خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

تأسیسات گردشگری مهم‌ترین نقش را در تأمین رفاه گردشگران و مسافران ایجاد می‌کنند. این تأسیسات برای ایجاد و فعالیت خود نیازمند دریافت مجوز یا پروانه بهره‌برداری هستند. صدور مجوز و پروانه بهره‌برداری باید به‌نحوی تسهیل‌کننده فعالیت تأسیسات گردشگری باشد که در موارد بسیاری به مانعی بر سر راه کسب‌و‌کار‌ها و تأسیسات گردشگری تبدیل شده‌است. لازم است تا برای تسهیل مسیر ایجاد و راه‌اندازی تأسیسات گردشگری و رفع چالش‌های موجود آنها در مسیر دریافت مجوز و پروانه بهره‌برداری، چالش‌های موجود احصا شده و اقدامات جدی و مؤثری در راستای حل آنها صورت گیرد.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

• ضمن توجه به آنکه میانگین نرخ رشد تأسیسات گردشگری در طی سال‌های 1395 تا 1402 معادل 9/4 درصد بوده، در سال 1400 نسبت به سال 1399، 4/6 درصد رشد، در سال 1401 نسبت به سال 1400، 6 درصد رشد و در سال 1402 نسبت به سال 1401 بیش از 10 درصد رشد بوده است. ازاین‌رو می‌توان ارزیابی مثبتی از روند رشد تأسیسات گردشگری در دولت سیزدهم داشت.
• افزایش تأسیسات در دولت سیزدهم به‌شکل متوازن برای همه‌ی تأسیسات روی نداده است و تنها شاهد رشد چشمگیر تأسیسات هتل و بوم‌گردی بوده است. به‌نحوی که حدود 62 درصد از تأسیسات ایجاد شده در سال 1401 تنها شامل بوم‌گردی‌ها و هتل‌ها شده‌است. مطابق آخرین گزارش دریافتی از مرکز ملی بهبود محیط کسب‌وکار، زمان لازم برای صدور دریافت موافقت اصولی تأسیسات گردشگری احداثی از زمان تأیید مدارک، 5 روز کاری است. این در حالی است که موافقت اصولی تأسیسات مذکور، به‌طور میانگین با تأخیر 34 روز‌کاری صادر می‌شود.
• میانگین زمان تأخیر صدور پروانه بهره‌برداری موقت 6 ماهه برای تأسیسات احداثی و تبدیلی، 59/5 روز کاری است. درحالی‌که برای آن 3 روز کاری در نظر گرفته شده‌است. یعنی حدود 20 برابر زمان مصوب تأخیر زمانی، در صدور مجوز وجود دارد.
• ادارات استانی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به‌عنوان مرجع اصلی صدور مجوز تأسیسات گردشگری، به وظیفه خود پیرامون اخذ تمامی استعلامات بین‌دستگاهی توسط این وزارتخانه عمل نکرده و در حال حاضر، این خود متقاضیان مجوز هستند که برای دریافت هر استعلام به دستگاه مربوط به آن مراجعه می‌کنند.
• رویه فعلی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در نظارت و ارزیابی تأسیسات گردشگری، نظارت پیشینی عامل محور متمرکز است که این نوع از نظارت، فرایند نظارت بر تأسیسات را با چالش جدی مواجه می‌سازد. زیرا اولاً به‌دلیل پیشینی بودن، فرایند صدور مجوز به‌شدت زمان‌بر و طولانی مدت می‌شود؛ ثانیاً به‌دلیل عامل محور بودن و متکی به فرد بودن، احراز شرایط صدور مجوز، تا حد زیادی سلیقه محور می‌گردد؛ ثالثاً به‌دلیل متمرکز بودن، از تمامی ظرفیت‌ها برای نظارت مؤثر استفاده نمی‌شود.
• یکی از مهم‌ترین موانع برای ورود افراد به بازار برخی تأسیسات گردشگری، عدم شکل گیری رقابت مؤثر و ایجاد انحصار از طریق ممانعت در اعطای مجوز به برخی تأسیسات گردشگری ازجمله خانه‌های مسافر و بعضی فعالین حاضر در بازار از سوی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی است. برخی از این رفتارهای انحصار طلبانه به‌دلیل اشکالات در قوانین و دستورالعمل‌های موجود مانند تایید محور بودن صدور مجوز خانه‌های مسافر است و برخی هم به‌دلیل عدم اجرای قانون توسط مجریان به‌دلیل ذی‌نفع بودن است.
• با مقایسه آمار کلی تعداد موافقت اصولی و مجوز ایجاد صادره طی سال‌های 1396 تا 1402، می‌توان دریافت که به‌طور میانگین تنها حدود 17 درصد از طرح‌های دارای موافقت اصولی، موفق به دریافت مجوز ایجاد می‌شوند.

 پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مهم‌ترین راهکار‌ها در زمینه حل چالش‌های پیش‌روی صدور مجوز‌های بهره‌برداری تأسیسات گردشگری عبارتند از:

• در راستای کاهش و رفع تأخیر در بررسی مدارک و احراز شرایط متقاضیان صدور مجوز لازم است تا تبصره «۴» با موضوع تکلیف نظارتی سازمان بازرسی کشور به یکپارچه‌سازی، هماهنگی و اداره امور اخذ و تکمیل و صدور مجوز دستگاه‌های اصلی و همکاری‌های دستگاه‌های فرعی، به ماده (۷) قانون اصلاح مواد (1) و (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب سال 1399 الحاق شود.
• در راستای نظارت بر اجرایی شدن صدور مجوز خودکار متقاضیانی که با عدم پاسخ‌گویی مراجع صادرکننده مجوز روبه‌رو شده‌اند، تبصره «۳» به‌عنوان تبصره جدید به ماده (۷) مکرر قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مصوب سال 1401 الحاق می‌شود.

در راستای کاهش زمان و هزینه استعلام بین‌دستگاهی و عدم واگذاری پیگیری استعلام به فرد متقاضی، اصلاحاتی در تبصره «۶» ماده (۲) قانون اصلاح مواد (1) و (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب سال 1399 با موضوع وظیفه مدیریت یکپارچه، هماهنگی و اداره امور أخذ و تکمیل و صدور مجوز لازم است.

• در راستای عدم مداخله غیر قانونی در فرایند صدور مجوزها و جلوگیری از ممانعت غیرقانونی از ورود سایر متقاضیان به بازار تأسیسات گردشگری، لازم است بر اجرای بند «۶» ماده (۴۴) ذیل فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و تبصره «۲» ماده (۶) اصلاح مواد (1) و (7) این قانون نظارت شود.

1.مقدمه

مجوز‌های کسب‌وکار معمولاً طیفی از شرایط و تعهدات را بر مشاغل تحمیل می‌کنند. این مجوزها می‌توانند نقش تنظیم‌کننده داشته‌باشند و نارسایی‌های بازار را برطرف کنند، به این صورت که به کسب‌وکارهایی که ممکن است برای کالاهای مهم و اساسی خطراتی ایجاد کنند، نظارت کنند. یکی دیگر از مزایای اعطای مجوز، محدود کردن ورود کسب‌وکارهایی است که حداقل استانداردهای نظارتی را رعایت نمی‌کنند. اجازه استفاده کنترل شده از منابع ارزشمند و کمیاب جامعه نیز یکی دیگر از مزایای اعطای مجوز کسب‌وکار محسوب‌می‌شود.

علاوه‌بر مزیت‌هایی که از طریق اعطای مجوز برای کسب‌وکارها ایجاد می‌شود، مجوز کسب‌وکار می‌تواند در بسیاری از موارد به‌عنوان مانعی برای کسب‌وکارها ذکر شود. صاحبان کسب‌وکار گاهی اوقات توسط رویه‌های پیچیده، استانداردهای غیرمعقول، هزینه‌های زیاد، استعلام‌های غیرضروری، عدم اطلاع از مجوز مورد نیاز و دیگر کاستی‌ها، در کسب‌وکار خود با مشکل مواجه می‌شوند. حتی در برخی موارد، مجوزهای کسب‌وکار ممکن است به برخی افراد یا شرکت‌های اختصاص داده شود (انحصار در اعطای مجوز) که به‌عنوان مانعی برای شرکت‌های جدید باشد.

با اجرایی‌شدن اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب سال ۱۳۹۹، کلیه مجوزها در حوزه‌های مختلف که شامل موضوع تأسیسات گردشگری نیز می‌شود، در چارچوب مصوبات هیئت «مقررات‌زدایی و تسهیل مجوزهای کسب‌و‌کار» صادر شده که وظایفی ازجمله تعیین عناوین مجوز‌های اعلامی و تعیین سقف زمانی، شرایط و مراحل صدور، تسهیل و تسریع شرایط، تعیین دستگاه متولی و... را مشخص کرده است.

قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار که مورخ 1400/12/24 در جلسه علنی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و ابلاغ آن در تاریخ 1401/2/10 توسط رئیس‌جمهور، با تعریف شرایط و تعیین ضوابط تأیید محوری و ثبت محوری کسب‌وکارها صورت گرفت.

هیئت‌وزیران در جلسه مورخ 1394/4/6، به‌استناد اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها را تصویب می‌کند که در این آیین‌نامه، 16 مورد را به‌عنوان تأسیسات گردشگری عنوان کرد. این گزارش به‌دنبال ارزیابی میزان تحقق اهداف قوانین اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب سال ۱۳۹۹ و تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار که مورخ 1401/12/24 در حوزه صدور مجوز‌های گردشگری خواهد بود.

2.فرایند صدور مجوز و کسب پروانه بهره‌برداری تأسیسات گردشگری

کسب پروانه بهره‌برداری تأسیسات گردشگری و آغاز به فعالیت آن، نیازمند طی فرایند مشخص جهت کسب مجوزهای لازم است. در این فرایند تأسیسات گردشگری، به دو دسته تأسیسات احداثی گردشگری و تأسیسات تبدیلی گردشگری تقسیم می‌شوند. تأسیسات احداثی گردشگری، تأسیساتی است که متقاضی مجوز قصد دارد در زمینی اقدام به احداث تأسیسات کند که پیش از آن هیچ ساختمان و سازه‌ای در آن وجود ندارد. در مقابل تأسیسات تبدیلی گردشگری، تأسیساتی است که متقاضی مجوز قصد دارد بنا، خانه یا ملکی را تبدیل به تأسیسات گردشگری کند و کسب‌وکار مربوط به آن را راه‌اندازی کند. ازاین‌رو فرایند صدور مجوز برای هریک از این تأسیسات متفاوت با دیگری است.

2-1. فرایند صدور مجوز تأسیسات گردشگری احداثی

فرایند صدور مجوز تأسیسات احداثی گردشگری شامل چهار مرحله می‌شود که عبارتند از: دریافت موافقت اصولی، دریافت مجوز ایجاد، دریافت پروانه بهره‌برداری احداثی موقت 6 ماهه و درنهایت دریافت بهره‌برداری تأسیسات گردشگری (سه‌ساله). در جدول 1 به شرح هریک از مراحل پرداخته شده‌است.

جدول 1. مراحل دریافت صدور مجوز تأسیسات گردشگری احداثی[1]

پس از انجام استعلام‌های مربوط به هر دستگاه، وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی موظف است پس از بررسی صحت هر استعلام، نسبت به صدور مجوز ایجاد تأسیسات مذکور در بازه زمانی تعیین شده اقدام کند. تبصره «۶» ماده (۲) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن تأکید بر آن دارد که تمامی استعلامات لازم برای صدور مجوز به‌جز مواردی که در قانون به آن اشاره شده از طریق پنجره واحدی اخذ شود. از‌این‌رو وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مکلف به اخذ استعلامات لازم از دستگاه‌های دیگر است و نباید موجب شود تا اشخاص متقاضی به‌دنبال دریافت این مجوزها باشند.

جدول 2. استعلام‌های 11 گانه لازم برای دریافت مجوز ایجاد تأسیسات گردشگری[1]

2-2. فرایند صدور مجوز تأسیسات گردشگری تبدیلی

فرایند صدور مجوز تأسیسات تبدیلی گردشگری شامل دو مرحله می‌شود که عبارتند از: دریافت پروانه بهره‌برداری تبدیلی موقت 6 ماهه و درنهایت دریافت پروانه بهره‌داری سه‌ساله. برخلاف تأسیسات احداثی، تأسیسات تبدیلی دیگر نیاز به دریافت موافقت اصولی و دریافت مجوز ایجاد ندارند و تنها نیازمند پروانه بهره‌برداری موقت 6 ماهه و سپس پروانه بهره‌برداری سه‌ساله هستند. به‌دلیل تبدیلی بودن این تأسیسات و نبود دو مرحله ابتدایی تأسیسات احداثی، تفاوت‌هایی ازجمله داشتن موافقت مرجع تعیین کاربری (چنانچه ملک دارای کاربری گردشگری نباشد) و احراز مالکیت یا تصرف قانونی در شرایط صدور مجوز پروانه موقت بهره‌برداری تأسیسات تبدیلی و احداثی وجود دارد. مدارک پس از بارگذاری در سامانه درگاه ملی مجوز‌ها به سامانه جانا ذیل وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی ارسال شده و در وزارت در زمانی مشخص شده بررسی و اعلام می‌شود. در جدول 3 به شرح هریک از مراحل پرداخته شده‌است.

جدول 3. مراحل دریافت صدور مجوز تأسیسات گردشگری تبدیلی[2]

3.نمایی از وضعیت میزان صدور پروانه بهره‌برداری تأسیسات گردشگری

نسبت تعداد صدور پروانه بهره‌برداری به نسبت تعداد درخواست دریافت آن و میزان آمار تأسیسات گردشگری ایجاد شده دارای مجوز، بهترین معیار برای ارزیابی تأثیر قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار بر تسهیل فرایند ایجاد تأسیسات گردشگری است. چراکه انتظار می‌رود اجراشدن قوانین مذکور، تأثیر مستقیم خود را بر تسریع روند صدور مجوز کسب‌وکار و تسهیل و رفع موانع فرایند دریافت آن خواهد گذاشت. ازاین‌رو بیش از هر چیزی لازم است تا تغییرات میزان صدور مجوز فعالیت تأسیسات گردشگری پس از اجرای این قانون مورد بررسی قرار گیرد. مطابق آنچه در جدول 4 آمده است، در دولت سیزدهم، میزان تأسیسات گردشگری در کشور، با افزایش نرخ رشد سالیانه مواجه بوده است. مطابق گزارش وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی[3] در سال 1400 نسبت به سال 99، 4/6 درصد، در سال 1401 نسبت به سال 1400، 6 درصد و در سال 1402 نسبت به سال 1401 بیش از 10 درصد میزان تأسیسات گردشگری با رشد مواجه بوده است. با توجه به آنکه میانگین نرخ رشد تأسیسات گردشگری در طی سال‌های 1395 تا 1402، 9/5 درصد در هر سال بوده، ارزیابی مثبتی از عملکرد وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در افزایش نرخ رشد سالیانه تأسیسات گردشگری مفروض است، اما پیرامون تأثیر قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و همچنین قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار بر روند تسهیل ایجاد تأسیسات گردشگری، به نظر می‌رسد، که قوانین مذکور تأثیر به سزایی در روند تسهیل ایجاد تأسیسات گردشگری نداشته‌اند.

ازآنجاکه قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب اسفند سال 1399 است باید تأثیر آن را بر میزان افزایش تأسیسات در سال 1400 و پس از آن مشاهده کرد. نرخ رشد میزان تأسیسات در سال‌های پس از 1399، در قیاس با سال‌های پیش از آن، نشان از عدم تأثیر قابل‌توجه قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار مصوب سال 1401 و اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب سال ۱۳۹۹ در میزان صدور مجوز‌ها و رشد تأسیسات گردشگری دارای مجوز دارد. تنها در سال 1401 رشد چشمگیر میزان صدور مجوز تأسیسات گردشگری صورت‌گرفته است. این در حالی است که در سال 1402، آمارها بیانگر آن است که افزایش تأسیسات گردشگری در این دوره، بیش از آنکه معلول قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار باشد، حاصل سیاست‌های وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در حمایت از هتل‌ها و اقامتگاه‌های بوم‌گردی است؛ چرا که حدود 62 درصد از تأسیسات ایجاد شده در سال 1401 تنها شامل بوم‌گردی و هتل می‌شود. در واقع افزایش تأسیسات گردشگری در دولت سیزدهم و پس از ابلاغ قوانین مذکور، افزایش مت وزانی به‌حساب نم‌ی آیدو غالباً معطوف به تسهیل و تسریع صدور پروانه بهره‌برداری تأسیسات خاص بوده است.

 جدول 4. تعداد صدور پروانه بهره‌برداری تأسیسات گردشگری به تفکیک سال‌های 1395 تا 1402 [2]

باید توجه شود، سیاست حمایت از اقامتگاه‌های بوم‌گردی، امری منفی تلقی نمی‌گردد، بلکه عدم توازن در حمایت دولت نسبت به سایر تأسیسات گردشگری ایجاد چالش می‌کند. در ادامه چالش‌های پیش‌روی صدور مجوز فعالیت تأسیسات گردشگری مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

جدول 5. آمار تأسیسات گردشگری دارای مجوز به تفکیک سال‌های 1395 تا 1402 [2]

4.چالش‌های صدور مجوز فعالیت تأسیسات گردشگری

به‌طورکلی دو دسته اصلی چالش‌ها در خصوص صدور مجوزهای فعالیت تأسیسات گردشگری مفروض است که به شرح چالش‌های تسریع صدور و چالش‌های موانع صدور است. چالش‌های مربوط به تسریع صدور شامل تأخیر در بررسی مدارک و احراز شرایط، روند زمان‌بر و پر‌هزینه استعلامات بین‌دستگاهی برخلاف احکام قانونی و تمرکز بر نظارت پیشینی و عدم بهره‌گیری از ظرفیت نظارت پسینی می‌شود. همچنین چالش‌های مربوط به موانع صدور نیز شامل ایجاد انحصار و ممانعت از ورود رسمی سایر متقاضیان، عدم صدور مجوز ایجاد علی‌رغم دریافت موافقت اصولی و عدم شفافیت در ارزیابی تأسیسات گردشگری و قابل‌تفسیر بودن شرایط و ضوابط می‌شود. در ادامه به‌تفصیل به هریک از موارد مذکور پرداخته خواهد شد.

4-1. چالش‌های تسریع صدور

4-1-1. تأخیر در بررسی مدارک و احراز شرایط

تأخیر دستگاه مربوطه در بررسی مدارک و احراز شرایط برای صدور مجوز مربوطه، از مهم‌ترین چالش‌هایی که منجر به افزایش زمان صدور مجوز‌ها می‌شود. مطابق با اظهارات کارشناسان مرکز ملی بهبود محیط کسب‌وکار، زمان لازم برای صدور دریافت موافقت اصولی از زمان تأیید مدارک 5 روز کاری است. این در حالی است که متقاضیان در زمان بسیار بیشتری موفق به دریافت مجوز می‌شوند. مطابق گزارش مرکز ملی بهبود محیط کسب و کار، میانگین زمان تأخیر (روزکاری) برای دریافت موافقت اصولی اقامتگاه بوم‌گردی 28 روز، برای هتل 39 روز، برای هتل آپارتمان 51 روز، مهمان‌پذیر 56 روز، متل 35 روز و سایر تأسیسات 26 روز است. یعنی به‌طور میانگین زمان تأخیر برای دریافت موافقت اصولی، 34 روز‌کاری می‌باشد.

همچنین زمان لازم برای صدور مجوز ایجاد و احداث تأسیسات گردشگری از زمان تأیید مدارک، 60 روز کاری است، اما میانگین زمان تأخیر برای صدور این مجوز، 83 روز کاری می‌باشد؛ یعنی میزان تأخیر در صدور مجوز احداث تأسیسات گردشگری بیش از دو برابر زمان رسمی لازم برای آن است. این موضوع در وضعیت اقتصاد تورمی، شرایط را برای کسب‌وکارها پرریسک خواهد کرد.

همچنین میانگین زمان تأخیر صدور پروانه بهره‌برداری موقت 6 ماهه برای تأسیسات احداثی و تبدیلی، 59/5 روز کاری است. درحالی‌که برای آن 3 روز کاری در نظر گرفته شده‌است. یعنی حدود 20 برابر زمان مصوب تأخیر زمانی در صدور مجوز وجود دارد. این موضوع دقیقاً برخلاف قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های اصل چهل‌وچهارم مبنی‌بر تسهیل و تسریع شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار با حداقل هزینه و مراحل و ترجیحاً به‌صورت آنی و غیرحضوری و راه‌اندازی آن در کمترین زمان ممکن است.

همانطورکه جدول زیر نشان‌می‌دهد، 100 درصد درخواست‌های مجوز خانه مسافر که تنها مجوز ثبت محور این حوزه می‌باشد، به صدور مجوز منجر شده‌است. در حالی که برای سایر مجوزهای این جدول (که به محور می‌باشند)، فقط 12 درصد درخواست‌ها، به صدور مجوز منجر شده‌است. لازم به ذکر است 38 درصد از مجوزهای صادر نشده، با تأخیر مواجه شده و در وضعیت بلاتکلیفی قرار دارند. ن این موضوع حکایت از عدم رسیدگی به‌موقع درخواست‌ها توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی دارد.

 جدول6. عملکرد وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در صدور 8 مجوز پردرخواست طی یکسال منتهی به 30 بهمن 1402

از مهم‌ترین علل تأخیر در روند بررسی درخواست‌های صدور مجوز کسب و کارهای مربوط به تأسیسات گردشگری توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، تایید محوری و نظارت پیشینی بررسی درخواست می‌باشد. به‌عبارت دیگر، توان فنی و اجرایی ادارات استانی وزارتخانه مذکور، در رسیدگی به این میزان از درخواست‌ها کافی نبوده و همین موضوع، فرایند بررسی را بسیار زمان‌بر کرده است. علاوه بر این انتقال تمامی مراحل نظارت و ارزیابی به پیش صدور مجوز‌، زمان رسیدگی به درخواست‌ها را بسیار طولانی می‌کند. این در حالی است که می‌توان با بهره گیری از ابزارهای متعدد، نظارت پسینی و نظارت پیشینی را به موارد بسیار ضروری محدود کرد و در شرایطی با ضرورت نظارتی کمتر بررسی‌ها را به پس از صدور مجوز واگذار کرد.

4-1-2. روند زمان‌بر و پر‌هزینه استعلامات بین‌دستگاهی برخلاف احکام قانونی

مبنی‌بر تبصره «۶» ماده (۲) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، ارسال تمامی استعلامات بین‌دستگاهی (آب، برق، گاز، محیط‌زیست، منابع‌طبیعی و...) و پیگیری و دریافت پاسخ آنها برای هر مجوز کسب‌وکار، به عهده مرجع اصلی صادرکننده مجوز است. بر این اساس، مرجع اصلی صادرکننده این مجوز، موظف است مدارک احتمالی لازم برای دریافت پاسخ استعلام‌ها را در درگاه تخصصی خود به‌طور دقیق و شفاف اعلام و به‌صورت الکترونیکی از متقاضی دریافت و طی زمان تعیین شده برای صدور این مجوز، پاسخ این استعلام‌ها را نیز اخذ کند. مطابق گزارش مرکز ملی بهبود کسب‌و کار، عملکرد ادارات استانی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به‌عنوان مرجع اصلی صدور مجوز کسب‌وکارهای گردشگری، موجب شده تا متقاضیان مجوز برای هر استعلام به دستگاه مربوطه مراجعه نمایند که این موضوع فرایند صدور مجوز را بسیار زمان‌بر و هزینه‌بر نموده‌است. یکی از مهم‌ترین علل این شرایط، عدم تشکیل پنجره واحد هماهنگ میان دستگاه‌های مرتبط با موضوع استعلامات لازم، توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی است. مطابق با تبصره 6 ماده 2 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی، وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی موظف است کهن پنجره واحدی به‌صورت حقیقی یا در فضای مجازی با مشارکت سایر دستگاه‌های مرتبط به گونه ایجاد نماید که ضمن رعایت اصل هم‌زمانی صدور مجوزها، سقف زمانی مورد نظر برای صدور مجوز از زمان پیش بینی شده توسط هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار تجاوز ننماید. بررسی‌ها نشان‌می‌دهد که وزارتخانه مذکور به وظیفه خود در این زمینه عمل نکرده‌است. از طرفی به‌دلیل توان فنی و اجرایی محدود ادارات استانی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، اخذ استعلامات لازم برای متقاضیان دریافت مجوز از سوی کارشناسان وزارت مذکور عملاً امکان‌پذیر نمی‌باشد. لذا متقاضیان برای دستیابی به مجوز، اخذ استعلام‌ها را به‌صورت شخصی دنبال می‌نمایند.

4-1-3. تمرکز بر نظارت پیشینی و عدم بهره‌گیری از ظرفیت نظارت پسینی

سخت‌گیری در نقطه شروع می‌تواند مانع بزرگی برای راه‌اندازی کسب‌وکارها به‌حساب آید. برای این مهم می‌توان در نقطه آغاز فعالیت، با تکیه‌بر خوداظهاری توسط کسب‌وکارها، بخش مهمی از بررسی‌ها را به پس از شروع فعالیت و با استفاده از روش‌های مختلف واگذار کرد. این نگرش به‌معنای تأکید بر نظارت پسینی است. بسیاری از کسب‌وکارهای کوچک در سایر کشور‌ها با توجه به اینکه در سطح ریسک پایین و یا متوسط قرار می‌گیرند، مشمول نظارت پسینی شده و نظارت پیشینی از آنها برداشته می‌شود. نکته دیگر آن است که در بسیاری موارد می‌توان جای حذف نظارت پیشینی، در کنار کاستن از میزان آن، نظارت پسینی را جدی‌تر گرفت.

به نظر می‌رسد رویه فعلی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در نظارت و ارزیابی تأسیسات گردشگری، در ارزیابی و نظارت، نظارت پیشینی عامل محور متمرکز است. مبتنی شدن نظارت بر حضور شخص ناظر و نبود ناظر در تمامی موقعیت‌ها، برداشت‌های سلیقه‌ای در ارزیابی، وجود امضا‌های طلایی و متوقف ماندن فعالیت کسب‌وکارها، به وجود آمدن تعارض منافع در تخصیص حمایت‌های حاکمیتی، همه نشان‌دهنده محدود شدن روش‌های نظارتی بر روش‌های عامل‌محور و وجود محدودیت فیزیکی و تعارض منافع در آنهاست. آسیب‌هایی که در روش نظارتی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی قابل‌مشاهده است. برای مثال این عامل محوری، منجر به وابستگی فرایند نظارت بر حضور فرد کارشناس در موقعیت‌ها می‌شود. ازآنجاکه تعداد کارشناسان دارای صلاحیت برای نظارت محدود بوده و کارشناسان نیز با محدودیت زمانی برای نظارت مستمر روبه‌رو هستند، فرایند صدور مجوز با تأخیر انجام‌می‌شود. ضمن آنکه یکی از دلایل تأکید بر نظارت پیشینی و مخالفت با فعالیت‌هایی چون خانه مسافر در اختیار نداشتن کارشناسان کافی برای نظارت مستمر عنوان می‌شود. این در حالی است که می‌توان با بهره‌گیری از سایر روش‌های نظارتی این مشکل را برطرف کرد.

4-2. چالش‌های موانع صدور فعالیت تأسیسات گردشگری

4-2-1. ایجاد انحصار و ممانعت از ورود رسمی سایر متقاضیان

یکی از مهم‌ترین موانع برای ورود افراد به بازار برخی تأسیسات گردشگری، انحصار در اعطای مجوز است که مخالف تبصره «۴» ماده (۷) قانون تسهیل صدور مجوز‌های کسب‌وکار مصوب 1401/2/10 است. لذا مبتنی‌بر این قانون دستگاه تصمیم‌گیر و متولی امر گردشگری، مجاز نیست به بهانه آنکه یکی از بازیگران و فعالین بازار با مشکل کمبود تقاضا مواجه هستند، به سایر عرضه‌کنندگان اجازه فعالیت ندهد و مانع از کسب‌وکار و حضور آنان در بازار شود. مستندات نشان‌می‌دهد که برخی مدیران در مغایرت با تبصره مذکور، خواسته یا ناخواسته زمینه ایجاد انحصار‌های جدید، تثبیت انحصار‌های موجود، ممانعت از ورود بازیگران جدید به بازار و متضرر ساختن گردشگران و مسافران را فراهم کرده‌اند. برای نمونه می‌توان به نامه به شماره 14022400/7574 مورخ 1402/04/28 از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به ستاد راهبری تحول دولت مردمی اشاره کرد که از دلایل اصلی ممانعت از ورود تأسیسات خانه مسافر به بازار اقامت، خالی از مسافر بودن ظرفیت هتل‌های 1 تا 3 ستاره بیان شده‌است. این در حالی است که مطابق تبصره 4 ماده 1 قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مصوب 1401/02/05 اشباع بازار نمی‌تواند دلیل ممانعت از ورود سایر بازیگران قرار گیرد. اشکال اساسی دیگر این است که با در نظر گرفتن منافع هتل‌داران به منافع سایر بازیگران موجود در بازار اقامت توجه نمی‌شود. درواقع باید علاوه‌بر توجه به منافع سایر بازیگران این بخش ازجمله سایر انواع اقامت مثل خانه مسافر، اقامتگاه بوم‌گردی، مسافرخانه و...، بازیگرانی چون سایت‌های اجاره مراکز اقامتی (ازجمله سایت‌های اجاره و رزرو ویلا، سوئیت و...)، گردشگران و مسافران (به‌عنوان طرف تقاضا که دارای ذائقه و سلیقه متفاوت هستند) نیز توجه کرد. نتیجه چنین سیاستی در میزان خانه‌های مسافر دارای مجوز نسبت به خانه‌های مسافر بدون مجوز نیز قابل مشاهده‌است. جدول 6 آمار میزان خانه‌های مسافر دارای مجوز را مطابق گزارش دریافتی از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی نشان‌می‌دهد.

جدول 7. تعداد خانه‌مسافر‌های دارای مجوز تا مهر 1402 [4]

 این در حالی است که مطابق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، تنها در سال 1397 حدود 300 هزار خانه مسافر در ایام مختلف سال در سراسر کشور پذیرای مسافران و گردشگران بوده‌اند و حدود 93 درصد از خانه‌های مسافر مجوز نداشته‌اند[5]. این موضوع به‌دلیل ایجاد انحصار قانونی برای سایر فعالان بخش اقامت توسط مرجع صدور مجوز و دستگاه متولی است. در واقع شرایط صدور مجوز برای خانه‌های مسافر به‌نحوی بوده است که فعالان و صاحبان خانه‌های مسافر انگیزه‌ای برای دریافت مجوز ندارند و به فعالیت بدون مجوز پرداخته‌اند.

4-2-2. عدم صدور مجوز ایجاد علی‌رغم دریافت موافقت اصولی

براساس ماده (۲۲) قانون الحاق تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384/08/15 و ماده (۶) قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی مصوب 1370/07/07، برای توسعه و ایجاد تأسیسات گردشگری می‌توان اراضی دولتی را در اختیار بخش خصوصی قرار داد. مطابق بررسی‌های صورت‌گرفته، در حال حاضر فرایند نحوه واگذاری اراضی، جذب سرمایه‌گذار و نحوه ارزیابی موافقت اصولی برای طرح‌های مربوط به گردشگری از شفافیت لازم برخوردار نبوده و بررسی‌ها برای صدور موافقت اصولی به‌نحو غیر شفافی صورت‌می‌گیرد. روند فعلی صدور موافقت اصولی، ازسویی موجب اعمال سلیقه‌های فردی و نظر غیرکارشناسی در رد برخی طرح‌های ایجاد تأسیسات گردشگری می‌شود و از سوی دیگر موجب تأیید و پذیرش برخی طرح‌هایی خواهد شد که صلاحیت ایجاد را نداشته یا دارای توجیه فنی و کارشناسی لازم نیست. این عدم شفافیت همچنین به ایجاد و افزایش فساد اداری، دریافت رشوه و زیرمیزی و انواع رانت‌ها در این زمینه نیز دامن خواهد زد. به‌عبارت‌دیگر عدم شفافیت این فرایند در موارد بسیاری منجر به صدور بی ظابطه موافقت اصولی می‌شود. نکته حائز اهمیت آن است که حجم بالایی از طرح‌هایی که موافقت اصولی دریافت می‌کنند، موفق به اخذ مجوز فعالیت نمی‌شوند.

با مقایسه آمار کلی تعداد موافقت اصولی و مجوز ایجاد صادره طی سال‌های 1396 تا 1402، می‌توان دریافت که به‌طور میانگین تنها حدود 17 درصد از طرح‌های دارای موافقت اصولی، موفق به دریافت مجوز ایجاد می‌شوند. از 13993 طرحی که موافقت اصولی دریافت کرده‌اند، تنها 2421 مورد از آنها موفق به دریافت مجوز ایجاد شده‌اند[6]. این مسئله به این معناست که حدود 11570 مورد به مرحله مجوز ایجاد نرسیده‌اند.

جدول 8. میزان صدور موافقت اصولی و مجوز ایجاد به تفکیک سال‌های 1396 تا سه ماهه ابتدایی 1402[3]

یکی از مهم‌ترین دلایل عدم صدور مجوز ایجاد علی‌رغم دریافت موافقت اصولی به انصراف سرمایه‌گذاران از ادامه روند کار و اخذ مجوز ایجاد مربوط می‌شود. در واقع به‌طور طبیعی امکان دارد بسیاری از سرمایه‌گذاران در طول فرایند دریافت اخذ مجوز بهره‌برداری، به‌دلایل متعددی، چون تغییر شرایط اقتصاد کلان، تغییر وضعیت بازار، پیش آمد مسائل شخصی و... از ادامه‌ی روند دریافت مجوز و راه اندازی طرح مد نظر منصرف گردند. یکی دیگر از دلایلی که منجر به انصراف سرمایه‌گذاران و متقاضیان از ادامه‌ی روند دریافت مجوز می‌شود، زمان‌بر بودن و مخالفت سایر دستگاه‌ها در فرایند اخذ استعلامات است. اهمیت این موضوع از آن جهت است که در شرایط عدم پیش بینی پذیری و عدم ثبات شرایط و متغیرهای مؤثر بر سرمایه‌گذاری در وضعیت اقتصادی موجود در کشور، زمان پیشرفت مراحل ایجاد کسب و کار از اهمیت بالایی برخوردار است. لذا لازم است که کسب و کارها در کوتاه‌ترین زمان ممکن ایجاد و راه اندازی شوند. گردشگری کرد.

4-2-3. عدم شفافیت در ارزیابی تأسیسات گردشگری و قابل‌تفسیر بودن شرایط و ضوابط

از دیگر موانع صدور مجوز فعالیت تأسیسات گردشگری، عدم شفافیت فرایند نظارت پیشینی و قابلیت تفسیر ضوابط درجه‌بندی است. همان‌طور که پیشتر نیز گفته شد، تمرکز بر روش‌های سنتی نظارت بر فعالیت کسب‌وکارها و عامل محور بودن فرایند نظارت، در بسیاری موارد منجر به اعمال سلیقه شخصی کارشناسان ناظر می‌شود. عدم به‌روزرسانی ضوابط درجه‌بندی و ارزیابی ضوابط درجه‌بندی به شیوه کاملاً عامل‌محور از دیگر مواردی است که راه برای اعمال سلیقه فردی باز می‌کند. شرایط و ضوابط صدور مجوز‌ها باید کاملاً شفاف، روشن و غیرقابل تفسیر باشند. جدول 8 آخرین به‌روزرسانی ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی برخی از تأسیسات گردشگری را نشان‌می‌دهد. این جدول بیانگر آن است که تنها ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی اقامتگاه‌های سنتی منضم به ضوابط هتل‌های بوتیک سنتی و دستورالعمل اجرایی ساماندهی و مدیریت خانه مسافر به‌انضمام ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی در دولت سیزدهم مورد بازنگری قرار گرفته و به‌روزرسانی شده‌اند. همچنین آخرین به‌روزرسانی ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی اقامتگاه‌های بوم‌گردی به سال 1398 باز می‌گردد؛ سایر تأسیسات نیز مربوط به سال 1396 و پیش از آن است.

جدول 9. آخرین به‌روزرسانی ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی تأسیسات گردشگری

مطابق با گزارش مرکز ملی بهبود محیط کسب و کار به کمیسیون ویژه جهش و رونق تولید و نظارت بر اصل ٤٤ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی به شماره نامه 5767/80 مورخ 1403/01/19، در شصت و هفتمین جلسه هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار مورخ 1401/07/23، 23 عنوان کسب‌وکار تأسیسات گردشگری مطابق آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری ابلاغی هیئت محترم وزیران مصوب 1394/06/04 به تصویب رسید؛ که پس از گذشت 18 ماه از این جلسه، شرایط راه‌اندازی 13 عنوان از کسب‌وکارهای فوق‌الذکر هنوز شفاف و دقیق نشده و همگی آن‌ها شرایط یکسانی برای صدور مجوز بهره‌برداری دارند.

جدول 10. 13 عنوان کسب و کار از تأسیسات گردشگری که شرایط راه اندازی آن همچنان شفاف و دقیق نمانده‌است.

روشن است که شرایط دریافت مجوز کسب‌وکارهای موارد فوق یکسان نیست و در نتیجه کوتاهی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در اعلام شرایط جداگانه هر یک از آن‌ها، مطابق گزارش مذکور، کارشناسان آن وزارتخانه برای بررسی درخواست متقاضیان، طبق صلاحدید و سلیقه خود و خارج از شرایط مصرح در درگاه ملی مجوزها عمل می‌کنند و متقاضیان این 13 نوع کسب‌وکار، همچنان بلاتکلیف هستند و به‌صورت کاغذی و حضوری مجوز دریافت می‌کنند.

این موضوع علی‌رغم مکاتبات میان مرکز ملی بهبود محیط کسب و کار و وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی از جمله نامه شماره 80/143245 مورخ 1402/08/02 و نامه شماره 80/184949 مورخ 1402/09/27 و پیگیری‌های متعدد این مرکز برای شفاف‌سازی کاربرگ‌های تأسیسات گردشگری و ایجاد دستورالعمل‌های مورد نیاز از مسئولین مربوطه، هم‌چنان هیچ‌گونه اقدامی از سوی ایشان صورت نگرفته‌است.

5.جمع‌بندی و پیشنهادها

بررسی‌ها نشان‌می‌دهد چالش‌هایی که بر سر مسیر صدور مجوز تأسیسات گردشگری وجود دارد، ریشه در عدم صراحت قانون یا وجود خلأ قانونی ندارد و معلول عدم اجرای قوانین دارد. ازاین‌رو با نظارت بیشتر بر روند عمل به قوانین موجود در زمینه صدور مجوز‌های کسب‌وکار، اغلب چالش‌های مذکور برطرف خواهند شد. بر همین اساس پیشنهاد‌هایی برای هریک از چالش‌های اشاره شده در متن گزارش بیان می‌شود:

پیشنهاد اول: در راستای کاهش و رفع تأخیر در بررسی مدارک و احراز شرایط، علی‌رغم صراحت قانونی تبصره «۱» ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب ۱۳۹۹ مبنی‌بر تعیین مجازات‌های موضوع بندهای «د» به‌بعد ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372/9/7 برای اشخاصی که در صدور مجوز کسب‌وکار ایجاد اخلال یا اهمال می‌کنند، اما نظارت مذکور مبتنی‌بر درخواست فرد متقاضی است. در صورتی که لازم است دستگاه‌های نظارتی به‌صورت دوره‌ای و نظام‌مند به عملکرد صدور مجوزها نظارت داشته‌باشند. لذا تبصره «۴» به ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مصوب ۱۳۹۹ به شرح ذیل الحاق می‌شود:

تبصره «4»: سازمان بازرسی کل کشور مکلف است هر 6 ماه یک‌بار گزارش عملکرد دستگاه‌های صادرکننده مجوز کسب‌وکار را از نظر امتناع یا کوتاهی در صدور مجوز در مهلت تعیین شده بررسی نماید و گزارش تخلفات هر دستگاه را ظرف مدت دو ماه به مراجع قضائی ارسال نماید. مرتکب به انفصال یک تا 6 ماه از خدمت و پرداخت جزای نقدی دو برابر تا چهار برابری حقوق ماهانه حسب نظر قاضی محکوم خواهد شد.

پیشنهاد دوم: ازآنجاکه مطابق تبصره «۳» ماده (۷) مکرر قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مصوب سال 1401 در صورت عدم پاسخ‌گویی مراجع صدور مجوز به متقاضیان در موعد مقرر در درگاه ملی مجوز‌ها، به‌منزله موافقت در نظر گرفته‌می‌شود، اما در این‌باره اقدام عملیاتی مشاهده نشده، لازم است تا متن تبصره به شرح ذیل اصلاح شود تا نظارت بر حُسن اجرای این قانون ممکن شود. لذا عبارات ذیل به انتهای تبصره «۳» ماده (۷) مکرر قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مصوب 1401 اضافه می‌گردد: 

سازمان بازرسی کل کشور مکلف است هر 6 ماه یک‌بار گزارش عدم پاسخ به درخواست‌کنندگان مجوز توسط مراجع صادرکننده مجوز را به‌همراه صحت‌سنجی صدور خودکار مجوزهای مربوطه تهیه نموده و تخلفات شناسایی شده را برای پیگیری توسط مراجع قضائی ارسال نمایند. 

پیشنهاد سوم: در راستای کاهش زمان و هزینه استعلامات بین‌دستگاهی و عدم واگذار شدن پیگیری استعلام‌های مورد نیاز به فرد متقاضی عبارات زیر به تبصره «۶» ماده (۲) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن الحاق می‌شود:

سازمان بازرسی کل کشور مکلف است هر 6 ماه یک‌بار به یکپارچه‌سازی، هماهنگی و اداره امور اخذ و تکمیل و صدور مجوز دستگاه‌های اصلی و همکاری‌های دستگاه‌های فرعی موضوع تبصره «۶» نظارت نماید و گزارش تخلفات را به شورای رقابت، کمیسیون اصل نود و کمیسیون وِیژه جهش و رونق تولید و نظارت بر اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مجلس شورای اسلامی ارجاع دهد. 

پیشنهاد چهارم: در راستای کاهش تمرکز بر نظارت پیشینی و بهره‌گیری از ظرفیت نظارت پسینی، پیشنهاد می‌شود وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی ضمن کاهش تمرکز بر نظارت پیشینی عامل محور متمرکز، از انواع شیوه‌های نظارت پسینی استفاده نماید. نظارت پسینی به‌معنای آن است که تمامی مراحل ارزیابی و نظارت بر کسب و کار به پیش از صدور مجوز فعالیت کسب و کار منوط نشود. بلکه بخشی از فرایند نظارت و ارزیابی به‌بعد از صدور مجوز منتقل شود و تنها موارد ضروری از قبیل سند مالکیت تأسیسات یا نام حقوقی و تجاری پیش از صدور مجوز مورد بررسی قرار گیرند. برخی از مهم‌ترین انواع صدور مجوز که می‌تواند مورد استفاده واقع شود عبارت‌اند از: «نظارت پسینی عامل محور غیرمتمرکز» از طریق نظارت عمومی - مردمی، «نظارت پسینی عامل محور متمرکز» از طریق توسعه کسب‌وکارهای نظارت و «نظارت پسینی غیرعامل محور» از طریق گره‌زدن منافع تمرکز کند.

پیشنهاد پنجم: در راستای ورود قانونی سایر متقاضیان مجوز به بازار، شایان‌ذکر است که وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به‌عنوان دستگاه متولی سامان‌دهی و نظارت بر فعالیت تأسیسات گردشگری، با عمل برخلاف احکامی ازجمله بند «۶» ماده (۴۴) ذیل فصل نهم قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و همچنین تبصره «۲» ماده (۷) قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، منجر به ایجاد انحصار و منع غیرقانونی ورود سایر متقاضیان به بازار اقامت گردشگران و مسافران گشته‌است. لذا لازم است تا سازمان بازرسی کل کشور نسبت به این انحراف از قانون نظارت لازم را به عمل آورد و متخلفین را به مراجع قضائی معرفی نماید.

پیشنهاد ششم: در راستای حل چالش‌های دریافت موافقت اصولی و چالش‌های مربوط به تخصیص زمین برای کاربری گردشگری، آیین‌نامه آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری» مصوب 1394/06/11 به شرح زیر اصلاح می‌شود:

الحاق ماده (2) مکرر:

صدور مجوز برای متقاضیان زمین از وزارت راه و شهرسازی منوط به تخصیص زمین از مناطق و پهنه‌های پیش‌بینی شده طی مراحل زیر است:

1.در انتهای اردیبهشت‌ماه هر سال ادارات استانی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مناطق و پهنه‌های مستعد گردشگری را به ادارات استانی وزارت راه و شهرسازی ارسال می‌نماید.

2.ادارات استانی وزارت راه و شهرسازی حداکثر ظرف یک ماه وجود و یا عدم وجود اراضی با کاربری گردشگری و یا مستعد (محدوده و حریم شهرها) را بررسی و اراضی مورد نظر را به ادارات استانی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی با مشخصات دقیق اعلام نموده و فرایند تغییر و یا تعیین کاربری را در کمیسیون‌های مربوط به سطح استان اجرایی می‌نماید.

تبصره - اراضی معرفی شده بایستی دارای کاربری مصوب مرتبط با اسناد مالکیت به‌صورت قطعی (بلامعارض، بلاتعهد، تک‌برگ) در مالکیت سازمان ملی زمین و مسکن باشد.

3.ادارات استانی وزارت راه و شهرسازی نسبت به برگزاری فراخوان عمومی برای متقاضیان مجوز در اراضی انتخاب شده اقدام می‌نمایند.

4.هر یک از شرکت‌کنندگان صرفاً می‌توانند برای یک قطعه زمین پیشنهاد ارائه نمایند.

5.منتخب فراخوان با دریافت موافقت اولیه موضوع ماده (2)، به اجرای 100 درصدی طرح در مدت معین متعهد شده و در صورت عدم ایفای تعهدات زمین مورد نظر مسترد خواهد شد.