبت به قوانین توجه دارد و هدف آن درونی کردن استانداردهای قانونی است و بر روی فرایندهای این هدف و چگونگی تغییر و مداخله در این فرایند می‌پردازد».

 

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

اجتماعی‌سازی قانون دارای چهار ویژگی بنیادین بودن، تعاملی بودن، تداوم داشتن و فراگیر بودن است. بنیادین بودن بر این مفهوم تمرکز دارد که قانون به‌مثابه یک نهاد اجتماعی، نقش مهمی را در شکل‌دهی رفتار انسانی به‌خصوص از طریق تعاملات بین افراد ایفا می‌کند و مردم به‌دست قانون، اجتماعی می‌شوند. تعاملی بودن نشان می‌دهد که رابطه بین قانون و جامعه (مردم) دوطرفه است و هر دو دارای تأثیر و تأثر بر هم هستند. تداوم داشتن این نکته را بیان می‌کند که اجتماعی‌سازی قانون یک تجربه مادام‌العمر است که از سنین کودکی توسط بازیگرانی همچون خانواده، نهاد آموزش و پرورش، جامعه هم‌سالان، رسانه‌ها و سایر موارد اثرگذار شروع شده و تا سنین پیری ادامه می‌یابد و کدهای رفتاری جدید به‌صورت مداوم توسط مردم ایجاد می‌شود، به این معنا که مردم به‌صورت مداوم رفتارهای جدید از خود بروز می‌دهند. همچنین، فراگیر بودن به این مسئله اشاره دارد که بررسی اجتماعی‌سازی قانون فراتر از یک رشته و تخصص و نیازمند ورود نگاه‌ها و تخصص‌های متعدد است. بر‌اساس مطالعات بین‌المللی، حوزه دانشی اجتماعی‌سازی قانون از منظر علوم مختلف روان‌شناسی، جامعه‌شناسی و انسان‌شناسی مورد بررسی قرار گرفته است.

به‌رغم تاریخ پنجاه‌ساله اجتماعی‌سازی قانون، تنها دو رویکرد نظری توسعه‌ شناختی و ارتباط با مقامات دولتی و حاکمیتی در این زمینه توسعه داده شده است. رویکرد توسعه‌ شناختی ریشه در دوران بلوغ افراد دارد که فرایندهای شناختی که در طول دوره زندگی توسعه می‌یابد، از این دوره آغاز می‌شوند. رویکرد توسعه شناختی ریشه در تئوری‌های رشد رایج آن زمان دارد، و یک تصویر مرحله‌ای مبتنی‌بر سن انسان، از اجتماعی‌سازی ارائه می‌دهد. رویکرد رابطه با مقامات به رابطه میان جوانان (مردم) با مقامات حاکمیتی و تجربه شکل گرفته در این میان اشاره دارد. در این رویکرد مقامات دولتی عامل اصلی درونی‌سازی ارزش‌ها و نگرش‌های مرتبط با قانون هستند. بخش اعظم این رویکرد بعد از دهه‌ها تحقیق از نظریه عدالت رویه‌ای نشئت می‌گیرد و استدلال می‌کند که رفتار منصفانه رویه‌ای (یعنی رفتار محترمانه، بی‌طرفانه، خیرخواهانه و تصمیم‌گیری) از‌سوی مقامات قانونی، مشروعیت ایشان و قانون را ارتقا می‌دهد و به‌عنوان مانعی در برابر دیدگاه بدبینانه عمل می‌کند.

سه دسته از عوامل شامل عوامل فردی، بافتار اجتماعی و بافتار قانونی از مؤلفه‌های مؤثر بر قانون‌پذیری مردم و اجتماعی‌سازی قوانین هستند. عوامل فردی به ویژگی‌های شخصیتی مانند ارزش‌ها، اخلاق، نگرش‌های قانونی و سن اشاره دارند. دسته دوم که بافتار اجتماعی است، به زمینه‌های غیرقانونی شامل پیوندها و نفوذ اجتماعی و نقش بازیگران غیرقانونی مانند معلم و والدین اشاره دارد و دسته سوم که بافتار قانونی است به میزان ارزش قانون در اجتماع، عوامل بازدارنده و شدت بازدارندگی، مشروعیت حاکمان، عدالت رویه‌ای و عدالت توزیعی در جامعه اشاره دارد. اجتماعی‌سازی قانون لزوماً امری صریح و آگاهانه نیست و می‌تواند ضمنی و ناخودآگاه انجام شود که بر این اساس با استخراج رویکردهای ناخودآگاه می‌توان میزان مقاومت جامعه و فرد را در برابر قانون کاهش داد.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به موارد گفته شده رهیافت‌هایی برای مجلس شورای اسلامی ارائه شده است که عبارتند از: تدوین و تصویب قوانین به‌دست مجلس شورای اسلامی به‌عنوان عالی‌ترین نهاد قانونگذاری انجام می‌شود و تبیین و شفاف‌سازی فرایند انجام آن می‌تواند به مشروعیت و مقبولیت عمومی و همراهی عمومی مردم بینجامد، از طرفی ارتباط با مقامات دولتی (مسئولین دولتی) یکی از رویکردهای مؤثر در اجتماعی‌سازی قوانین است و نمایندگان مجلس شورای اسلامی از عالی‌ترین مقامات قانونی در این زمینه هستند. لذا تدوین ضوابط رفتاری برای ایشان که مبتنی‌بر رویکردهای علمی و نوین در زمینه ارتباط مؤثر، زبان بدن و مواردی از این دست است؛ می‌تواند در اجتماعی‌سازی قوانین مؤثر باشد. طبق یافته‌های گزارش، سن مسئله مهمی در اجتماعی‌سازی قانون است و فرایند اجتماعی‌سازی قانونی از سنین کودکی و نوجوانی شروع می‌شود، لذا طراحی سازوکارهایی برای آموزش این گروه سنی و ارتباط ایشان با عالی‌ترین مقامات قانونی مانند نمایندگان مجلس می‌تواند قانون‌گریزی ایشان در آینده را کاهش دهد. ارتقای آگاهی عمومی از طریق روش‌ها و فناوری‌های نوین نیز می‌تواند به امر اجتماعی‌سازی قوانین کمک کند. اجتماعی‌سازی لزوماً امری صریح و آگاهانه نیست و با استفاده از دانش علوم رفتاری و خط‌مشی عمومی رفتاری می‌توان سازوکارهای ضمنی اجتماعی‌سازی قوانین را نیز استخراج کرد. (19906)

 

 

 

دفترمطالعات ارزشیابی مردمی قوانین و سیاست

 

1403/4/24

الزامات ارزشیابی مردم‌محور خط‌مشی‌های عمومی

 

بیان / شرح مسئله

با گسترش ارتباطات و اطلاع مردم از اقدامات حاکمیت‌ درخصوص موضوعات مرتبط با خط‌مشی‌های عمومی،  قضاوت‌ها و ارزشیابی‌هایی در جامعه مخاطب  شکل می‌گیرد. لذا شناخت ارزشیابی مردم، نسبت به برساخته‌ آنان از خط‌مشی‌ها و نحوه مداخلات حاکمیت می‌تواند مبنایی برای ارزشیابی خط‌مشی‌های حکومت باشد. این قضاوت‌ها و ارزش‌گذاری‌های جامعه، تصویری از هویت نهادی و مشروعیت سیاسی حاکمیت می‌سازد.

اگر بخواهیم حکومت و متعاقباً مردم را از مزایا و نتایج این ارزشیابی بهره‌مند‌ سازیم، نیاز است تا الزامات پیاده‌سازی تحقیقات ارزشیابی مردم‌محور خط‌مشی‌های عمومی مورد بررسی قرار بگیرد. لذا هدف این پژوهش، تبیین الزامات ارزشیابی مردم‌محور خط‌مشی‌های جمهوری اسلامی ایران است. بر این اساس، این پژوهش بر محور سؤال اصلی، الزامات تحقق ارزشیابی مردم‌محور‌ شکل گرفته و‌ سئوالات فرعی پژوهش نیز به فهم چگونگی ارزشیابی مردم‌محور متمرکز شده است.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

برای تحقق یک نظام ارزشیابی در سه حوزه باید اقداماتی صورت بگیرد.

1. تمرکز بر توسعه دانش ارزشیابی به‌مثابه سنگ بنا و پیش‌نیاز توسعه‌ روشمند آن،
2. تدوین قوانین‌ مورد نیاز و بهبود قوانین مرتبط برای تسهیل و زمینه‌سازی تحقق الگوی ارزشیابی مردم‌محور،
3. فرهنگ‌سازی در حاکمیت، نهادهای واسط و مردم به جهت استفاده از دانش ارزشیابی و بسترهای قانونی شکل گرفته.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی 

•   ازآنجاکه دستگاه‌های دولتی موظف به رعایت برنامه‌وبودجه ابلاغی هستند، لذا باید اطلاع و استفاده نظام‌مند و مستمر از ارزشیابی‌های مردم‌محور برای دستگاه‌های دولتی به یک امر قانونی تبدیل شود. همچنین بستر قانونی برای ورود نهاد‌های واسط به‌عنوان حلقه‌های میانی در نظر گرفته شود؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود در این‌خصوص قانونی تدوین شود.
•    ارزشیابی و قضاوت‌های مردم براساس داده‌های دریافتی ایشان از اقدامات حاکمیت، شکل می‌گیرد. کیفیت و صحت این اطلاعات بر ارزشیابی ایشان اثرگذار است، اما در جنگ رسانه‌ای و اطلاعاتی موجود در کشور، بعضاً معاندین با انتشار داده‌های دروغین بر این مسیر خدشه وارد می‌کنند. لذا شایسته است بر پیاده‌سازی و جاری‌سازی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات اهتمام ویژه‌ای شود. شایان‌ ذکر است با توجه بر روح حاکم بر این قانون که به «شفافیت» تأکید دارد، زمینه «ایجاد فرهنگ پاسخ‌گویی» و «ارتقای فرهنگ گفتگو و مشورت» را در بین مسئولین و مردم فراهم آورد. 
•    با توجه به اینکه ارزشیابی‌های مردم‌محور بر بستر داده‌های دریافتی ازسوی مردم قابلیت تحلیل و بررسی پیدا می‌کنند؛ پیشنهاد می‌شود در ذیل قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، پایگاه داده‌ای برای جمع‌آوری داده‌های مراکز افکارسنجی که به انحای مختلف از بودجه دولتی استفاده می‌کنند تدارک دیده شود.
•    در راستای ترویج و گفتمان‌سازی این الگوی ارزشیابی و تربیت ارزیابان متخصص برای پیاده‌سازی ارزشیابی مردم‌محور، مرکز آموزش مدیریت دولتی، دوره‌های آموزشی برای کارکنان دفاتر ارزیابی عملکرد سازمان‌های تابعه و علاقه‌مندان برگزار کند.
•    در راستای توسعه دانش ارزشیابی مردم‌محور، مراکز پژوهشی و بنیادهای علمی حاکمیتی، از پایان‌نامه‌ها و رساله‌های دانشگاهی مرتبط با این موضوع حمایت مادی و معنوی کنند. طبیعتاً این حمایت‌ها برای دانشجویان و پژوهشگران انگیزه‌بخش خواهد بود و ظرفیت نهاد علمی کشور را درگیر خواهد کرد.
•    در راستای ترویج فرهنگ کاربست اطلاعات حاصل از ارزشیابی‌های مردم‌محور، کرسی‌ها و نشست‌های تخصصی پیرامون تشریح یافته‌ها و دلالت‌های آن برای حکمرانی و تصمیم‌گیری عمومی توسط مجریان ارزشیابی، برگزار شود. (19903)